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Res. 00164-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 19/05/2011
OutcomeResultado
The court upheld the municipal denial because the earlier certificate had expired without a business license being obtained and the new application was governed by the current zoning plan, under which the repair shop was a nonconforming use.El Tribunal confirmó la denegatoria municipal porque el certificado anterior había vencido sin obtenerse la licencia comercial y la nueva solicitud debía ajustarse al plan regulador vigente, que calificaba el taller como uso no conforme.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court upheld the Municipality of Desamparados’ refusal to issue a land-use certificate for an automotive repair shop in a high-density residential zone. It found the municipal decision adequately reasoned because it identified the applicable zoning classification, the nonconforming nature of the proposed use, and the legal provision supporting the denial. Although a favorable certificate had been issued for the same property in 2003 with a six-month validity period, the corresponding business license was neither pursued nor obtained while that certificate remained valid. The expired certificate created no subjective or vested right and did not guarantee that the use could continue to be authorized, since it merely identified the property’s permissible use under the plan then in force. The new application therefore had to be decided under the zoning plan effective in 2009, which prohibited the proposed activity. The court also held that the territorial classification itself had to be challenged through procedures for contesting the zoning plan, not through the appeal concerning the certificate.El Tribunal Contencioso Administrativo confirmó la decisión de la Municipalidad de Desamparados que denegó un certificado de uso de suelo para operar un taller mecánico en una zona residencial de alta densidad. Consideró suficientemente motivado el acto municipal porque identificó la zonificación aplicable, el carácter no conforme del uso y la norma que sustentaba el rechazo. Aunque en 2003 se había expedido para el mismo inmueble un certificado favorable con vigencia de seis meses, durante ese plazo no se tramitó ni obtuvo la licencia comercial correspondiente. El certificado vencido no creó un derecho subjetivo ni aseguró la continuidad futura del uso, pues únicamente definía la vocación del inmueble conforme al plan vigente. La nueva solicitud debía resolverse con arreglo al plan regulador vigente en 2009, que impedía la actividad pretendida. El Tribunal también indicó que la clasificación territorial debió cuestionarse mediante los mecanismos previstos para impugnar el plan regulador, no dentro de la apelación contra el certificado.
Key excerptExtracto clave
As indicated when analyzing the third ground of appeal, if the land-use certificate issued in 2003 expired without the corresponding business license having been applied for and obtained during its validity, then, upon applying for it again, the applicable rules are those in force at that time. It is therefore legally possible, as occurred in the matter under review, for a land-use certificate to have been issued for the same property at one point under then-effective rules permitting it, while later it may no longer be issued for that property because of newly enacted rules. This explains the importance, noted by the municipality itself, of applying properly and timely for licenses available under a certificate of that nature before it expires. Once it has expired, everything related to it must be requested, processed, and decided under the new rules. This is so because, contrary to the company’s assertion in its appeal, the issuance of a land-use certificate does not in any way constitute an act creating a subjective right. As this Section of the Court has held, the land-use certificate "is an urban-planning instrument recording the zoning established in the zoning plan. In some countries, such as Spain (Land Act No. 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, and the urban-planning authority therefore controls compliance with zoning when issuing the corresponding license. This is not the case in Costa Rica, where the land-use certificate exists independently, since it is required not only to construct a building but also to change the use of an existing one and to authorize specified activities within it."Tal y como fuera indicado al analizar el tercer agravio, si el certificado de uso de suelo otorgado en el 2003 venció sin que durante su vigencia se tramitara y obtuviera la licencia comercial respectiva, al gestionarse nuevamente el mismo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que respecto del mismo inmueble en un momento determinado se haya podido conceder el certificado de uso de suelo al amparo de normativa vigente autorizante y que tiempo después para el mismo inmueble, ello no sea dable en razón de nueva normativa emitida. De ahí la trascendencia señalada por la misma entidad municipal, de tramitar en tiempo y forma las licencias que al amparo de un certificado de esa naturaleza es factible gestionar, antes de que el mismo expire. Pues una vez vencido, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, contrario a lo que señala la sociedad en su recurso, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España ( Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella.
Pull quotesCitas destacadas
"La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo."
"Because it sets out the facts and legal grounds considered by the public administration in expressing its decision or will, the statement of reasons is evidence of the administration’s intent and an indispensable guide for interpreting and applying the corresponding administrative act."
Considerando IV.1
"La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo."
Considerando IV.1
"La expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…"
"The issuance of a land-use certificate cannot be equated with a construction permit, because its function is limited to defining the property’s designated use under the general plan in force…"
Considerando IV.3
"La expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…"
Considerando IV.3
"Este agravio no resulta atendible. De la simple lectura de lo alegado, claramente se infiere que el argumento cuestiona, no la denegatoria de la gestión realizada por la recurrente, sino, las razones por las cuales el sector donde se ubica el inmueble, fue considerado en el nuevo Plan Regulador como una Zona Residencial de Alta Densidad, lo cual, claro está, es un reparo que debió realizar en su momento, a través de los mecanismos que para tales efectos tiene previsto el ordenamiento jurídico, para la oposición e impugnación de Planes Reguladores, motivo por el cual, tal agravio no es atendible en esta instancia."
