Police risk pay not applicable to park rangersImprocedencia del plus por riesgo policial para guardaparques

*180018890173LA* Supreme Court of Justice SECOND CHAMBER Res: 2022-000480 SECOND CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours fifteen minutes on March fourth, two thousand twenty-two.

Ordinary proceeding filed before the Labor Court of the First Judicial Circuit of San José, Second Section, by [Name 001], divorced and resident of Cartago, [Name 002], resident of Alajuela, [Name 003], resident of Alajuela, [Name 004], resident of Alajuela, [Name 005], single and resident of Puntarenas, [Name 006], single and resident of Puntarenas, [Name 007], single and resident of Puntarenas, [Name 008], resident of Puntarenas, [Name 009], resident of Alajuela, [Name 010], resident of Alajuela, [Name 011], [Name 012], resident of Heredia, [Name 013], [Name 014], [Name 015], single, resident of Alajuela and [Name 016]; against the STATE, represented by its deputy procurator, licensed attorney Kattia Vega Sancho, divorced. Licensed attorney Luis Roberto Zamora Bolaños, single and resident of Heredia, appears as special judicial representative of the plaintiffs. All of legal age, married, park rangers (guardaparques) and residents of San José; with the exceptions indicated.

Drafted by Judge Sánchez Rodríguez; and,

CONSIDERING:

I. BACKGROUND

In the initial complaint, the representation of the plaintiffs stated that the plaintiffs work for MINAE, where, as part of their duties and appointments, they perform surveillance, conservation, and security work for public and natural assets. It highlighted that the workers must carry firearms and be exposed to risks arising from poachers, wild animals, dangerous terrain or terrain prone to falls or slips, armed miners, drug traffickers, situations that constantly endanger their physical integrity and lives. It noted that the corresponding hazardous duty pay (plus por peligrosidad) has never been paid to the plaintiffs, for which reason numerous judicial complaints have been filed in this regard. In conclusion, it requested that the State be ordered to make retroactive payment of the indexed wage differences for hazardous duty pay to the plaintiffs, starting from their date of hire, plus corresponding interest.

It also requested that the differences in contributions to the disability, old-age, and death funds, and employer-worker funds be granted; that the percentage of the amount awarded to each worker be withheld for attorney's fees (cuota litis); and that the State be ordered to pay both costs of the proceeding. The State's representation responded negatively and raised the defenses of lack of right and lack of passive standing. By means of judgment No. 1911 at 15:43 hours on November 27, 2019, the Labor Court of the First Judicial Circuit of San José, Second Section, dismissed the lawsuit in its entirety. It ruled without special condemnation as to costs.

II. GRIEVANCES

The plaintiffs' representative expresses disagreement with the ruling. He makes a series of observations regarding what happened prior to the oral trial hearing. He considers that by that time the judge had already formed her opinion and therefore should have recused herself from hearing the case. Secondly, he criticizes that the principle of the primacy of reality invoked by the plaintiffs in support of their claim was set aside. He states that the Court incurred a contradiction by concluding that the plaintiffs do not permanently expose their lives but then notes that all police officers are at permanent risk. He affirms that the danger to which they are subject is not permanent in nature but rather unpredictable. He reproaches the court for having given probative value to the allegations of the defendant. He notes that public and well-known facts are not subject to proof. He argues that on November 11 (does not indicate the year), he provided supplementary evidence that should have been received and admitted in the hearing, despite which the court said it had not been presented.

He objected to the conclusion that park rangers only perform collaborative work with the police, which is contrary to reality. He points out that they perform police work as stated in the complaint. He insists that the exposure to risk to which park rangers are subject is permanent and constant, that is, the same to which police officers are subjected. He adds that the pay supplement compensates for exposure to possible risk situations, which is unpredictable. He notes that the additional salary is not limited to police forces. The constitutional judgment provided is clear in that what gives rise to the payment of the pay supplement is the exposure to risk of those who perform surveillance and public order conservation functions, as is the case with park rangers. In his opinion, the most recent case law was disregarded, as well as the principle of the primacy of reality, and priority was given to formal law over substantive law. He requests that the judgment be annulled and that the lawsuit be granted.

III. PRELIMINARY MATTER

Based on Article 590 of the Labor Code, the criterion has been reiterated that the admissibility of the parties' submissions is subject to the condition that they be clear and precise regarding the reasons why the revocation of the ruling is necessary. Likewise, they must be aimed at attacking the reasoning or legal basis presented in the judgment, as it is to that extent that the functional competence of this Chamber is opened to assess the legality or not of what was decided. Regarding the disrespectful phrases against the administration of justice formulated in the appeal under review, this Second Chamber shares in its entirety what was stated by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in vote 68 bis, at 15:40 hours on October 11, 1995, in that it stated: "As justice is also understanding, this Tribunal chooses not to take into account the disrespectful phrases and to ignore the citations the litigant uses in his brief.

It understands that equanimity and nobility are required to accept adverse rulings with respect and moderation. Unfortunately, there will always be those who confuse self-interest with justice and, having lost objectivity for this reason, see negligence and even twisted purposes in pronouncements that do not accommodate their claims. On the other hand, it is not good for the judge to respond to grievances, because, as Calamandrei points out, 'the Judge who does not respect the lawyer, like the lawyer who does not respect the Judge, ignore that the bar and the judiciary obey the law of communicating vessels; one cannot lower the level of one without the level of the other descending exactly the same ...' (Calamandrei, Piero, Elogio de los Jueces, Edic. Europa-América, 1980). Having stated the above, given the reciprocal respect that must exist between the judiciary and the liberal exercise of the profession, and vice versa, the corresponding action is to inform the Professional Ethics Bureau (Fiscalía) of the Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica of this situation, so that it may resolve the corresponding matter regarding the application of the disciplinary regime to the appellant attorney.

IV. PROCEDURAL APPEAL

Reformed Article 587 of the Labor Code regulates the cassation appeal for procedural reasons in the following terms: "For procedural reasons, it shall be admissible when the following is invoked: /1.- Any of the defects for which annulment (nulidad) of proceedings is appropriate, provided they have been alleged in one of the preceding phases of the proceeding and the claim has been dismissed. /2.- Inconsistency (incongruencia) of the judgment or absolute obscurity of this latter part. In cases of inconsistency, the appeal is only admissible when the amendment or clarification procedure has been exhausted. /3.- Lack of clear and precise determination of the facts proven by the court. /4.- The judgment having been based on illegitimate evidence or evidence introduced illegally into the proceeding. /5.- Lack of reasoning or insufficient reasoning for the judgment. /6.- The judgment having been issued with inobservance of the rules established in the third paragraph of Article 537." The first scenario must be related to Article 471 of that same regulatory body, a provision which precisely deals with annulment, as follows: "Annulment shall proceed:/ (...) 9) When access to justice or the right to defense has been impeded in some way, or a violation of due process has been incurred.

(...)" (emphasis supplied). It must be borne in mind that, for the disagreements to be admissible, the claims had to have been alleged opportunely and dismissed. The appeal alleges that the trial judge had formed her opinion and therefore should have recused herself from hearing the case. However, the appellant party never challenged nor protested this aspect. On the other hand, it is criticized that on November 11 (does not indicate the year), supplementary evidence was provided that should have been received and admitted in the hearing. This grievance is also not admissible. The hearing record of November 11, 2019, stated that "Attorney Zamora Bolaños provided evidence as supplementary evidence, of which only two newspaper copies were admitted and the opposing party was granted an audience, said evidence being subject to proper incorporation into the virtual desktop." From this it can be inferred that part of the evidence was admitted, and there is no record that the plaintiffs claimed that the rest was not. That is, the alleged defect was not opportunely claimed as required.

V. REGARDING THE SALARY SUPPLEMENT

Numeral 91 of the General Police Law, No. 7410 of May 26, 1994 (added by Article 3 of the Law for the Strengthening of the Civilian Police, No. 8096 of March 15, 2001; and its numbering shifted by ordinal 1 of the Law Creating the School and Childhood Police, No. 8449 of June 14, 2005, which moved it from the former 85 to the current 91), establishes: “A incentive called police risk is hereby created, which consists of a salary supplement equivalent to eighteen percent of the base salary; it shall correspond to all officials who perform police functions that imply risk to their physical integrity, independently of their location in the administrative structure (the preceding paragraph thus reformed in accordance with the partial annulment made by resolution of the Constitutional Chamber No. 12017 of August 16, 2006). The granting of this salary incentive must be substantiated, in each specific case, defining the reasons why the corresponding employee's functions fit within the defined danger scenario.” Through Executive Decree No. 29597 of June 5, 2001, the “Regulation for the payment of police risk” was enacted, whose numeral 1 states: “The salary supplement called 'Police Risk', is payable solely and exclusively to 'police servants', by virtue of the fulfillment of the 'police functions' that correspond to them by reason of the investiture, appointment, position, and post they hold, as members of the Public Force, and that in the performance of duties some imminent risk to physical integrity is run, by reason of the danger that the police function may entail.

