Municipality Lacks Authority to Approve Public Water CaptureMunicipalidad incompetente para autorizar captación de aguas públicas

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine ten in the morning on veintiocho de enero del dos mil once.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente number 10-011938-0007-CO, filed by EDGAR QUIROS SANCHEZ, of legal age, married, farmer, identity card number 1-426-529, resident of León Cortés, and MARTIN EDUARDO QUIROS SANCHEZ, of legal age, married, attorney, identity card number 1-462-014, resident of San José, on behalf of AGROPECUARIA QUIROS SANCHEZ 3004 S.A., legal entity identification number 3-101-074883, against THE MAYOR OF THE MUNICIPALIDAD DE LEON CORTES.

Result:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:51 hrs. on 2 de septiembre del 2010, the petitioners filed an amparo proceeding against the Mayor of the Municipalidad de León Cortés, stating that the company they represent owns a property in San Pablo de León Cortés. In the upper part of that property, at an elevation of approximately 1750 meters, there is a groundwater spring (naciente), which drains into Quebrada Cachimba. They state that, without any authorization from them, without an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), land-use authorization (uso de suelo), or analysis of the volume or flow of water to be collected, and in violation of the legally established procedure, through official letter DJUMLC 16-2010 of 23 de agosto del 2010, the Office of the Mayor of the Municipalidad de León Cortés authorized the community of Montes de Oro to carry out water-collection works on the property of the company they represent. This entails entering its land to perform pipeline installation work, even though the legal proceedings for imposing a water-conveyance easement (servidumbre de paso de agua) and expropriating the protected area to avoid affecting the water resource had not been conducted. They request that the proceeding be granted and that the Municipal Mayor’s decision issued at 10 hours on 17 de agosto del 2010 be annulled.
2. 2By decision issued at 14:59 hrs. on 7 de septiembre del 2010, the amparo proceeding was admitted for processing, and reports were requested from the respondent authorities (see folio 29).
3. 3Leonardo Quesada Durán, in his capacity as Municipal Mayor of León Cortés, reports under oath (folio 35) that the District of San Pablo de León Cortés includes within its territory the Community of Montes de Oro, which has a population of more than 100 people. The private water source that currently supplies drinking water to that community sustained significant and irreparable damage during Tormenta Tropical Alma, resulting in a significant reduction in the flow of that spring. This situation is compounded by the increase in the number of inhabitants. Consequently, it currently does not provide enough drinking water to meet the population’s needs. The Municipalidad therefore proceeded to seek another drinking-water supply. After analyzing several water sources in the canton, it was determined that the only spring that, by virtue of its quality, flow, and proximity, could meet the community’s needs was the one located between coordinates 532-533 and 187-188 in Lambert North, at an elevation of 1749 meters and 425 meters southwest toward Quebrada Cachimba.It is located on the property recorded in the Registro Público, in the Partido de San José, under real-property folio registration number 88765-A-000, registered in the name of the protected company. He states that some municipal residents contacted the company’s representatives, who showed no interest in the matter. Because an attempt was made to establish a dialogue with the company’s representatives, but this proved impossible, the Municipalidad had no alternative but to authorize the residents of the community of Montes de Oro to collect the water from the stated spring in order to supply drinking water to their community. In granting that authorization, several considerations were taken into account, including that the Ley General de Salud defines water as a public-domain asset (bien demanial) of public utility and provides that its use for human consumption shall take priority over any other use.In addition, the Ley de Aguas designates as public-domain reserves the land surrounding drinking-water collection sites or intake points within a perimeter having a radius of no less than 200 meters. The same applies to the forest zone, which protects or must protect all land where drinking-water infiltration occurs, as well as land containing watersheds and the banks of reservoirs, supply sources, or permanent watercourses. The administration and use of such areas fall, on the one hand, to the Ministerio de Recursos Naturales, Energías y Minas and, on the other, to public entities that require the resource to provide a service, as in the case of the Municipalidad. Consideration was also given to the fact that the Ley Orgánica del Ambiente expressly establishes that water is a public-domain asset and that its conservation and use are matters of social interest (article 50), as well as that the same body of law provides, in article 60, that, in order to prevent and control environmental pollution, municipalities and other public institutions shall give priority, among other matters, to establishing and operating adequate services in areas essential to environmental health, such as supplying water for human consumption.He insists that, on the basis of all the foregoing, the Municipalidad authorized the residents of the community of Montes de Oro to carry out water-collection works at the aforementioned spring and to channel the water along the bank of the stream originating at that spring. According to the definition of the term “channel” (cauce) established in the Reglamento del Código de Minería, the authorization granted is for the use of public-domain assets to transport the water collected from the spring in question. He adds that it is also untrue that the Municipalidad de León Cortés does not know the flow or volume of water from the spring because, on the contrary, as already stated, several springs in the community of Montes de Oro were analyzed. He further states that it is false that the residents of the community of Montes de Oro are authorized to enter the property owned by the protected company because, he argues, the channel of the stream is not owned by the protected company but is a public-domain asset and is the location where the pipeline that will convey the water is to be installed.He maintains that no easement is being established because no one is entering the property owned by the protected company, nor is the area protecting the spring in question being expropriated, since that area is already legally defined. He argues that access to the spring will be obtained through public-domain assets and that the property owned by the protected company has never been entered. He asserts that no environmental damage has occurred. He therefore requests that the amparo proceeding under consideration be denied.
4. 4The legal requirements have been observed in the processing of the proceeding.

