Mining Code rules declared unconstitutional for postponing the environmental impact studyDeclaratoria de inconstitucionalidad de normas del Código de Minería por posponer el estudio de impacto ambiental

*080149000007CO* Decision No. 2009017155 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and zero minutes on the fifth of November, two thousand nine.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by FREDDY PACHECO LEON, of legal age, divorced, Doctor of Biological Sciences, holder of identity card number 0103490573, resident of San Pablo de Heredia; against Article 34, subsection ch), and Article 97, subsection g), of the Código de Minería, Ley 6797 of 04-10-1982, as amended.

Background:

1. 1In a filing received by the Secretariat of the Chamber at 11:16 on November 3, two thousand eight, the petitioner requests that Article 34, subsection ch), and Article 97, subsection g), of the Código de Minería be declared unconstitutional. He alleges that the provisions are challenged insofar as they postpone submission of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) until after the concession for the exploitation of mining developments has been granted, thereby reversing the logical process grounded in legislation and scientific and technical standards concerning human activities—such as the mining industry—that are capable of adversely affecting the environment and that consequently require prior studies of their environmental and social repercussions or consequences, as well as their economic quantification, so that they may be analyzed against the profits or advantages of the proposed project.The challenged provisions authorize the Executive Branch to grant concessions for mining operations having a high environmental impact without first requiring verification of the adverse environmental effects of the specific mining project and without requiring the developer first to demonstrate, technically and scientifically, that it is capable of mitigating and compensating for such environmental harm so that it does not have irreversible effects. He considers that the only means of ensuring that a particular development project is not harmful to the environment is the scientific and technical procedure known as an “environmental impact study (estudio de impacto ambiental),” which makes it possible to identify and predict the effects it will have on the environment, quantifying and weighing them to inform decision-making. He believes that the provisions of the Código de Minería challenged here should have been repealed years ago because they conflict with higher-ranking rules incorporated into the national legal system, particularly following the amendment of Article 50 of the Constitution—which incorporated the right to a healthy and ecologically balanced environment—and that those provisions are therefore null and void by operation of law “because they are affected by supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente).” Under International Environmental Law, a violation also occurs because, by not requiring the mining industry to submit an environmental impact study before granting the concession for the respective operation, the Costa Rican State is violating the preventive and precautionary principles, which constitute constitutional standards within our legal system.In practice, and in relation to a specific mining operation, the environmental impact study becomes the appropriate scientific and technical instrument through which the environmental administration can make decisions regarding authorization of a particular mining development by assessing and classifying environmental risks. Only through this procedure can it determine, pursuant to the preventive and precautionary principles, the regulatory measures governing the operation of the project under consideration, whether by establishing permanent or temporary operating limits, requiring particular processes or technologies, or prohibiting it entirely. He states that this Chamber has held that provisions exempting human activities from environmental impact assessment requirements prior to their development, or reducing such requirements, violate Constitutional Law and, specifically, the precautionary principle.For example, judgment 2008-15760, issued at 14:30 on October 23, 2008, reaffirmed this line of precedent by holding that it is unconstitutional to postpone submission of the environmental impact assessment until after a concession has been granted for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities, because doing so disregards the State’s duty to protect the environment preventively and restricts the right of citizen participation in matters related to it. He considers that this holding applies mutatis mutandis to the provisions of the Código de Minería challenged here. Finally, the cited provisions also contravene Article 11 of the Constitution because they do not comply with the principle that administrative action must conform to law (principio de juridicidad de la Administración), also known as the principle of legality (principio de legalidad), with the aggravating circumstance that they authorize acts by the environmental administration and the Executive Branch that declare subjective rights in favor of private parties by granting concessions for the exploitation of industrial mineral deposits without prior approval of the corresponding environmental impact study; if subsequently reversed because they were issued contrary to the technical standards governing the matter, such acts give rise to State liability and the obligation to pay compensation.

Justice Calzada Miranda authored the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for constitutional challenges. Accordingly, its first paragraph requires the existence of a prior proceeding before a judicial or administrative authority in which the unconstitutionality of the provision has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. This sets forth the general rule requiring a prior proceeding, while the circumstances in which the Chamber may be petitioned directly are exceptional and are governed by the second paragraph in cases in which “[...] because of the nature of the matter there is no individual and direct injury, or the case concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests pertaining to the community as a whole.” The Chamber has stated that diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, and so forth.

In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. Clearly, in these cases, a challenge brought by a member of one of these groups under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in that capacity. Thus, through various decisions, this Chamber has recognized the existence of a diffuse interest in claims alleging environmental violations, specifically in light of Article 50 of the Constitución Política, on the basis of which it has developed a theory of direct standing in such cases. The right to a healthy and ecologically balanced environment has been conceptualized as a “third-generation” right that is both a right and a duty of every inhabitant and whose underlying values, as such, enjoy privileged protection under which any person may seek their protection, specifically on the basis of the authorization granted in this regard by Article 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Accordingly, such a person may file a constitutional challenge directly; therefore, in cases in which neither the interested party nor the order allowing the action to proceed identifies that special standing, the action filed is admissible insofar as it becomes a means of protecting such interests when the relief sought is the protection of the environment and natural resources.

II.Standing of the petitioners in this specific case. This Court finds that the petitioner Freddy Pacheco León has proper standing to bring this action directly—that is, without the need for a prior proceeding—because, as already indicated, citizens generally have a legitimate interest in the adequate protection of the environment, and it may therefore properly be said that a diffuse interest exists in relation to the right to a healthy and ecologically balanced environment. Likewise, the Defensoría de los Habitantes has proper standing not only because diffuse interests exist, but also because it has direct standing under the third paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.Interventions in support of a party (coadyuvancias). The interventions in support of the respondent filed on July 23, 2009, by Juan María González in his capacity as President of the Cámara de Industrias de Costa Rica (folio 211); on July 24, 2009, by Juan Carlos Hernández Jiménez in his capacity as special attorney-in-fact with full powers for Industrias Infinito S.A. (folio 215); by Jorge Herrera Ocampo in his capacity as Executive Director of the Colegio de Geólogos de Costa Rica (folio 230); and by Marco Vinicio Solís Rojas in his capacity as President of the Cámara de Comercio, Industria y Turismo de la Zona Norte (folio 232), are admitted. This is because they comply with Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, having been timely filed and having asserted a legitimate interest in the resolution of this matter.

III.Subject matter of the challenge. The petitioners challenge Article 34, subsection ch), Article 97, subsection g), and Article 6.1 of the Código de Minería; Article 3, subsection m), and Article 19 of the Ley Forestal; Articles 1 and 2 of Decree No. 34801-MINAET of October 13, 2008; Decision No. 3638-2005-SETENA, issued at 9 hours 25 minutes on December 12, 2005, granting environmental viability (viabilidad ambiental) to the Proyecto Minero Crucitas; and Decision No. 170-2008, issued at 12 hours 50 minutes on February 4, 2008, approving a subsequent modification to that project. They consider these provisions and decisions contrary to Article 50 of the Constitución Política and Article 14, subsection 1), of the Convention on Biological Diversity; the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora; the Rio Declaration on Environment and Development; the Framework Convention on Climate Change; the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America; and the Charter of the Organization of American States, as well as to the principles relating to environmental protection: the sustainable development principle, the precautionary principle, the pro natura principle, the principles of reasonableness and proportionality, and the “pro homine” principle. For clarity, the provisions under review are quoted below:

From the Código de Minería:

“Article 34.- The holder of an exploitation concession shall be required to:

(…)

ch) Prepare a comprehensive study of the environmental impact of the exploitation process that meets the requirements set forth in Article 97; and comply with the standards governing environmental pollution and the restoration of renewable natural resources. (…)” “Article 97.- The Ministerio de Economía, Industria y Comercio, through the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, shall be responsible for all functions currently assigned to that Directorate, in addition to the following functions specifically related to mining activity:

(…)

• g)The Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos shall notify holders of exploration permits (permisos de exploración) of the standards for preparing environmental impact studies (estudios sobre el impacto ambiental), as well as the specific standards for environmental protection and the conservation of natural resources. These standards shall be prepared by the corresponding government agency, with the participation of the professional associations of biologists, geologists, chemists, and engineers, and of the universities.” “Article 6.- All mining activity, both exploration and exploitation work, is hereby declared to be of public utility (utilidad pública). The concentration, beneficiation, processing, and transportation of mineral substances, as well as privately or State-owned lands required for those purposes, shall have the same status.

Except with the express authorization of the Asamblea Legislativa, permits or concessions may be denied or made subject to conditions, based on an analysis of the social and environmental impact studies conducted with the participation of the affected communities, when such studies relate to the health and safety of the residents of communities located near transportation routes, aqueducts, oil pipelines, fuel depots, explosives, civil-defense works, population centers, cemeteries, airports, hydroelectric plants, or works of public importance. The social and environmental impact studies shall include an analysis of alternative land use in various economic activities. The environmental impact analysis shall include the distances and other conditions applicable to each specific permit referred to in this article. Permits or concessions may be denied or made subject to conditions on grounds of national interest (interés nacional). In the event of rescission (rescisión), the national interest shall be declared by the Asamblea Legislativa.” From the Ley Forestal:

“Article 3.- Definitions For the purposes of this law, the following shall be understood as:

(…)

• m)Activities of national benefit (Actividades de conveniencia nacional): Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise whose social benefits exceed their socio-environmental costs. The balance shall be determined using the appropriate instruments.” “Article 19.- Authorized activities On forested land, land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forest plantations shall not be permitted. However, the Administración Forestal del Estado may grant a permit in those areas for the following purposes:

(…)

• b)To carry out State or private infrastructure projects of national benefit.” From Decreto No. 34801-MINAET OF 13 de octubre del 2008:

“Article 1.- The Proyecto Minero Crucitas, developed by Industrias Infinito S.A., is hereby declared to be in the public interest and of national benefit.

Article 2.- By virtue of this declaration, the developer, with prior authorization from the corresponding office of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, may proceed with tree cutting (including species for which cutting is prohibited) and the development of infrastructure works in protected areas (áreas de protección), as indicated in the project.”

IV.Regarding Articles 34 subsection ch) and 97 subsection g) of the Código de Minería. Both petitioners allege that the cited articles of the Código de Minería violate Article 50 of the Constitution and Article 14 subsection 1) of the Convención sobre la Diversidad Biológica because those provisions’ reference to a “concession holder” (concesionario) implies that an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) is a requirement imposed after the mining concession (concesión minera) has been granted. This issue has already been addressed by this Tribunal. Recently, in the optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) concerning the bill entitled “Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” legislative file Nº 14.836, judgment No. 2008-15760 of 14:30 hours on 23 de octubre del 2008 held that preventive assessments are an indispensable requirement for safeguarding the environment, through the coordinated application of Articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política.

