Land use certificate does not create vested rights against a new zoning planCertificado de uso de suelo no genera derechos adquiridos frente a nuevo plan regulador

III.- ARGUMENTS OF THE PARTIES. 1) Arguments of the Appellant: The appellant company points out that the denial of the land use (uso de suelo) was made without any reasoning whatsoever. That it is surprised by the denial of its request, since a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the installation of a mechanical workshop had previously been granted to the former owner on that same property. It argues that it is concerning that years later, based on a new Zoning Regulation of the Territorial Planning Plan, the Municipal Corporation would come to harm previously acquired rights simply for having included the area where the property is located as a High-Density Zone. Finally, it argues that a secondary or tertiary street and about thirty dwelling houses exist in that place, so it does not understand how that sector was considered a High-Density Zone in the new Territorial Planning Plan (pp. 68 to 70). 2) Arguments of the Municipality: The municipal entity points out that although a land-use certificate was granted in 2003 for the property indicated by the appellant, no license was ever processed. Regarding the Regulatory Plan, it states that its issuance is a municipal power, for which public hearings are held, where residents can oppose and make observations on it, so that once it comes into force, residents cannot claim ignorance. It continues arguing that it would have been different if the respective commercial license had been processed with the previous land use, as that would have preserved the subjective right to exercise the authorized activity. But, since the license process was not completed, no right has been generated, because the land use is merely a consultation and does not generate any subjective right. (pp. 84 to 89).

IV.- ON THE MERITS: With the objective of providing greater order and clarity to what must subsequently be stated, the grievances will be analyzed in the same order in which the appellant company has indicated them. 1) Lack of reasoning for the challenged act: The appellant argues that its request for a land-use certificate was rejected without any reasoning whatsoever. The stated grievance is not well-founded. In this regard, it must be remembered that it was held as a proven fact that “by official letter PPT-C.U.S-C058-2009 of February 20, 2009, issued by the Territorial Planning Process, the municipal entity, upon resolving the request for a land-use certificate formulated by the appellant, stated: ‘In accordance with the Zoning Map of the Zoning Regulation of the Territorial Planning Plan, published in Official Gazette La Gaceta No. 243, of December 18, 2007), and taking as true the information contained in the cadastral map, the property is located in a HIGH-DENSITY RESIDENTIAL ZONE. The use is NON-CONFORMING, according to article 83.’ (See proven fact No. 5). Therefore, the appellant is not correct in stating that the rejection of the land-use request was made without any reasoning whatsoever, since it is true that the municipal entity did indicate to the appellant the reasons why the decision was made to reject the request—and that is what reasoning or substantiation consists of—and the fact that the latter does not share the reasons given can in no way be understood as a lack of reasoning in the challenged act. Further elaborating on the subject, this Tribunal has indicated that reasoning consists "... of a declaration of what the factual and legal circumstances are that have led the respective public administration to dictate or issue the administrative act. The reasoning is the formal expression of the motive and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'considerandos' - recitals. The reasoning, as it consists of a statement of the facts and the legal basis that the public administration took into account to issue its decision or will, constitutes a means of proof of its intentionality and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.) So that the reasoning must determine the application of a concept to the singular factual circumstances in question (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a recital of the appealed decision, which cites the STS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by the author Marcos M. Fernando Pablo, in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190); that is, it is a concrete decision, which links the facts with the normative support; so that when there is a brief allusion to general norms and unspecific facts, it can be concluded that there is no sufficient contribution of justification, to the extent that it is not possible to deduce from them the elements assessed by the governmental authority to make the decision, which acquires the greatest importance when it comes to acts that limit or restrict subjective rights or those in which a sanction is imposed on the administered party." (Bold highlighting corresponds to the original. Resolution No. 2167 of ten o'clock on June 7, 2010, issued by this same Section of the Tribunal). Therefore, based on what has been shown and the transcribed concept of reasoning, it must be concluded that the appellant is not correct in stating that the rejection of the land-use request was made without any reasoning whatsoever. Since it is true that the municipal entity did indicate to the appellant the reasons—factual and legal—why the decision was made to reject the request—and that is what reasoning or substantiation consists of, as indicated above. It is different that the appellant does not share the reasons given by the municipal entity in the administrative act in question, which can in no way be understood as a lack of reasoning, as has been argued. 2) Existence of a previous use certificate regarding the same property: the appellant company claims that a land-use certificate for the installation of a mechanical workshop had previously been granted to the former owner on that same property and, for this reason, it is surprised by the denial of its recent request. The grievance is not sustainable. Regarding this aspect, it is necessary to bring to attention that as the first proven fact it was held that “on July 7, 2003, the Urbanism Department of the Municipality of Desamparados granted Miguel Ángel Picado Segura, with a validity period of 6 months, a ‘land-use approval (visado de uso de suelo) for the installation of a patent for an automotive mechanical workshop’ on the property registered under Folio Real 1160492-002, cadastral map SJ-429758-97”. As can be deduced from the transcribed fact, it is true that a land-use certificate for an automotive mechanical workshop was granted for the referred property, but it is also true that said certificate was issued with a validity period of 6 months, a period in which the commercial license for the exercise of the intended commercial activity had to be processed, which was not done. Once that period expired without the license having been processed and obtained, it is evident and manifest that a new request must be made for a new certificate, the processing and resolution of which is governed by the regulations in force at the time of the request, as this Tribunal has pointed out in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, of fifteen hours and forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours and fifty minutes, both of January thirty, two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of the police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (the highlighting is not from the original); which, in the matter of urbanism, is specified in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and is specified exhaustively in article 1 of the Construction Law, as it literally states:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, the "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate and govern an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, and the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with all and each of the other fundamental rights. Therefore, the measures that the State adopts with the purpose of protecting security, health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through the police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, see judgments number 401-91, of fourteen hours on February twenty, and 619-91, of fourteen hours and forty-five minutes on March twenty-two, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours and twenty minutes on April nine, two thousand three, from the Constitutional Chamber.)

Therefore, the content of urban planning regulations in our legal system (Costa Rican) must be clarified. First of all, it should be noted that the term "urban planning regulations" must be understood in a broad sense and not restricted to regulations in this matter emanating from a municipal agreement; it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative instances, and which in doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of Public Power, that orders the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in the manner most convenient for the best distribution of the population; regulates soil use for public and private purposes and, especially, its urbanization and building, and, in doing so, defines the content of property rights and programs the development of urban management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, in the national sphere, there are various urban planning regulations, based on the body responsible for its adoption and, consequently, the coverage area of the national territory over which it is applied: namely, those of a national and regional order, whose approval is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy and the National Institute of Housing and Urbanism, which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are prepared, processed, approved, and executed by the municipalities. When the term "regulatory plan" is used, a term adopted by our national legislation in article 1 of the Urban Planning Law, which defines it as:

"the local planning instrument that, defines in a set of maps, plans, regulations, and any other document, graphic or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; Popularly, reference is made to the urban planning regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders, namely, national and regional, are also included, as they have the same content and fulfill the same function of ordering the territory, at the urban level and of determining the possible uses of the land. These regulatory bodies have a specific content, namely, the ordering and planning of land use, for the creation of urban centers—cities, housing developments, industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.—within the scope of a territorial circumscription, be it the canton or part of it; or also at the regional level, as in the case of the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by Decree number 3332, of April twenty-six, nineteen eighty-two, and its reforms; which at the moment is the only urban planning regulation in our country dictated at the regional level; and without, up to this moment, a regulation of this nature having been adopted at the national level. Consequently, this implies the location, regarding public buildings, and zoning, regarding private building. Thus, it not only determines the use or destination of the lots, but their configuration and extension as well; population density, the percentage of land that may be used, the number of floors, the type, and the destination of the buildings; all of the above, subject to uniform general standards for each type thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence that it is not superfluous to point out has not been exercised so far in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are composed of both written norms and graphics, maps, and annexed documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, which has the following effects: a) they regulate the powers of the exercise of property rights, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to being modified by subsequent revisions; c) their effectiveness is "erga omnes," although reduced to a specific territory or territorial circumscription, according to its degree (national, regional, or local), insofar as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) it may not contain dispensation reserves. It is because of its broad content that the Urban Planning Law establishes in its article 21 what the main regulations are that are complementary normative instruments of any urban planning regulation, known as a "Plan," whether national, regional, or local, namely:

a.- The ZONING regulation: through which norms for the use of the territory are established, it being necessary to remember that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, of special environmental protection, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany any urban plan, in accordance with article 21, subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of property rights is not uniform by the mere fact that the land is subject to planning, but rather it differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and should reside, where one can trade, where services must be provided, where industry may be established, and where one may recreate and entertain oneself; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience, but above all, technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative, and likewise, establishes linkages that restrict its exercise. The function of land classification for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. Classification should be understood as the category or type of land (urban, developable, programmed or non-programmed, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning purpose; qualification applies to designate the subdivision of these types of land into zones characterized by specific contents or urban uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which was born when there was a tendency to separate residential buildings from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation contribute to delineating the content of the property right, insofar as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature make up the zoning, that is, those that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of the property right (of use, enjoyment, pleasure, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, there will be a suppression of the right, that is, an expropriation. Therefore, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the property right, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial significance of the property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the good, perhaps not the one desired by its owner. Thus, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the good will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the good, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this regard, among others, see judgments number 0796-91, of fifteen hours and ten minutes on April twenty-six, nineteen ninety-one; number 5893-95, of nine hours and forty-eight minutes on October twenty-seven, nineteen ninety-five, and number 2345-96, of nine hours and twenty-four minutes on May seventeen, nineteen ninety-six.) The Full Court pointed this out in relation to limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteen, nineteen eighty-three:

"[...] that is, 'limitations' as article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the Constitution." In the same sense, the Constitutional Chamber ruled in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When this occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, supra); "That is, the attributes of property can be limited, as long as the owner reserves for themself the possibility of normally exploiting the good, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or only a few, it must be compensated, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such intensity that it makes them lose the good in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis, when the affectation of the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not make the nature of the good disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of using the good" (judgment number 2345-96, supra).

It is in this way that article 24 of the Urban Planning Law determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) that relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which directly affects the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For this reason, it is obligatory to reserve the zones that have a special affectation due to their use, such as those near airports, those affected by the protection of forest and historical and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by article 25 of the Urban Planning Law; b.- the SUBDIVISION and URBANIZATION regulation: which, pursuant to article 32 of the Urban Planning Law, aims to determine under what conditions a municipality must allow or regulate subdivision (fraccionamiento) and urbanization projects in its jurisdiction, for which requirements corresponding to access to public roads, the cession of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, pipes, storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others, are established. In this sense, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision actions must be emphasized, which offers no doubt whatsoever. In this respect, the Superior Contentious Administrative Tribunal states:

“IV.- From what has been said, it must be reiterated that the control of urban development as a competence of the municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision of land through those same regulatory plans and with the granting of the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as expressed by numeral 33 of the cited Urban Planning Law. In the same order of things, according to article 10, subsection 2) of the Urban Planning Law, it is the responsibility of the Urbanism Department of the National Institute of Housing and Urbanism to approve (visar) the corresponding plans for urbanization or subdivision projects for urbanization purposes prior to municipal approval (article 33 ibid.). This is a competence that translates into a control function by the Urbanism Department in relation to the urban planning and control of the municipalities (articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or watchdogs, being able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a potential infraction of the law or the local regulatory plan, and may even issue an act of suspension of a determined work, in which the infraction of the law on urbanism matters has been proven. According to article 36, subsection b) ibid., municipalities cannot grant the respective approvals to plans for urban development projects in areas subject to control when they do not have the proper permit (approval of the Urbanism Department).” (Third Section, Superior Contentious Administrative Tribunal, judgment number 791-2002 of ten hours and ten minutes on September twenty-seven, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And indeed, omitting the controls (approvals) for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban development standards and undermining all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences.

Among these, we may cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing developments in areas of high risk from natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be designated for construction, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to cite a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), "is the map or set of maps that accurately indicates the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for communal uses and services"; the content of which is regulated in articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

"Article 42.- The regulation of the Official Map shall establish the rules on reservations, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other communal uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and those demarcated only preventively." "Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastre that complements it, shall constitute a reliable special registry of the property and the encumbrance to the public domain of the lands or spaces already delivered to public uses"; d.- URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA): whose content is determined in article 51 of the reference Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decaying urban areas, taking into account inconvenient parceling (parcelación) or building (edificación), the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being"; As can be observed, this is of transcendental importance, especially in the case of protecting the historical architectural heritage, or for safeguarding the safety of a neighborhood's inhabitants; e.- and finally, CONSTRUCTIONS (CONSTRUCCIONES); which seeks to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet, according to the definition of the concept given in article 1 of the reference Law, which defines it as "any structure that is fixed or incorporated into land; it includes any work of building (edificación), reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence." Thus, its objective is to establish the rules for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all works additional to these, in everything related to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, with the aim of promoting, ensuring, and protecting health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, health, adequate lighting, and ventilation.

Urban planning regulations (regulaciones urbanísticas), which, as indicated, comprise a very varied set of norms; are the product of the action of the various public entities that intervene in this matter; from which we find legal norms, regulatory norms with the force of law (law in the material sense), and of course, regulatory norms proper. Thus, we can well conclude that our urban planning legal system is made up of norms of different natures, precisely by virtue of two important factors: first, by the body or institution from which it emanates (be it the Legislative Assembly, the Executive Branch, or the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), or the municipalities); and second, and as derived from the former, the scope of coverage of the regulation, be it of national, regional, or local application. Thus, urban planning regulations of a legal order do not pose a legal problem, either in doctrine or in jurisprudence, since they are legitimate, provided they are approved by qualified voting, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, by reason of their content; under the terms provided in the second paragraph of article 45 of the Political Constitution itself, as long as they impose limitations of social interest. It is not superfluous to reiterate that this requirement of qualified voting is not merely formal but substantial, insofar as it implies the necessary consensus among the different factions of the political parties that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is no major discussion about the legitimacy and normative rank of the Urban Planning Law, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in fulfillment of the constitutional requirement. Now, while urban planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Power, Administrative Power, and local power). It is our opinion that the analysis of these regulations must start from the content of constitutional article 45, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, provided they are established through a qualified law, a substantial and not formal requirement, as it implies legislative consensus for its adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has considered in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and that for the most part, have a very old origin in our legal system, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, dating back to eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: those relating to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in judgment number 4205-96, cited above. So, strictly speaking, it should be considered that urban plans (planes urbanísticos)—all in general, be they national, regional, or local—by reason of their content, have the normative rank of laws in the material sense, insofar as they impose obligations, duties, and limit rights, particularly the exercise of property rights, just as Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI points out:

"A plan for a particular urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but it means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right of property and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt about the direct incidence of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as the development of industry and commerce can also be inferred from the content of their regulations (articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, that of an environment and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution); as considered by the Constitutional Chamber in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and that must be compatible with the constitutional content of that right. From what has been stated, in the opinion of this Court, the limitation imposed, as long as it is adjusted to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, article 45 of the Political Constitution, as long as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution."- Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans—in their complete dimension, be they national, regional, and local—is in accordance with the constitutional requirement, because they derive from a legal provision—the Urban Planning Law—which was indeed approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of the total members of the Legislative Assembly—by virtue of which, that legitimacy is transferred to them. And adding to the above, it must be considered that regional plans, in this case, the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana), have that character by virtue of an express legal mandate, pursuant to article 64 of the Urban Planning Law, insofar as they literally state:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan (Plan Regulador Metropolitano), its regulations, and the respective amendments, shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that have agreed to its adoption." (The highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans (planes reguladores), we can defend this value—of law in the material sense—based on the following reasons: a) by reason of their content, which imposes obligations on owners and limitations on property, as indicated above; b.) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as for the approval of these regulations, the holding of an oral and public hearing is required, as an essential requirement, under the terms provided in article 19 of the Urban Planning Law; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal equivalence, from what is provided in the transcribed article 64 of the Urban Planning Law. Ergo, if a regional urban plan (ordenación urbanística) acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council, it is proper that the plan generated by the municipality itself and governing only its territorial jurisdiction also acquires that condition. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely indicated that regulatory plans, despite being regulatory norms emanating from municipalities, have the normative rank of laws in the material sense. In this regard, judgments number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes on December sixth, two thousand six; 2007-5575; of fifteen hours twenty-four minutes on April twenty-fifth, two thousand seven and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes on December eleventh, two thousand eight, may be consulted." (Resolution No. 4516-2010 of seventeen hours forty minutes on November thirtieth, two thousand ten, issued by this same Section of the Tribunal). 3) New Regulatory Plan and injury to a subjective right: as reviewed above, the appellant argues that it is worrying that years later, based on a new Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of the Territorial Planning Plan, the Municipal Corporation comes to injure previously acquired rights by the simple fact of having included the area where the property is located as a High-Density Zone (Zona de Alta Densidad). This grievance is not admissible. As indicated when analyzing the third grievance, if the land-use certificate (certificado de uso de suelo) granted in 2003 expired without the respective commercial license having been processed and obtained during its validity, when applying for it again, the applicable regulations are those in force at that time, and therefore, it is legally possible, as happened in the matter under examination, that for the same property at a given time a land-use certificate could have been granted under permitting regulations in force, and that sometime later, for the same property, this is not possible due to new regulations issued. Hence the importance pointed out by the municipal entity itself, of timely and properly processing the licenses that, under a certificate of that nature, are feasible to process, before it expires. For once expired, everything related to it must be requested, processed, and resolved under the text of the new rules. The foregoing is so, because the granting of a land-use certificate, contrary to what the company indicates in its appeal, in no way constitutes an act generating a subjective right, since, as this Section of the Tribunal has indicated, the land-use certificate "is an instrument of urban planning law (derecho urbanístico) in which the zoning established in the Regulatory Plan is recorded. In some countries, as is the case of Spain (Land Law No. 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, which is why the urban planning administration controls compliance with zoning when extending the corresponding license. The same does not occur in Costa Rica, where the land-use certificate has an autonomous existence, insofar as it is a requirement not only to erect a building, but also to vary the use of one already erected and authorize certain activities in it. The autonomy of the land-use certificate with respect to the license was established with complete clarity in the vote of the Constitutional Chamber No. 4336-99 of July 4, 1999, in which it indicated:

"(...) the meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land-use certificate cannot be likened to a construction license, since its value is limited to defining the vocation of the property within the general plan in force..." (The boldface highlighting corresponds to the original. Resolution No. 1269-2009 of sixteen hours thirty minutes on June twenty-sixth, two thousand nine). 4) Sector cannot be considered High Density: in its last grievance, the Appellant states that in the place where the property is located there is a secondary or tertiary street and barely thirty dwelling houses, so it does not understand how that sector was considered a High-Density Zone in the new Territorial Planning Plan. This grievance is not tenable. From a simple reading of what is alleged, it is clearly inferred that the argument questions, not the denial of the procedure carried out by the appellant, but the reasons why the sector where the property is located was considered in the new Regulatory Plan as a High-Density Residential Zone (Zona Residencial de Alta Densidad), which, of course, is an objection that should have been made at the time, through the mechanisms that the legal system provides for such purposes, for the opposition and challenge of Regulatory Plans, which is why this grievance is not tenable in this instance.

IV.- COROLLARY: Having reached this point and by reason of the considerations indicated above, it is the opinion of this Chamber that the challenged act does not present the alleged defects, and therefore, its confirmation is required, and the administrative remedy is deemed exhausted." ... See more Related Judgments 2 Appellant: OLMAMORAYA S.A. Respondent: Municipality of Desamparados (Municipalidad de Desamparados) No. 164-2011 CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fourteen hours and fifty minutes on the nineteenth of May, two thousand eleven.- On Appeal by Name102757, of legal age, married once, businessman, identity card number CED78641, resident of San Rafael Arriba de Desamparados, in his capacity as Generalisimo Agent without Sum Limit of the company OLMAMORAYA S.A., legal ID number CED78642, this Tribunal hears the matter resolved by the Municipal Council of Desamparados, by means of Agreement No. 6, adopted in Ordinary Session No. 34-2009, held on June 9, 2009.

Drafted by Judge Baltodano Gómez, and:

CONSIDERING

I.- PROVEN FACTS: 1) That on July 7, 2003, the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Municipality of Desamparados granted Name55114, with a validity period of 6 months, a "visa of land-use (visado de uso de suelo) for the installation of an automotive mechanical workshop license" on the property with Real Folio registration number Placa17012, cadastral map Placa17013. (f. 5); 2) That in the Official Gazette La Gaceta No. 243, on December 18, 2007, the new Zoning Map (Mapa de Zonificación) of the Zoning Regulation of the Territorial Planning Plan of the Canton of Desamparados (Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados) was published, and in accordance with it, the property described in cadastral map Placa17013 was located within the so-called High-Density Residential Zone (Hecho no controvertido, f. 39 a 40); 3) That on September 22, 2008, through notification No. 603 E, Mrs. Name102758 was informed that the activity of taxi repair was being carried out on the referred property without a municipal license (f. 29); 4) That through an undated writing titled "ANSWER TO THE COMPLAINT" ("CONTESTACIÓN A LA DEMANDA"), Mr. Name102757 makes his discharge regarding what was communicated through notification No. 603 E (f. 30); 5) That through official letter AFT-No. 03-051-09 of February 17, 2009, the Tax Inspection Process (Proceso de Fiscalización Tributaria) resolves "to communicate the necessary requirements to obtain the Municipal License. Application for visa of the plan by the Municipality of Desamparados if it is not already visaed, application for land-use study (estudio de uso de suelo), it must be registered in Direct Taxation (Tributación Directa), likewise it must have the operating permit from the Ministry of Health (Ministerio de Salud); the INS exemption, to later proceed with the license application." (f. 33); 6) That through official letter PPT-C.U.S-C058-2009 of February 20, 2009, issued by the Territorial Planning Process (Proceso de Planificación Territorial), the municipal entity, upon resolving the request for a land-use certificate made by the appellant, stated: "In accordance with the Zoning Map of the Zoning Regulation of the Territorial Planning Plan, published in the Official Gazette La Gaceta No. 243, of December 18, 2007), and taking as true the information contained in the cadastral plan, the property is located in a HIGH-DENSITY RESIDENTIAL ZONE. The use is NON-CONFORMING (NO CONFORME), according to article 83." (capital letters, bold, and underline correspond to the original, f. 39 a 40); 7) That on March 3, 2009, Mr. Name102757, in his capacity as generalisimo agent of OLMAMORAYA S.A., filed against the resolution indicated in the previous fact, an appeal for reconsideration (recurso de revocatoria) with subsidiary appeal (apelación en subsidio) (f. 36 a 38); 8) That through agreement No. 6 adopted in Ordinary Session No. 34-2009, held by the Municipal Council on June 9, 2009, the appeal filed by the appellant herein was rejected (f. 62 a 63); 9) That on June 25, 2009, the challenging company filed an appeal for reconsideration with subsidiary appeal against what was resolved by the Municipal Council (f. 68 a 70); 10) That through Agreement No. 5 taken in Ordinary Session No. 42-2009 held on July 14, 2009, the Municipal Council rejected the appeal for reconsideration filed, summoning and elevating the proceedings to the knowledge of this Tribunal (f. 71 a 72).

II.- UNPROVEN FACTS: 1) It is considered unproven that the municipal entity granted Mr. Name55114 a commercial license for the development of the mechanical workshop activity on the property with Real Folio registration number Placa17012, cadastral map Placa17013. The proceedings are devoid of proof regarding such circumstance.

