Cost Overruns Do Not Establish Imbalance in Hydroelectric BOT ContractSobrecostos no acreditan desequilibrio en contrato hidroeléctrico BOT

20170004000379-3078100-1.rtf Res. 002874-F-S1-2020 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten fifteen on 10 de diciembre de 2020.

Ordinary proceeding brought by SARET SISTEMAS ENERGÉTICOS SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its special judicial attorney-in-fact, Federico Torrealba Navas, holder of identity card number 1-705-781, upon acquiring the rights in litigation from Hidroenergía del General HDG S.R.L; against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, represented by its special judicial attorneys-in-fact, Karla Méndez Bonilla, holder of identity card number 1-0909-0135, and Dafne Sánchez Aguierre, holder of identity card number 1-0713-0794. The natural persons are adults and attorneys.

Justice Solís Zelaya writes the opinion

WHEREAS

I.The following events have been deemed proven in these proceedings and were not challenged on appeal: a) General facts. Through Public Tender 6670, the Instituto Costarricense de Electricidad (hereinafter the Institute or ICE) invited bids for the “Acquisition of hydroelectric power blocks of up to 50 MW.” At meeting 5185 of 23 de mayo de 2000, the ICE Board of Directors partially awarded the Tender to Oxbow Power Corporation for the 39 MW “Proyecto Hidroeléctrico General,” at a rate of five U.S. cents per kilowatt-hour (published in La Gaceta 111 of viernes 9 de junio de 2000). On 5 de mayo de 2003, ICE and the “Project Company,” the latter named Hidroenergía del General S.R.L. (hereinafter Hidroenergía or HDG), entered into the Power Purchase Agreement for Proyecto El General, Tender 6670-E for the acquisition of hydroelectric power blocks under the BOT (Build, Operate, Transfer) model, whereby the private company is responsible for constructing and operating a hydroelectric plant and transferring it to ICE at the end of the term.

On 11 de diciembre de 2003, HDG and Saret de Costa Rica entered into an “Engineering, Procurement, and Construction of Hydroelectric Facilities” contract. b) With regard to the construction of a steel siphon, it has been established that, in official letter HDGICE-001-2001 dated 22 de marzo de 2001, the Executive Director of HDG informed ICE that the company was interested in using a buried steel siphon and a buried penstock, considering this a technically superior feature because it reduced environmental impact. In official letter DHGICE-025-2004 dated 30 de marzo de 2004, HDG delivered copies of the channel and siphon-conduit design drawings to ICE. In official letter HDG-ICE-114-2004 of 12 de noviembre de 2004, HDG delivered the shop drawings for the siphon and penstock to ICE. Through official letter DP2-ICE-014-2005 of 2 de marzo de 2005, Engineer López sent the HDG representative comment sheet BOTHC-M1-006, containing notes regarding the siphon-pipe installation plan.

The price of steel increased between the time the plaintiff company submitted its bid and the award of the contract to it in 2003, followed by the commencement of contractual performance. Using a steel siphon instead of a concrete one resulted in a difference in the costs required to carry out the project, given the technical and operational difficulties of constructing it in concrete due to its location. It improved excavation productivity and volumes, allowing energy production to be optimized. When the project at issue in these proceedings was constructed, Saret Metal Mecánica, the company subcontracted by the plaintiff, had steel remaining from a previous project. c) With respect to fuel consumption, which is relevant to this appeal, it was established that the price increased between the time the plaintiff company submitted its bid and the award of the contract to it in 2003, followed by the commencement of contractual performance.

ICE received reports identifying the machinery used on the project and also verified the condition of the machinery present at the site. All machinery used on the project was subject to controls concerning equipment use, indicating whether it was operating, idle, or out of service. Subcontractors operating machinery were paid partly in cash and partly with the fuel required for its operation. d) It has also been established, in relation to the material used in construction, that on 1º de abril de 2004, HDG’s General Manager informed Manuel Morales, Saret de Costa Rica’s Project Manager, that, following several legal opinions, they could no longer use mineral material from the excavations in constructing the project because a concession was required for that purpose; he therefore instructed that the extracted material be transported to the spoil-disposal sites. In resolution 1341-2004 issued at 10 hours on 31 de agosto de 2004, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) considered HDG’s application for the project involving the use of materials from the excavations for PH General and ruled that, within a maximum period of one year, the developer was required to submit an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) for that purpose.