"This ground of appeal cannot be considered. A straightforward reading of the argument shows that it challenges not the denial of the applicant’s request, but the reasons why the sector containing the property was classified as a high-density residential zone in the new zoning plan; that objection should have been raised at the proper time through the legal mechanisms established for opposing and challenging zoning plans, and therefore cannot be considered in this proceeding."
Considerando IV.4
"Este agravio no resulta atendible. De la simple lectura de lo alegado, claramente se infiere que el argumento cuestiona, no la denegatoria de la gestión realizada por la recurrente, sino, las razones por las cuales el sector donde se ubica el inmueble, fue considerado en el nuevo Plan Regulador como una Zona Residencial de Alta Densidad, lo cual, claro está, es un reparo que debió realizar en su momento, a través de los mecanismos que para tales efectos tiene previsto el ordenamiento jurídico, para la oposición e impugnación de Planes Reguladores, motivo por el cual, tal agravio no es atendible en esta instancia."
Considerando IV.4
"Se confirma el acto apelado. Se da por agotada la Vía Administrativa."
"The appealed decision is affirmed. Administrative remedies are exhausted."
Por tanto
"Se confirma el acto apelado. Se da por agotada la Vía Administrativa."
Por tanto
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2 Appellant: OLMAMORAYA S.A.
Respondent: Municipalidad de Desamparados No. 164-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fourteen hours and fifty minutes on diecinueve de Mayo de dos mil once.- On appeal by Nombre102757, of legal age, married once, businessman, identity card number CED78641, resident of San Rafael Arriba de Desamparados, acting as General Attorney-in-Fact Without Limitation as to Amount (Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma) of the company OLMAMORAYA S.A., corporate identification number CED78642, this Court reviews the decision of the Concejo Municipal de Desamparados through Resolution No. 6, adopted at Ordinary Session No 34-2009, held on 9 de Junio de 2009.
Judge Baltodano Gómez writes the opinion, and:
WHEREAS
Regarding the Zoning Plan (Plan Regulador), it states that its enactment falls within municipal authority and that public hearings are held for that purpose, at which residents may object and submit comments; therefore, once it enters into force, residents cannot claim lack of knowledge thereof. It further argues that the situation would have been different had the corresponding business license been processed under the prior land-use approval, because the appellant would thereby have retained the individual right (derecho subjetivo) to engage in the authorized activity. However, because the licensing procedure was not completed, no right arose, since land-use approval is merely an advisory determination and creates no individual right. (f. 84 a 89).
In order to provide greater order and clarity to what follows, the grounds for appeal (agravios) will be analyzed in the same order in which the appellant company presented them. 1) Lack of a statement of reasons for the challenged act (fundamentación del acto impugnado): The appellant alleges that its application for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) was denied without any statement of reasons. This ground for appeal cannot be accepted. In this regard, it should be recalled that it was deemed a proven fact that “through official letter PPT-C.U.S-C058-2009 of 20 de Febrero de 2009, issued by the Territorial Planning Process, the municipal entity, in ruling on the appellant’s application for a land-use certificate, stated: “In accordance with the Zoning Map of the Zoning Regulations of the Territorial Planning Plan, published in the Official Gazette La Gaceta No. 243, of 18 de diciembre de 2007), and accepting as accurate the information contained in the cadastral plan (plano de catastro), the property is located in a HIGH-DENSITY RESIDENTIAL ZONE.
The use is NONCONFORMING, pursuant to Article 83.” (See proven fact No. 5). Accordingly, the appellant is incorrect in asserting that the land-use application was denied without any statement of reasons, since the municipal entity did inform the appellant of the reasons why it decided to deny the requested authorization—and that is precisely what constitutes the reasoning or statement of reasons (motivación o fundamentación)—and the fact that the appellant disagrees with the reasons given cannot in any way be understood as a lack of reasons for the challenged act. Moreover, this Court has stated on the subject that such reasoning consists “... of a statement of the factual and legal circumstances that led the respective public administration to issue or adopt the administrative act (acto administrativo). The reasoning is the formal expression of the grounds and, ordinarily, in any administrative decision, is contained in the so-called ‘recitals’ (considerandos)—the explanatory portion.
Because the reasoning consists of a statement of the facts and legal grounds taken into account by the public administration in expressing its decision or intent, it constitutes evidence of the administration’s intention and an indispensable guide for interpreting and applying the respective administrative act.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Treatise on Administrative Law. Volume I. (General Part). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.) Thus, the reasoning must determine the application of a concept to the particular factual circumstances at issue (according to the development of Spanish case law, specifically the judgment of 18 de mayo de 1991, RA 4120, adopting a recital from the decision under appeal that cites the SSTS of 23 de setiembre de 1969, RA 6078, and 7 de octubre de 1970, RA 4251, cited by the author Marcos M. Nombre60531, in his work The Reasoning of the Administrative Act.
(Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190)); that is, it must be a specific decision linking the facts to its legal basis; therefore, when there is merely a brief reference to general rules and nonspecific facts, it may be concluded that insufficient justification has been provided, insofar as those references do not make it possible to identify the elements evaluated by the governmental authority in reaching its decision. This is particularly significant when dealing with acts that limit or restrict individual rights (derechos subjetivos), or that impose a sanction on the governed party (administrado).” (Bold emphasis appears in the original. Decision No. 2167 issued at ten o’clock on 7 de Junio de 2010 by this same Section of the Court). Accordingly, based on what was deemed proven and the definition of reasoning quoted above, it must be concluded that the appellant is incorrect in asserting that the land-use application was denied without any statement of reasons.
Indeed, the municipal entity did inform the appellant of the factual and legal reasons why it decided to deny the requested authorization—and that is precisely what constitutes the reasoning or statement of reasons, as explained above. It is a different matter that the appellant disagrees with the reasons provided by the municipal entity in the administrative act under discussion, which cannot in any way be understood as a lack of reasons, as explained herein. 2) Existence of a prior land-use certificate for the same property: The challenging company claims that the former owner had been granted a land-use certificate for the installation of an automotive repair shop on that same property and that, for this reason, it finds the denial of its recent application surprising. This ground for appeal cannot be entertained. Regarding this issue, it is necessary to recall that the first proven fact established that “on 7 de Julio de 2003, the Urban Planning Directorate of the Municipalidad de Desamparados granted Nombre55114, with a term of validity of 6 months, a ‘land-use approval (visado de uso de suelo) for obtaining a business license for an automotive repair shop’ on the property recorded under real-property folio registration Placa17012, cadastral plan Placa17013.” As is clear from the quoted fact, a land-use certificate for an automotive repair shop was indeed granted for the property in question; however, that certificate was issued with a term of validity of 6 months, within which the business license (licencia comercial) required to conduct the intended commercial activity had to be applied for, which was not done.
Once that period expired without the license having been processed and obtained, it is clear and evident that a new application for a new certificate must be filed, and the rules in force when that application is made govern its processing and resolution. As this Court has stated in various decisions (including numbers 175-2009, at fifteen hours forty minutes, and 176-2009, at fifteen hours fifty minutes, both of treinta de enero del dos mil nueve), “local governments must act in a timely manner in exercising the police power (poder de policía), using the powers granted to them by the legal system to fulfill their duties” (emphasis not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of oversight of urban-development and subdivision (fraccionamiento) processes and is expressly embodied in Article 1 of the Ley de Construcciones, which literally provides:
“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on their lands, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” For its part, “police power” is the authority vested in the Administration to regulate an activity, pursuant to law, in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by the rights of others, as they must coexist with each and every other fundamental right.
Consequently, measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility are matters of public and social interest manifested through the police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, see judgments numbers 401-91, at fourteen hours on veinte de febrero, and 619-91, at fourteen hours forty-five minutes on veintidós de marzo, both decisions from mil novecientos noventa y uno, and 2003-2864, at fifteen hours twenty minutes on nueve de abril del dos mil tres, of the Sala Constitucional.)
The content of urban-planning regulations (normativa urbanística) within our (Costa Rican) legal system must therefore be clarified. First, it should be noted that the term “urban-planning regulations” (regulaciones urbanísticas) must be understood broadly and not as limited to regulations on this subject arising from a municipal resolution; rather, it refers generally to urban-planning instruments issued by various administrative authorities and has been conceptualized in legal scholarship as “[...] an instrument approved by an act of the Public Authority that organizes the territory by establishing provisions for locating production and residential centers in the manner most conducive to a better distribution of the population; regulates the use of land for public and private purposes and, in particular, its urban development and construction; and, in so doing, defines the scope of property rights and plans the implementation of urban development.” (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introduction to Urban-Planning Law. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)
Thus, at the national level there are various urban-planning regulations, depending on the body responsible for their adoption and, consequently, on the portion of the national territory within their scope of application: namely, national and regional regulations, whose approval is entrusted to the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and which contain the general urban-planning guidelines; and, finally, local, cantonal, or municipal regulations, which are prepared, processed, approved, and implemented by the municipalities. When the term “regulatory plan” (plan regulador) is used—an expression adopted by our national legislation in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which defines it as:
“the local planning instrument that defines, through a collection of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for the distribution of the population, land uses, transportation routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas”; Urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) issued by local governments are commonly referred to; however, it must be understood that regulations at the first two levels—namely, national and regional regulations—are also included, insofar as they have the same content and perform the same land-use planning (ordenación del territorio) function, at the urban level and in determining the permissible uses of land. These regulatory instruments have a specific content, namely, the organization and planning of land use for the creation of urban centers—cities, residential developments (urbanizaciones), projects or industrial parks, parks, public roads, public utilities, etc.—within a territorial jurisdiction, whether the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano for the Gran Área Metropolitana, approved by Decree number 3332, dated veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, and its amendments; which is currently the only urban-planning regulation in our country enacted at the regional level, while no regulation of this kind has yet been adopted at the national level.