By means of substantiated resolution, reasoning shall be given in each specific case, concerning what the dangerous circumstances consist of that imply some risk to the physical integrity of the servant, independently of their location within the administrative structure of the Ministry, it also being necessary to verify compliance with the assumptions detailed in this regulation.” Article 2, for its part, cites: “ 'Police servant' is understood as: The person appointed to a police post position in one of the police bodies whose competence is provided for by Law, to serve the State in the exercise of the police function, for which they are invested with public authority, in accordance with the Political Constitution and the Law. Consequently, for a person to be a police servant, the concurrence of the following conditions must occur: a) Investiture granted by the President of the Republic and the Minister of the branch through an Executive Agreement. b) Constitutional oath-taking for the performance and exercise of the position of public authority. c) Appointment to a police post position, in one of the Police Bodies that make up the Public Force, whose competence is constituted by Law.

The appointment must be in conformity with the Law, according to the recruitment, selection, and appointment requirements and procedures established in the legislation that regulates the service relationship and the police function. d) Performing police functions strictly speaking.” Then, rule 3 states: “'Police functions' is understood to mean, without prejudice to what is established in other normative provisions of superior rank, those that are included within the generic statements of: defense of national sovereignty, maintenance of public order, vigilance and citizen security. What is implied then, are the functions performed by an official invested with authority to guarantee: national security, the security of persons and property, the physical integrity and respect for the rights and freedoms of citizens, the maintenance of public order and tranquility, the prevention and repression of crime, the execution of the decisions of jurisdictional and administrative bodies; for which purpose they have the investiture of public authority with powers to legitimately carry out: raids, seizures and arrests, in accordance with the Political Constitution and the Law.” The Regulation under comment, in its recitals section, contains a historical account of the police risk supplement, which it is deemed appropriate to transcribe: “Whereas: I.-That through budget rule No. 46 of Law No. 7040 of April 25, 1986, a salary bonus called 'Police Risk' of ¢1,000.00 was created for the officials of the Ministry of Public Security and of Government and Police, without distinction of the tasks performed.

By virtue of the preceding rule, the salary bonus was repeatedly incorporated into the Ordinary and Extraordinary Budget, Fiscal and by Programs Laws of the Republic for the Economic Year of the periods: 1987 in Law No. 7055 of December 11, 1986; 1988 in Law No. 7089 of December 4, 1987; 1989 in Law No. 7111 of November 24, 1988; 1990 in Law No. 7141 of December 13, 1989; and 1991 in Law No. 7216 of December 19, 1990. II.-That subsequently, through budget rule No. 20 of Law No. 7272 of December 18, 1991, it was provided to increase the referenced benefit, but only in favor of Public Security and Government and Police servants who were on 'active service,' excluding 'officials performing administrative functions,' and in those terms the provision was regulated through Article 2 of Decree No. 21276-G-SP-H of May 7, 1992, increasing the salary bonus to ¢2,800.00. Subsequently, through budget rules 40 and 49 of Law No. 7306 of July 15, 1992, the alluded benefit was extended to other police bodies, providing that 'the officials of these programs who perform administrative tasks will not be included,' and the amount was increased to ¢3,200.00, 'only for those officials who are on active service.' III.-That through General Police Law No. 7410, of May 26, 1994, the payment of police risk was included as one of the benefits previously granted by Law, for the members of the public Force.

V.-That through Law No. 8096, of March 15, 2001, published in La Gaceta No. 59 of March 23, 2001, Law No. 7410 'General Police Law' was reformed, adding Article 85, once the numbering was shifted, through which it was provided: 'Article 85.-Police Risk. An incentive called police risk is hereby created, which consists of a salary supplement equivalent to eighteen percent (18%) of the base salary; it shall correspond to all officials of the ministries of Government and Police and Public Security who perform police functions that imply risk to their physical integrity, independently of their location in the administrative structure of that Ministry. The granting of this salary incentive must be substantiated, in each specific case, defining the reasons why the corresponding employee's functions fit within the defined danger scenario.' The Office of the Attorney General of the Republic, in opinion No. 213-2009, explained: '(…) through Law No. 7040 of April 25, 1986, the incentive called “Police Risk” was first contemplated in Article 46.

Article 46 indicates the following: “The Ministry of Finance must include in the next extraordinary budget the corresponding content to include the payment of ¢1,000 per month, for the concept of Police Risk, to the employees of the Civil Guard and the Rural Assistance Guard” (…). From the previously transcribed citation, it is clear that the legal procedure used for the regulation of police risk was not the most suitable, since it was regulated by budgetary provisions, a reason for which the legislator sought to remedy through Article 3 of the Law for the Strengthening of the Civilian Police No. 8096 of March 15, 2001, the irregular manner in which the salary supplement or bonus called police risk had been governed, for which reason Article 85 (currently 91) is added to Chapter IX of the General Police Law No. 7410, thus regulating said supplement through an ordinary law.' In conclusion, the police risk supplement was not created in 2001, but rather already existed previously.

In another line of thought, it is of interest to bring up the definition of “Public Force” and of “police function” elaborated by the Constitutional Chamber in pronouncement No. 4368-2003: “Article 12 of the Constitution provides, regarding the general function of the different police forces, that for the vigilance and conservation of public order there shall be the necessary police forces; this alludes to the main task of the Public Force, which is to maintain public order in general, and to watch over the security of the inhabitants. This has also been affirmed by this Chamber, among many others, in judgments numbers 1588-91, 5882-93 and 884-98. Specifically, and on this point, it was stated: 'We can define the concept of public force as the set of security bodies—and their agents—that under the authority of the Executive Branch have the purpose of maintaining public order and watching over the security of the inhabitants with fundamentally preventive and occasionally repressive functions.

By Constitutional provision—and surely for historical reasons since the power that the possession and use of weapons entails rested on them as the sole armed body—the Constitution not only confers the supreme command of it to the Executive Branch, but also, for obvious reasons of them being officials of absolute loyalty, also establishes—as an attribution of the President and the respective Minister—to appoint and remove the members that make up said public force (…). Thus, it is the proper function of the public force to maintain public order in general and to watch over the security of the inhabitants, a task in which they exercise a primarily preventive function.' On the other hand, regarding the governing body of the police forces, Article 140 of the Constitution, in its subsections 1), 6) and 16), establishes that it is the responsibility of the President of the Republic and the respective Minister of Government to freely appoint and remove the members of the public force, maintain the order and tranquility of the Nation, take the necessary measures for the safeguarding of public liberties, and dispose of the public force to preserve the order, defense, and security of the country; and subsection 3) of Article 139 ibidem indicates that it corresponds, exclusively, to whoever exercises the Presidency of the Republic, to exercise the supreme command of the public force.

The regime that our Political Constitution has contemplated for preserving the order and tranquility, defense, and security of the country, determines a responsibility concentrated in the Executive Branch, under the exclusive command of the President of the Republic (resolutions of the Constitutional Chamber, numbers 10134-99, of eleven o'clock on December twenty-third, nineteen ninety-nine; and 1049-01, of sixteen hours and thirty minutes on February sixth, two thousand one). It is also of interest to refer to the concept of police function, which is extracted from the General Police Law, Article 6, which includes, within the Police forces, the following, which are in charge of public security: the Civil Guard, the Rural Assistance Guard, the police in charge of controlling unauthorized drugs and related activities; the Border Police, the Immigration and Foreign Affairs Police, the Fiscal Control Police, the State Security Directorate, the Traffic Police, the Penitentiary Police, and the other police forces, whose competence is provided for in the law.