Article 50 of the Norma Fundamental itself establishes that the State is responsible for guaranteeing, defending, and preserving every human being’s right to “a healthy and ecologically balanced environment.” Even before the constitutional amendment of Article 50, this Tribunal emphasized the requirement of environmental assessment studies, understood as technical environmental studies, before rights are granted for activities that may potentially harm the environment. Accordingly, approving regulations that seek to reverse the normal and natural order of administrative procedures by granting a concession for construction, administration, and operation before the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) has been completed would be unconstitutional, since it reverses the logical order of the procedures and disregards the State’s duty to protect environmental integrity, enshrined in Article 50 of the Constitución Política.

Furthermore, if we adhere to this Tribunal’s binding case law, it is impermissible to strip the State-response guarantee for environmental protection of its constitutional status; that response must be timely and precede the granting of the corresponding permits or concessions (see judgments numbers 6240-1993, 4245-2001, 1220-2002, 1221-2002, 6466-2002). In the case of Article 34 subsection ch), it is clear that the required environmental impact assessment must be conducted by “the holder of an exploitation concession” (titular de una concesión de explotación), which obviously presupposes that the latter has already been granted. Article 97 subsection g), in turn, imposes on the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos the duty to notify “holders of exploration permits” of the standards for preparing environmental impact studies. Thus, both provisions impose that requirement, the difference being that the second does so in relation to an exploration permit and the first in relation to an effective concession.

In any event, these activities are capable—to a greater or lesser extent—of altering the environment from the moment the permit holder (permisionario) is allowed to extract and dispose of “the minimum necessary, noncommercial quantities of raw mineral substances” and even to carry out excavations (Articles 23 subsection c and 24 subsection e, ibidem). The reversal of the proper order of the factors in the challenged provisions had already been considered by the Sala, albeit indirectly, because the examination did not address the merits of the statutory provisions challenged here, but rather their relationship to the Reglamento al Código de Minería, executive decree number 29300-MINAE. This was because the claim on that occasion was that the Reglamento required the environmental impact assessment as a prerequisite to granting the concession, which contradicted the law, under which it applied to the concession holder—that is, afterward.

On this matter, in judgment Nº 2001-04245 of 15:01 hours on 23 de mayo del 2001, the Sala dismissed the action on the merits, stating on this issue that the argument was unfounded because the requirement established in Article 29 of the challenged Decreto—consisting of the obligation to prepare an environmental impact assessment as a preliminary step before submitting an application for a permit or concession to the Registro Nacional Minero—neither contradicted nor amended the Código de Minería. This was because numerous provisions in the national legal system require prior approval of the environmental impact assessment as an indispensable prerequisite for commencing activities, works, or projects that alter or destroy environmental elements or generate waste or toxic or hazardous materials. Thus, this requirement is supported by Articles 11, 21, 50, and 89 of the Constitución Política; by numerous international instruments that are mandatorily applicable and fully enforceable, including the Convención de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, the Convenio sobre Diversidad Biológica, the Convención Marco sobre el Cambio Climático, and Agenda 21; by Articles 92 through 97 of the Ley de la Biodiversidad, number 7788; Articles 17, 14 - 28, 31, 38, 44, 45, 56 through 72, 83, 88 through 89, 99, 98, and 101 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554; section 6 b) of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, number 7779; Article 41 of the Ley de Hidrocarburos, number 7399; sections 3, 6.2, 101, 102, and 103 of the Código de Minería; and Articles 11, 239, and 240 of the Ley General de la Administración Pública.

It is likewise supported by Article 3 of the Código de Minería itself, which provides that every exploration permit or exploitation concession requires prior analysis and approval of the environmental impact study or assessment by the corresponding authority. In other words, without directly analyzing the provisions of the Código, it was determined that the order prescribed in its Reglamento—an environmental impact assessment before the concession is granted—is constitutionally correct. Accordingly, based on the body of cited judicial precedent, the unconstitutionality of the provisions challenged in this case is clear and manifest because they violate Article 50 of the Constitución Política, insofar as the factual circumstances contemplated by the challenged provisions are the same as those exhaustively analyzed by the Sala in the aforementioned rulings, since they fail to comply with the precautionary principle (principio precautorio).

That principle requires the adoption of preventive measures not only when the facts giving rise to a risk are unknown, but also when there is no certainty that such facts will actually have harmful effects on the environment. Nevertheless, the nullifying effect of this declaration does not entail the elimination of the requirement or of the mandatory fulfillment of those environmental commitments that may legitimately be imposed on the concession holder during the exploration or exploitation phase as part of the monitoring and follow-up measures (medidas de control y seguimiento) that must be applied in such cases, because Article 3 of the Código de Minería remains in force and provides:

“No exploration or exploitation of mineral substances may be undertaken without a prior exploration permit or exploitation concession. The Ministerio de Economía, Industria y Comercio, through the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, shall be responsible for granting exclusive exploration permits and exploitation concessions, following prior analysis and approval of the study conducted by the corresponding governmental oversight agency concerning the environmental impact of such activities…” In this case, the remainder of the legal system adequately fills the resulting gap through provisions that do not permit the need for environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) to be disregarded. Although the legislature, in the exercise of its discretion, entrusted the applicant for the concession or exploration permit with conducting such studies, they are not exempt from review by the State’s technical body or from the administrative and criminal liability that may be imposed on those who participate in their preparation and in verifying the information provided. Accordingly, it is absolutely clear that the ruling issued herein does not in any way lead to the omission of these studies prior to the granting of the applicable permits or concessions. Justices Armijo, Cruz, and Molina provide additional reasons.

V.Consequential unconstitutionality (inconstitucionalidad por conexidad) of Article 24 subsection ch) and the first paragraph of Article 105 of the Mining Code. The provisions of Article 24 and the first paragraph of Article 105 of the aforementioned Code, concerning mining exploration permits and the obligations of the concession holder, appear, at first glance, to share the constitutional defect identified in the challenged Articles 34 and 97. Indeed, these provisions state:

“Article 24.- The holder of an exploration permit shall be required to:

…ch) Prepare a preliminary environmental impact study prior to exploration, specifying the scope of the activity as defined in Article ninety-three; and comply with the rules governing environmental pollution and the protection of renewable natural resources.” “Article 105.- To ensure the rational and sustainable use of national resources and protect their future uses, concession holders shall, beforehand and publicly, conduct environmental impact studies of their activities…” To the extent that preparation of the environmental impact study is assigned as an obligation to the “holder of an exploration permit” or the “concession holder,” it suffers from the same deficiency discussed above, even though the study must be conducted “prior to exploration,” because by then the right would already have been granted in violation of the rules and principles previously explained. Article 89 of the Law on Constitutional Jurisdiction provides that a judgment declaring a statutory provision or general provision unconstitutional shall also declare unconstitutional any other provisions thereof, or of any other law or regulation, whose annulment is clearly necessary by reason of connection or consequence. To that extent, the effects of the judgment granting the action may likewise be extended to the provisions cited in the subsection and paragraph set forth above.

VI.Regarding the challenged Article 19 subsection b) of the Ley Forestal. The Office of the Ombudsperson, in its capacity as petitioner, states that the application of Article 19.2 of the Ley Forestal is unconstitutional because it establishes “national expediency” (conveniencia nacional) as an exception to forest protection. It acknowledges that, for this exception to apply, the social benefits must exceed the socio-environmental costs; however, referring to the particular case of the Proyecto Minero Crucitas, it maintains that the interpretation and application being given to the provision are unconstitutional because the socio-environmental costs exceed the social benefits. The challenged article appears in Title III, “Private Forest Property,” Chapter I, “Forest Management,” of the Ley Forestal, which provides that on forest-covered land, land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forest plantations shall not be permitted.

Nevertheless, the State Forestry Administration may grant permits in such areas for certain specified purposes, including that set forth in subsection b), which authorizes it to carry out public or private infrastructure projects deemed nationally expedient. This particular provision was addressed by this Court in Judgment No. 2006-17126, in which, after analyzing the guiding principles of environmental law, the Chamber concluded that neither Article 19 subsection b), challenged herein, nor Article 34 of the Ley Forestal is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided that it does not constitute authorization for public institutions to “legitimately” harm the environment or establish an exceptional regime. On that occasion, it was clearly established that the possibility of changing the known land use is reserved exclusively for private forest patrimony (patrimonio forestal privado), and therefore does not “affect” the State’s natural patrimony (patrimonio natural del Estado) (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal).

Likewise, the binding force of environmental regulations—like that of the remainder of the legal system—may be excepted only in an emergency or exceptional situation under the terms provided in Article 180 of the Constitution (“to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil unrest, or public calamity”), as this Court held in the aforementioned Judgment No. 1992-2340. Accordingly, environmental regulations, including both principles and rules, unquestionably apply to public institutions in fulfilling their assigned purposes through public administration, pursuant to Article 50 of the Constitution. It is true that the challenged provisions contemplate circumstances in which the designated use of privately owned properties subject to restrictions arising from the State’s forest patrimony may be modified to permit the construction of infrastructure works serving social needs. However, as duly established, this is not an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment, because any case in which the provision is to be applied must likewise comply with the environmental regulations in force.

This provision concerns properties upon which a restriction of clear social interest has been imposed, based on the purpose of preserving and protecting the environment. Consequently, the general rule is that their land use may not be changed (the first paragraph of Article 19 and the first sentence of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal). Nevertheless, when the general interest of the national community is at stake, both rights must be weighed and their exercise balanced in accordance with the principle of sustainable human development, which recognizes the need for a balanced interrelationship among the critical elements of economic development—tourism, investment, employment, infrastructure, sound public finances, and the tax system—social policy—education, health, and security—and environmental protection. The United Nations has defined this development as the expansion of choices for all members of society.

It is a comprehensive concept because it places men and women at the center of development and includes the protection of opportunities in the lives of future generations and of the natural systems upon which all life depends. Its fundamental purpose is to create an enabling environment in which everyone may enjoy long, healthy, and creative lives, since economic growth is also a means of achieving human development. What is therefore relevant is to permit the industrial and technological development of peoples, while ensuring that their use of the physical and social environment remains tolerable, in order to achieve economic and social progress. The responsibility lies in balancing environmental protection, economic development, and private activities so as to justify State intervention. Precisely because the environmental legal framework is binding, however, the decision may not be arbitrary.

The Administration’s discretion is therefore conditioned upon compliance with the body of legality (bloque de legalidad) concerning the nature of the forest and of the project or work classified as being of “national expediency,” which Article 2 of the Reglamento de la Ley Forestal, number 25.721-MINAE, defines as follows:

“Activities of national expediency are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized government agencies, autonomous institutions, or private enterprise that provide benefits to all or a large part of society, such as: water collection, transportation, and supply; oil pipelines; road construction; electricity generation, transmission, and distribution; transportation associated with mining activities; irrigation and drainage canals; restoration of land suitable for forestry; forest conservation and sustainable management; and other activities of a similar nature as determined by MINAE according to the country’s needs.” As well as respect for environmental principles and regulations, pursuant to which technical studies (estudios técnicos) must be conducted (article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to establish the suitability of the project at the designated location and the impact that such works will have on the environment, in order to determine the compensatory measures (medidas compensatorias) necessary to mitigate adverse effects; the project must also be subject to technical oversight (controles técnicos) before, during, and after construction by the corresponding public authorities (in particular, MINAE and SETENA).