III.- ALLEGATIONS OF THE PARTIES. 1) Allegations of the Appellant: The challenging company states that the denial of the land-use was carried out without any justification. That it is surprised by the denial of its procedure, since a land-use certificate for the installation of a mechanical workshop had previously been granted to the former owner on that same property. It argues that it is worrying that years later, based on a new Zoning Regulation of the Territorial Planning Plan, the Municipal Corporation comes to injure previously acquired rights by the simple fact of having included the area where the property is located as a High-Density Zone. Finally, it contends that in that place there is a secondary or tertiary street and about thirty dwelling houses, so it does not understand how that sector was considered a High-Density Zone in the new Territorial Planning Plan (f. 68 a 70). 2) Allegations of the Municipality: The municipal entity points out that although a land-use certificate was granted in 2003 for the property indicated by the appellant, no license was ever processed. Regarding the Regulatory Plan, it states that its issuance is a municipal power, for which public hearings are held, where neighbors can oppose it and make observations, so once it enters into force, neighbors cannot claim ignorance. It continues arguing that it would have been different if the respective commercial license had been processed with the previous land-use, because that would have preserved the subjective right to exercise the authorized activity. But, as the license process was not completed, no right has been generated, since the land-use is merely a consultation and does not generate any subjective right. (f. 84 a 89).

IV.- ON THE MERITS: With the aim of providing greater order and clarity to what will be indicated below, the analysis of the grievances will proceed in the same order in which the appealing company has indicated them. 1) Absence of justification for the challenged act: The appellant argues that its land-use certificate procedure was rejected without any justification. The indicated grievance is not admissible. In this regard, it must be remembered that it was taken as a proven fact that "through official letter PPT-C.U.S-C058-2009 of February 20, 2009, issued by the Territorial Planning Process, the municipal entity, upon resolving the request for a land-use certificate made by the appellant, stated: 'In accordance with the Zoning Map of the Zoning Regulation of the Territorial Planning Plan, published in the Official Gazette La Gaceta No. 243, of December 18, 2007), and taking as true the information contained in the cadastral plan, the property is located in a HIGH-DENSITY RESIDENTIAL ZONE. The use is NON-CONFORMING, according to article 83.'" (See proven fact No. 5). Thus, then, the appellant is not correct in stating that the rejection of the land-use request was made without any justification, since it is true that the municipal entity did indicate to the appellant the reasons why the decision was made to reject what was requested—and that is what the statement of reasons or justification consists of—and that the fact that the latter does not share the reasons given, in no way can be understood as an absence of justification for the challenged act. Furthermore, on this topic, this Tribunal has noted that it consists "... in a declaration of what are the circumstances of fact and law that have led the respective public administration to the issuance or emanation of the administrative act. The statement of reasons (motivación) is the formal expression of the motive and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'considerandos' - recital part -. The statement of reasons, consisting of an enunciation of the facts and the legal basis that the public administration took into account to issue its decision or will, constitutes a means of proof of its intentionality and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.) So the statement of reasons must determine the application of a concept to the singular factual circumstances in question (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a recital of the appealed decision, which cites SSTS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by author Marcos M. Name60531, in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190); that is, it is a concrete decision, linking the facts with the normative basis; so that when there is a brief allusion to general norms and unspecific facts, it can be concluded that there is not a sufficient contribution of justification, to the extent that from them it is not possible to deduce the elements evaluated by the governmental authority to make the decision, which acquires the greatest importance when dealing with acts that limit or restrict subjective rights or those in which a sanction is imposed on the administered party." (The boldface highlighting corresponds to the original. Resolution No. 2167 of ten hours on June 7, 2010, issued by this same Section of the Tribunal). Thus, then, based on what has been considered demonstrated and the transcribed concept of statement of reasons, it must be concluded that the appellant is not correct in stating that the rejection of the land-use request was made without any justification. Since it is true that the municipal entity did indicate to the appellant the reasons—factual and legal—why the decision was made to reject what was requested—and that is what the statement of reasons or justification consists of, as indicated above—. It is different that the appellant does not share the reasons given by the municipal entity, in the administrative act under comment, which in no way can be understood as an absence of justification, as has been argued. 2) Existence of a previous use certificate for the same property: the challenging company claims that a land-use certificate for the installation of a mechanical workshop had previously been granted to the former owner on that same property, and because of this, it is surprised by the denial of its recent application. The grievance is not tenable. Regarding this aspect, it is necessary to bring to light that as the first proven fact it was established that "on July 7, 2003, the Urbanism Directorate of the Municipality of Desamparados granted Name55114, with a validity period of 6 months, a 'visa of land-use for the installation of an automotive mechanical workshop license' on the property with Real Folio registration number Placa17012, cadastral map Placa17013". As can be deduced from the transcribed fact, it is true that a land-use certificate for an automotive mechanical workshop was granted for the referred property, but it is also true that said certificate was issued with a validity period of 6 months, a period in which the commercial license for the exercise of the intended commercial activity had to be processed, which was not done. Once it expired without the license having been processed and obtained, it is evident and manifest that a new procedure must be carried out for a new certificate, the processing and resolution of which is governed by the regulations in force at the time of its application, since, as this Tribunal has indicated in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, of fifteen hours forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both on January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act opportunely in the exercise of police power (poder de policía), using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (the highlighting is not from the original); which, in the matter of urbanism, is concretized in the control of urbanization and subdivision processes, and which is exhaustively specified in article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), insofar as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that the cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate and rule an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as long as its justification is found precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, given that they must coexist with each and every one of the other fundamental rights.

Therefore, the measures adopted by the State for the purpose of protecting security, public health, and tranquility are matters of public social interest, manifested through the police power, understood as the regulatory faculty over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, see judgments number 401-91, of fourteen hundred hours on February twentieth, and 619-91, of fourteen forty-five hours on March twenty-second, both resolutions from nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen twenty hours on April ninth, two thousand three, of the Constitutional Chamber.)

The content of urban planning regulations in our (Costa Rican) legal system must therefore be clarified. First of all, it should be noted that the term "urban planning regulations" must be understood in a broad sense and not restricted to the regulations on this matter emanating from a municipal agreement; rather, it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative bodies, and which in legal doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of Public Authority, that organizes the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in the manner most suitable for the best distribution of the population; regulates the use of land for its public and private purpose and, in particular, its urbanization and building, and, in doing so, defines the content of property rights and programs the development of urban management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban planning regulations, depending on the body responsible for their adoption and, consequently, the scope of coverage of the national territory over which they are applied: namely, those of national and regional order, whose approval is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general guidelines for planning in this area, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those prepared, processed, approved, and executed by the municipalities. When the term "regulatory plan (plan regulador)" is used, a term adopted by our national legislation in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which defines it as:

"the local planning Instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; It popularly refers to the urban planning regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders, namely, the national and regional ones, are also included, insofar as they have the same content and fulfill the same function of ordering the territory, at the urban level and for determining possible land uses. These regulatory bodies have a specific content, namely, the organization and planning of land use, for the creation of urban centers –cities, subdivisions (urbanizaciones), industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.– within the scope of a territorial district, be it the canton or part thereof; or also at the regional level, in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano, of the Gran Área Metropolitana, approved by Decree number 3332, of April twenty-sixth, nineteen eighty-two, and its amendments; which at present is the only urban planning regulation in our country enacted at the regional level; and without a regulation of this nature having been adopted at the national level to this moment. Consequently, this implies localization, with respect to public buildings, and zoning, with respect to private building. Thus, it not only determines the use or purpose of lots, but also their configuration and extension; population density, percentage of land that may be used, number of floors, class, and purpose of buildings; all of the above, subject to uniform general standards for each kind of them throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence which, it is worth noting, has not been exercised so far in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are composed of both written norms and graphics, plans, and annexed documents that help determine their content, which is of an absolutely normative character, which has the following effects: a) they regulate the powers of exercising property rights, according to the classification and qualification of the land contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to modification by subsequent revisions; c) their effectiveness is "erga omnes," although reduced to a specific territory or territorial district, according to its level (national, regional, or local), insofar as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) they cannot contain dispensation reserves. It is due to its broad content that the Ley de Planificación Urbana establishes in its Article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments to any urban planning regulation, known as a "Plan," whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING (ZONIFICACIÓN) regulation: by which norms for land use are established, it being necessary to remember that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, subsection 1) of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it is responsible for the organization and determination of land use, with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental living conditions and qualities, thereby conditioning the use of immovable property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of property rights is not uniform merely because the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and must reside, where one can trade, where services must be provided, where industry can be carried out, and where one can recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative, and likewise, establishes linkages that restrict its exercise. The function of land classification for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. Classification should be understood as the category or type of land (urban, land suitable for development (urbanizable), scheduled or non-scheduled, and land not suitable for development (no urbanizable), industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban purpose; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the zoning technique, which arose when there was a tendency to separate buildings intended for residences from industrial facilities. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation serve to assist in delineating the content of property rights, insofar as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature constitute zoning, that is, those that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of property rights (use, enjoyment, pleasure, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, there will be a suppression of the right, that is, an expropriation. So, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of property rights, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial significance of property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they affect the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the good, perhaps not the one desired by its holder. Thus, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of exploiting the good "normally" will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the good, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this sense, among others, see judgments number 0796-91, of fifteen ten hours on April twenty-sixth, nineteen ninety-one; number 5893-95, of nine forty-eight hours on October twenty-seventh, nineteen ninety-five, and number 2345-96, of nine twenty-four hours on May seventeenth, nineteen ninety-six.) The Full Court stated this in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen eighty-three:

"[...] that is, 'limitations' as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the Political Constitution." The Constitutional Chamber ruled in the same sense in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For this Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, cited above); "That is, the attributes of property can be limited, as long as the owner reserves for himself the possibility of exploiting the good normally, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from one or only a few, they must be compensated, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such an identity that it causes him to lose the good completely. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis, when the affectation of the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not cause the nature of the good to disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, de facto, the impossibility of profiting from the good" (judgment number 2345-96, cited above).

It is thus that Article 24 of the Ley de Planificación Urbana determines the content of these regulations in the following manner: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; d) the size of setbacks (retiros), patios, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertising announcements; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation due to their use, such as those near airports, those with an affectation for the protection of forest and historical-architectural heritage, or natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- the subdivision and urbanization (FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN) regulation: which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, aims to determine under what conditions a municipality must permit or regulate the subdivision (fraccionamiento) and subdivisions (urbanizaciones) projects in its jurisdiction, for which requirements are established corresponding to access to public roads, transfer of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, pipes, storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision (fraccionamiento) actions must be highlighted, which is beyond any doubt. In this regard, the Superior Administrative Litigation Court states:

"IV.- From what has been said, it should be reiterated that the control of urban development as a competence of the municipalities implies both the power to enact regulatory plans (planes reguladores), but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision (fraccionamiento) of land by means of the same regulatory plans (planes reguladores) and with the granting of the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as expressed in numeral 33 of the cited Ley de Planificación Urbana. In the same vein, according to Article 10 subsection 2) of the Ley de Planificación Urbana, it is the responsibility of the Urbanism Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to approve (visar) the corresponding plans regarding subdivisions (urbanización) or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function on the part of the Urbanism Directorate in relation to the urban planning and control of municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the aforementioned law). They become advisors or inspectors, being able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a possible infraction of the law or the local regulatory plan (plan regulador), and may even issue an act of suspension of a specific work, in which an infraction of the law on urban planning has been proven. According to Article 36, subsection b) ibidem, municipalities cannot grant the respective approvals (visados) to plans for urban development projects in areas subject to control when they do not have the rigorous permit (approval (visado) of the Urbanism Directorate)." (Third Section, Superior Administrative Litigation Court, judgment number 791-2002 of ten hours ten minutes on September twenty-seventh, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And indeed, omitting the controls (approvals (visados)) for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban standards and ruining all regulatory instruments on the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk areas due to natural emergencies, or building in areas that, due to their characteristics, should not be used for constructions, as they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to name a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, "is the plan or set of plans in which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for communal uses and services is accurately indicated"; the content of which is regulated in Articles 42 and 43 of the cited Law:

"Article 42.- The Official Map regulation shall establish the rules on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, squares, buildings, and other communal uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and those demarcated only preventively." "Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry of the property and affectation to public domain of the lands or spaces already delivered to public uses”; d.- the URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA) regulation: whose content is determined in Article 51 of the reference Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decaying urban areas, taking into account inconvenient plotting (parcelación) or building, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general security, public health (salubridad), and welfare"; As can be observed, this is of transcendental importance, especially when dealing with the protection of historical-architectural heritage, or for safeguarding the security of the inhabitants of a neighborhood; e.- and finally, the CONSTRUCTIONS (CONSTRUCCIONES) regulation; which aims to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet according to the definition of the concept given in Article 1 of the reference Law, which defines it as "any structure that is fixed or incorporated into a piece of land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence." Thus, its objective is to establish the norms for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all additional works thereto, in everything related to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect public health, economy, comfort, and common welfare through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, health (salubridad), adequate lighting, and ventilation.

Urban planning regulations, which as indicated, comprise a very varied set of norms; a product of the action of the various public entities involved in this matter; from which we find legal norms, norms of a regulatory nature with the force of law (law in a material sense), and, of course, regulatory norms. Thus, we can well conclude that our urban planning legal system is made up of norms of a different nature, precisely by virtue of two important factors: firstly, by the body or institution from which it emanates (be it the Legislative Assembly, the Executive Branch or Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities); and secondly, and as derived from the former, the scope of coverage of the regulation, that is, of national, regional, or local binding force. Thus, urban planning regulations of a legal order do not pose a legal problem, either in doctrine or in jurisprudence, since they are legitimate, as long as they are approved by a qualified vote, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, by reason of their content; under the terms provided in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose social interest limitations. It is worth reiterating that this requirement of a qualified vote is not merely formal, but substantial, as it implies the necessary consensus among the various fractions of the political parties that make up the Legislative Assembly. For this reason, there is no major discussion about the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now, insofar as urban planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public bodies, and consequently, as a manifestation of various instances of public authority (Legislative Branch, Administrative Branch, and local authority). It is our criterion that the analysis of these regulations must begin from the content of Article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of social interest limitations on property, as long as they are established by a qualified law, a substantial and not merely formal requirement, as it implies legislative consensus for their adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber has considered in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and most of which have a quite ancient origin in our legal system, deriving -many of them- from provisions of the Civil Code, which dates from eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize -or justify- the imposition of limitations on property: these are those related to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in judgment number 4205-96, cited above. So, strictly speaking, it should be considered that urban plans –all in general, be they those of national, regional, and local scope–, by reason of their content, have the normative rank of laws in a material sense, since they impose obligations, duties, and limit rights, particularly the exercise of property rights, as pointed out by the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI:

"A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that can be developed in the urban environment." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this respect, there is no doubt about the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as the development of industry and commerce is also inferred from the content of their regulations (Articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, namely, that of a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution); as considered by the Constitutional Chamber in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally possible, because property rights are not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. From what has been stated, in the opinion of this Court, the limitation imposed, insofar as it is adjusted to a current regulatory plan (plan regulador), does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, as long as that regulatory plan (plan regulador) does not deconstitutionalize the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution."- Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans –in their complete dimension, that is, the national, regional, and local ones– is in accordance with the constitutional requirement, because it derives from a legal provision –the Ley de Planificación Urbana–, which was indeed approved in compliance with the constitutional condition –two-thirds of the total members of the Legislative Assembly–, by virtue of which, that legitimacy is transferred to them. And adding to the above, it must be considered that regional plans, in this case, the Plan Regional de Desarrollo Urbano, of the Gran Área Metropolitana, have that character by virtue of an express legal mandate, in accordance with Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states textually:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan (Plan Regulador Metropolitano), its regulations, and the respective amendments, shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that have agreed to its adoption." (The highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans (planes reguladores), we can defend this value –of law in a material sense– based on the following reasons: a) by reason of their content, which imposes obligations on owners and limitations on property, as indicated above; b.) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as the approval of these regulations requires, as an essential requirement, the holding of an oral and public hearing, under the terms provided in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council (Concejo municipal), the deliberative body of the municipalities; and c) by legal equivalence, of the provisions in the transcribed Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if a regional urban planning ordinance acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council (Concejo), it is only proper that this condition is also acquired by the one that has been generated by the municipality itself and governs only its territorial district. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely indicated that regulatory plans (planes reguladores), despite being regulatory provisions emanating from municipalities, have the normative rank of laws in a material sense. In this regard, see judgments number 2006-13330, of seventeen thirty-three hours on December sixth, two thousand six; 2007-5575; of fifteen twenty-four hours on April twenty-fifth, two thousand seven, and 2008-18438, of seventeen fifty-six hours on December eleventh, two thousand eight." (Resolution No. 4516-2010 of seventeen forty hours on November thirtieth, two thousand ten, issued by this same Section of the Court). 3) New Regulatory Plan (Plan Regulador) and injury to subjective rights: as was outlined supra, the appellant argues that it is worrying that years later, based on a new Zoning Regulation of the Plan de Ordenamiento Territorial, the Municipal Corporation comes to injure previously acquired rights by the simple fact of having included the zone where the property is located as a High Density Zone. This grievance is not admissible.