Consequently, this entails siting with respect to public buildings and zoning (zonificación) with respect to private construction. Thus, it determines not only the use or purpose of the lots, but also their configuration and size; population density; the percentage of land that may be used; and the number of stories, type, and purpose of buildings; all of the foregoing subject to uniform general standards for each category throughout the entire zone. It also guides the architectural composition of buildings and, where necessary, regulates their aesthetic characteristics—a power that, it bears noting, has not yet been exercised in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). These instruments comprise both written rules and graphics, plans, and annexed documents that help determine their content, which is entirely regulatory in nature and has the following effects: a) they regulate the powers inherent in the exercise of the right to property, according to the classification and designation of the land contained therein; b) they remain in force indefinitely, but may be modified through subsequent revisions; c) their effect is “erga omnes,” although limited to a particular territory or territorial jurisdiction according to their level (national, regional, or local), insofar as they bind both the Public Administration generally and private parties; and d) they may not contain reservations permitting exemptions.
Because of the broad scope of regulatory plans (planes reguladores), Article 21 of the Ley de Planificación Urbana establishes the principal regulations that serve as supplementary regulatory instruments for every urban-planning regulation known as a “Plan,” whether national, regional, or local, as follows:
a.- ZONING: this establishes rules for the use of the territory, bearing in mind that zoning is a basic urban-planning concept consisting of reserving particular areas of a territory for specific needs or functions; it encompasses everything from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, specially protected environmental, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones,” Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban plan, pursuant to Article 21, subsection 1), of the Ley de Planificación Urbana, because, as its name indicates, it is responsible for organizing and determining land use with a view to the rational use of land and ensuring satisfactory environmental living conditions and quality; it therefore conditions the use of real property by delineating areas according to the adopted categorization.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Accordingly, the urban-planning regime governing the right to property is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land under which the property in question is classified, thereby demonstrating the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Thus, this regulation precisely defines the possible (permitted) uses in each zone, with the resulting impact on the right to property, by determining where people may and must reside, where commerce may be conducted, where services are to be provided, where industrial activities may be carried out, and where recreation and entertainment may take place; this underscores the seriousness with which it must be drafted, requiring not only considerations of expediency and appropriateness, but above all technical and objective criteria.
It is clear that the content of the land-use regime (estatuto del suelo) determines the scope of ownership and conditions its exercise, resulting in differing situations that favor private initiative, while also establishing restrictions on its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulations form part; that Plan must contain the urban-planning classification and designation of the land. Classification means the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed, and non-developable; industrial; reserved or designated for environmental protection; residential; institutional; etc.) according to its basic urban-planning purpose; designation means the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban-planning content or development entitlements, and in this sense it is linked to the zoning technique, which arose from the tendency to separate residential construction from industrial facilities.
It is clear that the provisions contained in the zoning regulations help delineate the content of the right to property, insofar as that content results from the constitutional and statutory property regime, since property is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of recognition of the fundamental element of the social function of property and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is subject to the following principles: a) zoning consists only of rules of a general nature, that is, rules encompassing a category of property also defined by its spatial location, provided that such location does not single out a specific property; and b) zoning regulations may not be unlimited, insofar as they must preserve the essential core of the right to property (the rights of use, enjoyment, benefit, and disposition, though not in an unrestricted sense); otherwise, they constitute a deprivation of the right, that is, an expropriation.
Accordingly, zoning may not entail the nullification or paralysis of the manifestations of the right to property, which must in no way be confused with expressions of, or the economic meaning of, property. There is an obligation to pay compensation for the imposition of such measures only when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of exploitation of the property, even if perhaps not the form desired by its owner. Thus, limitations imposed on property will be legitimate when they allow the owner the possibility of “normally” exploiting the property, except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State; this respects the property’s natural use by preserving its value as a means of production or its economic value in the market. (In this regard, see, among others, judgments number 0796-91, rendered at las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; number 5893-95, rendered at las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and number 2345-96, rendered at las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) The Corte Plena stated as follows regarding limitations imposed on property when they exceed the stated boundary, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:
“[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not the dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation mandated by the Political Constitution.” The Sala Constitucional ruled similarly in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, based on the following considerations:
“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not empty the right of its content. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself” (judgment number 5097-93, cited above); “That is, the attributes of property may be limited insofar as the owner retains the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one person or a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the complete loss of the property. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when the impairment of the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within current socioeconomic conditions—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property” (judgment number 2345-96, cited above).