Drafted by Justice Armijo Sancho; and,

Whereas:

I. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING

The petitioners allege that the Mayor of the Municipalidad de León Cortés issued an administrative act (acto administrativo) authorizing the community of Montes de Oro to carry out water-collection works at a spring located within a property owned by the protected company, even though the Municipal Mayor lacked jurisdiction to issue such authorization, the legally established procedure for such purposes was not followed, and the corresponding technical studies needed to ensure protection of the water resource were not conducted.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial decision:

1. According to the residents’ appearance record dated 15 de junio del 2010, the Mayor of the Municipalidad de León Cortés met with residents of the community of Montes de Oro, who informed him of a drinking-water supply problem. They stated that the source they had been using was no longer sufficient to meet their needs and had also been damaged by Tormenta Tropical Alma, which had significantly reduced its flow. It was therefore decided to assign a group of municipal officials to locate other possible water-supply sources (see report at folio 77 and copy of the record at folio 85); 2. After analyzing various drinking-water sources existing in the Cantón de León Cortés, the aforementioned Municipalidad concluded that the only spring capable of meeting the needs of the community of Montes de Oro was located on the property recorded in the Registro Público, in the Partido de San José, under real-property folio registration number 88765-A-100, in the name of Agropecuaria Quirós Sánchez Tres Mil Cuatro Sociedad Anónima (see report at folio 78); 3.

By decision issued at 10 hours on 17 de agosto del 2010, the Mayor of the Municipalidad de León Cortés ruled that “in view of the needs of Barrio Montes de Oro regarding the water supply, because the source from which the water is being drawn is insufficient to supply that community, which consists of more than one hundred families, and given that water is a public-service asset, and that the spring capable of meeting the needs of the community of El Montes de Oro is located according to Lambert coordinates number 532-533 and 187-188, … the community of El Montes de Oro is authorized to carry out water-collection works at the stated spring. […] Furthermore, because the spring in question is located on property number 88765-A-000, owned by the company named Agropecuaria Hermanos Quirós Sánchez tres mil cuatro sociedad anónima, … the stated company shall be notified” (see report at folio 78 and copy of the decision at folios 107 to 110); 4.

Through official letter number DJMLC 16-2010, dated 23 de agosto del 2010, the Municipalidad de León Cortés notified the protected company, Agropecuaria Quirós Sánchez Tres Mil Cuatro S.A., of the decision issued at 10 hours on 17 de agosto del 2010 (see report at folio 78 and copy of the official letter at folio 102); 5. On an unspecified date, the protected company filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) against the decision issued at 10 hours on 17 de agosto del 2010 (see copy at folio 111); 6. By decision issued at 8 hours on 8 de septiembre del 2010, the Municipal Mayor of León Cortés denied the motion for reconsideration (see copy at folio 113); 7. On an unspecified date, the protected company filed an appeal (recurso de apelación) against the decision issued at 8 hours on 8 de septiembre del 2010 (see copy at folio 116).