By a filing dated 5 de setiembre de 2004 (without a receipt stamp), HDG filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) against SETENA resolution 1341-2004, under which the company could not use the extracted materials because it required a mining concession. That challenge was upheld through action no. 704-2009 of that Secretariat, issued at 9 hours on 18 de marzo de 2009, on the ground that this was not a mining operation but rather an activity inherent in the PH construction process; it therefore ordered HDG to submit, within 30 business days, a sworn declaration of environmental commitments. For at least one quarter, the plaintiff was able to use the extracted material in the project. Because the material extracted during the project could not be used, the contractor had to purchase some of the material from third parties. e) Regarding the claim for reimbursement of costs, it was established that on 15 de agosto de 2007, HDG submitted to the Office of the Deputy Manager of ICE’s Electricity Sector a formal claim for recognition of additional costs incurred during construction of PH General and the corresponding rate adjustment arising from force majeure and onerous events (eventos onerosos), in the amount of $4.298.476,00, itemized as follows: $3.165.675,00 for the increase in the price of steel; $862.527,00 for the increase in fuel prices; and $270.274,00 for the increased cost of purchasing materials from third parties.

ICE’s Institutional Legal Directorate for Administrative Contracting issued a Legal Opinion (official letter 92-1468-07-UEN-PySA of 21 de setiembre de 2007), concluding that the economic equilibrium of the contract (equilibrio económico del contrato) is a constitutional right and that the contractor is entitled to it provided that it proves the causes giving rise to it. According to the minutes of the third meeting of the Coordination Committee, held on 19 de febrero de 2008, the contracting parties analyzed the Legal Department’s position that ICE was not responsible for recognizing the additional cost of materials. They requested the base price of the steel used in preparing the bid; they also noted that the company’s monthly reports did not contain sufficient detail to verify fuel consumption and that the figures did not match those specified in the Environmental Impact Study. Through official letter 272-1829-08-SACI-2618 of 14 de noviembre de 2008, the Institutional Legal Division issued a Legal Report on the claim for additional costs, explaining that it had already addressed the matter through official letter 92-1468-07-UEN-PySA of 21 de setiembre de 2007.

Regarding the environmental issue—the suspension of the use of extracted materials—it analyzed clause 11.2.1 of the contract concerning onerous events and found that no circumstance had occurred that prevented the company from performing the contract; as to the existence of an imbalance affecting economic returns, it reported that the causes of the imbalance had not been proven. For all these reasons, through official letter 0510-1817-2008 of 8 de diciembre de 2008, ICE’s Deputy Manager for the Electricity Sector denied the claim submitted by HDG because it lacked the evidence necessary to establish the initial values of the relevant items in the successful bid. The appeal filed on 12 de diciembre de 2008 with ICE’s Office of the Deputy Manager for Electricity was denied by the Institute’s General Manager in an official letter issued at 10 hours on 20 de enero de 2009, thereby exhausting the administrative remedies (because the causes of the alleged imbalance had not been proven).

On 28 de enero de 2009, Hidroenergía filed a motion for reconsideration with the ICE Executive Presidency, supplemented on 27 de marzo de 2009; ICE’s General Manager dismissed it as procedurally improper in official letter 0150-0217-2011 of 12 de enero de 2010. The filing submitted by HDG on 7 de febrero de 2011, alleging nullity, renewing the motions for reconsideration and appeal before the Board of Directors, and expressing its intention to submit the dispute to arbitration, was also denied (through official letter 0150-0401-2011 of 24 de febrero de 2010 from ICE’s General Manager). In official letter 0510-438-2011 of 24 de marzo de 2011, the Electricity Management Division ruled that the request to submit the matter to arbitration was inadmissible under section 17.2.1 of the contract. At various meetings, the plaintiff was informed of the information needed to assess the viability of its request for an adjustment. In its claim, HDG submitted to ICE only the information relating to the additional costs at issue in these proceedings.