According to Article 2 ibidem, the members of the Police forces are public officials, obliged to observe and comply with the Political Constitution, international treaties, and laws in force; among their functions, according to numeral 4, are: to watch over, conserve public order, prevent manifestations of crime, and cooperate to repress them in the manner determined in the legal system. According to the foregoing, and also based on numerals 10, 44, 45, 47, 52, 59, 69, and 70 of the General Police Law, all members of all police forces of the Executive Branch are constituted as recipients of all the imperatives that the Administrative Police must fulfill in a Republic, as well as of all the rights that correspond to them as public servants in the different administrative departments.” It is necessary, then, to determine if the functions performed by the park rangers fit within the legal and jurisprudential parameters necessary to be eligible for the recognition of the requested salary supplement.

In this regard, it is worth mentioning the following laws that regulate several of the tasks that park rangers perform: a) Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, precept 54: “The officials of the State Forest Administration shall have the character of police authority, as such and in accordance with this law, they must report the committed infractions to the competent authorities. The police authorities shall be obliged to collaborate with the officials of the State Forest Administration, every time they require it to fully comply with the functions and duties that this law imposes on them. For the fulfillment of their attributions, these officials, identified with their respective identification card, shall have the right to transit and to carry out inspections on any rural property or forest industry facility, except in the dwelling houses located therein; as well as to seize wood and other forest products illicitly harvested or processed and to sequester, as a guarantee of an eventual sanction, the equipment and machinery used in the illicit act.

Also, they shall seize the means of transport that serves as an instrument or facilitator for the commission of the crime, upon prior drawing up of the respective report. All of the foregoing must be placed at the order of the competent judicial authority, within a period not exceeding three days.” b) National Parks Service Law, No. 6084 of August 24, 1977, ordinal 9: “Whoever contravenes the provisions of Article eight, shall be immediately expelled from the National Park and placed at the order of the corresponding judicial authorities, by the employees of the National Parks Service, who for that effect shall have the character of police authorities.” c) Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992, mandate 16: “For the faithful compliance with the obligations established in this law, wildlife inspectors, forest inspectors, park rangers and SINAC officials duly accredited for those purposes and in the performance of their duties are empowered to detain, transit, enter, and carry out inspections, within any farm and vessel, as well as in the involved industrial and commercial installations, and to seize the organisms, parts, products, and derivatives of wildlife, together with the equipment used in the commission of a crime or activity prohibited by this law.

In the case of private domiciles, the permission of the competent judicial authority or the owner must be obtained.” From the foregoing, it is inferred that although it is provided that the officials shall have the character of police authority, this is limited to reporting and reporting to the competent authorities the respective infractions. Even functions such as inspections, arrests, seizures, and the sequestering of equipment and machinery are mentioned, but it is highlighted that everything must be placed at the order of the competent judicial authority. That is to say, their obligations are of mere collaboration. Due to the foregoing, it is not possible to equate the functions of the park rangers with those of the members of the police bodies, since the degree of dangerousness between the exercise of both positions is not the same. Hence, the claimant's argument that the exposure to risk to which park rangers are subject is permanent and constant is not acceptable.

As explained previously, police officers must, as part of their functions, guarantee national security, not only of persons but also of property; watch over the respect for the rights and freedoms of all citizens, maintaining public order and tranquility; prevent and repress crime, and execute the decisions of jurisdictional and administrative bodies. It is clear then that the members of the police bodies are undoubtedly more exposed to dangerous situations that threaten their physical integrity derived from the functions performed. It is also worth mentioning that the law is clear in specifying that the payment of the supplement proceeds only when the worker, a member of a police body with legal competence, carries out police functions that put their physical integrity or their life at risk, a situation in which the claimant party clearly does not find itself. On the other hand, regarding the principle of equality, resolution No. 4368-2003 of the Constitutional Chamber provided: “Then, specifically regarding the principle of equality, it is important to highlight what the Full Court pointed out, when it served as the constitutional court: 'The Principle of Equality before the law is only violated if a law grants a different treatment, without justified reason, to persons who are in the same situation, that is, that for the same category of persons the regulations must be equal.' (Extraordinary session of August eleventh, nineteen eighty-three).

Likewise, in an extraordinary session of June twenty-eighth, nineteen eighty-four it considered: 'Equality before the law means not only equal treatment under equal conditions, since it would be contrary to this principle to apply the same measure under different conditions. But it must be emphasized that not every difference constitutes a legitimate cause for establishing a different treatment, even less so, without any restriction, because the difference may refer to irrelevant aspects, which do not affect the core of the case, and also that the constitutional breach could also be produced by excess, that is, when exorbitant measures are adopted in relation to the differences that could justify some different treatment.' These concepts served as support for the subsequent jurisprudential development that this Constitutional Court has made regarding the principle in question, enshrined both in domestic law (properly in Article 33 of the Political Constitution), and in International Law (in the various international human rights instruments in force in our country).

In relation to this principle, two key ideas have been given; first, insofar as it implies equal treatment among equals and unequal treatment for unequals (to this effect, judgments numbers 7182-94, 1474-93, 5972-94 and 6097-94); and second, regarding the constitutional possibility of establishing differentiated situations between unequals, under the condition that these are reasonable and proportionate. Thus, in subsequent judgments it has been expressed: 'The principle of equality, contained in Article 33 of the Political Constitution, implies that in all cases, equal treatment must be given irrespective of the possible differentiating elements of legal relevance that may exist; or what is the same, not every inequality necessarily constitutes discrimination. Equality, as this Chamber has stated, is only violated when the inequality is devoid of objective and reasonable justification. But furthermore, the cause justifying the act considered unequal must be evaluated in relation to the purpose and its effects, in such a way that there must necessarily exist a reasonable relationship of proportionality between the means used and the proper purpose.

That is, equality must be understood in terms of the circumstances that occur in each specific case in which it is invoked, so that universal application does not prohibit contemplating different solutions to different situations, with diverse treatment. All that has been expressed means that equality before the law cannot imply material equality or real and effective economic equality.' (Judgments numbers 1770-94, of nine hours eighteen minutes on April fifteenth, nineteen ninety-four, and 1045-94 of eleven hours fifty-one minutes on February eighteenth, nineteen ninety-four).” And regarding the principle of salary equality, in vote No. 12017-2006, the constitutional review body noted: “On the principle of salary equality and following the thesis contained in the partially transcribed judgment, the Court has indicated that it is not discriminatory to establish salary differences as long as that different treatment has a reasonable foundation, that is, it attends to particular and objective circumstances that justify it.

Thus, in judgment 1997-1320 of 14:54 hours on March fourth, nineteen ninety-seven, the Chamber indicated: 'It is evident that from the constitutional articles that are deemed infringed (33, 57, 68 and 74) a clear purpose can be derived that, in salary matters, there exists a balanced and fair treatment for the different labor activities, whether or not they have a professional nature. This Chamber has reiterated this in its various pronouncements. But, as has also been explained, that balanced treatment supposes—as in any other case where an equality dispute is involved—that the differences that exist between the various activities be recognized, so that those that are distinct are not equated nor those that are equal differentiated, in such a way that undue privileges result from overvaluing some, or injustices because others are undervalued.'” Along these lines, this Chamber considers that the principle of equality enshrined has not been violated by the fact that the salary supplement for police risk was not granted to the plaintiffs, since they do not find themselves in the factual assumptions required to be eligible for the benefit they claim.

The legal equality established in the constitutional norm implies equal treatment under identical conditions, and the plaintiff party is not in the same conditions as those who were benefited with the increases in the salary supplement; consequently, this principle is not violated by giving unequal treatment to situations that by their nature are so, and therefore, do not represent any discriminatory treatment, nor a breach of the principle of constitutional equality. See in this same sense vote of this Chamber No. 170 of 11:10 hours on March 12, 2004. Since the matter under study is one of pure law, the appropriate course was to carry out an analysis of the regulations governing the police risk incentive, through which it was determined that the plaintiffs do not meet the requirements established in the corresponding legislation. Thus, the plaintiff party's allegations are not well founded, since, as the trial judge concluded, the payment of the salary supplement claimed in the lawsuit is inadmissible.

VI. FINAL CONSIDERATIONS

Based on the above, the appeal must be dismissed.