A forestry manager (regente forestal) and a management plan (plan de manejo) are required (articles 20 and 21 of the Ley Forestal) for its implementation, and, of course, the permit may be revoked if the requirements upon which authorization was granted are not met, that is, if the environment is harmed. The measure must also be reasonable and proportionate, as expressly provided by the referenced provisions, such that “forest clearing (corta del bosque) shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes stated above.” The possibility of changing the land use (cambio del uso de suelo) of privately owned properties that had previously been designated for the preservation of forest resources was based precisely on the concept of sustainable development (desarrollo sostenible), which must be incorporated into the substance of proper environmental protection (debida tutela ambiental).

Thus, as already stated, promoting the population’s economic and social development is not only possible but necessary—in compliance with the provision contained in the first paragraph of article 50 of the Constitution, under which the State must seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth—while, of course, respecting environmental standards; otherwise, our country’s development would be severely hindered, an outcome neither desired nor intended by the framers of the Constitution or by the legislators responsible for enacting the Law at issue. Accordingly, this Court maintains its previously stated position, finding that the challenged provision does not infringe the right to a healthy and ecologically balanced environment, because, when a project is designated as being of national interest (conveniencia nacional), its environmental impacts must first be assessed and compared with the social benefits it entails.

This cannot be determined abstractly from the provision itself, but only through an analysis of each specific case by means of a writ of amparo (recurso de amparo), rather than an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). Moreover, the issue raised by the petitioner is based not on the unconstitutionality per se of the provision, but on the Executive Branch’s interpretation and application of this article in Decreto N.34801-MINAET, issued specifically in connection with the Proyecto Minero Crucitas. Therefore, with respect to these arguments, the prerequisites for an action of unconstitutionality are not present; rather, the appropriate proceeding is a writ of amparo, pursuant to article 73, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—which provides that an action of unconstitutionality may be brought against individual acts (actos subjetivos) only if they are not subject to habeas corpus or amparo proceedings.

Thus, not only are we dealing with a provision that the Chamber has already determined is not unconstitutional as alleged, but the claim made in this regard should also have been brought through a writ of amparo, because it concerns administrative actions (actuaciones administrativas) subject to review in that proceeding, pursuant to the final paragraph of article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since that is the proceeding in which violations of article 50 of the Constitution may or may not be established (see judgments numbers 1994-1160 de las 10:30 horas del 2 de marzo de 1994 y 1994-3454 de las diez horas treinta minutos del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro). For the reasons stated above, the proper course is to dismiss the action on the merits insofar as it concerns this provision. Justices Armijo and Molina would grant the action against this provision, with all resulting consequences.

VII.Regarding Article 6 of the Mining Code. The petitioner, the Defensoría, seeks a declaration that the first paragraph of this article is unconstitutional, arguing that the word “all” recognizes all mining activity as being of public utility, disregarding the fact that some types of mining are more polluting than others and directly violate the provisions of Article 50 of the Constitution. It likewise alleges that “the environmental alterations caused by underground mining are less severe, less radical, less extensive, and less widespread than those caused by surface mining.” This Court considers that it cannot be asserted as a general proposition that all mining activity harms the environment, without considering the mitigation of its impacts and without assessing, in each specific case, the social and economic effects arising around this industry. As the Procuraduría General de la República correctly states, when conducted sustainably, both nationally and worldwide, this activity is highly important for obtaining materials (sand, gravel, aggregates, brick clay, limestone and shale for cement production, as well as certain fuels and other minerals) and raw materials essential to the final manufacture of products or the construction of infrastructure.

Furthermore, it is likewise inaccurate to assert that all open-pit mining is more harmful than underground mining, since this will depend on the processes applied to each. If the Executive Branch determines that a mining project may or should be declared to be in the national interest (conveniencia nacional), it must establish that the benefits outweigh the socio-environmental costs through the application of appropriate procedures or instruments. Thus, promoting a particular activity is a matter of expediency and advisability, as has been done in other economic sectors of the country. Currently, for example, Article 1 of Ley No. 6990 “Ley de Incentivos de desarrollo Turístico” declares the tourism industry to be of public utility, and Article 2 of “Ley sobre el régimen de productores, beneficiadores y exportadores de café”, Ley No. 2762, declares matters relating to the production, processing, marketing, quality, and reputation of Costa Rican coffee to be in the public interest, for all purposes set forth in that law.” Moreover, Article 6 at issue must be read as a whole because, although it begins by declaring all mining activity to be of public utility, both exploration and exploitation work, and provides that the concentration, beneficiation, processing, and transportation of mineral substances, as well as privately or State-owned land required for those purposes, shall have the same status, the provision continues as follows: “Except with the express authorization of the Legislative Assembly, permits or concessions may be denied or made subject to conditions based on an analysis of the social and environmental impact studies conducted, with the participation of the affected communities, when such studies relate to the health and safety of residents of communities located near transportation routes, aqueducts, oil pipelines, fuel depots, explosives, civil-defense works, population centers, cemeteries, airports, hydroelectric plants, or works of public importance.

Social and environmental impact studies shall include an analysis of alternative land use for various economic activities. The environmental impact analysis shall include the distances and other conditions applicable to each specific permit referred to in this article. Permits or concessions may be denied or made subject to conditions on grounds of national interest. In the event of rescission, the national interest shall be declared by the Legislative Assembly.” Accordingly, this is not an unrestricted authorization, since these rules must be applied in accordance with the environmental protection guaranteed by Article 50 of the Political Constitution. Under the interpretation that this Chamber has given to that provision and to the international agreements on environmental matters entered into by our country, the environment must be understood as a development resource to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity is degraded for the present and the future, and the heritage of future generations could be placed at risk.

The origins of environmental problems are complex and arise from the interaction of natural and social processes within the socioeconomic development model adopted by the country. Environmental problems arise, for example, when methods of exploiting natural resources cause ecosystems to deteriorate beyond their regenerative capacity, thereby harming broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that result in a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of using and protecting the environment is to achieve development and progress favorable to human beings. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, employment, housing, education, and so forth. More important, however, is understanding that, although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations.

This is not particularly novel, because it is merely the application to this field of the principle of “injury” (lesión), already established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and to keep operating the productive apparatus that supports the national economy. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Similarly, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources.

Furthermore, the goals of sustainable development concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes, that is, environmental quality and the survival of other species. Discussing sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life means discussing the demand for natural resources at the individual level and the direct or supporting means needed for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into consumer, production, and export products. The declaration made at the 1992 Earth Summit proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet; this entails acceptance of certain principles governing the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, committed themselves, within the framework of preserving sustainable development, above all to the protection of human beings.

They proceeded from the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; they included the right of present and future generations to have development carried out in a manner that meets their environmental and developmental needs; and they maintained the sovereign authority of States to exploit their resources, while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction. They established the duty of States to cooperate in conserving, protecting, and restoring the environment, as well as their shared responsibilities in that regard; thus, international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development will make it possible to address the problems of environmental degradation more effectively.

A special duty was also imposed on developed countries, based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess. For this reason, rules intended to protect the environment must have a technical basis, since their application must proceed from the conditions governing the use and utilization of natural resources. This is so because environmental damage and pollution can be assessed, and the impact of these elements therefore requires scientific analysis and treatment. Social, economic, and environmental factors were among the aspects considered by legislators when they amended the Mining Code through Ley No. 6797 of 4 de octubre de 1982. The records of the corresponding legislative expediente show that their intention was to enact a new Mining Code, which was essential to modernize the legislation then in force and provide a legal framework suited to the needs of the new stage of development of the mining sector, since the legislation existing at that time was seriously deficient and there was no national policy for promoting and developing mining, as existed in other sectors of the economy.

During their deliberations, they had before them a diagnosis of Costa Rica’s mining sector issued in December 1978 by the OEA (folio 598 del tomo III), for the purpose of identifying the problems affecting mining activity in the country. A study was also requested from the Universidad Nacional Facultad de Ciencias, Tierra y Mar, Escuela de Ciencias Ambientales, which was issued by Ingeniero Carlos Torres Acosta in January 1980. They also obtained advice through the participation of various geology specialists, environmentalists, and others, as well as foreign assistance from the government of Venezuela, where an inspection was even conducted. Finally, the legislative text was amended to include a chapter on environmental protection. Thus, it was clear to the legislature that, although its intention was to promote an economic activity that had been neglected in our country because of deficient legislation, it did not disregard the importance of preventing any environmental damage; accordingly, a prior study was required before any mining exploration or exploitation.

As previously stated, the Chamber recognizes the need for a balanced interrelationship among the critical elements of economic development (tourism, investment, employment, infrastructure, sound public finances, and the tax system), social policy (education, health, and security), and environmental protection. Nevertheless, the responsibility lies in balancing environmental protection, economic development, and the activities of private parties in a manner that justifies State intervention.

The foregoing is so because excessive environmental protection that precludes all economic activity may impose disproportionate and unnecessary costs on private parties, rendering certain productive activities financially ruinous and generating poverty and unemployment, which would adversely affect people. Likewise, however, uncontrolled and irresponsible economic activity may cause irreversible harm to the ecosystem; accordingly, the “in dubio pro natura” principle must be applied, meaning that, if there is doubt as to whether an activity causes environmental harm, environmental protection must take precedence and, consequently, that activity must be restricted or prohibited. Nevertheless, the determination of such doubt cannot and must not be left to the discretion of any groups whatsoever, but must instead be based on technical studies, since this principle applies where there is a risk of serious or irreversible environmental harm.

Specifically, Article 3 of the Mining Code provides that every exploration permit or exploitation concession requires the prior analysis and approval of an environmental impact study or environmental impact assessment (estudio o evaluación de impacto ambiental). This is because the effects of a mining project unquestionably require an environmental impact assessment due to the consequences typically arising from the development of the mining industry, and this prior assessment will determine whether the project is environmentally viable. Consequently, in light of the foregoing, declaring an activity such as mining to be of public utility (declaratoria de utilidad pública) is not unconstitutional per se, provided that it is interpreted in accordance with Article 50 of our Political Constitution, under the terms set forth above. Justices Armijo, Cruz, and Molina dissent and declare the cited Article 6 unconstitutional, with all attendant consequences.