III. ON THE MERITS

As follows from the foregoing statement of proven facts, it is deemed fully established that the Mayor of the Municipalidad de León Cortés issued a decision at 10 hours on 17 de agosto del 2010, in which he “authorizes the community of El Montes de Oro to carry out the water-catchment works (trabajos de captación de agua) at the aforementioned spring (naciente). […] located on property number 88765-A-000, owned by the company named Agropecuaria Hermanos Quirós Sánchez tres mil cuatro sociedad anónima.” In addition, the Mayor of the Municipalidad de León Cortés seeks to justify that determination on the basis of the need to guarantee the supply of drinking water to the community of Montes de Oro and the fact that water is a public-domain asset (bien de dominio público). In that regard, although this Chamber understands the concern of the Municipalidad de León Cortés in seeking to ensure that the inhabitants of its canton have access to water, this cannot justify the Municipality’s assuming powers that have not been conferred upon it by the legal system or declining to apply the regulations governing the matter—specifically, the provisions of Articles 17, 27, 176 and following of the Ley de Aguas (Ley No. 276 de 27 de agosto de 1942), concerning the granting of permits or concessions (concesiones) for the use of public waters.

This is particularly so because those regulations are intended to guarantee the proper use and enjoyment of water resources and, thereby, the protection of the fundamental rights to life, health, and a healthy and ecologically balanced environment. Regarding this issue, in judgment number 2005-16513 at 20:04 hours on 29 de noviembre del 2005, this Chamber held, insofar as relevant, that:

“II.- Water as a public-domain asset. Public-domain assets—such as water—have been extensively studied and analyzed by this Court, which has stated, insofar as relevant:

“... the legal nature and legal regime differ depending on whether the property is private property or public or State property, because the former is governed in accordance with Article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, such that its inviolability is protected while introducing the concept of social function, so that no one may be deprived of their property unless this is justified by a social interest and effected through a law approved by the Legislative Assembly by a vote of two-thirds of its members. For its part, the regulation of public-domain property (propiedad demanial) is based on subsection 14) of Article 121 of the Constitution, as this Chamber already indicated in decision number 2306-91, at catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre, and therefore its legal nature is fundamentally different. That decision stated:

‘The public domain comprises assets that, by the legislature’s express will, are specially designated to serve the community and the public interest. They are called State-owned assets (bienes dominicales), public-domain assets (bienes demaniales), or public assets or things, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. In other words, they are dedicated by their nature and purpose. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term; they are dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, may not be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovering control.

Because these assets are outside private commerce, they cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not an ownership right. A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial control of the asset, while the State always retains direct control over the thing. The precarious nature of every right or use permit is inherent in the concept and refers to the Administration’s ability to revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the asset fully, because of the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics. All of this applies insofar as, should a conflict arise between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national regime governing public-domain assets, ... places them outside private commerce, and therefore any permits granted shall always be precarious and may be revoked unilaterally by the Administration whenever reasons of necessity or the general interest so require.’” (judgment number 5976-93, at quince horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.)

Furthermore, it has also been stated that, with respect to such assets:

“... the State has full authority, particularly when it concerns protecting our country’s natural resources, an asset over which neither the petitioner nor any private person has any right, whether of possession, exploitation, and still less ownership.

...

Article 45 of the Constitution cannot be deemed to have been violated, ... because no restrictions are imposed on private property; rather, in regulating the public domain, the law establishes the conditions under which private persons may use and enjoy it .... Thus, anyone who seeks by unauthorized means to exercise exclusive use (uso privativo) of that area shall be barred from doing so, since it has also been accepted from time immemorial that these assets cannot be acquired by private persons through prescription and are outside private commerce.” (judgment number 5399-93, at dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintisésis de octubre de mil novecientos noventa y tres.)

III.The specific case. In this particular case, the appellant alleges that the Ministerio de Ambiente y Energía has improperly allowed the extraction or exploitation of water sources in the Monteverde protected area, thereby benefiting only a small group of persons to the detriment of the community as a whole, and for that reason requests the intervention of this Court. In this regard, it must be recalled that water is public in nature, as recognized in Article 4 of the Código de Minería, which provides:

“... mineral springs and waters, and groundwater and surface waters, are reserved to the State....” Along the same lines, Article 50 of the Ley Orgánica del Ambiente states:

“Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” Because water is public in nature, the State exercises its ownership through the Ministerio de Ambiente y Energía, as established in Article 17 of the Ley de Aguas:

“Authorization is required for the use of public waters, particularly when dedicated to enterprises serving public or private interests. Such authorization shall be granted by the Ministerio del Ambiente y Energía in the manner prescribed by this law; that institution is responsible for making determinations and decisions concerning the ownership, exploitation, use, administration, or oversight of public-domain waters, pursuant to ley N° 258 de 18 de agosto de 1941....”