As indicated when analyzing the third grievance, if the land-use certificate (certificado de uso de suelo) granted in 2003 expired without the respective commercial license having been processed and obtained during its validity period, upon reapplying for the same, the applicable regulations are those in force at that time, and therefore, it is legally possible, as occurred in the case under review, that for the same property at a given moment the land-use certificate could have been granted under authorizing regulations in force, and that some time later for the same property, this is not feasible due to new regulations issued. Hence the importance, noted by the municipal entity itself, of processing in a timely manner the licenses that can be managed under a certificate of this nature, before it expires. For once expired, everything related to it must be requested, processed, and resolved under the text of the new rules. The foregoing is so because the granting of a land-use certificate, contrary to what the company states in its appeal, in no way constitutes an act that generates a subjective right, since, as this Section of the Court has indicated, the land-use certificate "is an instrument of urban planning law that records the zoning established in the Regulatory Plan (Plan Regulador). In some countries, such as Spain (Land Law No. 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, which is why the urban planning administration controls compliance with zoning when issuing the corresponding license. The same is not true in Costa Rica, where the land-use certificate has an autonomous existence, insofar as it is a requirement not only to erect a building, but also to change the use of an existing one and authorize certain activities therein. The autonomy of the land-use certificate with respect to the license was clearly established in Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruling No. 4336-99 of July 4, 1999, which stated:

"(…) the meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land-use certificate cannot be equated to a construction license, since its value is limited to defining the vocation of the property within the current general plan…" (Bold highlighting corresponds to the original. Resolution No. 1269-2009 of sixteen hours thirty minutes of June twenty-six, two thousand nine). 4) Sector cannot be considered High Density: in its final grievance, the Appellant states that in the place where the property is located there is a secondary or tertiary street and scarcely thirty residential houses, so it does not understand how that sector was considered a High Density Zone (Zona de Alta Densidad) in the new Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial). This grievance is not admissible. From a simple reading of what is alleged, it is clearly inferred that the argument questions, not the denial of the application made by the appellant, but rather the reasons why the sector where the property is located was considered in the new Regulatory Plan as a High Density Residential Zone (Zona Residencial de Alta Densidad), which, of course, is an objection that it should have raised at the appropriate time, through the mechanisms that the legal system provides for such purposes, for the opposition and challenge of Regulatory Plans, a reason for which such grievance is not admissible at this instance.

IV.- COROLLARY: Having reached this point and by reason of the considerations set forth above, it is the view of this Chamber that the challenged act does not present the alleged defects, and therefore, its confirmation is warranted, and the administrative channel is deemed exhausted.

POR TANTO

The appealed act is confirmed. The Administrative Channel is deemed exhausted.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Acto de naturaleza declaratoria que no genera derechos subjetivos. Denegatoria para la instalación de taller mecánico por encontrarse en Zona de Alta Densidad.

Tema: Patente municipal Subtemas:

Rechazo pese a existencia de certificado de uso anterior respecto del mismo inmueble para taller mecánico.

Tema: Motivación del acto administrativo Subtemas:

Debida fundamentación en rechazo de solicitud de uso de suelo para funcionamiento de taller mecánico.

Tema: Planificación urbana Subtemas:

Alcances de la competencia municipal en el control del desarrollo urbano. Rechazo de patente municipal pese a existencia de certificado de uso anterior respecto del mismo inmueble para taller mecánico.

Tema: Poder de policía Subtemas:

Competencia municipal en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística.

Tema: Plan regulador Subtemas:

Naturaleza jurídica y contenido. Competencia municipal en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística. Rechazo de patente municipal pese a existencia de certificado de uso anterior respecto del mismo inmueble para taller mecánico.

“III.- ALEGATOS DE LAS PARTES. 1) Alegatos de la Recurrente: La sociedad impugnante señala, que la denegatoria del uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna. Que le sorprende la denegatoria de su gestión, por cuanto en esa misma propiedad se había concedido al anterior propietario un certificado de uso de suelo para la instalación de un taller mecánico. Aduce, que resulta preocupante que años después, con fundamento en un nuevo Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, venga la Corporación Municipal a lesionar derechos adquiridos con anterioridad por el simple hecho de haber incluido la zona donde se ubica el inmueble como una Zona de Alta Densidad. Por último, arguye que en ese lugar existe una calle secundaria o terciaria y unas treinta casas de habitación, por lo que no comprende cómo ese sector fue considerado como Zona de Alta Densidad en el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (f. 68 a 70). 2) Alegatos de la Municipalidad: La entidad municipal señala que si bien en el 2003 se otorgó respecto del inmueble que señala la recurrente un certificado de uso de suelo, nunca se tramitó licencia alguna. Respecto del Plan Regulador, manifiesta que es potestad municipal su emisión, para lo cual se realizan audiencias públicas, donde los vecinos pueden oponerse y realizar observaciones al mismo, por lo que una vez que entra en vigencia, los vecinos no pueden alegar desconocimiento. Continúa argumentando, que distinto hubiera sido si con el uso de suelo anterior se hubiera tramitado la licencia comercial respectiva, pues con ello hubiera conservado el derecho subjetivo a ejercer la actividad autorizada. Pero, al no terminarse el trámite de la licencia, ningún derecho se ha generado, pues el uso de suelo es tan sólo una consulta y no genera ningún derecho subjetivo. (f. 84 a 89).