Thus, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses (usos de la tierra); b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; d) the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and the coverage of the lot by buildings and structures; e) the provision of off-street space for vehicle parking, loading, and unloading; f) the size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban-planning detail relating to land use (uso del suelo) whose regulation is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve areas subject to special restrictions due to their use, such as those located near airports, those subject to restrictions for the protection of forest, historical and architectural heritage, or the State’s natural heritage, which derive from Articles 50 and 89 of the Constitución Política, as mandated by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) AND URBANIZATION (URBANIZACIÓN): which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban-development projects within its jurisdiction, for which purpose requirements are established regarding access to public roads, conveyance of areas for public use, standards for constructing streets and sidewalks, pavement, water mains, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others.
In this regard, the importance to Urban Planning Law of controlling subdivision activities must be emphasized; this is beyond any doubt. In this regard, the Tribunal Superior Contencioso Administrativo states:
“IV.- In light of the foregoing, it bears emphasizing that the control of urban development as a power of municipalities entails both the authority to issue regulatory plans (planes reguladores) and, above all, the authority to ‘control’ the subdivision of land through those same regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) of the respective plan, as provided in Section 33 of the aforementioned Ley de Planificación Urbana. Along the same lines, pursuant to Article 10, subsection 2), of the Ley de Planificación Urbana, the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving the corresponding plans for urban-development or subdivision projects intended for urbanization before municipal approval is granted (Article 33 ibídem). This power takes the form of a supervisory function exercised by the Dirección de Urbanismo with respect to municipal urban planning and control (Articles 7, subsection 3), and 9 of the law cited above).
They act as advisers or overseers and may report to, or even file complaints against, municipalities regarding a possible violation of the law or the local regulatory plan; they may even issue an order suspending a particular project when a violation of urban-planning law has been established. Pursuant to Article 36, subsection b), ibídem, municipalities may not grant the respective approvals for plans concerning urban-development projects in controlled areas when such plans lack the required permit (approval from the Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Judgment No. 791-2002, at ten minutes past ten in the morning on the twenty-seventh of September of the year two thousand two.) (Emphasis not in the original.)
Indeed, omitting subdivision controls (approvals) is one of the most common and dangerous means of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, and construction in areas that, because of their characteristics, should not be developed because they are aquifer-recharge areas (zonas de recarga acuífera) or have high environmental value, to cite only a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, “is the plan or set of plans precisely indicating the location of the routes of public roads and the areas to be reserved for community uses and services”; its content is governed by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:
“Article 42.- The Official Map Regulations shall establish the rules governing the reservation, acquisition, use, and conservation of the areas required for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, specifying the location and size of those already dedicated to public service and those demarcated solely as a precautionary measure.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastre supplementing it, shall constitute an authoritative special register concerning ownership and the dedication to the public domain of land or spaces already devoted to public uses”; d.- URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA): the content of which is determined in Article 51 of the referenced Law as follows:
“Article 51.- The Urban Renewal Regulations shall contain the regulations adopted locally to preserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account unsuitable parceling or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, public health, and welfare”; As may be seen, this is of paramount importance, particularly with regard to the protection of historical and architectural heritage or safeguarding the safety of a neighborhood’s residents; e.- and finally, BUILDING REGULATIONS (CONSTRUCCIONES), which seek to provide technical regulation of all requirements that any type of construction must satisfy in accordance with the definition given in Article 1 of the referenced Law, which defines it as “any structure affixed to or incorporated into land; it includes any building, reconstruction, alteration, or extension work of a permanent nature.” Its objective is thus to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery facilities, and all ancillary works, in all matters relating to architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect public health, economy, comfort, and welfare through requirements guaranteeing that such works have adequate soundness, stability, safety, sanitation, lighting, and ventilation.
Urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), which, as indicated, comprise a highly varied body of rules, are the product of actions by the various public entities involved in this field; accordingly, we find statutory provisions, regulatory provisions having the force of law (law in the substantive sense), and, of course, administrative regulations. We may therefore conclude that our urban-planning legal framework consists of rules of different kinds, precisely by virtue of two important factors: first, the body or institution from which they emanate—whether the Asamblea Legislativa, the Poder Ejecutivo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities—and, second, as a consequence of the first, the scope of the regulation, whether national, regional, or local. Thus, statutory urban-planning regulations do not present a legal problem in either legal scholarship or case law, since they are legitimate provided that they are adopted by a qualified vote—that is, by the votes of at least thirty-eight legislators—because of their content, under the terms set forth in the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política, insofar as they impose restrictions in the public interest (limitaciones de interés social).