IV.It therefore follows from the transcribed articles that water is a public-domain asset for whose use authorizations may be granted, and it is specifically the Ministerio de Ambiente y Energía that is charged with granting such authorizations, after assessing the advisability and appropriateness of granting them through a water-use concession proceeding (procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas). This proceeding is justified by the vital and essential nature of water for humanity’s optimal development and because it is a scarce asset, which increases its economic and social value. The water-use concession proceeding is established in the Ley de Aguas and must be followed in full because it sets forth a series of requirements ultimately intended to protect that resource and the environment in general.” (underlining not in the original)

Meanwhile, in decision number 2007-000649, at 11:40 hours on 19 de enero del 2007, this Chamber reiterated:

“(...) Clearly, the right to life entails—among many other aspects—the individual’s right to obtain the water required for a dignified existence. However, this right cannot be distorted in the manner proposed by the petitioner when he asserts that they have a fundamental right to use waters from an easement (servidumbre) that he claims he began using in the 60’s to supply his property with water. On the contrary, pursuant to Article 50 of the Constitución Política, the State is required to guarantee, defend, and preserve the nation’s natural resources—including water springs—in order to give effect to the right of all inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, if the petitioner wishes to use any spring or river near his property, he must apply to the Ministerio del Ambiente y Energía for the corresponding concession, in accordance with the law. In this regard, Articles 27 and 176 of Ley de Aguas número 276 provide:

“ Article 27.- When granting concessions for special uses of public waters, the following order of preference shall be observed:

1. Water-supply systems for communities whose oversight is entrusted to the Secretaría de Salubridad Pública:

11-. Supply to communities, domestic services, watering troughs, dairies, and baths; ... .” “ Article 176. - The Ministerio del Ambiente y Energía shall exercise ownership and control over public waters in order to grant or deny concessions to applicants, in accordance with the following rules:

1. 1…

11-For all other uses, in accordance with the rules of this law....” (underlining not in the original) This corroborates that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications—and not the respondent Municipality—is the competent authority to grant an authorization or concession for the use of public waters (aprovechamiento de aguas públicas), subject to prior compliance with the procedure established for that purpose in the Water Law (Ley de Aguas). In addition, this Chamber has indicated that said procedure is intended to protect the water resource (recurso hídrico)—as is evident from the precedents partially transcribed above—as well as to afford the owners of the properties where the water sources (fuentes) or springs (nacientes) to be used are located the opportunity to defend their rights and interests (see, to that effect, judgment number 2009-009936, issued at 14:08 hours on 19 de junio del 2009).

In the case under consideration, those requirements have not been met, thereby creating an undue risk to the protection of the water resource and leaving the protected party (amparada) without an opportunity to defend herself; accordingly, this Chamber concludes that Articles 21, 39, 45, and 50 of the Political Constitution have been violated. This does not prevent the Municipality from resorting to other mechanisms duly authorized by the legal system to ensure an adequate drinking-water supply for the inhabitants of the canton. Therefore, the action for protection (amparo) under consideration must be granted, as hereby ordered.

Por tanto:

The action is hereby GRANTED. Consequently, the decision issued by the Mayor of the Municipalidad de León Cortés at 10 hours on 17 de agosto del 2010 is annulled. The Municipalidad de León Cortés is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia) in the administrative litigation proceedings (contencioso administrativo).

Ana Virginia Calzada M.

President Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Rosa Esmeralda Blanco M.

Roxana Salazar C.