II.In general terms, this contentious-administrative proceeding (proceso contencioso administrativo) challenges administrative actions by ICE that denied the contractor the requested price adjustment (reajuste de precios). It alleges that, at the administrative level, ICE denied HDG the right to restore the economic and financial equilibrium (equilibrio económico-financiero) of its administrative contract (Contrato administrativo), purportedly “on fallacious and unfounded grounds.” It added that the Institute rejected the claim without observing the coordination mechanism within a Committee with HDG created by the contract itself. It stated that HDG’s right to have its claim resolved by the competent bodies within ICE responsible for analyzing and deciding the matter was disregarded. It also denied, it alleged, HDG’s right to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), so that the highest-ranking body could issue its decision on the claim and on the possibility of resolving the matter through arbitration.

On the merits, it protested the existence of a financial imbalance in the contract due to “unforeseeable” cost overruns. It argued that the reduction in HDG’s profitability resulted from the extraordinary costs the company had to incur to purchase steel, fuel, and aggregates to construct the hydroelectric plant. It maintained that the contractor’s right to economic and financial equilibrium applies to a BOT project such as HDG’s, under which ICE undertook to pay the company a price for the sale of electricity over the course of 17 years. In that way, it stated, HDG would recover its investment and obtain the expected return; and, at the end of that period, the plant would be transferred to ICE completely free of charge. It criticized each of the reasons for which the Institute rejected the price-adjustment claim submitted by HDG in August 2007. It stated that, during the construction stage, fuel and steel prices increased disproportionately (in comparison with the historical behavior of those prices during the period immediately preceding the date on which Oxbow submitted its bid).

It could not have been foreseen, it stated, that more than three years would elapse between the award of its bid and the commencement of construction; nor that prices on the world steel and fuel markets would rise substantially compared with their levels in January 2000. It concluded that the order issued by the environmental authorities (SETENA) prohibiting the use of the materials resulting from the excavation likewise could not have been foreseen by HDG, to such an extent that, when the Environmental Study (Estudio Ambiental) was submitted to that Office, it was prepared on the premise that those materials would be used, and such use was authorized. Nevertheless, years later it was prohibited from using them, only for that latter determination subsequently to be revoked. It therefore characterizes that action as arbitrary and, in its view, as a typical example of a burdensome event that required ICE to compensate HDG for the cost overruns associated with that situation.

III.For that reason, the contractor sued ICE, seeking a judgment declaring:

• 1)That the action be granted in all respects and that the following administrative acts (actos administrativos) of ICE be annulled as unlawful: a. Resolution no. 0510-1817-2008 of 8 de diciembre de 2008 issued by ICE’s Deputy Manager for the Electricity Sector. b. Resolution issued at 10 horas de 20 de enero de 2009 by ICE’s General Management. c. Resolution issued at 8 horas de 31 de enero de 2011 by ICE’s General Management. d. Official Letter no. 0510-438-2011 of 24 de marzo de 2011, served on 31 de marzo de 2011, issued by ICE’s Electricity Manager.
• 2)That the request for a price adjustment due to the economic and financial imbalance suffered by HDG under the Contract as a result of unforeseeable cost overruns during construction of the Planta Hidroeléctrica General, totaling $3.792.097,00 and payable by ICE, be granted.
• 3)That ICE be ordered, in order to restore the economic and financial equilibrium of HDG’s BOT Contract and thereby maintain the return on investment (known as the “Internal Rate of Return”) that HDG’s investors expected to generate from that contract when submitting their bid to ICE, to recognize under the agreement the unforeseeable additional costs incurred by HDG in the amount stated in the preceding item. From the beginning of the commercial operation stage of the Proyecto Hidroeléctrico General, ICE should have increased the price of the energy sold by HDG to US$0.0702 per Kwh (7.01 US$ cents per Kwh) and to US$50.93 per Kw-month for capacity. During the trial hearing, this claim was partially modified to provide that the relief requested would be determined during the judgment-enforcement stage (ejecución de sentencia).
• 4)“In view of the fact that ICE has not paid HDG the price due for the sale of energy and capacity during the portion of the commercial operation stage of the Planta Hidroeléctrica General that has already elapsed, ICE shall pay HDG, for the remainder of the commercial operation term, the increased price for the sale of energy and capacity in order to compensate ICE for the price not received during the commercial operation stage that has already elapsed, plus interest on that adjusted price that HDG did not receive despite being entitled to do so. The precise manner in which ICE must make this price adjustment in favor of HDG shall be determined during the judgment-enforcement stage.”
• 5)That ICE be ordered to pay attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales). The Institute denied the allegations and raised the defenses of expiration of the action (caducidad de la acción) and lack of legal entitlement (falta de derecho). The Tribunal rejected the expiration defense and upheld the defense of lack of legal entitlement. It therefore dismissed the action in all respects. It ordered the plaintiff to pay procedural costs and attorneys’ fees. Dissatisfied, HDG filed an appeal in cassation (casación). HDG subsequently assigned its litigation rights (derechos litigiosos) without consideration to SARET SISTEMAS ENERGÉTICOS, S.A., and that assignment was approved in the order admitting this appeal. Nevertheless, this decision will continue to refer to the plaintiff as HDG, and the final decision and any other action will be served on SARET SISTEMAS ENERGÉTICOS, S.A.