IV.-SOBRE EL FONDO: Con el objetivo de dotar de un mayor orden y claridad a lo que seguidamente ha de señalarse, se procederá al análisis de de los agravios en el mismo orden en que la sociedad apelante ha indicado. 1) Ausencia de fundamentación del acto impugnado: La recurrente aduce que su gestión de certificado de uso de suelo fue rechazada sin fundamentación alguna. El agravio señalado no resulta de recibo. Al respecto ha de recordarse, que se tuvo como hecho probado que “mediante oficio PPT-C.U.S-C058-2009 del 20 de Febrero de 2009 emitido por el Proceso de Planificación Territorial, la entidad municipal al resolver la solicitud de certificado de uso de suelo formulada por el recurrente, señaló: “De conformidad con el Mapa de Zonificación del Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano de catastro, la propiedad se localiza en ZONA RESIDENCIAL DE ALTA DENSIDAD. El uso es NO CONFORME, según artículo 83.” (Ver hecho probado No. 5). Así entonces, no lleva razón el recurrente en cuanto a que el rechazo de la solicitud de uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna, toda vez que es lo cierto, que la entidad municipal sí le indicó a la apelante, las razones por las cuales se tomó la decisión de rechazar lo peticionado –y en eso consiste la motivación o fundamentación- y que esta última no comparta las razones dadas, en modo alguno puede entenderse como ausencia de fundamentación del acto impugnado. A mayor abundamiento, sobre el tema este Tribunal ha señalado que la misma consiste "... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.) De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado." (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 2167 de las diez horas del 7 de Junio de 2010 emitida por esta misma Sección del Tribunal). Así entonces, a partir de lo tenido como demostrado y del concepto de motivación transcrito, ha de concluirse que no lleva razón el recurrente, en cuanto a que el rechazo de la solicitud de uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna. Toda vez que es lo cierto, que la entidad municipal sí le indicó a la apelante, las razones -fácticas y jurídicas- por las cuales se tomó la decisión de rechazar lo peticionado –y en eso consiste la motivación o fundamentación, según fue señalado líneas atrás-. Distinto es que la recurrente no comparta las razones dadas por la entidad municipal, en el acto administrativo de comentario, lo cual en modo alguno, puede entenderse como ausencia de fundamentación, tal y como viene argumentándose. 2) Existencia de un certificado de uso anterior respecto del mismo inmueble: la sociedad impugnante reclama que en esa misma propiedad se había concedido al anterior propietario, un certificado de uso de suelo para la instalación de un taller mecánico y en razón de ello le extraña la denegatoria de su reciente solicitud. El agravio no resulta atendible. En cuanto a este aspecto, es menester traer a colación que como primer hecho probado se tuvo que “en fecha 7 de Julio de 2003 la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad de Desamparados, otorgó Miguel Ángel Picado Segura con plazo de vigencia de 6 meses, “visado de uso de suelo para la instalación de patente de taller mecánico automotriz” en el inmueble matrícula de Folio Real 1160492-002, plano catastrado SJ-429758-97”. Tal y como se desprende del hecho transcrito, es lo cierto que respecto del referido inmueble se concedió un certificado de uso de suelo para taller mecánico automotriz, pero también lo es, que dicho certificado fue expedido con un plazo de vigencia de 6 meses, plazo en el cual debía gestionarse la licencia comercial para el ejercicio de la actividad mercantil pretendida, lo que no se hizo. Vencido el mismo sin haberse tramitado y obtenido la licencia, es evidente y manifiesto, que debe realizarse una nueva gestión para un nuevo certificado, mismo para cuyo trámite y resolución, rige la normativa vigente al momento de su solicitud, pues tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; P opularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa. Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como , el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho. " (Resolución No. 4516-2010 de las diecisiete horas cuarenta minutos del treinta de noviembre del dos mil diez , emitida por esta misma Sección del Tribunal). 3) Nuevo Plan Regulador y lesión a derecho subjetivo: tal y como fuera reseñado supra, la recurrente aduce que le resulta preocupante, que años después, con fundamento en un nuevo Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, venga la Corporación Municipal a lesionar derechos adquiridos con anterioridad por el simple hecho de haber incluido al zona donde se ubica el inmueble como una Zona de Alta Densidad. Este agravio no resulta de recibo. Tal y como fuera indicado al analizar el tercer agravio, si el certificado de uso de suelo otorgado en el 2003 venció sin que durante su vigencia se tramitara y obtuviera la licencia comercial respectiva, al gestionarse nuevamente el mismo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que respecto del mismo inmueble en un momento determinado se haya podido conceder el certificado de uso de suelo al amparo de normativa vigente autorizante y que tiempo después para el mismo inmueble, ello no sea dable en razón de nueva normativa emitida. De ahí la trascendencia señalada por la misma entidad municipal, de tramitar en tiempo y forma las licencias que al amparo de un certificado de esa naturaleza es factible gestionar, antes de que el mismo expire. Pues una vez vencido, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, contrario a lo que señala la sociedad en su recurso, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España ( Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:

“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve). 4) Sector no puede ser considerado de Alta Densidad: en su último agravio, la Apelante manifiesta que en el lugar donde se ubica el inmueble existe una calle secundaria o terciaria y escasa treinta casas de habitación, por lo que no comprende cómo ese sector fue considerado como Zona de Alta Densidad en el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial. Este agravio no resulta atendible. De la simple lectura de lo alegado, claramente se infiere que el argumento cuestiona, no la denegatoria de la gestión realizada por la recurrente, sino, las razones por las cuales el sector donde se ubica el inmueble, fue considerado en el nuevo Plan Regulador como una Zona Residencial de Alta Densidad, lo cual, claro está, es un reparo que debió realizar en su momento, a través de los mecanismos que para tales efectos tiene previsto el ordenamiento jurídico, para la oposición e impugnación de Planes Reguladores, motivo por el cual, tal agravio no es atendible en esta instancia.

IV.-COROLARIO: Llegado a este punto y en razón de las consideraciones supra señaladas, es criterio de esa Cámara, que el acto impugnado no presenta los vicios alegados y por ende, se impone la confirmación del mismo y se da por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Sentencias Relacionadas 2 Recurrente: OLMAMORAYA S.A.

Recurrido: Municipalidad de Desamparados No. 164-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las catorce horas con cincuenta minutos del diecinueve de Mayo de dos mil once.- Por Apelación de Nombre102757 , mayor, casado una vez, empresario, cédula de identidad número CED78641, vecino de San Rafael Arriba de Desamparados, en su condición de Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma de la sociedad OLMAMORAYA S.A., cédula jurídica CED78642, conoce este Tribunal de lo dispuesto por el Concejo Municipal de Desamparados, mediante Acuerdo No. 6, adoptado en Sesión Ordinaria No 34-2009, celebrada el 9 de Junio de 2009.

Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO

I.-HECHOS PROBADOS: 1) Que en fecha 7 de Julio de 2003 la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad de Desamparados, otorgó Nombre55114 con plazo de vigencia de 6 meses, “visado de uso de suelo para la instalación de patente de taller mecánico automotriz” en el inmueble matrícula de Folio Real Placa17012, plano catastrado Placa17013. (f. 5); 2) Que en el Diario Oficial La Gaceta No. 243, del 18 de Diciembre de 2007, se publicó el nuevo Mapa de Zonificación del Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados y de conformidad con el mismo, la propiedad descrita en el mapa catastrado Placa17013, fue ubicada dentro de la llamada Zona Residencial de Alta Densidad (Hecho no controvertido, f. 39 a 40); 3) Que en fecha 22 de Setiembre de 2008, mediante notificación No. 603 E se le comunica a la señora Nombre102758 , que en el referido inmueble se está ejerciendo la actividad de reparación de taxis sin contar con licencia municipal (f. 29); 4) Que mediante escrito sin fecha titulado “CONTESTACIÓN A LA DEMANDA”, el señor Nombre102757 realiza su descargo respecto a lo comunicado mediante la notificación No. 603 E (f. 30); 5) Que mediante oficio AFT-No. 03-051-09 del 17 de Febrero de 2009, el Proceso de Fiscalización Tributaria, resuelve “comunicar los requisitos necesarios, para obtener la Licencia Municipal. Solicitud de visado de plano por parte de la Municipalidad de Desamparados en caso de no estar visado, solicitud de estudio de uso de suelo, debe estar inscrita en Tributación Directa, así mismo debe contar con el permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud; la exoneración del INS, para posteriormente proseguir con la solicitud de la patente.” (f. 33); 6) Que mediante oficio PPT-C.U.S-C058-2009 del 20 de Febrero de 2009 emitido por el Proceso de Planificación Territorial, la entidad municipal al resolver la solicitud de certificado de uso de suelo formulada por el recurrente, señaló: “De conformidad con el Mapa de Zonificación del Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano de catastro, la propiedad se localiza en ZONA RESIDENCIAL DE ALTA DENSIDAD. El uso es NO CONFORME, según artículo 83.” (mayúscula, negrita y subrayado corresponde al original, f. 39 a 40); 7) Que en fecha 3 de Marzo de 2009, el señor Nombre102757 en su condición de apoderado generalísimo de OLMAMORAYA S.A., interpuso contra la resolución señalada en el hecho anterior, recurso de revocatoria con apelación en subsidio (f. 36 a 38); 8) Que mediante acuerdo No. 6 adoptado en la Sesión Ordinaria No. 34-2009, celebrada por el Concejo Municipal el 9 de Junio de 2009, se rechazó el recurso de apelación interpuesto por la aquí recurrente (f. 62 a 63); 9) Que en fecha 25 de Junio de 2009 la sociedad impugnante, interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra lo resuelto por el Concejo Municipal (f. 68 a 70); 10) Que mediante Acuerdo No. 5 tomado en Sesión Ordinaria No. 42-2009 celebrada el 14 de Julio de 2009, el Concejo Municipal rechazó el recurso de revocatoria interpuesto, emplazando y elevando los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 71 a 72).