Enrique Ulate C.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y diez minutos del veintiocho de enero del dos mil once.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 10-011938-0007-CO, interpuesto por EDGAR QUIROS SANCHEZ, mayor, casado, agricultor, cédula de identidad número 1-426-529, vecino de León Cortés, y MARTIN EDUARDO QUIROS SANCHEZ, mayor, casado, abogado, cédula de identidad número 1-462-014, vecino de San José, a favor de AGROPECUARIA QUIROS SANCHEZ 3004 S.A., cédula de persona jurídica número 3-101-074883, contra EL ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE LEON CORTES.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:51 hrs. del 2 de septiembre del 2010, los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés, en el que manifiestan que su representada es dueña de una finca en San Pablo de León Cortés. En la parte alta de dicho predio, a la altura de 1750 metros, aproximadamente, se localiza una naciente de agua subterránea, que desagua en la Quebrada Cachimba. Indican que sin autorización alguna de su parte, sin estudio de impacto ambiental, uso de suelo o análisis de volumen o caudal de agua a captar, y con violación al procedimiento legalmente establecido, por oficio DJUMLC 16-2010 del 23 de agosto del 2010, la Alcaldía de la Municipalidad de León Cortés autorizó a la comunidad de Montes de Oro para que realizara trabajos de captación de agua en la propiedad de su representada, lo que implica ingresar a sus terrenos para realizar trabajos de instalación de tuberías, sin que tampoco, para ello, se haya realizado el trámite legal de imposición de servidumbre de paso de agua y se declare con lugar el recurso y se anule la resolución del Alcalde Municipal de las 10 horas del 17 de agosto del 2010.
2. 2Mediante resolución de las 14:59 hrs. del 7 de septiembre del 2010 se dio curso al amparo y se solicitó informes a las autoridades recurridas (ver folio 29).
3. 3Informa bajo juramento Leonardo Quesada Durán, en su calidad de Alcalde Municipal de León Cortés (folio 35), que el Distrito de San Pablo de León Cortés posee, dentro de su territorio, la Comunidad de Montes de Oro, que posee una población compuesta por más de 100 personas. La fuente privada de agua que actualmente abastece de agua potable a dicha comunidad sufrió de daños significativos e irrecuperables, con la Tormenta Tropical Alma, por lo que disminuyó significativamente el caudal de dicha naciente. A lo que se añade el aumento en el número de habitantes. Por lo que, actualmente, no suministra la cantidad de agua potable suficiente para suplir las necesidades de la población. Por lo que la Municipalidad procedió a buscar otro suministro de agua potable. Después del análisis de varias fuentes de agua existentes en el cantón, se determinó que la única naciente de agua que, por calidad, caudal y proximidad, podía suplir las necesidades de la comunidad, era la ubicada entre las coordenadas 532-533 y 187-188 en lambert norte a 1749 metros de altura y 425 metros dirección sur oeste hacia la Quebrada Cachimba, la cual se encuentra ubicada en el inmueble inscrito en el Registro Público, en el Partido de San José, a folio real matrícula número 88765-A-000, inscrita a nombre de la amparada.Señala que algunos munícipes se comunicaron con los representantes de la amparada, quienes no se mostraron interesados en el tema. En vista que se trató de establecer un diálogo con los representantes de la empresa, pero ello no fue posible, a la Municipalidad no le quedó otro camino que autorizar a los munícipes de la comunidad de Montes de Oro para que captaran el agua proveniente de la indicada naciente, con el fin de abastecer a su comunidad de agua potable. Para dar tal autorización, se hicieron varias consideraciones, tales como que la Ley General de Salud establece el agua como un bien demanial de utilidad pública y que su utilización para el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. Además, la Ley de Aguas establece como reservas de dominio público las tierras que circundan los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable en un perímetro no menor de 200 metros de radio.Igualmente sucede con la zona forestal, que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como la que da asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o cursos permanentes de las mismas aguas, recayendo la administración y utilización de las mismas, por un lado, en el Ministerio de Recursos Naturales, Energías y Minas, y en las entidades públicas que necesitan el recurso para dar un servicio, como es el caso de la Municipalidad. También se tomó en consideración que la Ley Orgánica del Ambiente establece expresamente que el agua es un bien de dominio público, siendo su conservación y uso de interés social (artículo 50), así como que ese mismo cuerpo normativo dispone, en su artículo 60, que para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, las municipalidades y las demás instituciones públicas darán prioridad, entre otros, al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, como es el caso del abastecimiento de agua para consumo humano.Insiste que, con sustento en todo lo anterior, la Municipalidad autorizó a los munícipes de la comunidad de Montes de Oro a que realizaran los trabajos de captación de agua en la referida naciente y la canalización por la ribera de la quebrada que origina esa naciente, que, de acuerdo a la definición del término "cauce", establecida en el Reglamento del Código de Minería, la autorización dada es para la utilización de bienes de dominio público, para transportar el agua captada de la naciente de marras. Agrega que, por otra parte, no es cierto que la Municipalidad de León Cortés desconozca cuál es el caudal o volumen de agua de la naciente, pues, por el contrario, y como ya se indicó, se analizaron varias nacientes de la comunidad de Montes de Oro. Indica que, además, es falso que los vecinos de la comunidad de Montes de Oro estén autorizados para ingresar al inmueble propiedad de la empresa amparada, ya que, según alega, el cauce de la quebrada no es propiedad de la amparada, sino que es un bien de dominio público, que es el sitio en el cual se va a establecer la cañería que conducirá el agua.Sostiene que no se está establecimiento servidumbre alguna, porque no se está ingresado al inmueble propiedad de la amparada, y tampoco se está procediendo a expropiar el área que protege la naciente en cuestión, pues dicha área ya está definida legalmente. Argumenta que el ingreso a la naciente se va a realizar a través de bienes de dominio público y que en ningún momento se ha ingresado al inmueble propiedad de la amparada. Alega que no se ha producido ningún daño al medio ambiente. Por lo que solicita se declare sin lugar el amparo en estudio.
4. 4En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I. OBJETO DEL RECURSO