VII. DISSENTING VOTE OF JUDGE VARELA ARAYA

The undersigned judge dissents from the majority vote for the reasons set forth below. The following laws governing several of the police tasks performed by park rangers and even recognizing them as police authorities should be noted: a) Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, precept 54: "Officials of the State Forest Administration shall have the character of police authority; as such and in accordance with this law, they must report violations committed to the competent authorities. Police authorities shall be obligated to collaborate with the officials of the State Forest Administration whenever they require it to fully comply with the functions and duties this law imposes upon them. For the fulfillment of their powers, these officials, identified with their respective identification card, shall have the right to enter and conduct inspections on any rural or industrial forest property (fundo), except in dwelling houses located thereon; as well as to seize (decomisar) illegally harvested or processed timber and other forest products and to sequester, as security for a potential penalty, the equipment and machinery used in the illegal act.

They shall also seize the means of transport used as an instrument or facilitator for the commission of the crime, upon preparation of the respective report. All of the foregoing must be placed at the disposal of the competent judicial authority, within a period no longer than three days." b) Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 of August 24, 1977, section 9: "Anyone who contravenes the provisions of article eight shall be immediately expelled from the National Park and placed at the disposal of the corresponding judicial authorities, by the employees of the National Parks Service, who for that purpose shall have the character of police authorities." c) Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317 of October 30, 1992, mandate 16: "For the faithful fulfillment of the obligations established in this law, wildlife inspectors, forest inspectors, park rangers, and officials of SINAC duly accredited for those purposes and in the performance of their duties are empowered to detain, transit, enter, and conduct inspections, within any farm (finca) and vessel, as well as in the industrial and commercial installations involved, and to seize organisms, parts, products, and derivatives of wildlife, together with the equipment used in the commission of a crime or activity prohibited by this law.

In the case of private domiciles, permission from the competent judicial authority or from the owner shall be required." From the foregoing, it can be inferred that the plaintiffs carry out police tasks, such as detaining, inspecting, seizing, evicting (desalojar), patrolling, and attending to complaints, for which they have the character of police authority, although they are not police officers nor are they part of the public force. However, according to canon 91 of the Ley General de Policía, the granting of the police risk (riesgo policial) supplement depends on two factors: that the official performs police functions and that these pose a risk to their physical integrity (it is worth emphasizing that the law does not mention constant or permanent exposure to risk). Despite not holding a police position, the petitioners meet the requirements of said rule, since they perform police functions (consisting of guarding the nation's assets, specifically natural resources) that put their physical integrity and even their lives at risk (note that they must face varied crime, such as illegal hunting, fishing, and logging, violations of the wildlife law, drug trafficking, and the use of weapons), for which they must be recognized the police risk bonus, based on the principles of equality and equal pay (igualdad salarial), of constitutional rank.

In ruling No. 4368-2003 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), reference was made to the principle of equality: "Then, specifically regarding the principle of equality, it is important to recall what the Full Court stated, when it acted as a constitutional court: 'The Principle of Equality before the law is only violated if a law grants different treatment, without justified reason, to persons who are in the same situation, that is, that for the same category of persons, the regulations must be equal.' (Extraordinary session of August 11, 1983). Likewise, in an extraordinary session of June 28, 1984, it considered: 'Equality before the law means not only equal treatment under equal conditions, as it would be contrary to this principle to apply the same measure under different conditions. But it must be emphasized that not every difference constitutes a legitimate cause for establishing different treatment, even less, without any restriction, since the difference may refer to irrelevant aspects that do not affect the core of the case, and the constitutional breach could also be produced by excess, that is, when exorbitant measures are adopted in relation to the differences that might justify some different treatment.' These concepts served as support for the subsequent jurisprudential development that this Constitutional Court has made regarding the principle in question, enshrined both in domestic law (specifically in Article 33 of the Political Constitution) and in International Law (in the various international human rights instruments in force in our country).

Regarding this principle, two key ideas have been given; first, regarding it implies equal treatment among equals and unequal treatment for unequals (to this effect, rulings numbers 7182-94, 1474-93, 5972-94, and 6097-94); and second, regarding the constitutional possibility of establishing differentiated situations among unequals, under the condition that these be reasonable and proportionate. Thus, in later rulings, it has been expressed: 'The principle of equality, contained in Article 33 of the Political Constitution, implies that in all cases, equal treatment must be given regardless of the possible differentiating elements of legal relevance that may exist; or what is the same, not every inequality necessarily constitutes discrimination. Equality, as this Chamber has stated, is only violated when the inequality is devoid of an objective and reasonable justification. But in addition, the cause of justification for the act considered unequal must be evaluated in relation to the purpose and its effects, such that a reasonable relationship of proportionality must necessarily exist between the means employed and the purpose itself.

That is, equality must be understood in terms of the circumstances that occur in each specific case in which it is invoked, such that universal application does not prohibit contemplating different solutions in the face of different situations, with diverse treatment. All of the foregoing means that equality before the law cannot imply material equality or real and effective economic equality.' (Rulings numbers 1770-94, from nine hours eighteen minutes on April 15, 1994, and 1045-94 from eleven hours fifty-one minutes on February 18, 1994)." And regarding the principle of equal pay (igualdad salarial), in vote No. 12017-2006, the constitutional review body noted: "Regarding the principle of equal pay and following the thesis contained in the partially transcribed ruling, the Court has indicated that it is not discriminatory to establish salary differences as long as that different treatment has a reasonable basis, that is, it addresses particular and objective circumstances that justify it.

Thus, in ruling 1997-1320 from 14:54 hours on March 4, 1997, the Chamber stated: 'It is evident that from the constitutional articles that are deemed infringed (33, 57, 68, and 74), a clear purpose can be derived that, in salary matters, there be balanced and fair treatment for different work activities, whether or not they have a professional nature. This Chamber has so reiterated in its various pronouncements. But, as has also been explained, that balanced treatment supposes –as in any other case where an equality dispute is at stake– that the differences that exist between the diverse activities be recognized, so that those that are different are not equated nor those that are the same differentiated, such that undue privileges result from overvaluing some, or injustices because others are undervalued.' Thus, the undersigned considers it appropriate to grant the appeal (recurso) and declare the claim with merit (con lugar), ordering the State to pay the plaintiffs the police risk bonus retroactively, from the entry into force of the Law that created it, which dates from March 15, 2001.

It is also appropriate to grant the relief of indexation (indexación) and legal interest, in the terms indicated in numeral 565 of the Labor Code (Código de Trabajo), from the time each of the sums was due and until their effective satisfaction. It must be resolved without special condemnation as to costs (costas), considering that the defendant party has litigated with evident good faith, as this is a debatable topic regarding the right that park rangers have to receive the bonus for the risk they run in the exercise of the legal obligations inherent to the position.

POR TANTO:

The appeal (recurso) filed by the plaintiff party is declared without merit (sin lugar). Judge Varela Araya dissents. Declares the appeal filed by the plaintiffs with merit (con lugar). Grants the lawsuit. Condemns to retroactively pay the plaintiffs the police risk salary supplement, from the entry into force of the Law that created it, which dates from March 15, 2001. Also, to pay interest on the amounts owed and indexation. It is resolved without special condemnation as to costs. Notify the Fiscalía of the Costa Rica Bar Association (Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica), for its corresponding action.

Orlando Aguirre Gómez Julia Varela Araya Luis Porfirio Sánchez Rodríguez Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Res: 2022-000480 MLONGAN/DMENESES

*180018890173LA* Corte Suprema de Justicia Res: 2022-000480 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas quince minutos del cuatro de marzo de dos mil veintidós.

Proceso ordinario establecido ante el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José, Sección Segunda, por [Nombre 001], divorciado y vecino de Cartago, [Nombre 002], vecino de Alajuela, [Nombre 003], vecino de Alajuela, [Nombre 004], vecino de Alajuela, [Nombre 005], soltero y vecino de Puntarenas, [Nombre 006], soltera y vecina de Puntarenas, [Nombre 007], soltera y vecina de Puntarenas, [Nombre 008], vecino de Puntarenas, [Nombre 009], vecino de Alajuela, [Nombre 010], vecino de Alajuela, [Nombre 011], [Nombre 012], vecino de Heredia, [Nombre 013], [Nombre 014], [Nombre 015], soltero, vecino de Alajuela y [Nombre 016]; contra el ESTADO, representado por su procuradora adjunta la licenciada Kattia Vega Sancho, divorciada. Figura, como apoderado especial judicial de los actores, el licenciado Luis Roberto Zamora Bolaños, soltero y vecino de Heredia. Todos mayores, casados, guardaparques y vecinos de San José; con las excepciones indicadas.