It bears reiterating that this qualified-vote requirement is not merely formal but substantive, insofar as it entails the necessary consensus among the various political-party caucuses comprising the Asamblea Legislativa. Accordingly, there is little debate concerning the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully satisfies the constitutional requirement because it was adopted in compliance with that requirement. Urban-planning regulations, however, constitute a heterogeneous body of rules precisely because they originate from various public authorities and, consequently, represent manifestations of different levels of public power (the Legislative Branch, administrative authority, and local government). In our view, the analysis of these regulations must begin with the content of Article 45 of the Constitución Política, the second paragraph of which legitimizes the establishment of public-interest restrictions on property, provided that they are established by a law adopted by a qualified vote—a substantive rather than formal requirement because it entails legislative consensus for their adoption.
In this regard, as the Sala Constitucional has held in its case law, urban-planning restrictions and regulations serve the public interest because they are imposed specifically to facilitate coexistence in society and take the form of prohibitions or obligations imposed upon owners; most of them have quite ancient origins in our legal system, as many derive from provisions of the Código Civil, which dates from eighteen hundred and eighty-eight. Constitutional case law has recognized two types of public interest that legitimize—or justify—the imposition of restrictions on property: those concerning environmental protection and those concerning urban planning, the latter based on the analysis set forth in Judgment No. 4205-96, cited above. Strictly speaking, therefore, urban plans—all of them generally, whether national, regional, or local in scope—should, by reason of their content, be regarded as having the normative rank of laws in the substantive sense, since they impose obligations and duties and restrict rights, particularly the exercise of property rights, exactly as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI states:
“A plan for a given urban center entails not only establishing policies intended to organize activities appropriately within the available space, but also directing and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that may be carried out within the urban area.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)
In this regard, there can be no doubt as to the direct effect of urban plans on the exercise of the fundamental rights to private property and freedom of enterprise, since the development of industry and commerce may also be inferred from the content of their regulations (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as may the resulting protection of another fundamental right, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política), as the Sala Constitucional held in Judgment No. 5303-93:
“… the restriction on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. In light of the foregoing, in this Court’s opinion, the restriction imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the appeal, provided that such regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.- Thus, the content imposed by the various urban-development plans (planes urbanísticos)—in their full scope, whether national, regional, or local—has been deemed consistent with the constitutional requirement because it derives from a statutory provision—the Ley de Planificación Urbana—which was indeed approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of all members of the Legislative Assembly—and, consequently, that legitimacy is transferred to those plans.
In addition, it must be considered that regional plans—in this case, the Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana—have that status by express statutory mandate, pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states verbatim:
“Article 64.- The Plan Regulador Metropolitano, its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all municipalities within the circuit that have agreed to adopt it.” (Emphasis not in the original.)
Finally, with respect to municipal regulatory plans, we may uphold this status—as law in the substantive sense—on the following grounds: a) because of their content, which imposes obligations on owners and restrictions on property, as stated above; b) because of their enhanced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy, since approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of an oral and public hearing under the terms established in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; likewise, the plan is adopted and imposed by resolution of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by statutory equivalence, based on the provisions of the above-quoted Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if urban-development planning (ordenación urbanística) at the regional level acquires the status of law for the municipality that adopts it, and it does so by resolution of the Council, then a plan developed by the municipality itself and applicable solely within its territorial jurisdiction should likewise acquire that status.
In any event, our Constitutional Court has clearly and precisely stated that regulatory plans, although regulatory provisions issued by municipalities, have the normative rank of laws in the substantive sense. In this regard, reference may be made to judgments number 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete and 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho. ” (Resolution No. 4516-2010 de las diecisiete horas cuarenta minutos del treinta de noviembre del dos mil diez, issued by this same Section of the Court). 3) New Regulatory Plan and infringement of a subjective right (derecho subjetivo): as summarized supra, the appellant asserts that it is troubling that, years later, on the basis of a new Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, the Municipal Corporation should infringe previously acquired rights (derechos adquiridos) merely because it included the area in which the property is located within a High-Density Zone.
This grievance is without merit. As stated in the analysis of the third grievance, if the land-use certificate (certificado de uso de suelo) granted in 2003 expired without the corresponding business license having been processed and obtained during its term of validity, then, when that certificate is applied for again, the applicable regulations are those in force at that time. It is therefore legally possible, as occurred in the matter under review, for a land-use certificate to have been granted for the same property at one point under the authorizing regulations then in force, while, at a later time, it may no longer be granted for the same property because of newly issued regulations. Hence the importance, as noted by the municipal entity itself, of duly and timely processing any licenses that may be sought on the basis of a certificate of this nature before it expires. Once it has expired, everything relating to it must be applied for, processed, and decided under the text of the new rules.