Los recurrentes acusan que el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés dictó un acto administrativo en el que autorizó a la comunidad de Montes de Oro para que realizara trabajos de captación de agua en una naciente ubicada dentro de una finca propiedad de la amparada, pese que el Alcalde Municipal carece de competencia para emitir tal autorización, no se observó el procedimiento legalmente establecido para tales efectos, ni se realizaron los correspondientes estudios técnicos para garantizar la protección del recurso hídrico.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ello según lo prevenido en el auto inicial:

1. según acta de comparecencia de vecinos, de fecha 15 de junio del 2010, el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés se reunió con vecinos de la comunidad de Montes de Oro, quienes le informaron de la existencia de un problema con el abastecimiento de agua potable, pues, según le indicaron, la fuente que habían venido utilizado ya no era suficiente para satisfacer sus necesidades, y, además, había sido dañada por la Tormenta Tropical Alma, por lo que había bajado significativamente su caudal; por lo que se determinó comisionar a un grupo de funcionarios municipales para que localizaran otras posibles fuentes de abastecimiento de agua (ver informe a folio 77 y copia del acta a folio 85); 2. luego de analizarse diversas fuentes de agua potable que existen en el Cantón de León Cortés, la referida Municipalidad concluyó que la única naciente de agua que podía satisfacer las necesidades de la comunidad de Montes de Oro estaba ubicada en el inmueble inscrito en el Registro Público, en el Partido de San José, matrícula de folio real número 88765-A-100, a nombre de Agropecuaria Quirós Sánchez Tres Mil Cuatro Sociedad Anónima (ver informe a folio 78); 3. mediante resolución de las 10 horas del 17 de agosto del 2010, el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés resolvió que “atendiendo las necesidades que presenta el Barrio Montes de Oro en lo referente al suministro de Agua, debido a la fuente de la cual se está extrayendo el líquido, es insuficiente para abastecer a dicha comunidad, que se compone de más de cien familias, y además que el agua es un bien de servicio público, y que la naciente de agua que puede suplir las necesidades de la comunidad El Montes de Oro ubicada según las coordenadas lamber número 532-533 y 187-188,… se autoriza a la comunidad de El Montes de Oro para que realice los trabajos de captación de agua de la indicada naciente. […] Además debido a que la naciente de marras esta ubicada en la finca número 88765-A-000, propiedad de la empresa denominada Agropecuaria Hermanos Quirós Sánchez tres mil cuatro sociedad anónima,…, procédase a notificar a la empresa indicada” (ver informe a folio 78 y copia de la resolución de folio 107 a 110); 4. por medio de oficio número DJMLC 16-2010, del 23 de agosto del 2010, la Municipalidad de León Cortés notificó a la amparada, Agropecuaria Quirós Sánchez Tres Mil Cuatro S.A., la resolución de las 10 horas del 17 de agosto del 2010 (ver informe a folio 78 y copia del oficio a folio 102); 5. en fecha sin precisar, la amparada interpuso recurso de revocatoria en contra de la resolución de las 10 horas del 17 de agosto del 2010 (ver copia a folio 111); 6. mediante resolución de las 8 horas del 8 de septiembre del 2010, el Alcalde Municipal de León Cortés declaró sin lugar el recurso de revocatoria (ver copia a folio 113); 7. en fecha sin precisar, la amparada interpuso recurso de apelación en contra de la resolución de las 8 horas del 8 de septiembre del 2010 (ver copia a folio 116).