VIII.Regarding the alleged unconstitutionality of Article 3, subsection m), of the Ley Forestal. The petitioner alleges that the concept of an “activity of national interest” (actividad de conveniencia nacional), which affects the environment in the manner in which open-pit mining is conducted, is not an activity of national interest and that, therefore, the interpretation and application given to it in Decreto 34801-MINAET is unconstitutional because it contravenes Article 50 of the Political Constitution. In this regard, it should first be noted that the challenged Article 3 is simply a reference provision within the Ley Forestal, since it sets forth definitions of certain important concepts for the purpose of applying forestry legislation. Note that subsection m) does nothing more than define what is to be understood as a matter of national interest:

“…m) Activities of national interest: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprises, whose social benefits exceed their socio-environmental costs. The assessment shall be conducted using the appropriate instruments.” The provision to that effect does not render it unconstitutional, since, as stated, it merely provides a reference for what is to be understood as a matter of national interest in those provisions in which the legislation so specifies. Any unconstitutionality relating to Article 50 of the Political Constitution would have to be determined in each particular case in which that definition was applied and affected the right to a healthy and balanced environment. The petitioner’s own argument shows that her disagreement is not actually with the provision itself, but rather with the Executive Branch’s assessment and application thereof in Decreto Ejecutivo No. 35801-MINAET, which is not a matter to be determined through a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), but instead constitutes a matter for an amparo proceeding (amparo). Therefore, for purposes of this review, the challenge against this provision must be dismissed on the merits.

IX.Regarding Decreto No. 34801-MINAET. As the majority of the Chamber held in judgments No. 2008-17292 and 2008-17293, Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET of 13 de octubre del 2008, which declares the Proyecto Minero Crucitas to be of public interest and national interest, is a specific and individualized provision, without general scope or normative character, limited to classifying the public interest and national interest of a project clearly individualized as to its subject and content. Therefore, if the challenged provision infringes the fundamental right enshrined in Article 50 of the Political Constitution, that issue must be examined through an amparo proceeding and not through the (residual) constitutional-challenge proceeding (to the same effect, Nº 1993-4422 at 10:30 hours on 7 de setiembre de 1993). Consequently, the challenge must be summarily dismissed with respect to these claims. Justices Armijo, Cruz, and Molina dissent and order that proceedings on the challenge continue.

X.Also challenged are the resolutions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, number N° 3638-2005-SETENA at 9:25 hours on 12 de diciembre del 2005, which approves the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) and grants environmental viability (Viabilidad Ambiental) to the Proyecto Minero Crucitas, and N° 170-2008-SETENA at 12:50 hours on 4 de febrero del 2008, which approved the Modification of the Proyecto Minero Crucitas, on the ground that they contravene Article 50 of the Political Constitution. The Chamber finds that those resolutions do not have general scope or normative character, but were issued to resolve particular cases. In similar circumstances, the Chamber’s case law has consistently held that acts of this nature must be challenged not through a constitutional challenge but through an amparo proceeding—see judgment Nº 2005-16773 at 16:50 hours on 30 de noviembre del 2005—and therefore the proper course is to summarily dismiss the challenge with respect to these claims as well, and to order that the filing initiating the challenge be severed and certified so that it may be processed as a petition for amparo (recurso de amparo) insofar as it concerns the interpretation and application of Article 3, subsection m), and Article 19, subsection b), of the Ley Forestal, as well as the challenge to Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET and the resolutions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

XI.Conclusion. In view of all the foregoing, the challenge must be granted solely with respect to Article 34, subsection ch), and Article 97, subsection g), of the Mining Code (Código de Minería), as well as, by connection, Article 24, subsection ch), and the first paragraph of Article 105 of the same Code, because they violate Article 50 of the Political Constitution. Likewise, the challenge against Article 19, subsection b), of the Ley Forestal must be dismissed on the merits, based on the precedents of this Court; the challenge with respect to Article 3, subsection m), of the same Law must be denied because it is merely a definition serving as a frame of reference for forestry legislation; and, finally, the challenge must be summarily dismissed insofar as it concerns the allegedly unconstitutional interpretation and application of Article 3, subsection m), and Article 19, subsection b), of the Ley Forestal in Decreto Ejecutivo Número 34801-MINAET; the challenge to Decreto Ejecutivo Número 34801-MINAET itself and to the resolutions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, numbers 3638-2005-SETENA at 9:25 hours on 12 de diciembre del 2005 and 170-2008-SETENA at 12:50 hours on 4 de febrero del 2008, because these matters are reviewable through an amparo proceeding, as they involve the application of a specific and individualized provision.

With respect to Article 6 of the Mining Code, the challenge is denied provided that the Article is interpreted in accordance with Article 50, under the terms set forth in this judgment. Regarding the effects of the declaration of unconstitutionality of Article 34, subsection ch), Article 97, subsection g), and the related provisions of the Mining Code, it is reiterated that, pursuant to the currently effective Article 3 of that same Code, applicants for a mineral exploration or mining concession (concesión de exploración o de explotación minera) remain obligated to conduct the corresponding environmental impact studies before any concession is granted for such purposes.

Por tanto:

The challenge is unanimously granted against Article 34, subsection ch), and Article 97, subsection g), of the Mining Code, and consequently Article 24, subsection ch), and the first paragraph of Article 105 of the Mining Code are annulled as unconstitutional and by connection. As to Article 6 of the Mining Code, the majority holds that it is not unconstitutional, provided that it is interpreted in accordance with Article 50 of the Political Constitution under the terms of this judgment. The challenge regarding Article 3, subsection m), of the Ley Forestal is unanimously denied. By majority vote, the challenge regarding Article 19, subsection b), of the Ley Forestal is dismissed on the merits. Regarding Articles 1 and 2 of Decreto Ejecutivo Número 34801-MINAET of 13 de octubre de 2008, the challenge is summarily dismissed by majority vote. As to the resolutions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, numbers 3638-2005-SETENA at 9:25 hours on 12 de diciembre de 2005 and 170-2008-SETENA at 12:50 hours on 4 de febrero de 2008, the challenge is unanimously summarily dismissed.

This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations consolidated through prescription (prescripción), lapse (caducidad), or by virtue of a judgment having the force of substantive res judicata (cosa juzgada material). Regarding the declared unconstitutionality of Article 34, subsection ch), and Article 97, subsection g), of the Mining Code, Justices Armijo, Cruz, and Molina provide additional reasons. They also dissent and declare Article 6 of the Mining Code unconstitutional, with the resulting consequences; and, regarding Decreto No. 34801-MINAET, they dissent and order that proceedings continue as established in decision No. 2008-17292. Justices Armijo and Molina also declare Article 19, subsection b), of the Ley Forestal unconstitutional, with the resulting consequences.

This ruling shall be communicated to the Legislative, Executive, and Judicial Branches. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the full text shall be published in the Judicial Bulletin. Notice shall be given.

Ana Virginia Calzada M.

President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. José Luis Molina Q.

Dissenting opinion of Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Molina Quesada, drafted by the first-named Justice:

I.The undersigned Justices disagree with the position adopted by the majority of this Constitutional Court in judgment No. 2009-17155 at 14:55 hrs. on 5 de noviembre de 2009, insofar as it declined, on the one hand, to declare Article 6° of the Mining Code unconstitutional and, on the other, to continue processing the challenge insofar as it concerns Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET.

II.To the contrary, Article 6° of the Mining Code is considered unconstitutional insofar as this provision may be used to circumvent the scope of the right protected by Article 50 of the Political Constitution, as well as by the International Human Rights Instruments relating to the protection of a healthy and ecologically balanced environment. This provision has no purpose other than to disregard the entire framework for environmental protection in connection with mining operations, which is why its unconstitutionality is manifest. The broad and unrestricted declaration of mining as a public utility, as provided in the first paragraph of Article 6 of the Mining Code, defines as a priority for economic and social development an activity that contravenes the content and scope of Article 50 of the Constitution; the nature and environmentally harmful effects of mining in general, and open-pit metal mining in particular, do not justify creating a privileged legal regime.

For this reason, declaring all mining activity to be a priority matter of public interest is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment. The Constitution itself clearly defines what constitutes a matter of national utility: the right to a healthy and ecologically balanced environment. Based on this unquestionable value and principle, it is not possible to accept that an activity having such a negative impact on the environment as mining may be regarded as a matter of national utility. The content of the second paragraph of Article 6 of the Mining Code does not remedy the constitutional defect contained in the first paragraph of that provision; it is a provision that leaves unchanged a priority which, because of its general and unlimited content, is incompatible with a rule of such importance as that contained in Article 50 of the Constitution. This interpretation does not entail the absolute exclusion of mining activity; however, it is unacceptable for a provision to declare, in the abstract and without qualification, that mining is a public utility.

III.Finally, the Justices subscribing to this dissenting opinion do not discern any circumstance that would prevent consideration, in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), of the provisions of Executive Decree No. 34801-MINAET, which declares the Crucitas Mining Project (Proyecto Minero Crucitas) to be in the public interest and nationally expedient (conveniencia nacional); accordingly, the proceedings in the action must continue insofar as they concern the challenge to this provision.

IV. For the foregoing reasons, the undersigned Justices dissent in the terms stated

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

José Luis Molina Q.

Dissenting opinion of Justices Armijo Sancho and Molina Quesada:

I.The undersigned Justices dissent and declare the provisions of Article 19(b) of the Ley Forestal contrary to the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) insofar as they establish national expediency as an exception to forest (bosque) protection. This is particularly evident in the case of the Crucitas Mining Project, in which the socio-environmental costs are much greater than the social costs. In this regard, the dissenting opinion of Justice Armijo Sancho in Judgment No. 2006-17126 stated the following concerning the compatibility of Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal: “I disagree with the position adopted by the majority of the Constitutional Court in Judgment N°2006-17126 at 15:04 hrs. on 28 de noviembre de 2004, insofar as it dismisses this constitutional challenge on the ground that Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal do not violate the Law of the Constitution.

On the contrary, the undersigned Justice dissents and would grant this action, since it is manifestly evident that the challenged provisions authorize public institutions to violate the right protected by Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política), which under no circumstances should be disregarded by this Constitutional Court. This is because these provisions empower the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) to carry out public or private infrastructure projects deemed nationally expedient in areas that have previously been declared protected areas (áreas de protección) and in which the cutting or removal of trees is prohibited. The senselessness of the challenged provisions is therefore evident, as they establish an exception to the protection provided for in the Ley Forestal. For the foregoing reasons, I dissent and would grant the action, declaring Articles 19(b) and 34 of the Ley Forestal, Ley N°7575, unconstitutional.”

II.For the foregoing reasons, the undersigned Justices dissent and would grant the action insofar as it is directed against Article 19(b) of the Ley Forestal, in the terms stated.

Gilbert Armijo S. José Luis Molina Q.

Separate opinion of Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Molina Quesada, authored by the first:

On this point, although it was initially intended to set forth in a separate opinion certain additional reasons for declaring the provisions of Articles 34(ch) and 97 of the Mining Code (Código de Minería) contrary to the Law of the Constitution, after reviewing the arguments presented by the majority of the Constitutional Court in support of this finding of unconstitutionality, we consider it unnecessary to issue such an opinion and merely reiterate that these provisions are unconstitutional insofar as they establish that the environmental impact study (estudio del impacto ambiental) requirement is to be fulfilled after the mining concession (concesión minera) has been granted, which is contrary to Article 50 of the Constitution, as well as to various international instruments applicable within the national territory in matters concerning environmental protection.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

José Luis Molina Q.