Redacta el Magistrado Sánchez Rodríguez; y,

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

En el escrito inicial de demanda, la representación de la parte accionante manifestó que los actores laboran para el MINAE, donde como parte de sus funciones y de sus nombramientos, realizan labores de vigilancia, conservación y seguridad de los bienes públicos y naturales. Resaltó que los trabajadores deben portar armas de fuego y exponerse a riesgos devenidos por cazadores furtivos, animales salvajes, terrenos peligrosos o propensos a caídas o resbalones, mineros armados, narcotraficantes, situaciones que ponen en riesgo constante la integridad física y la vida. Señaló que a los accionantes nunca se les ha cancelado el rubro correspondiente al plus por peligrosidad, por lo que se han interpuesto numerosas denuncias judiciales al respecto. En conclusión, solicitó se condene al Estado al pago retroactivo de las diferencias salariales indexadas del plus por peligrosidad a los demandantes, a partir de la fecha de inicio de labores, más los intereses respectivos.

Pidió además se otorguen las diferencias en las cuotas de los fondos de invalidez, vejez y muerte, y obreros patronales; se retenga el porcentaje sobre el monto otorgado a cada trabajador por concepto de cuota litis; y se condene al Estado al pago de ambas costas del proceso. La representación estatal contestó de forma negativa, e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. Por medio de la sentencia n.º 1911 de las 15:43 horas del 27 de noviembre de 2019, el Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José, Sección Segunda, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos. Resolvió sin especial condenatoria en costas.

II. AGRAVIOS

El apoderado de los actores, muestra disconformidad con lo resuelto. Hace una serie de apreciaciones en relación con lo acontecido de previo a la audiencia del juicio oral. Considera que para ese momento ya la juzgadora tenía formado su criterio por lo que debió excusarse del conocimiento de la causa. En segundo lugar, recrimina que se haya dejado de lado el principio de primacía de la realidad invocado por la parte actora en sustento de su pretensión. Manifiesta que el Juzgado incurrió en contradicción al concluir que los actores no policías están en riesgo de forma permanente. Afirma que el peligro a que están sujetos no tiene naturaleza de permanencia sino más bien de imprevisibilidad. Reprocha que el juzgado haya otorgado valor probatorio a las alegaciones de la parte demandada. Acota que los hechos públicos y notorios no son objeto de prueba. Aduce que el 11 de noviembre (no indica año), aportó prueba suplementaria que debió haberse recibido e incorporado en la audiencia pese a lo cual el juzgado dijo no haber sido presentado.

Objetó que se haya concluido que los guardaparques solo realizan labores de colaboración con la policía lo que resulta contrario a la realidad. Apunta que estos realizan labores policiales tal y como se indicó en la demanda. Insiste en que la exposición al riesgo a la que están sujetos los guardaparques es permanente y constante, es decir la misma a la que están sometidos los policías. Agrega que el plus compensa la exposición a posibles situaciones de riesgo la cual es imprevisible. Señala que el sobresueldo no se limita a los cuerpos de policía. La sentencia constitucional aportada es clara en cuanto a que lo que da lugar al pago del plus es la exposición al riesgo de quienes realizan funciones de vigilancia y conservación del orden público, como es el caso de los guardaparques. En su criterio, se desconoció la jurisprudencia más reciente, así como el principio de primacía de la realidad y se dio prioridad al derecho formal sobre el sustantivo. Solicita que se anule la sentencia y se declare con lugar la demanda.

III. CUESTIÓN PREVIA

Con sustento en el artículo 590 del Código de Trabajo, se ha reiterado el criterio de que la admisibilidad de los planteamientos de las partes queda sujeta a la condición de que estos sean claros y precisos sobre los motivos por los cuales es necesaria la revocatoria del pronunciamiento. Asimismo, tienen que estar dirigidos a atacar el razonamiento o fundamento jurídico expuesto en la sentencia, pues en esa medida se abre la competencia funcional de la Sala para valorar la legalidad o no de lo decidido. Respecto a las frases despectivas en contra de la administración de justicia que se formulan en el recurso que se conoce, esta Sala Segunda comparte en su integralidad lo de las 15:40 horas del 11 de octubre de 1995, en cuanto señaló: "Como justicia es también comprensión, este Tribunal opta por no tomar en cuenta las frases despectivas e ignorar las citas que emplea el litigante en su memorial.

Comprende que se requiere ecuanimidad y nobleza para aceptar con respecto y moderación fallos adversos. Desgraciadamente, siempre habrá quien confunda intrés propio con justicia y perdida por esta causa la objetividad vea negligencia y hasta torcidos propósitos en los pronunciamientos que no se acomoden a sus pretensiones. Por otra parte, no está bien que el juzgador responda agravios, porque, como señala Calamandrei, "el Juez que no guarda respecto al abogado, como el abogado que no se lo guarda al Juez, ignoran que abogacía y magistratura obedecen a la ley de los vasos comunicantes; no se puede rebajar el nivel de la una sin que el nivel de la otra descienda exactamente lo mismo ..." (Calamandrei, Piero, Elogio de los Jueces, Edic. Europa-América, 1980). el ejercicio liberal de la profesión, y viceversa, lo correspondiente es poner esta situación en conocimiento de la Fiscalía del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, para que se resuelva lo correspondiente sobre la aplicación del régimen disciplinario al abogado recurrente.

IV. RECURSO POR LA FORMA

El artículo 587 del Código de Trabajo reformado regula el recurso de casación por razones procesales en los siguientes términos: “Por razones procesales será admisible cuando se invoque: /1.- Cualquiera de los vicios por los cuales procede la nulidad de actuaciones, siempre y cuando estos hayan sido alegados en alguna de las fases precedentes del proceso y la reclamación se haya desestimado./2.-Incongruencia de la sentencia u oscuridad absoluta de esta última parte. En los supuestos de incongruencia, el recurso solo es admisible cuando se ha agotado el trámite de la adición o aclaración./ 3.-Falta de determinación, clara y precisa, de los hechos acreditados por el juzgado./4.-Haberse fundado la sentencia en medios probatorios ilegítimos o introducidos ilegalmente al proceso./5.-Falta de fundamento o fundamento insuficiente de la sentencia./6.-Haberse dictado la sentencia con inobservancia de las reglas establecidas en el párrafo tercero del artículo 537".

El primer supuesto debe relacionarse con el artículo 471 de ese mismo cuerpo normativo, disposición que, precisamente, se ocupa de la nulidad, así: “Procederá la nulidad:/ (…) 9) Cuando de alguna manera se ha impedido el acceso a la justicia o al derecho de defensa, o se ha incurrido en la violación del debido proceso. (…)” (énfasis suplido). Se debe tener presente que, para que las inconformidades sean admisibles los reclamos debieron alegarse oportunamente y haber sido desestimados. En el recurso se alega que la juzgadora de instancia tenía formado su criterio por lo que debió excusarse del conocimiento de la causa. Sin embargo, la parte recurrente nunca recusó ni protestó dicho aspecto. Por otro lado, se recrimina que el 11 de noviembre (no indica año), se aportó prueba suplementaria que debió haberse recibido e incorporado en la audiencia. Dicho agravio tampoco es de recibo. En el acta de audiencia del 11 de noviembre de 2019 se consignó que “El Licenciado Zamora Bolaños, aportó prueba en condición de prueba complementaria, de la cual únicamente se admitieron dos copias de periódico y se le concedió audiencia a la parte contraria, quedando sujeta la misma a que fuera debidamente incorporada al escritorio virtual”.

De ahí se colige que, parte de la prueba fue admitida y no consta que la parte actora reclamara que el resto no lo fuera. Es decir, tampoco se reclamó oportunamente el vicio alegado como correspondía.

V. SOBRE EL PLUS SALARIAL

El numeral 91 de la Ley General de Policía, n.° 7410 del 26 de mayo de 1994 (adicionado por el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista, n.° 8096 del 15 de marzo de 2001; y corrida su numeración mediante el ordinal 1° de la Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, n.° 8449 del 14 de junio de 2005, que lo trasladó del antiguo 85 al 91 actual), estatuye: “Créase un incentivo denominado riesgo policial, el cual consiste en un plus salarial equivalente a un dieciocho por ciento del salario base; corresponderá a todos los funcionarios que desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa (así reformado el párrafo anterior de acuerdo con la anulación parcial hecha por resolución de la Sala Constitucional n.° 12017 del 16 de agosto de 2006). El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido”.