III. SOBRE EL FONDO

Según se desprende de la anterior relación de hechos probados, se tiene por plenamente acreditado que el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés emitió resolución de las 10 horas del 17 de agosto del 2010, en la que “autoriza a la comunidad de El Montes de Oro para que realice los trabajos de captación de agua de la indicada naciente. […] ubicada en la finca número 88765-A-000, propiedad de la empresa denominada Agropecuaria Hermanos Quirós Sánchez tres mil cuatro sociedad anónima”. A lo que se añade que el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés pretende justificar tal determinación en la necesidad de garantizar el suministro de agua potable a la comunidad de Montes de Oro y en el hecho que el agua es un bien de dominio público. En cuyo caso, si bien esta Sala entiende la preocupación de la Municipalidad de León Cortés por procurar que los habitantes de su cantón tengan acceso al agua, ello no puede justificar que la Municipalidad asuma competencias que no le han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico y que desaplique la normativa que rige la materia –en específico, lo dispuesto en los artículos 17, 27, 176 y siguientes de la Ley de Aguas (Ley No. 276 de 27 de agosto de 1942), en lo referente al otorgamiento de autorizaciones o concesiones para aprovechamiento de aguas públicas-.

Máxime que tal normativa tiene por propósito garantizar el debido uso y disfrute del recurso hídrico –y, con ello, la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado-. En cuanto a este tema, en sentencia número 2005-16513 de las 20:04 horas del 29 de noviembre del 2005, esta Sala resolvió –en lo que interesa- que:

“II.- Sobre el agua como bien de dominio público. Los bienes de dominio público -tales como el agua- han sido estudiados y analizados por este Tribunal de manera exhausta, y en lo que interesa se ha señalado:

"... la naturaleza y régimen jurídicos son diferentes tratándose de propiedad privada o de propiedad pública o del Estado, ello por cuanto la primera es regulada de conformidad con el artículo 45 Constitucional y la normativa del Código Civil pertinente, de manera que se protege la inviolabilidad de la misma, introduciéndose el concepto de función social, de manera que no se puede privar a nadie de la suya si no es motivado en un interés social y mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Por su parte, la regulación de la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14) del artículo 121 Constitucional, como ya lo indicó esta Sala por resolución número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre, de modo que su naturaleza jurídica es virtualmente diferente, la cual indicó que: "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravámen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.

La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiéne, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, ... los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." (sentencia número 5976-93, de las quince horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.)

Por otra parte, también se ha señalado que, sobre tales bienes, "... el Estado tiene plena potestad, y más tratándose de la protección de los recursos naturales de nuestro país, bien sobre el que la accionante ni particular alguno tiene derecho, sea de posesión, de explotación, y mucho menos de propiedad.

...

no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ... ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute ..., por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptable también, desde tiempo inmemorial, que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera de comercio." (sentencia número 5399-93, de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintisésis de octubre de mil novecientos noventa y tres.)

III.Sobre el caso concreto. En el caso particular acusa el recurrente que el Ministerio de Ambiente y Energía ha permitido, de forma irregular, la extracción o explotación de fuentes de agua en la zona protegida de Monteverde, con lo cual se beneficia solo a un pequeño grupo de personas en detrimento de la colectividad y es por ello que pide la intervención de este Tribunal. Sobre el particular debe recordarse que el agua es de naturaleza pública, tal y como se ha reconocido en el artículo 4 del Código de Minería que establece:

"…las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado…" Bajo la misma línea el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente indica:

"El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social".