This is so because, contrary to the company’s assertion in its appeal, the issuance of a land-use certificate does not in any way constitute an act giving rise to a subjective right. As this Section of the Court has held, the land-use certificate “is an instrument of urban-planning law (derecho urbanístico) that records the zoning (zonificación) established in the Regulatory Plan. In some countries, such as Spain (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), this instrument does not exist, and therefore the urban-planning authority verifies compliance with the zoning when issuing the corresponding license. That is not the case in Costa Rica, where the land-use certificate exists independently, insofar as it is required not only to erect a building, but also to change the use of an existing building and to authorize certain activities therein. The independence of the land-use certificate from the license was established with complete clarity in Constitutional Chamber ruling Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999, which stated:
“(…) the meaning of the cited provisions is clear: the issuance of the land-use certificate cannot be equated with a building permit (licencia de construcción), since its effect is limited to defining the designated use of the property under the general plan currently in force…” (Bold emphasis appears in the original. Resolution No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve). 4) The sector cannot be considered High Density: in her final grievance, the Appellant states that the place where the property is located has a secondary or tertiary road and barely thirty homes, and therefore she does not understand how that sector was classified as a High-Density Zone in the new Plan de Ordenamiento Territorial. This grievance cannot be entertained. A simple reading of the allegation clearly shows that the argument challenges not the denial of the application submitted by the appellant, but rather the reasons why the sector in which the property is located was classified in the new Regulatory Plan as a High-Density Residential Zone. Clearly, this is an objection that should have been raised at the appropriate time through the mechanisms provided by the legal system for opposing and challenging Regulatory Plans; accordingly, this grievance cannot be entertained at this stage.
Having reached this point, and in view of the considerations stated supra, this Chamber finds that the challenged act does not contain the alleged defects and must therefore be affirmed, and that the administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.
POR TANTO
The appealed act is affirmed. The Vía Administrativa is deemed exhausted.
Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez
2 Recurrente: OLMAMORAYA S.A.
Recurrido: Municipalidad de Desamparados No. 164-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las catorce horas con cincuenta minutos del diecinueve de Mayo de dos mil once.- Por Apelación de Nombre102757 , mayor, casado una vez, empresario, cédula de identidad número CED78641, vecino de San Rafael Arriba de Desamparados, en su condición de Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma de la sociedad OLMAMORAYA S.A., cédula jurídica CED78642, conoce este Tribunal de lo dispuesto por el Concejo Municipal de Desamparados, mediante Acuerdo No. 6, adoptado en Sesión Ordinaria No 34-2009, celebrada el 9 de Junio de 2009.
Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:
CONSIDERANDO
Respecto del Plan Regulador, manifiesta que es potestad municipal su emisión, para lo cual se realizan audiencias públicas, donde los vecinos pueden oponerse y realizar observaciones al mismo, por lo que una vez que entra en vigencia, los vecinos no pueden alegar desconocimiento. Continúa argumentando, que distinto hubiera sido si con el uso de suelo anterior se hubiera tramitado la licencia comercial respectiva, pues con ello hubiera conservado el derecho subjetivo a ejercer la actividad autorizada. Pero, al no terminarse el trámite de la licencia, ningún derecho se ha generado, pues el uso de suelo es tan sólo una consulta y no genera ningún derecho subjetivo. (f. 84 a 89).
Con el objetivo de dotar de un mayor orden y claridad a lo que seguidamente ha de señalarse, se procederá al análisis de de los agravios en el mismo orden en que la sociedad apelante ha indicado. 1) Ausencia de fundamentación del acto impugnado: La recurrente aduce que su gestión de certificado de uso de suelo fue rechazada sin fundamentación alguna. El agravio señalado no resulta de recibo. Al respecto ha de recordarse, que se tuvo como hecho probado que “mediante oficio PPT-C.U.S-C058-2009 del 20 de Febrero de 2009 emitido por el Proceso de Planificación Territorial, la entidad municipal al resolver la solicitud de certificado de uso de suelo formulada por el recurrente, señaló: “De conformidad con el Mapa de Zonificación del Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 243, del 18 de diciembre de 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano de catastro, la propiedad se localiza en ZONA RESIDENCIAL DE ALTA DENSIDAD.
El uso es NO CONFORME, según artículo 83.” (Ver hecho probado No. 5). Así entonces, no lleva razón el recurrente en cuanto a que el rechazo de la solicitud de uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna, toda vez que es lo cierto, que la entidad municipal sí le indicó a la apelante, las razones por las cuales se tomó la decisión de rechazar lo peticionado –y en eso consiste la motivación o fundamentación- y que esta última no comparta las razones dadas, en modo alguno puede entenderse como ausencia de fundamentación del acto impugnado. A mayor abundamiento, sobre el tema este Tribunal ha señalado que la misma consiste "... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-.
La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.) De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Nombre60531 , en su obra La motivación del acto administrativo.
(Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado." (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 2167 de las diez horas del 7 de Junio de 2010 emitida por esta misma Sección del Tribunal). Así entonces, a partir de lo tenido como demostrado y del concepto de motivación transcrito, ha de concluirse que no lleva razón el recurrente, en cuanto a que el rechazo de la solicitud de uso de suelo se realizó sin fundamentación alguna.