Por medio del Decreto Ejecutivo n.° 29597 del 5 de junio de 2001 se promulgó el “Reglamento para el pago del riesgo policial”, cuyo numeral 1 reza: “El plus salarial denominado "Riesgo Policial", es pagadero única y exclusivamente a los "servidores policiales", en virtud del cumplimiento de las "funciones policiales" que les corresponde en razón de la investidura, nombramiento, puesto y cargo que ostentan, como miembros de la Fuerza Pública, y que en el desempeño de funciones se corra algún riesgo inminente para la integridad física, en razón de la peligrosidad que la función policial pueda significar. Mediante resolución fundada, se razonará en cada caso concreto, en qué consisten las circunstancias de peligrosidad que impliquen algún riesgo para la integridad física del servidor, independientemente de su ubicación dentro de la estructura administrativa del Ministerio, debiéndose constatar además, el cumplimiento de los supuestos que se detallan en el presente reglamento”.

El artículo 2, por su lado, cita: “Se entiende por "servidor policial": La persona nombrada en un puesto de plaza policial de alguno de los cuerpos policiales cuya competencia esté prevista por Ley, para servir al Estado en el ejercicio de la función policial, para lo cual es investido de autoridad pública, de conformidad con la Constitución Política y la Ley. Por consiguiente, para que una persona sea servidor policial, debe darse el concurso de las siguientes condiciones: a) Investidura otorgada por el Presidente de la República y el Ministro del ramo mediante Acuerdo Ejecutivo. b) Juramentación constitucional para el desempeño y ejercicio del cargo de autoridad pública. c) Nombramiento en puesto de plaza policial, en alguno de los Cuerpos Policiales que conforman la Fuerza Pública, cuya competencia esté constituida por Ley. El nombramiento debe estar conformado a Derecho, según los requisitos y procedimientos de reclutamiento, selección y nombramiento establecidos en la legislación que regula la relación de servicio y la función policial. d) Desempeñar funciones policiales propiamente dichas”.

Luego, la regla 3 dice: “Se entiende por "funciones policiales", sin perjuicio de lo que se establezca en otras disposiciones normativas de rango superior, aquellas que se comprenden dentro de los enunciados genéricos de: defensa de la soberanía nacional, mantenimiento del orden público, vigilancia y seguridad ciudadana. Se implican entonces, las funciones que realiza un funcionario investido de autoridad para garantizar: la seguridad nacional, la seguridad de las personas y de los bienes, la integridad física y el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos, el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública, la prevención y represión de la delincuencia, la ejecución de las decisiones de los órganos jurisdiccionales y administrativos; para lo cual cuenta con investidura de autoridad pública con atribuciones para realizar legítimamente: allanamientos, decomisos y detenciones, con arreglo en la Constitución Política y la Ley”.

El Reglamento de comentario, en su acápite considerativo, recoge un recuento histórico del plus por riesgo policial, el cual se estima conveniente transcribir: “Considerando: I.-Que mediante norma presupuestaria N° 46 de la Ley N° 7040 de 25 de abril de 1986, se creó un sobresueldo denominado "Riesgo Policial" de ¢1.000,00 para los funcionarios del Ministerio de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, sin distingo de las labores que se ejecutaran. De la norma anterior, en forma reiterada se continuó incorporando el sobresueldo en las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de los períodos: 1987 en Ley N° 7055 de 11 de diciembre de 1986; 1988 en Ley N° 7089 de 4 de diciembre de 1987; 1989 en Ley N° 7111 de 24 de noviembre de 1988; 1990 en Ley N° 7141 de 13 de diciembre de 1989; y 1991 en Ley N° 7216 de 19 de diciembre de 1990.

II.-Que posteriormente, mediante norma presupuestaria N° 20 de la Ley N° 7272 de 18 de diciembre de 1991, dispuso incrementar el beneficio de referencia, pero únicamente a favor de servidores de Seguridad Pública y Gobernación y Policía que se encontraran en "servicio activo" quedando excluidos "los funcionarios que realicen funciones administrativas" y en esos términos se reglamentó la disposición mediante artículo 2 de Decreto Nº 21276-G-SP-H de 7 de mayo de 1992, aumentándose el sobresueldo a ¢2.800,00. Posteriormente, mediante normas presupuestarias 40 y 49 de la Ley Nº 7306 de 15 de julio de 1992, se amplió el beneficio aludido a otros cuerpos policiales disponiéndose que "no se incluirán los funcionarios de estos programas, que realicen labores administrativas", y se aumentó el monto a ¢3.200,00, "únicamente a aquellos funcionarios que se encuentren en el servicio activo". III.-Que mediante Ley General de Policía Nº 7410, de 26 de mayo de 1994, se incluyó el pago del riesgo policial como uno de los beneficios previamente concedidos por Ley, para los miembros de la fuerza pública.

V.-Que mediante Ley Nº 8096, de 15 de marzo de 2001, publicada en La Gaceta Nº 59 del 23 de marzo de 2001, se reformó la Ley Nº 7410 "Ley General de Policía", adicionándose el artículo 85, una vez corrida la numeración, mediante el cual se dispuso: "Artículo 85.-Riesgo Policial. Créase un incentivo denominado riesgo policial, el cual consiste en un plus salarial equivalente en un dieciocho por ciento (18%) del salario base; corresponderá a todos los funcionarios de los ministerios de Gobernación y Policía y Seguridad Pública que desarrollen funciones policiales que impliquen riesgo a su integridad física, independientemente de la ubicación en la estructura administrativa de ese Ministerio. El otorgamiento de este incentivo salarial deberá fundamentarse, en cada caso concreto, definiendo las razones por las cuales las funciones del empleado correspondiente encuadran dentro del supuesto de peligrosidad definido".

La Procuraduría General de la República, en el dictamen n.° 213-2009, primera vez en el artículo 46 el incentivo denominado “Riesgo Policial”. Señala el artículo 46, lo siguiente: "El Ministerio de Hacienda deberá incluir en el próximo presupuesto extraordinario el contenido correspondiente para incluirles el pago de ¢1.000 por mes, por concepto de Riesgo Policial, a los empleados de la Guardia Civil y de la Guardia de Asistencia Rural” (…). De la cita anteriormente transcrita es claro que el procedimiento jurídico utilizado para la regulación del riesgo policial no era el más idóneo, ya que estaba regulado por disposiciones de carácter presupuestario, causa por la que el legislador buscó remediar mediante el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 de 15 de marzo del 2001, la forma irregular en que se venía rigiendo el plus o sobresueldo denominado riesgo policial, motivo por cual se adiciona al Capítulo IX de la Ley de General de Policía N° 7410, el artículo 85 (actualmente 91), regulando así dicho plus mediante una ley ordinaria”.

En conclusión, el complemento por riesgo policial no se creó en el 2001, sino que ya existía desde antes. En otro orden de ideas, interesa traer a colación la definición de “fuerza pública” y de “función policial” elaborada por la Sala Constitucional en el pronunciamiento n.° 4368-2003: “El artículo 12 de la Constitución dispone, en cuanto a la función general de las distintas fuerzas de policía, que para la vigilancia y conservación del orden público habrá las fuerzas de policía necesarias; con ello se alude a la principal tarea de la Fuerza Pública, cual es mantener el orden público en general, y velar por la seguridad de los habitantes. Así lo ha afirmado también esta Sala, entre muchas otras, en sentencias números 1588-91, 5882-93 y 884-98. Concretamente, y sobre este punto, se dijo: "Podemos definir el concepto de fuerza pública como el conjunto de cuerpos de seguridad -y sus agentes- que bajo la dependencia del Poder Ejecutivo tienen como finalidad mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con funciones fundamentalmente preventivas y ocasionalmente represivas.

Por disposición Constitucional -y seguramente por motivos históricos ya que en ellas descansaba como único cuerpo armado, el poder que apareja la tenencia y el uso de las armas- la Constitución no sólo confiere el mando supremo de ella al Poder Ejecutivo, sino que, por razones obvias de ser funcionarios de absoluta lealtad establece también -como atribución del Presidente y del respectivo Ministro- nombrar y remover a los miembros que componen dicha fuerza pública (…). De modo que es función propia de la fuerza pública mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes, tarea en la que ejercen una función primordialmente preventiva." Por otra parte, en lo que se refiere al órgano rector de las fuerzas de policía, el artículo 140 constitucional, en sus incisos 1), 6) y 16) establece que le corresponde al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas y disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país; y el inciso 3) del artículo 139 ídem señala que le corresponde, exclusivamente, a quien ejerce la Presidencia de la República, ejercer el mando supremo de la fuerza pública.