II.- HECHOS NO PROBADOS: 1) Se tiene por indemostrado que al señor Nombre55114 , la entidad municipal le haya otorgado licencia comercial para el desarrollo de la actividad de taller mecánico en el inmueble matrícula de Folio Real Placa17012, plano catastrado Placa17013. Los autos son ayunos de prueba, respecto de tal circunstancia.

III.- ALEGATOS DE LAS PARTES. 1) Alegatos de la Recurrente: La sociedad impugnante señala, que la denegatoria del uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna. Que le sorprende la denegatoria de su gestión, por cuanto en esa misma propiedad se había concedido al anterior propietario un certificado de uso de suelo para la instalación de un taller mecánico. Aduce, que resulta preocupante que años después, con fundamento en un nuevo Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, venga la Corporación Municipal a lesionar derechos adquiridos con anterioridad por el simple hecho de haber incluido la zona donde se ubica el inmueble como una Zona de Alta Densidad. Por último, arguye que en ese lugar existe una calle secundaria o terciaria y unas treinta casas de habitación, por lo que no comprende cómo ese sector fue considerado como Zona de Alta Densidad en el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (f. 68 a 70). 2) Alegatos de la Municipalidad: La entidad municipal señala que si bien en el 2003 se otorgó respecto del inmueble que señala la recurrente un certificado de uso de suelo, nunca se tramitó licencia alguna. Respecto del Plan Regulador, manifiesta que es potestad municipal su emisión, para lo cual se realizan audiencias públicas, donde los vecinos pueden oponerse y realizar observaciones al mismo, por lo que una vez que entra en vigencia, los vecinos no pueden alegar desconocimiento. Continúa argumentando, que distinto hubiera sido si con el uso de suelo anterior se hubiera tramitado la licencia comercial respectiva, pues con ello hubiera conservado el derecho subjetivo a ejercer la actividad autorizada. Pero, al no terminarse el trámite de la licencia, ningún derecho se ha generado, pues el uso de suelo es tan sólo una consulta y no genera ningún derecho subjetivo. (f. 84 a 89).

IV.-SOBRE EL FONDO: Con el objetivo de dotar de un mayor orden y claridad a lo que seguidamente ha de señalarse, se procederá al análisis de de los agravios en el mismo orden en que la sociedad apelante ha indicado. 1) Ausencia de fundamentación del acto impugnado: La recurrente aduce que su gestión de certificado de uso de suelo fue rechazada sin fundamentación alguna. El agravio señalado no resulta de recibo. Al respecto ha de recordarse, que se tuvo como hecho probado que “mediante oficio PPT-C.U.S-C058-2009 del 20 de Febrero de 2009 emitido por el Proceso de Planificación Territorial, la entidad municipal al resolver la solicitud de certificado de uso de suelo formulada por el recurrente, señaló: “De conformidad con el Mapa de Zonificación del Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano de catastro, la propiedad se localiza en ZONA RESIDENCIAL DE ALTA DENSIDAD. El uso es NO CONFORME, según artículo 83.” (Ver hecho probado No. 5). Así entonces, no lleva razón el recurrente en cuanto a que el rechazo de la solicitud de uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna, toda vez que es lo cierto, que la entidad municipal sí le indicó a la apelante, las razones por las cuales se tomó la decisión de rechazar lo peticionado –y en eso consiste la motivación o fundamentación- y que esta última no comparta las razones dadas, en modo alguno puede entenderse como ausencia de fundamentación del acto impugnado. A mayor abundamiento, sobre el tema este Tribunal ha señalado que la misma consiste "... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.) De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Nombre60531 , en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado." (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 2167 de las diez horas del 7 de Junio de 2010 emitida por esta misma Sección del Tribunal). Así entonces, a partir de lo tenido como demostrado y del concepto de motivación transcrito, ha de concluirse que no lleva razón el recurrente, en cuanto a que el rechazo de la solicitud de uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna. Toda vez que es lo cierto, que la entidad municipal sí le indicó a la apelante, las razones -fácticas y jurídicas- por las cuales se tomó la decisión de rechazar lo peticionado –y en eso consiste la motivación o fundamentación, según fue señalado líneas atrás-. Distinto es que la recurrente no comparta las razones dadas por la entidad municipal, en el acto administrativo de comentario, lo cual en modo alguno, puede entenderse como ausencia de fundamentación, tal y como viene argumentándose. 2) Existencia de un certificado de uso anterior respecto del mismo inmueble: la sociedad impugnante reclama que en esa misma propiedad se había concedido al anterior propietario, un certificado de uso de suelo para la instalación de un taller mecánico y en razón de ello le extraña la denegatoria de su reciente solicitud. El agravio no resulta atendible. En cuanto a este aspecto, es menester traer a colación que como primer hecho probado se tuvo que “en fecha 7 de Julio de 2003 la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad de Desamparados, otorgó Nombre55114 con plazo de vigencia de 6 meses, “visado de uso de suelo para la instalación de patente de taller mecánico automotriz” en el inmueble matrícula de Folio Real Placa17012, plano catastrado Placa17013”. Tal y como se desprende del hecho transcrito, es lo cierto que respecto del referido inmueble se concedió un certificado de uso de suelo para taller mecánico automotriz, pero también lo es, que dicho certificado fue expedido con un plazo de vigencia de 6 meses, plazo en el cual debía gestionarse la licencia comercial para el ejercicio de la actividad mercantil pretendida, lo que no se hizo. Vencido el mismo sin haberse tramitado y obtenido la licencia, es evidente y manifiesto, que debe realizarse una nueva gestión para un nuevo certificado, mismo para cuyo trámite y resolución, rige la normativa vigente al momento de su solicitud, pues tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; P opularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa. Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como , el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho. " (Resolución No. 4516-2010 de las diecisiete horas cuarenta minutos del treinta de noviembre del dos mil diez , emitida por esta misma Sección del Tribunal). 3) Nuevo Plan Regulador y lesión a derecho subjetivo: tal y como fuera reseñado supra, la recurrente aduce que le resulta preocupante, que años después, con fundamento en un nuevo Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, venga la Corporación Municipal a lesionar derechos adquiridos con anterioridad por el simple hecho de haber incluido al zona donde se ubica el inmueble como una Zona de Alta Densidad. Este agravio no resulta de recibo. Tal y como fuera indicado al analizar el tercer agravio, si el certificado de uso de suelo otorgado en el 2003 venció sin que durante su vigencia se tramitara y obtuviera la licencia comercial respectiva, al gestionarse nuevamente el mismo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que respecto del mismo inmueble en un momento determinado se haya podido conceder el certificado de uso de suelo al amparo de normativa vigente autorizante y que tiempo después para el mismo inmueble, ello no sea dable en razón de nueva normativa emitida. De ahí la trascendencia señalada por la misma entidad municipal, de tramitar en tiempo y forma las licencias que al amparo de un certificado de esa naturaleza es factible gestionar, antes de que el mismo expire. Pues una vez vencido, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, contrario a lo que señala la sociedad en su recurso, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España ( Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:

“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve). 4) Sector no puede ser considerado de Alta Densidad: en su último agravio, la Apelante manifiesta que en el lugar donde se ubica el inmueble existe una calle secundaria o terciaria y escasa treinta casas de habitación, por lo que no comprende cómo ese sector fue considerado como Zona de Alta Densidad en el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial. Este agravio no resulta atendible. De la simple lectura de lo alegado, claramente se infiere que el argumento cuestiona, no la denegatoria de la gestión realizada por la recurrente, sino, las razones por las cuales el sector donde se ubica el inmueble, fue considerado en el nuevo Plan Regulador como una Zona Residencial de Alta Densidad, lo cual, claro está, es un reparo que debió realizar en su momento, a través de los mecanismos que para tales efectos tiene previsto el ordenamiento jurídico, para la oposición e impugnación de Planes Reguladores, motivo por el cual, tal agravio no es atendible en esta instancia.

IV.-COROLARIO: Llegado a este punto y en razón de las consideraciones supra señaladas, es criterio de esa Cámara, que el acto impugnado no presenta los vicios alegados y por ende, se impone la confirmación del mismo y se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se confirma el acto apelado. Se da por agotada la Vía Administrativa.

Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.