CASE FILE N° 08-014900-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*080149000007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cero minutos del cinco de noviembre del dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por FREDDY PACHECO LEON, mayor, divorciado, doctor en Ciencias Biológicas, con cédula de identidad número 0103490573, vecino de San Pablo de Heredia; contra los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g) del Código de Minería, Ley 6797 del 04-10-1982 y sus reformas.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:16 horas del 3 de noviembre del dos mil ocho, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g) del Código de Minería. Alega que las normas se impugnan en cuanto posponen la presentación de la evaluación de impacto ambiental para después de otorgada la concesión de explotación de desarrollos mineros, con lo cual se invierte el proceso lógico sustentado en la legislación y normas técnico científicas, respecto de aquellas actividades humanas -como la industria minera- capaces de impactar negativamente el ambiente y que, por consecuencia, requieren de estudios previos de sus repercusiones o consecuencias ambientales y sociales, así como de su cuantificación económica, para analizarlos en contraposición a las ganancias o ventajas del proyecto propuesto. Las normas impugnadas autorizan al Poder Ejecutivo para otorgar concesiones de explotación minera de alto impacto ambiental, sin que se deba verificar previamente los efectos ambientales negativos del proyecto minero concreto y sin que el desarrollista tenga la obligación previa de demostrar, técnica y científicamente, que está en capacidad de mitigar y compensar tales daños ambientales, para que no tengan efectos irreversibles.Considera que la única forma por la cual se puede garantizar que un proyecto de desarrollo determinado no sea contrario al ambiente, es mediante el procedimiento científico-técnico denominado “estudio de impacto ambiental”, que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Estima que las normas del Código de Minería aquí impugnadas debieron derogarse hace años, por contrariar preceptos de rango superior que fueron incorporados al ordenamiento jurídico nacional, especialmente a partir de la reforma del artículo 50 constitucional -que incorporó el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado- por lo que dichas normas resultan nulas de pleno derecho, “por estar afectados de inconstitucionalidad sobreviniente”. A la luz del Derecho Internacional Ambiental, se produce también una violación toda vez que el Estado costarricense, al no exigir para la industria minera el estudio de impacto ambiental previo a otorgar la concesión para la explotación respectiva, está violentando los principios preventivo y precautorio, que en nuestro ordenamiento jurídico constituyen parámetros de constitucionalidad.En la práctica y con relación a un caso concreto de explotación minera, el estudio de impacto ambiental se convierte en el instrumento técnico-científico idóneo para que la administración ambiental pueda tomar decisiones respecto a la autorización de un desarrollo minero determinado, valorando y clasificando los riesgos ambientales. Es únicamente por medio de este procedimiento que puede determinar, en aplicación de los principios preventivo y precautorio, las medidas regulatorias de la operación del proyecto en aprobación, bien sea para establecer límites permanentes o temporales de operación, para exigir determinados procesos o tecnologías o para prohibirlo en su totalidad. Refiere que esta Sala ha sostenido que aquellas disposiciones que eximan o reduzcan las exigencias de evaluación de impacto ambiental de actividades humanas de previo a su desarrollo, violan el Derecho de la Constitución y, en específico, el principio precautorio.Por ejemplo, en la sentencia 2008-15760 de las 14:30 horas del 23 de octubre del 2008, se confirmó esta línea jurisprudencial, al establecer que es inconstitucional posponer la presentación de la evaluación de impacto ambiental para después de otorgada una concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, al desconocerse el deber estatal de proteger preventivamente el medio ambiente y por limitar el derecho a la participación ciudadana de asuntos relacionados con éste. Considera que lo resuelto, aplica mutatis mutandis a las normas aquí impugnadas del Código de Minería. Finalmente, los citados preceptos son también contrarios al artículo 11 constitucional, pues no cumplen el principio de juridicidad de la Administración (principio de legalidad), con el agravante de que autorizan actos de la Administración ambiental y del Poder Ejecutivo, declarativos de derechos subjetivos a favor de particulares, al concesionar la explotación de yacimientos de minerales de uso industrial, sin previa aprobación del respectivo estudio de impacto ambiental; actos que si después son reversados por haberse dictado contra las normas técnicas que rigen la materia, generan responsabilidad del Estado y la obligación de indemnizar.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad. De esta suerte, en el párrafo primero se exige la existencia de un asunto previo, en sede jurisdiccional o administrativa, en que se invoque la inconstitucionalidad de la norma, como medio razonable de amparar el derecho o interés considerado lesionado. Se conceptúa así, la regla general de la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir en forma directa a la Sala, y que se encuentran regulados en el párrafo segundo en aquellos supuestos en que "[...] por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto". La Sala ha señalado, que los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos.

En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. De suerte que a través de las diversas resoluciones de esta Sala, se ha reconocido la existencia de un interés difuso en los reclamos contra la violación del medio ambiente, precisamente en atención de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, a partir de las cuales ha elaborado una teoría de legitimación directa. en estos casos. El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se ha conceptualizado como un derecho de "tercera generación", que es derecho y deber de cada uno de los habitantes, y que como tal, sus valores gozan de una protección privilegiada mediante la cual cualquier persona puede reclamar su protección, precisamente basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de manera que puede interponer directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por la que, en los casos en que ni el interesado ni la resolución de curso de la acción se indique esa especial legitimación, la acción interpuesta es admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses cuando lo reclamado sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales.

II.De la legitimación de los accionantes en el caso concreto. Considera este Tribunal que el accionante Freddy Pacheco León se encuentra debidamente legitimado para accionar en esta vía en forma directa, o sea sin necesidad de un asunto previo, toda vez que según ya fue indicado existe un interés legítimo de los ciudadanos en general respecto de la protección adecuada del medio ambiente, con lo cual bien puede decirse que se trata de la existencia de un interés difuso en relación con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De igual modo, la Defensoría de los Habitantes se encuentra debidamente legitimada no sólo por la existencia de intereses difusos, sino además por ostentar la legitimación directa de conformidad con el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.Coadyuvancias. Se admiten las coadyuvancias pasivas presentadas el 23 de julio de 2009 por Juan María González en su condición de Presidente de la Cámara de Industrias de Costa Rica (folio 211), el 24 de julio de 2009 por Juan Carlos Hernández Jiménez en su condición de apoderado generalísimo especial de la sociedad Industrias Infinito S.A. (folio 215), por Jorge Herrera Ocampo en su condición de Director Ejecutivo del Colegio de Geólogos de Costa Rica (folio 230) y Marco Vinicio Solís Rojas en su condición de Presidente de la Cámara de Comercio, Industria y Turismo de la Zona Norte (folio 232). Lo anterior en razón de cumplir con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por haber presentado las mismas en tiempo y manifestar un interés legítimo en la resolución de este asunto.

III.Objeto de la impugnación. Los accionantes impugnan los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g) y 6.1 del Código de Minería, artículos 3 inciso m) y 19 de la Ley Forestal, 1 y 2 del decreto No. 34801-MINAET de 13 de octubre del 2008 y las resoluciones No. 3638-2005-SETENA de las 9 horas 25 minutos del 12 de diciembre del 2005 que otorga la viabilidad ambiental al Proyecto Minero Crucitas, así como la resolución No. 170-2008 de las 12 horas 50 minutos del 4 de febrero del 2008 que aprueba una modificación posterior de ese proyecto, por estimarlos contrarios a los artículos 50 de la Constitución Política y del artículo 14 inciso 1) de la Convención sobre la Diversidad Biológica, el Convenio Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Convención Marco sobre el Cambio Climático, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central y la Carta de la Organización de Estados Americanos, y a los principios relativos a la protección del ambiente: principio del desarrollo sostenible, principio precautorio, principio pro natura, principio de razonabilidad y proporcionalidad y principio “pro homine”. Para efectos de mejor comprensión, se procede a citar las normas de estudio:

Del Código de Minería:

“Artículo 34.- El titular de una concesión de explotación estará obligado a:

(…)

ch) Elaborar un estudio completo sobre el impacto ambiental del proceso de explotación, que cumpla con los requisitos contemplados en el artículo 97; y cumplir con las normas que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables.(…)” “Artículo 97.- Al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, por medio de la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, le corresponderán todas las funciones que actualmente tiene esa Dirección, además de las siguientes, específicamente relacionadas con la actividad minera:

(…)

• g)La Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos comunicará a los concesionarios de permisos de exploración las normas para la elaboración de los estudios sobre el impacto ambiental, al igual que las normas específicas para la protección del ambiente y la conservación de los recursos naturales. Estas normas serán elaboradas por el organismo gubernamental correspondiente, con la participación de los colegios de biólogos, de geólogos, de químicos y de ingenieros, y de las universidades.” “Artículo 6°.- Se declara de utilidad pública toda la actividad minera, tanto en los trabajos de exploración, como en los de transformación, transporte de sustancias minerales y los terrenos de propiedad particular o estatal necesarios para esos fines.

Excepto con autorización expresa de la Asamblea Legislativa, los permisos o concesiones podrán negarse o condicionarse, de acuerdo con el análisis de los estudios sobre el impacto social y ambiental que se hagan, en los cuales participarán las comunidades afectadas, cuando tales estudios tengan relación con la salud y la seguridad de los habitantes de comunidades ubicadas en las cercanías de las vías de transporte, acueductos, oleoductos, depósitos de combustible, explosivos, obras de defensa civil, poblaciones, cementerios, aeropuertos, plantas hidroeléctricas u obras de importancia pública. Los estudios sobre el impacto social y ambiental contemplarán un análisis del uso alternativo de la tierra en varias actividades económicas. El análisis del impacto ambiental comprenderá las distancias y las otras condiciones para cada permiso específico a que se refiere este artículo. Los permisos o concesiones podrán negarse o condicionarse en razón del interés nacional. En caso de rescisión, el interés nacional será declarado por la Asamblea Legislativa. ” De la Ley Forestal:

“Artículo 3°.- Definiciones Para los efectos de esta ley se considera:

(…)

• m)Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos adecuados.” “Artículo 19.- Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

(…)

• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.” Del Decreto No. 34801-MINAET DE 13 de octubre del 2008:

“Artículo 1.- Se declara de interés público y conveniencia nacional el Proyecto Minero Crucitas desarrollado por la empresa Industrias Infinito S.A.

Artículo 2.- En virtud de la presente declaratoria, la empresa desarrolladora, previa autorización de la oficina correspondiente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, podrá proceder a la corta de árboles (inclusive de las especies que estén vedadas) y al desarrollo de las obras de infraestructura en áreas de protección, según se indica en el proyecto.”

IV.Sobre los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g del Código de Minería. Ambos accionantes acusan que los artículos citados del Código de Minería violan el artículo 50 constitucional y el 14 inciso 1) de la Convención sobre la Diversidad Biológica, por cuanto al referirse estas normas a “concesionario”, implica que el estudio de impacto ambiental es un requisito que se exige con posterioridad al otorgamiento de la concesión minera. El tema en cuestión ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal. Recientemente en la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad relativa al proyecto de “Modificación de varios artículos de la Ley Nº 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, expediente legislativo Nº 14.836, en la sentencia No. 2008-15760 de las 14:30 horas del 23 de octubre del 2008, se dispuso que las evaluaciones preventivas son un requisito ineludible de garantía al ambiente, en aplicación concordante de los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política.