El régimen que ha contemplado nuestra Constitución Política para preservar el orden y la tranquilidad, la defensa y la seguridad del país, determina una responsabilidad concentrada en el Poder Ejecutivo, bajo el mando exclusivo del Presidente de la República (resoluciones de la Sala Constitucional, números 10134-99, de las once horas del veintitrés de diciembre mil novecientos noventa y nueve; y 1049-01, de las dieciséis horas con treinta minutos del seis de febrero del dos mil uno). Interesa también hacer referencia al concepto de función policial, el cual se extrae de la Ley General de Policía, artículo 6, que incluye, dentro de las fuerzas de Policía, a las siguientes, que tienen la seguridad pública a su cargo: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley.

De acuerdo con el artículo 2 ídem, los miembros de las fuerzas de Policía son funcionarios públicos, obligados a observar y cumplir la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes; entre sus funciones, de acuerdo con el numeral 4, se encuentran: vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico. De acuerdo con lo anterior, y también con base en los numerales 10, 44, 45, 47, 52, 59, 69 y 70 de la Ley General de Policía, todos los miembros de todas las fuerzas de policía del Poder Ejecutivo se constituyen en destinatarios de todos los imperativos que debe cumplir la Policía Administrativa en una República, así como de todos los derechos que les corresponde como servidores públicos en los distintos repartos administrativos”. Corresponde, entonces, determinar si las funciones desempeñadas por los guardaparques encajan dentro de los parámetros legales y jurisprudenciales necesarios para ser acreedores del reconocimiento del plus salarial solicitado.

En este orden, cabe mencionar las siguientes leyes que regulan varias de las tareas que ejercen los guardaparques: a) Ley Forestal, n.° 7575 del 13 de febrero de 1996, precepto 54: “Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas. Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito.

También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días”. b) Ley del Servicio de Parques Nacionales, n.° 6084 del 24 de agosto de 1977, ordinal 9: “Quien contraviniera lo dispuesto en el artículo ocho, será expulsado inmediatamente del Parque Nacional y puesto a la orden de las autoridades judiciales correspondientes, por los empleados del Servicio de Parques Nacionales, quienes para ese efecto tendrán el carácter de autoridades de policía”. c) Ley de Conservación de Vida Silvestre, n.° 7317 del 30 de octubre de 1992, mandato 16: “Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales, los guardaparques y funcionarios del Sinac debidamente acreditados para esos fines y en el desempeño de sus funciones están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, dentro de cualquier finca y embarcación, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, así como para decomisar los organismos, las partes, los productos y los derivados de vida silvestre, junto con el equipo utilizado en la comisión de un delito o actividad prohibida por esta ley.

En el caso de los domicilios privados se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario”. De lo anterior se infiere que si bien se dispone que los funcionarios tendrán carácter de autoridad policial, ésta se limita a denunciar y reportar ante las autoridades competentes las respectivas infracciones. Incluso, se mencionan como funciones las inspecciones, detenciones, decomisos y secuestro de equipo y maquinaria, pero se resalta que todo deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente. Es decir, sus obligaciones son de mera colaboración. Debido a lo anterior, no es posible equiparar las funciones de los guardaparques con las de los miembros de los cuerpos policiales, pues el grado de peligrosidad entre el ejercicio de ambos cargos no es el mismo. De ahí que no es de recibo el alegato del recurrente cuando señala que la exposición al riesgo a la que están sujetos los guardaparques es permanente y constante.

Como se explicó con anterioridad, los policías deben, como parte de sus funciones, garantizar la seguridad nacional, no solo de las personas sino también de los bienes; velar por el respeto de los derechos y libertades de todos ciudadanos, manteniendo el orden y la tranquilidad pública; prevenir y reprimir la delincuencia, y ejecutar las decisiones de los órganos jurisdiccionales y administrativos. Es claro entonces que los miembros de los cuerpos policiales están sin duda mayormente expuestos a situaciones de peligro que atentan contra su integridad física derivadas de las funciones ejecutadas. Cabe mencionar además que la ley es clara en cuanto especifica que el pago del plus procede solamente cuando el trabajador, miembro de un cuerpo policial con competencia legal, lleve a cabo funciones policiales que pongan en riesgo su integridad física o su vida, situación en la que claramente no se encuentra la parte demandante.

Por otro lado, sobre el principio de igualdad, la resolución n.° 4368-2003 de la Sala Constitucional dispuso: “Luego, específicamente en cuanto al principio de igualdad, es importante rescatar lo que la Corte Plena señaló, cuando fungió como tribunal constitucional: "El Principio de Igualdad ante la ley solamente se viola si una ley otorga un trato distinto, sin motivo justificado, a personas que se encuentren en igual situación, o sea, que para una misma categoría de personas las regulaciones tienen que ser iguales." (Sesión extraordinaria del once de agosto de mil novecientos ochenta y tres). Asimismo, en sesión extraordinaria del veintiocho de junio de mil novecientos ochenta y cuatro consideró: "Igualdad ante la ley significa no solo trato igual en condiciones iguales, pues resultaría contrario a este principio aplicar una misma medida en condiciones diferentes. Pero debe hacerse hincapié en que no toda diferencia constituye causa legítima para establecer un distinto trato, menos aún, sin restricción alguna, pues la diferencia puede referirse a aspectos irrelevantes, que no afectan lo medular del caso además de que el quebranto constitucional también podría producirse por exceso, es decir, cuando se adoptan medidas exorbitantes en relación a las diferencias que pudieren justificar algún distinto trato." Estos conceptos sirvieron de sustento para el posterior desarrollo jurisprudencial que este Tribunal Constitucional ha hecho en torno al principio en cuestión, consagrado tanto en el derecho interno (propiamente en el artículo 33 de la Constitución Política), como en el Derecho Internacional (en los diversos instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en nuestro país).

En relación con este principio se han dado dos ideas claves; primero, en cuanto implica el trato igual entre iguales y desigual para los desiguales (al efecto, las sentencias números 7182-94, 1474-93, 5972-94 y 6097-94); y segundo, en cuanto a la posibilidad constitucional de establecer situaciones diferenciadas entre desiguales, bajo la condición de que éstas sean razonables y proporcionadas. Así, en posteriores sentencias se ha expresado: "El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, implica que en todos los casos, se deba dar un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable.

Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que ocurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva." (Sentencias números 1770-94, de las nueve horas dieciocho minutos del quince de abril de mil novecientos noventa y cuatro, y 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro)”.

Y en lo que atañe al principio de igualdad salarial, en el voto n.° 12017-2006, el órgano contralor de constitucionalidad apuntó: “Sobre el principio de igualdad salarial y siguiendo la tesis contenida en la sentencia parcialmente transcrita, el Tribunal ha señalado que no resulta discriminatorio establecer diferencias salariales siempre y cuando ese trato diferente tenga un fundamento razonable, esto es, atienda a circunstancias particulares y objetivas que lo justifiquen. Así en la sentencia 1997-1320 de las 14:54 horas del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete, la Sala señaló: “Es evidente que de los artículos constitucionales que se estima infringidos (33, 57, 68 y 74) se puede derivar un claro propósito de que, en materia salarial, exista un tratamiento equilibrado y justo para las distintas actividades laborales, tengan o no un carácter profesional. Esta Sala lo ha reiterado así en sus diversos pronunciamientos.

Pero, como ha sido explicado también, ese trato equilibrado supone –como en cualquier otro caso en que esté de por medio una disputa de igualdad– que se reconozcan las diferencias que existen entre las diversas actividades, de modo que no se equiparen las que son distintas ni se diferencien las que son iguales, de forma tal que resulten indebidos privilegios por el hecho de sobrevaluar a unas, o injusticias porque se subvalúen otras”. En esta línea, considera esta Sala que no se ha vulnerado el principio de igualdad consagrado al no habérsele concedido a los demandantes el plus salarial por riesgo policial, por cuanto ellos no se encuentran en los supuestos de hecho requeridos para optar por el beneficio que reclaman. La igualdad jurídica establecida en la norma constitucional implica trato igual en idénticas condiciones y la parte actora no se encuentra en las mismas condiciones de quienes fueron beneficiados con los incrementos en el plus salarial, en consecuencia, no se vulnera tal principio, al darle un trato desigual a situaciones que por su naturaleza lo son, y por ende, no representan trato discriminatorio alguno, ni quebranto del principio de igualdad constitucional.