Debido a la naturaleza pública del agua, la titularidad que ostenta el Estado se ejerce a través del Ministerio de Ambiente y Energía según lo establece el artículo 17 de la Ley de Aguas:

"Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley N° 258 de 18 de agosto de 1941…"

IV.De lo artículos trascritos se desprende entonces que el agua es un bien de dominio público respecto del que se pueden otorgar autorizaciones para su aprovechamiento, siendo precisamente el Ministerio de Ambiente y Energía el llamado a conceder tales autorizaciones, previa valorización de la oportunidad y conveniencia de su otorgamiento en un procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas; procedimiento que se justifica debido a la naturaleza vital y necesaria del agua para el óptimo desarrollo de la humanidad y porque se trata de un bien escaso lo que incrementa su valor económico y social. El procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas se encuentra establecido en la Ley de Aguas y el mismo debe ser seguido a cabalidad porque establece una serie de requisitos que pretenden, en última instancia, proteger ese recurso y el ambiente en general.” (el subrayado no corresponde al original)

Mientras que en la resolución número 2007-000649, de las 11:40 horas del 19 de enero del 2007, esta Sala reiteró:

"(…) Evidentemente, el derecho a la vida implica -entre otros múltiples aspectos- el derecho del individuo a abastecerse del agua que requiere para una existencia digna. Sin embargo, este derecho no puede ser tergiversado de la forma en que pretende el accionante cuando manifiesta que tienen un derecho fundamental sobre el aprovechamiento de las aguas de una servidumbre que dice empezó a utilizar desde los años 60’, para abastecer su finca de agua. Por el contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado está obligado a garantizar, defender y preservar los recursos naturales de la nación, -entre ellos las nacientes de agua- con la finalidad de hacer efectivo el derecho que tienen todos los habitantes a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De manera que si el accionante desea aprovechar alguna naciente o río cerca de su propiedad, deberá solicitar al Ministerio del Ambiente y Energía la concesión respectiva, de conformidad con lo dispuesto en la ley. Al respecto establecen los artículos 27 y 176 de la Ley de Aguas número 276:

" Artículo 27.- En la concesión de aprovechamientos especiales de aguas públicas, se observará el siguiente orden de preferencia:

1. Cañerías para poblaciones cuyo control quede a cargo de la Secretaría de Salubridad Pública:

11-. Abastecimiento de poblaciones, servicios domésticos, abrevaderos, lecherías y baños; .. ." " Artículo 176. - El Ministerio del Ambiente y Energía ejercerá el dominio y control de las aguas públicas para otorgar o denegar concesiones a quienes lo soliciten, de acuerdo con las siguientes reglas:

1. 1…

11-Para los demás aprovechamientos, conforme a las reglas de la presente ley...". (el subrayado no corresponde al original) Con lo que se corrobora que es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones -y no la Municipalidad recurrida- la instancia competente para otorgar una autorización o concesión para el aprovechamiento de aguas públicas, previa observancia del procedimiento establecido al efecto en la Ley de Aguas. A lo que se añade que esta Sala ha indicado que dicho procedimiento tiene por objeto proteger el recurso hídrico –como así se desprende de los precedentes parcialmente transcritos-, así como otorgarle a los propietarios de los inmuebles, en donde se ubican las fuentes o nacientes de agua a utilizar, la posibilidad de ejercer la defensa de sus derechos e intereses (ver, al efecto, sentencia número 2009-009936 de las 14:08 horas del 19 de junio del 2009). En el caso en estudio no se han cumplido tales exigencias, con lo que se ha generado un riesgo indebido para la protección del recurso hídrico, y se ha dejado a la amparada en un estado de indefensión, por lo que esta Sala concluye que se han infringido los artículos 21, 39, 45 y 50 de la Constitución Política.

Lo que no obsta para que la Municipalidad pueda acudir a otros mecanismos, debidamente autorizados por el ordenamiento jurídico, para procurar por el debido abastecimiento de agua potable para los habitantes del cantón. Por ende, procede estimar el amparo en estudio, como así se dispone.

Por tanto:

Se declara CON LUGAR el recurso. En consecuencia, se anula la resolución del Alcalde de la Municipalidad de León Cortés de las 10 horas del 17 de agosto del 2010. Se condena a la Municipalidad de León Cortés al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Rosa Esmeralda Blanco M.

Roxana Salazar C.

Enrique Ulate C.