Del mismo artículo 50 de la Norma Fundamental se desprende que corresponde al Estado garantizar, defender y preservar el derecho de todo ser humano a “un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Incluso, con anterioridad a la reforma constitucional del artículo 50, este Tribunal resaltó la exigencia de los estudios de evaluación ambiental, concebidos como estudios técnicos en materia ambiental, de previo al otorgamiento de derechos en actividades que, eventualmente, lesionen el ambiente. De conformidad con lo normal y natural de los procedimientos administrativos, otorgando la concesión para la construcción, administración y explotación de previo a que se haya finalizado la Evaluación de Impacto Ambiental, resultaría inconstitucional, toda vez que revierte el orden lógico de los procedimientos, desconociendo el deber del Estado de proteger la integridad del ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política.

Además, si nos atenemos a la jurisprudencia vinculante de este Tribunal, no es admisible desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente, la cual, debe ser oportuna y previa al otorgamiento de permisos o concesiones correspondientes (ver sentencias números 6240-1993, 4245-2001, 1220-2002, 1221-2002, 6466-2002). En el caso del artículo 34 inciso ch), resulta evidente que el estudio de impacto ambiental que se ordena, debe realizarlo “el titular de una concesión de explotación”, lo que parte obviamente de que ésta última haya sido otorgada previamente. El artículo 97 inciso g), por su parte, impone a la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos el deber de comunicar “a los concesionarios de permisos de exploración” las normas para la elaboración de los estudios sobre el impacto ambiental. De manera que, ambas normas exigen tal requisito, con la diferencia de que la segunda lo hace con relación a un permiso de exploración y la primera con una concesión efectiva.

Labores que en todo caso poseen capacidad -aunque sea en mayor o menor medida- de alteración del medio desde el momento en que permite al permisionario extraer y disponer de “cantidades mínimas necesarias, no comerciales, de sustancias minerales en bruto” e incluso de hacer excavaciones (artículos 23 inciso c y 24 inciso e, ibidem). La inversión del orden propio de los factores en las normas cuestionadas, ya había sido considerado previamente por la Sala, sólo que de manera indirecta, pues el estudio no examinó por el fondo los artículos de la ley aquí impugnados, sino con relación al Reglamento al Código de Minería, decreto ejecutivo número 29300-MINAE, toda vez que lo reclamado en aquella oportunidad, era que el Reglamento exigía el estudio de impacto ambiental como requisito previo al otorgamiento de la concesión, lo que contradice lo dispuesto en la ley, que lo establece para el titular de la concesión, o sea con posterioridad.

Sobre este particular en sentencia Nº 2001-04245 de las 15:01 horas del 23 de mayo del 2001, la Sala dispuso rechazar por el fondo la acción, señalando en cuanto a este tema, que el argumento no era de recibo, por cuanto el requisito establecido en el artículo 29 del Decreto cuestionado, y que consiste en la obligación de elaborar un estudio de impacto ambiental como trámite previo a la presentación de la solicitud de permiso o concesión al Registro Nacional Minero, no contradecía ni modificaba el Código de Minería, pues en el ordenamiento jurídico nacional existen numerosas normas que exigen, como requisito indispensable para iniciar actividades, obras o proyectos que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, la aprobación previa de la evaluación de impacto ambiental. Así, este requisito encuentra sustento en los artículos 11, 21, 50 y 89 de la Constitución Política, en numerosos instrumentos internacionales que son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad, entre ellos la Convención de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el Convenio sobre Diversidad Biológica, la Convención Marco sobre el Cambio Climático y la Agenda 21, en los artículos 92 a 97 de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, artículos 17, 14 - 28, 31, 38, 44, 45, 56 a 72, 83, 88 a 89, 99, 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, en el numeral 6 b) de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, número 7779, Artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos, número 7399, en los numerales 3, 6.2, 101, 102 y 103 del Código de Minería y en los artículos 11, 239 y 240 de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, en el propio artículo 3 del Código de Minería, que dispone que todo permiso de exploración o concesión de explotación requiere de previo el análisis y la aprobación del estudio o evaluación de impacto ambiental. Es decir, sin entrar propiamente en el análisis de las normas del Código, se estimó que el orden estipulado en su Reglamento -estudio de impacto ambiental previo al otorgamiento de la concesión-, es constitucionalmente correcto. Así las cosas y partiendo del conjunto de precedentes jurisprudenciales citados, la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas en este caso resulta evidente y manifiesta por violentar el artículo 50 de la Constitución Política, en la medida en que los supuestos de hecho contemplados en las normas impugnadas son los mismos de aquéllos que fueron objeto de exhaustivo análisis por la Sala en los fallos mencionados, al no ajustarse al principio precautorio, el cual impone la necesidad de adoptar medidas preventivas, no solo ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente.

No obstante, la consecuencia de nulidad de la presente declaratoria, no implica la desaparición del requisito, ni la ineludible satisfacción de aquellos compromisos ambientales que sí es legítimo exigir al concesionario en la fase de exploración o explotación, como parte de las medidas de control y seguimiento que es de rigor aplicar en estos casos, toda vez que el artículo 3 del Código de Minería mantiene su vigencia y señala:

“No podrán hacerse exploraciones o concesión de explotación. Corresponderá al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, por medio de la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, otorgar permisos exclusivos de exploración y concesiones de explotación, previo análisis y aprobación del estudio que haga el correspondiente organismo gubernamental de control sobre el impacto ambiental de tales actividades…” En este caso, el resto del ordenamiento jurídico viene a suplir adecuadamente el vacío creado, mediante disposiciones que no permiten ignorar la necesidad de los estudios de impacto ambiental, los cuales si bien por discrecionalidad del legislador fue encomendada su realización al solicitante de la concesión o exploración, no están eximidos del control que el órgano técnico del Estado hace del mismo y de las responsabilidades tanto administrativas como penales que pueda imponerse a aquellos que participan en su elaboración y verificación de la información rendida. De manera que, queda absolutamente claro que el pronunciamiento que aquí se hace, no conduce en modo alguno, a la omisión de estos estudios, de previo al otorgamiento de los permisos o concesiones del caso. Los Magistrados Armijo, Cruz y Molina dan razones adicionales.

V.Inconstitucionalidad por conexidad del artículo 24 inciso ch) y 105 párrafo primero del Código de Minería. Ahora bien, los artículos 24 y 105 párrafo primero del Código citado, relativo a los permisos de exploración minera ya las obligaciones del concesionario, contienen disposiciones que, a simple vista, participan del vicio de inconstitucionalidad detectado en los numerales 34 y 97 impugnados. En efecto, estas normas señalan:

“Artículo 24.- El titular de un permiso de exploración estará obligado a:

…ch) Elaborar un estudio preliminar del impacto ambiental, previo a la exploración, en el que se especifiquen los alcances de la actividad definidos en el artículo noventa y tres; y a cumplir con las normas que regulan la contaminación ambiental y la protección de los recursos naturales renovables.” “Artículo 105.- Para garantizar un aprovechamiento racional y sostenible de los recursos nacionales y proteger sus futuros usos, los concesionarios, en forma previa y pública, deberán efectuar estudios de impacto ambiental de sus actividades…” En la medida en que la elaboración del estudio de impacto ambiental es asignada como obligación al “titular de un permiso de exploración”, o “concesionario”, se incurre en la misma deficiencia anteriormente discutida, a pesar de que aquél deba efectuarse “previo a la exploración”, puesto que para entonces ya existiría el derecho otorgado en infracción de las normas y preceptos ya explicados.

El artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma de ley o disposición general, declarará también la de los demás preceptos de ella, o de cualquier otra ley o disposición cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia. En ese tanto, cabe extender los efectos de la estimatoria de la acción igualmente a las normas citadas en el inciso y párrafo expuesto.

VI.Sobre el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal impugnado. Refiere la Defensoría de los Habitantes en su condición de accionante, que la aplicación del artículo 19.2 de la Ley Forestal es inconstitucional, por cuanto establece como excepción a la protección del bosque la “conveniencia nacional”. Reconoce que para aplicar tal excepción, los beneficios sociales deben ser mayores que los costos socio-ambientales, sin embargo refiriéndose al caso particular del Proyecto Minero Crucitas, indica que la interpretación y aplicación que se está dando es inconstitucional, ya que los costos socio-ambientales son mayores que los costos sociales. El artículo impugnado se ubica dentro de la Ley Forestal en el Título III “Propiedad Forestal Privada”, Capítulo I “Manejo de Bosques”, el cual dispone que en terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales.

Sin embargo, la Administración Forestal del Estado puede otorgar permiso en esas áreas, con algunos fines determinados, entre los cuales está el inciso b, que lo autoriza para llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Esta norma en particular fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal en la sentencia No. 2006-17126, en la cual luego del análisis de los principios rectores en materia ambiental, la Sala concluyó que tanto el artículo 19 inciso b) aquí impugnado como el artículo 34 de la Ley Forestal no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siempre y cuando no sea una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción. En aquella oportunidad se estableció claramente que la posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce, queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal).

Asimismo, sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 1992-2340. En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Es cierto que las normas impugnadas sí prevén el caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero como quedó debidamente establecido, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, pues de igual modo, el caso al cual se pretenda aplicar, debe sujetarse a la normativa ambiental vigente.

Lo establecido en esta disposición está referido a inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí que se contemplara como regla general la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); sin embargo, ante la finalidad del interés general de la colectividad nacional se deben ponderar ambos derechos y equilibrar su utilización atendiendo a un principio de desarrollo humano sostenible, según el cual se reconoce la necesidad de una inter-relación equilibrada entre los elementos críticos del desarrollo económico (turismo, inversión, empleo, infraestructura, finanzas sanas y sistema tributario) de la política social (educación, salud, seguridad) y de la protección medioambiental. Este desarrollo ha sido definido por la Organización de las Naciones Unidas, como la ampliación de las opciones para todas las personas de una sociedad, el cual es un concepto compresivo porque incluye a los hombres y mujeres como centro del desarrollo, la protección de las oportunidades en la vida de las futuras generaciones y los sistemas naturales de los que depende la vida en su totalidad.