Véase en ese mismo sentido el voto de esta Sala n.° 170 de las 11:10 horas del 12 de marzo de 2004. Al ser el asunto objeto de estudio, uno de puro derecho, lo procedente era realizar un análisis de la normativa que rige el incentivo de riesgo policial, mediante lo cual se determinó que los actores no cumplen con los requisitos establecidos en la legislación correspondiente. Así las cosas, no lleva razón la parte accionante en sus alegatos puesto que tal y como concluyó la juzgadora de instancia, el pago del plus salarial reclamado en la demanda resulta improcedente.

VI. CONSIDERACIONES FINALES

Con sustento en lo explicado, el recurso debe ser declarado sin lugar.

VII. VOTO SALVADO DE MAGISTRADA VARELA ARAYA

La suscrita magistrada disiente del voto de mayoría por las razones que se expondrán. Cabe mencionar las siguientes leyes que regulan varias de las tareas policiales que ejercen los guardaparques e incluso les reconocen el carácter de autoridades de policía: a) Ley Forestal, n.° 7575 del 13 de febrero de 1996, precepto 54: “ Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas. Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone. Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito.

También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días”. b) Ley del Servicio de Parques Nacionales, n.° 6084 del 24 de agosto de 1977, ordinal 9: “Quien contraviniera lo dispuesto en el artículo ocho, será expulsado inmediatamente del Parque Nacional y puesto a la orden de las autoridades judiciales correspondientes, por los empleados del Servicio de Parques Nacionales, quienes para ese efecto tendrán el carácter de autoridades de policía”. c) Ley de Conservación de Vida Silvestre, n.° 7317 del 30 de octubre de 1992, mandato 16: “Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales, los guardaparques y funcionarios del Sinac debidamente acreditados para esos fines y en el desempeño de sus funciones están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, dentro de cualquier finca y embarcación, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, así como para decomisar los organismos, las partes, los productos y los derivados de vida silvestre, junto con el equipo utilizado en la comisión de un delito o actividad prohibida por esta ley.

En el caso de los domicilios privados se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario”. De lo anterior se infiere que los demandantes llevan a cabo labores policiales, tales como detener, inspeccionar, decomisar, desalojar, patrullar y atender denuncias, para las que tiene el carácter de autoridad de policía, aunque no es un policía ni forma parte de la fuerza pública. Sin embargo, de acuerdo con el canon 91 de la Ley General de Policía, el otorgamiento del complemento por riesgo policial depende de dos factores: que el funcionario desarrolle funciones policiales y que estas supongan un riesgo para su integridad física (vale recalcar que la ley no menciona una exposición constante o permanente al riesgo). A pesar de no estar en una plaza de policía, los petentes se ajustan a los presupuestos de dicha norma, pues realizan funciones policiales (consistentes en vigilar los bienes de la nación, concretamente los recursos naturales) que ponen en riesgo la integridad física y hasta la vida (nótese que debe enfrentar delincuencia variada, como caza, pesca y tala ilegales, infracciones a la ley de vida silvestre, narcotráfico, y utilización de armas) por lo que se le ha de reconocer el plus por riesgo policial, con fundamento en los principios de igualdad e igualdad salarial, de rango constitucional.

En la resolución n.° 4368-2003 de la Sala Constitucional se hizo referencia al principio de igualdad: “Luego, específicamente en cuanto al principio de igualdad, es importante rescatar lo que la Corte Plena señaló, cuando fungió como tribunal constitucional: "El Principio de Igualdad ante la ley solamente se viola si una ley otorga un trato distinto, sin motivo justificado, a personas que se encuentren en igual situación, o sea, que para una misma categoría de personas las regulaciones tienen que ser iguales." (Sesión extraordinaria del once de agosto de mil novecientos ochenta y tres). Asimismo, en sesión extraordinaria del veintiocho de junio de mil novecientos ochenta y cuatro consideró: "Igualdad ante la ley significa no solo trato igual en condiciones iguales, pues resultaría contrario a este principio aplicar una misma medida en condiciones diferentes. Pero debe hacerse hincapié en que no toda diferencia constituye causa legítima para establecer un distinto trato, menos aún, sin restricción alguna, pues la diferencia puede referirse a aspectos irrelevantes, que no afectan lo medular del caso además de que el quebranto constitucional también podría producirse por exceso, es decir, cuando se adoptan medidas exorbitantes en relación a las diferencias que pudieren justificar algún distinto trato." Estos conceptos sirvieron de sustento para el posterior desarrollo jurisprudencial que este Tribunal Constitucional ha hecho en torno al principio en cuestión, consagrado tanto en el derecho interno (propiamente en el artículo 33 de la Constitución Política), como en el Derecho Internacional (en los diversos instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en nuestro país).

En relación con este principio se han dado dos ideas claves; primero, en cuanto implica el trato igual entre iguales y desigual para los desiguales (al efecto, las sentencias números 7182-94, 1474-93, 5972-94 y 6097-94); y segundo, en cuanto a la posibilidad constitucional de establecer situaciones diferenciadas entre desiguales, bajo la condición de que éstas sean razonables y proporcionadas. Así, en posteriores sentencias se ha expresado: "El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, implica que en todos los casos, se deba dar un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable.

Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que ocurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva." (Sentencias números 1770-94, de las nueve horas dieciocho minutos del quince de abril de mil novecientos noventa y cuatro, y 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro)”.

Y en lo que atañe al principio de igualdad salarial, en el voto n.° 12017-2006, el órgano contralor de constitucionalidad apuntó: “Sobre el principio de igualdad salarial y siguiendo la tesis contenida en la sentencia parcialmente transcrita, el Tribunal ha señalado que no resulta discriminatorio establecer diferencias salariales siempre y cuando ese trato diferente tenga un fundamento razonable, esto es, atienda a circunstancias particulares y objetivas que lo justifiquen. Así en la sentencia 1997-1320 de las 14:54 horas del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete, la Sala señaló: “Es evidente que de los artículos constitucionales que se estima infringidos (33, 57, 68 y 74) se puede derivar un claro propósito de que, en materia salarial, exista un tratamiento equilibrado y justo para las distintas actividades laborales, tengan o no un carácter profesional. Esta Sala lo ha reiterado así en sus diversos pronunciamientos.

Pero, como ha sido explicado también, ese trato equilibrado supone –como en cualquier otro caso en que esté de por medio una disputa de igualdad– que se reconozcan las diferencias que existen entre las diversas actividades, de modo que no se equiparen las que son distintas ni se diferencien las que son iguales, de forma tal que resulten indebidos privilegios por el hecho de sobrevaluar a unas, o injusticias porque se subvalúen otras”. Así las cosas, la suscrita considera procedente acoger el recurso y declarar con lugar el reclamo, ordenando al Estado pagar a los actores el plus por riesgo policial en forma retroactiva, desde la entrada en vigencia de la Ley que lo crea, la cual data del 15 de marzo del 2001. También procede otorgar los extremos de indexación e intereses legales, en los términos indicados en el numeral 565 del Código de Trabajo, desde que cada una de las sumas era exigible y hasta su efectiva satisfacción.

Se debe resolver sin especial condena en costas, por estimar que la parte accionada ha litigado con evidente buena fe, pues se trata de un tema opinable en cuanto al derecho que les asiste a los guardaparques a recibir el plus por el riesgo que corren, en el ejercicio de las obligaciones legales propias del cargo.

POR TANTO:

Se declara sin lugar el recurso presentado por la parte actora. La Magistrada Varela Araya salva el voto. Declara con lugar el recurso interpuesto por los accionantes. Acoge la demanda. Condena a cancelar en forma retroactiva a los actores el sobresueldo de riesgo policial, desde la entrada en vigencia de la Ley que lo crea que data del quince de marzo del dos mil uno. También, a pagar los intereses sobre los montos adeudados y la indexación. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. Comuníquese a la Fiscalía del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, para lo de su cargo.

Orlando Aguirre Gómez Julia Varela Araya Luis Porfirio Sánchez Rodríguez Jorge Enrique Olaso Álvarez Roxana Chacón Artavia Res: 2022-000480 MLONGAN/DMENESES 1