Toda vez que es lo cierto, que la entidad municipal sí le indicó a la apelante, las razones -fácticas y jurídicas- por las cuales se tomó la decisión de rechazar lo peticionado –y en eso consiste la motivación o fundamentación, según fue señalado líneas atrás-. Distinto es que la recurrente no comparta las razones dadas por la entidad municipal, en el acto administrativo de comentario, lo cual en modo alguno, puede entenderse como ausencia de fundamentación, tal y como viene argumentándose. 2) Existencia de un certificado de uso anterior respecto del mismo inmueble: la sociedad impugnante reclama que en esa misma propiedad se había concedido al anterior propietario, un certificado de uso de suelo para la instalación de un taller mecánico y en razón de ello le extraña la denegatoria de su reciente solicitud. El agravio no resulta atendible. En cuanto a este aspecto, es menester traer a colación que como primer hecho probado se tuvo que “en fecha 7 de Julio de 2003 la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad de Desamparados, otorgó Nombre55114 con plazo de vigencia de 6 meses, “visado de uso de suelo para la instalación de patente de taller mecánico automotriz” en el inmueble matrícula de Folio Real Placa17012, plano catastrado Placa17013”.
Tal y como se desprende del hecho transcrito, es lo cierto que respecto del referido inmueble se concedió un certificado de uso de suelo para taller mecánico automotriz, pero también lo es, que dicho certificado fue expedido con un plazo de vigencia de 6 meses, plazo en el cual debía gestionarse la licencia comercial para el ejercicio de la actividad mercantil pretendida, lo que no se hizo. Vencido el mismo sin haberse tramitado y obtenido la licencia, es evidente y manifiesto, que debe realizarse una nueva gestión para un nuevo certificado, mismo para cuyo trámite y resolución, rige la normativa vigente al momento de su solicitud, pues tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:
"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.
Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)
Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)
Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:
"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; P opularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional.
Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.
Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:
a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.
Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.
Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.
De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:
"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:
"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).
Es así como , el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.
En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:
“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.
Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)
Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:
"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:
"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.
Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social.
No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción.
En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :
"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)
A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:
"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.
Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:
"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)
Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial.
En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho. " (Resolución No. 4516-2010 de las diecisiete horas cuarenta minutos del treinta de noviembre del dos mil diez , emitida por esta misma Sección del Tribunal). 3) Nuevo Plan Regulador y lesión a derecho subjetivo: tal y como fuera reseñado supra, la recurrente aduce que le resulta preocupante, que años después, con fundamento en un nuevo Reglamento de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial, venga la Corporación Municipal a lesionar derechos adquiridos con anterioridad por el simple hecho de haber incluido al zona donde se ubica el inmueble como una Zona de Alta Densidad.
Este agravio no resulta de recibo. Tal y como fuera indicado al analizar el tercer agravio, si el certificado de uso de suelo otorgado en el 2003 venció sin que durante su vigencia se tramitara y obtuviera la licencia comercial respectiva, al gestionarse nuevamente el mismo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que respecto del mismo inmueble en un momento determinado se haya podido conceder el certificado de uso de suelo al amparo de normativa vigente autorizante y que tiempo después para el mismo inmueble, ello no sea dable en razón de nueva normativa emitida. De ahí la trascendencia señalada por la misma entidad municipal, de tramitar en tiempo y forma las licencias que al amparo de un certificado de esa naturaleza es factible gestionar, antes de que el mismo expire. Pues una vez vencido, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo.
Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, contrario a lo que señala la sociedad en su recurso, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España ( Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:
“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve). 4) Sector no puede ser considerado de Alta Densidad: en su último agravio, la Apelante manifiesta que en el lugar donde se ubica el inmueble existe una calle secundaria o terciaria y escasa treinta casas de habitación, por lo que no comprende cómo ese sector fue considerado como Zona de Alta Densidad en el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial. Este agravio no resulta atendible. De la simple lectura de lo alegado, claramente se infiere que el argumento cuestiona, no la denegatoria de la gestión realizada por la recurrente, sino, las razones por las cuales el sector donde se ubica el inmueble, fue considerado en el nuevo Plan Regulador como una Zona Residencial de Alta Densidad, lo cual, claro está, es un reparo que debió realizar en su momento, a través de los mecanismos que para tales efectos tiene previsto el ordenamiento jurídico, para la oposición e impugnación de Planes Reguladores, motivo por el cual, tal agravio no es atendible en esta instancia.
Llegado a este punto y en razón de las consideraciones supra señaladas, es criterio de esa Cámara, que el acto impugnado no presenta los vicios alegados y por ende, se impone la confirmación del mismo y se da por agotada la vía administrativa.
POR TANTO
Se confirma el acto apelado. Se da por agotada la Vía Administrativa.
Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez
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