El propósito fundamental es la creación de un ámbito posibilitante en que todos puedan disfrutar de vidas largas, saludables y creativas, ya que el crecimiento económico también es un medio para el desarrollo humano. De ahí que lo relevante es permitir un desarrollo industrial y tecnológico de los pueblos, pero tolerable al utilizar el entorno físico y social, con el fin de lograr un progreso económico y social. La responsabilidad consiste en equilibrar la protección del ambiente, el desarrollo económico y las actividades de los particulares, que justifique la intervención del Estado. Ahora bien, es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental, que la decisión no puede ser arbitraria y por ello la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del bosque y del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera:

"Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." Así como también, al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, fue fundamentada precisamente en el concepto de desarrollo sostenible que debe ser incorporado al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, como ya se indicó, no sólo es posible, sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población –en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional, según el cual el Estado debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza; claro está, conforme al respeto de las normas ambientales, caso contrario se causaría una grave paralización en el desarrollo de nuestro país, no querido ni pretendido por los constituyentes, ni tampoco por los legisladores que tuvieron la responsabilidad de promulgar la Ley en cuestión.

Así las cosas, este Tribunal mantiene el criterio vertido con anterioridad, señalando que lo dispuesto en la norma impugnada no resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, pues al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto, vía recurso de amparo y no de acción de inconstitucionalidad. Por otra parte, el problema planteado por la accionante, se fundamenta no en la inconstitucionalidad per se de la norma, sino de la interpretación y aplicación de este artículo por parte del Poder Ejecutivo en el Decreto N.34801-MINAET emitido para el caso concreto del Proyecto Minero Crucitas, razón por la cual en cuanto a estos alegatos, no se está ante los presupuestos de una acción de inconstitucionalidad, sino de un recurso de amparo, con fundamento lo dictado en el artículo 73 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –el cual dispone que cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos subjetivos si no fueren susceptibles de los recursos de habeas corpus o de amparo-.

De manera que, no sólo estamos frente a una disposición frente a la cual ya la Sala determinó que no existe la inconstitucionalidad acusada, sino que además, lo alegado en este sentido debió haber sido objeto de un recurso de amparo, por tratarse de actuaciones administrativas susceptibles de ser conocidas en esa vía, según lo dispuesto en el artículo 29 párrafo último de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues es allí donde se puede o no comprobar violaciones al artículo 50 constitucional (ver sentencias números 1994-1160 de las 10:30 horas del 2 de marzo de 1994 y 1994-3454 de las diez horas treinta minutos del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro). En razón de lo expuesto, lo procedente es rechazar la acción por el fondo, en cuanto a esta norma se refiere. Los Magistrados Armijo y Molina declaran con lugar la acción contra esta norma con todas sus consecuencias.

VII.Sobre el artículo 6 del Código de Minería. La Defensoría accionante solicita la inconstitucionalidad del párrafo primero de este artículo argumentando que la palabra “toda” reconoce a toda actividad minera como de utilidad pública, ignorando que hay tipos más contaminantes que otros de minería que violentan en forma directa lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Igualmente alega que “las alteraciones ambientales producidas por la minería de interior son menores, menos radicales, menos extensas y menos generales que las producidas por la minería de superficie”. Este Tribunal considera que no se puede afirmar en forma generalizada que toda actividad minera lesiona el ambiente, sin considerar la mitigación de sus impactos, y sin valorar los efectos sociales y económicos que se producen alrededor de esta industria en cada caso concreto. Como bien indica la Procuraduría General de la República esta actividad ejecutada de manera sostenible, tanto a nivel nacional como mundial, reviste una gran importancia desde el punto de vista de obtención de materiales (arena, la grava, los áridos, las arcillas para ladrillos, la caliza y los esquistos para la fabricación de cemento, así como algunos combustibles y otros minerales) y de materias primas indispensables para la elaboración final de productos o la realización de obras de infraestructura.

Además, tampoco es preciso afirmar que toda minería a cielo abierto sea más dañina que la subterránea, pues esto dependerá de los procesos de aplicación a cada de una ellas. Si el Poder Ejecutivo estima que un proyecto minero puede o debe ser declarado de conveniencia nacional, deberá tener por acreditada la superioridad de los beneficios sobre los costos socio-ambientales mediante la aplicación de los procedimientos o instrumentos apropiados. De modo que, incentivar una actividad determinada, es una cuestión de oportunidad y conveniencia, como se ha hecho en otras áreas económicas del país. Actualmente por ejemplo, en la Ley No. 6990 “Ley de Incentivos de desarrollo Turístico”, en el artículo 1 se declara de utilidad pública la industria del turismo y en la “Ley sobre el régimen de productores, beneficiadores y exportadores de café”, Ley No. 2762, en el artículo 2 se declara de interés público lo relativo a producción, elaboración, mercadeo, calidad y prestigio del café de Costa Rica, para todos los efectos que señala la presente ley.” Por otro lado, se debe hacer una lectura integral del artículo 6 en cuestión, pues si bien inicia señalando que se declara de utilidad pública toda la actividad minera, tanto en los trabajos de exploración, como en los de explotación y que tendrán el mismo carácter la concentración, beneficio, transformación, transporte de sustancias minerales y los terrenos de propiedad particular o estatal necesarios para esos fines, la norma continúa señalando lo siguiente: “Excepto con autorización expresa de la Asamblea Legislativa, los permisos o concesiones podrán negarse o condicionarse, de acuerdo con el análisis de los estudios sobre el impacto social y ambiental que se hagan, en los cuales participarán las comunidades afectadas, cuando tales estudios tengan relación con la salud y la seguridad de los habitantes de comunidades ubicadas en las cercanías de las vías de transporte, acueductos, oleoductos, depósitos de combustible, explosivos, obras de defensa civil, poblaciones, cementerios, aeropuertos, plantas hidroeléctricas u obras de importancia pública.

Los estudios sobre el impacto social y ambiental contemplarán un análisis del uso alternativo de la tierra en varias actividades económicas. El análisis del impacto ambiental comprenderá las distancias y las otras condiciones para cada permiso específico a que se refiere este artículo. Los permisos o concesiones podrán negarse o condicionarse en razón del interés nacional. En caso de rescisión, el interés nacional será declarado por la Asamblea Legislativa.” De modo que no estamos frente a una autorización irrestricta, pues esta normativa debe aplicarse de conformidad con la tutela ambiental que garantiza la Constitución Política en el artículo 50. Según la interpretación que esta Sala ha dado a esta disposición y a los convenios internacionales suscritos por nuestro país en materia ambiental, el ambiente debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras.

Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo.

Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies.

Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano.

Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental.

Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen. Es por ello que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Factores sociales, económicos y ambientales fueron aspectos valorados por los legisladores cuando reformaron el Código de Minería mediante Ley No. 6797 de 4 de octubre de 1982. De las actas del expediente legislativo respectivo, se desprende que su intención fue promulgar un nuevo Código de Minería que resultaba indispensable para modernizar la legislación vigente y proporcionar un marco legal adecuado a las necesidades de la nueva etapa del desarrollo del sector minero, pues la legislación existente en aquella oportunidad era muy deficiente y no existía una política nacional minera de fomento y desarrollo, como sucedía en otros sectores de la economía.

En su discusión contaron con un diagnóstico del sector minero en Costa Rica emitido en diciembre de 1978, por parte de la OEA (folio 598 del tomo III), con el fin de identificar los problemas de la actividad minera en el país, así como se le pidió un estudio a la Universidad Nacional Facultad de Ciencias, Tierra y Mar, Escuela de Ciencias Ambientales, el cual fue emitido por el Ingeniero Carlos Torres Acosta en enero de 1980. Asimismo, se hicieron asesorar con la presencia de varios especialistas en geología, ambientalistas y otros, así como de la asesoría extranjera por parte del gobierno de Venezuela, donde incluso se llevó a cabo una inspección, y finalmente se modificó el texto legislativo, incluyéndose un capítulo en materia de protección ambiental. Así las cosas, quedó claro para el legislador, que si bien su intención era incentivar una actividad económica que estaba abandonada en nuestro país por una deficiente legislación, no se dejaba de lado la importancia de prevenir cualquier daño que se produjera al ambiente y por ello se exigió un estudio previo a cualquier exploración o explotación minera.

Como se indicó anteriormente, la Sala reconoce la necesidad de una inter-relación equilibrada entre los elementos críticos del desarrollo económico (turismo, inversión, empleo, infraestructura, finanzas sanas y sistema tributario) de la política social (educación, salud, seguridad) y de la protección medioambiental. Sin embargo, la responsabilidad consiste en equilibrar la protección del ambiente, el desarrollo económico y las actividades de los particulares, que justifique la intervención del Estado. Lo anterior, por cuanto una protección excesiva del ambiente que anule toda actividad económica, puede hacer incurrir a los particulares en costos desproporcionados e innecesarios, tornando algunas actividades productivas en ruinosas y generando pobreza y desempleo, lo cual impactaría negativamente a la gente. Pero de igual modo, una actividad económica descontrolada e irresponsable puede producir un daño irreversible en el ecosistema, razón por la cual se impone la aplicación del principio “in dubio pro natura”, en el sentido de que si existe duda sobre si una actividad produce o no daños al ambiente, debe priorizarse en su protección y en consecuencia, limitarse o prohibirse dicha actividad.

No obstante, la determinación de esa duda, no puede, ni debe, quedar al arbitrio de los grupos sea cual sea, sino de estudios técnicos, pues este aplicará cuando haya peligro de daño grave o irreversible en el ambiente. Precisamente el artículo 3 del Código de Minería, dispone que todo permiso de exploración o concesión de explotación requiere de previo el análisis y la aprobación del estudio o evaluación de impacto ambiental. Lo anterior, por cuanto sin duda alguna los efectos que produce un proyecto minero requieren de una evaluación de impacto ambiental por las consecuencias que se suelen producir en el desarrollo de la industria minera, y esta evaluación previa determinará si el proyecto es ambientalmente viable. En consecuencia de lo expuesto, la declaratoria de utilidad pública de una actividad como la minería, no resulta inconstitucional per se, siempre y cuando sea interpretada a la luz de lo dispuesto en el artículo 50 de nuestra Constitución Política según los términos expuestos. Los Magistrados Armijo, Cruz y Molina salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 6 citado con todas sus consecuencias.

VIII.Con relación a la inconstitucionalidad acusada del artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal. Se alega por parte de la accionante que el concepto de “actividad de conveniencia nacional” que impacta el medio ambiente de la forma en que se desarrolla en la minería a cielo abierto, no es una actividad de conveniencia nacional, y que por ende, la interpretación y aplicación que se está dando en el Decreto 34801-MINAET resulta inconstitucional, por contrariar el artículo 50 de la Constitución Política. Sobre este aspecto debe señalarse que en primer término, el artículo 3 impugnado, constituye simplemente una norma de referencia dentro de la Ley Forestal, ya que en ella se establecen las definiciones de algunos conceptos importantes a fin de aplicar la legislación forestal. Nótese que el inciso m), lo único que hace es definir lo que debe ser entendido como un asunto de conveniencia nacional:

“…m) Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.” Lo dispuesto en ese sentido, no hace que la disposición sea inconstitucional, ya que como se indicó, constituye una mera referencia de lo que debe ser comprendido como un asunto de conveniencia nacional, en aquellas normas que la legislación así lo consigna. Cualquier inconstitucionalidad relacionada con el artículo 50 de la Constitución Política tendría que ser verificada en cada caso particular en el que se haya aplicado dicha definición y que afectara el derecho a un ambiente sano y equilibrado. Del mismo alegato de la accionante se desprende que en realidad su disconformidad no es con la norma en sí, sino con la valoración y aplicación que el Poder Ejecutivo hizo de ésta en el Decreto Ejecutivo No. 35801-MINAET, lo cual no corresponde ser determinado vía acción de inconstitucionalidad, sino que constituye materia de amparo en ese sentido. Es por ello que, en lo que respecta a este estudio, procede declarar sin lugar la acción en cuanto a esta norma se refiere.

IX.Sobre el decreto No. 34801-MINAET. Tal y como lo dispuso la mayoría de la Sala en las sentencias No. 2008-17292 y 2008-17293, el Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET del 13 de octubre del 2008, que declara de interés público y conveniencia nacional el Proyecto Minero Crucitas, es una disposición concreta y particularizada, sin alcance general ni carácter normativo, que se limita a calificar el interés público y la conveniencia nacional de un proyecto claramente individualizado en cuanto a sujeto y contenido. Por lo que si la disposición cuestionada infringe el derecho fundamental consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, ello debe ser examinado en la vía de amparo y no en la (residual) de acción (en igual sentido Nº 1993-4422 de las 10:30 horas del 7 de setiembre de 1993). Por consiguiente, debe rechazarse de plano la acción en cuanto a estos extremos. Los Magistrados Armijo, Cruz y Molina salvan el voto y ordenan continuar con el curso de la acción.

X.También se impugnan las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, número N° 3638-2005-SETENA de las 9:25 horas del 12 de diciembre del 2005, que aprueba el Estudio de Impacto Ambiental y concede la Viabilidad Ambiental al Proyecto Minero Crucitas y N° 170-2008-SETENA de las 12:50 horas del 4 de febrero del 2008, que aprobó la Modificación del Proyecto Minero Crucitas, por contravenir el artículo 50 de la Constitución Política. Aprecia la Sala que tales resoluciones no tienen alcance general ni carácter normativo, sino que fueron dictadas para resolver casos particulares. En supuestos similares, la jurisprudencia de la Sala ha sido reiterada en el sentido de que la vía de impugnación de actos de esta naturaleza no es la de la acción de inconstitucionalidad sino la de amparo –ver sentencia Nº 2005-16773 de las 16:50 horas del 30 de noviembre del 2005-, por lo que lo procedente es rechazar de plano la acción también en cuanto a estos extremos, y disponer que se desglose el escrito de interposición de la misma y se certifique, a fin de que sea tramitado como recurso de amparo en lo que corresponde a la interpretación y aplicación de los artículos 3 inciso m) y 19 inciso b) de la Ley Forestal, así como la impugnación del Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET y las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

XI.Conclusión. En razón de todo lo expuesto procede declarar con lugar la acción únicamente en cuanto a los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g) del Código de Minería, así como por conexidad, de los artículos 24 inciso ch) y 105 párrafo primero del mismo Código, por violentar el artículo 50 de la Constitución Política. Asimismo, rechazar por el fondo la acción contra el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal, con fundamento en los precedentes de este Tribunal, declarar sin lugar la acción respecto al artículo 3 inciso m) de la misma Ley por tratarse de una mera definición como marco de referencia de la legislación forestal y finalmente; rechazar de plano la acción en cuanto a la alegada interpretación y aplicación inconstitucional de los numerales 3 inciso m) y 19 inciso b) de la Ley Forestal en el Decreto Ejecutivo Número 34801-MINAET; la impugnación del propio Decreto Ejecutivo Número 34801-MINAET y de las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, números 3638-2005-SETENA de las 9:25 horas del 12 de diciembre del 2005 y 170-2008-SETENA de las 12:50 horas del 4 de febrero del 2008, por tratarse de materia revisable vía amparo, al estar frente a la aplicación de una disposición concreta y particularizada.

Respecto al artículo 6 del Código de Minería, se procede a declarar sin lugar siempre y cuando sea interpretado de conformidad con el artículo 50 en los términos declaratoria de la inconstitucionalidad decretada de los artículos 34 inciso ch), 97 inciso g) y la normativa conexa del Código de Minería, se reitera que de conformidad con el artículo 3 vigente de ese mismo Código, permanece la obligación para los solicitantes de una concesión de exploración o de correspondientes, de forma previa a cualquier concesión otorgada para tales efectos.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción en forma unánime, contra los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g) del Código de Minería y en consecuencia, se anulan por inconstitucionales y por conexidad los artículos 24 inciso ch) y 105 párrafo primero del Código de Minería. En cuanto al artículo 6 del Código de Minería, por mayoría se declara que éste no resulta inconstitucional, siempre que sea interpretado de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política en los términos de esta sentencia. Por unanimidad, se declara sin lugar la acción en relación al artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal. Por mayoría se rechaza por el fondo respecto al artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal. En relación a los artículos 1 y 2 del Decreto Ejecutivo Número 34801-MINAET del 13 de octubre de 2008, por mayoría se rechaza de plano la acción. En cuanto a las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, números 3638-2005-SETENA de las 9:25 horas del 12 de diciembre de 2005 y 170-2008-SETENA de las 12:50 horas del 4 de febrero de 2008, por unanimidad se rechaza de plano.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. En relación con la inconstitucionalidad declarada de los artículos 34 inciso ch) y 97 inciso g) del Código de Minería, los Magistrados Armijo, Cruz y Molina dan razones adicionales. Asimismo, salvan el voto y declaran inconstitucional el artículo 6 del Código de Minería con sus consecuencias; y en cuanto al Decreto No. 34801-MINAET salvan el voto y ordenan continuar con el curso conforme se estableció en el voto No. 2008-17292. Los Magistrados Armijo y Molina también declaran inconstitucional el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal con sus consecuencias. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Reséñese este pronunciamiento en el Diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. José Luis Molina Q.

Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Molina Quesada, con redacción del primero:

I.Los suscritos Magistrados discrepan del criterio sostenido por la mayoría de este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2009-17155 de las 14:55 hrs. de 5 de noviembre de 2009, en cuanto se ha negado, por un lado, a declarar la inconstitucionalidad del artículo 6° del Código de Minería y, por otro, a continuar con el trámite de la acción en lo que atañe a la impugnación del Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET.

II.Por el contrario se considera que el artículo 6° del Código de Minería es inconstitucional, en cuanto puede ser empleada esta disposición para soslayar los alcances del derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, así como en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos relativos a la tutela del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No tiene otro fin esta disposición que desconocer todo el régimen de protección de la materia ambiental con motivo de la explotación minera, razón por la que su inconstitucionalidad es manifiesta. La declaratoria amplia e irrestricta de la minería como de utilidad pública, según lo prevé el primer párrafo del artículo sexto del código de minería, define una como prioridad para el desarrollo económico y social una actividad que contraviene el contenido y el alcance del artículo cincuenta de la constitución; la naturaleza y efectos nocivos al ambiente de la actividad minera en general y en particular la minería metálica a cielo abierto, no justifica la creación de un régimen jurídico privilegiado; por esta razón resulta contrario al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que se declare, de interés público prioritario, toda la actividad minera.

La propia Constitución define muy bien lo que es de utilidad nacional: el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A partir de este valor y principio incuestionable, no es posible admitir que una actividad que incide tan negativamente en el ambiente como la minería, pueda considerarse de utilidad nacional. El contenido del párrafo segundo del artículo sexto del código de minería, no resuelve el vicio constitucional que contiene el primer párrafo de dicha norma; se trata de una disposición que mantiene inalterable una prioridad que por su contenido genérico e ilimitado, no es compatible con una previsión de tanta trascendencia como la que contiene el artículo cincuenta de la Constitución. Esta interpretación no implica la exclusión absoluta de la actividad minera, sin embargo, no es admisible que una norma declare, en abstracto y sin ningún matiz, que la minería es de utilidad pública.

III.Finalmente, los Magistrados que suscriben este voto salvado no aprecian ninguna circunstancia que impida el conocimiento, en esta acción de inconstitucionalidad, de las disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 34801-MINAET, que declara de interés público y conveniencia nacional el Proyecto Minero Crucitas, razón por la se debe continuar el trámite de la acción en lo que atañe a la impugnación de esta norma.

IV. Por lo expuesto, los suscritos Magistrados salvan su voto en los términos indicados

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

José Luis Molina Q.

Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Molina Quesada:

I .- Los suscritos Magistrados salvan el voto y declaran contrario al Derecho de la Constitución lo dispuesto por el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal en cuanto establece como excepción a la protección del bosque la conveniencia nacional. Lo anterior es particularmente evidente en el caso del Proyecto Minero Crucitas, en el cual los costos socio-ambientales son mucho mayores que los costos sociales. Sobre el particular, en el Voto salvado del Magistrado Armijo Sancho en la sentencia No. 2006-17126, se indicó con respecto a la conformidad de los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, lo siguiente: “Discrepo del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en la sentencia N°2006-17126 de las 15:04 hrs. de 28 de noviembre de 2004, en cuanto declara sin lugar esta acción de inconstitucionalidad, considerándose que los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal no lesionan el Derecho de la Constitución.

Por el contrario, el suscrito Magistrado salva el voto y declara con lugar este asunto, pues a todas luces resulta evidente que las normas impugnadas confieren una autorización a las instituciones públicas para vulnerar el derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, que desde ningún punto de vista debe ser soslayado por este Tribunal Constitucional. Lo anterior por cuanto, estas normas facultan a la Administración Forestal del Estado para realizar proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional, sobre proyectos que previamente han sido declarados áreas de protección, y sobre los cuales existe prohibición de corta o eliminación de árboles. Es evidente, entonces, el sin sentido de las normas impugnadas, las cuales configuran un régimen de excepción a la protección contemplada en la Ley Forestal. Por lo expuesto, salvo mi voto y declaro con lugar la acción, declarando inconstitucionales los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, Ley N°7575”.

II.Por lo expuesto, los suscritos Magistrados salvan el voto y declaran con lugar la acción, en cuanto se dirige contra el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal, en los términos indicados.

Gilbert Armijo S. José Luis Molina Q.

Nota separada de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Molina Quesada con redacción del primero:

En este punto, aunque inicialmente se pretendió consignar con una nota separada algunas razones adicionales para declarar contrario al Derecho de la Constitución lo dispuesto por los artículos 34 inciso ch) y 97 del Código de Minería, una vez leídos los argumentos expuestos por la mayoría del Tribunal Constitucional para sostener esta inconstitucionalidad, consideramos innecesario realizar dicha nota, sino únicamente reiterar que estas disposiciones son inconstitucionales, en la medida en que establecen que el requisito del estudio del impacto ambiental es posterior al otorgamiento de la concesión minera, lo que resulta contrario al artículo 50 constitucional, así como a diversos Instrumentos Internacionales que en materia de protección al medio ambiente son aplicables en el territorio nacional Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

José Luis Molina Q.

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