Appeal in Cassation for Violation of Procedural Rules

IV.Sole Ground. It alleges a failure to state reasons (falta de motivación). It asserts this procedural grievance on two grounds: 1) Because the judgment omits the legal basis for its decision. If this action is directed fundamentally toward adjusting the contractual equilibrium, it states, the judgment should be based on the sources of law governing this subject. In its view, the claim was decided without regard to the positive law (derecho positivo) applicable to price adjustments in administrative contracts. It maintains that the judgment disregards judicial precedents on this subject that form an integral part of positive law; that is, it failed to ground its holdings in the legal system currently in force, embodied, among other sources, in Constitutional Chamber decisions numbers 6432-98 and 998-98. 2) Because of extreme confusion and contradiction. It argues that the judgment makes a gross error in its approach to the subject matter of the action and, from that point onward, proceeds along extremely confusing and contradictory lines, to such an extent that the judgment must be vacated for failure to state reasons.

At the outset, it explains, the judgment confuses two legal doctrines that are entirely different in their requirements and effects: the doctrine of contract revision due to a supervening imbalance (revisión del contrato por desequilibrio sobreviniente), which is the basis of the action, and contractual civil liability (responsabilidad civil contractual). From that point onward, it believes, the reasoning becomes extremely confusing and contradictory. It states that the action contains no claims based on contractual civil liability, yet the judgment refers to an “act of a third party” (hecho de un tercero) as a defense to civil liability in order to justify the refusal to grant the adjustment claim. It adds that, if the party requested an adjustment of the economic equilibrium and the Tribunal understood the request as seeking civil liability for the denial of a claim to restore the economic equilibrium, an “insurmountable confusion” arose from that very moment.

It explains the difference between the two doctrines. In its view, it would have been enough to read the relief sought in the complaint to realize that the plaintiff did not request a “finding of contractual liability,” resulting in reasoning so extremely confusing and contradictory that it violates the principle of due process (principio del debido proceso), specifically the party’s right to know and scrutinize the logical progression of the judicial decision rejecting its claim. According to the Judges, it states, if the BOT contract consists of the sale of energy and the deferred delivery of a plant, the contractor must construct the plant in order to fulfill its delivery obligation; but it does not understand what this has to do with the right to request contractual adjustments due to imbalance. It argues that the Tribunal then states, without identifying any positive-law basis, that unforeseen events (imprevistos) are classified as “ordinary” and “extraordinary.” It reiterates that the judgment fails to identify the legal basis either for that classification or for the requirements it categorically lists.

V.Starting from the concept of failure to state reasons (falta de motivación) developed by this Chamber over the years, and in light of the argument under review, it is clear that, in this case, contrary to the appellant’s assertion, the Tribunal’s judgment is duly reasoned. The reasoning in the decision reveals the grounds that led to the ruling adopted, thereby ruling out any violation of due process (debido proceso). In other words, the decision contains the grounds and explanations upon which the corresponding determination was made and for which the claimant’s demand for additional costs and price adjustment (reajuste de precios) was not warranted. In this Chamber’s view, the Tribunal was at all times aware that the proceeding involved claims for a series of additional costs incurred by the contractor, as well as an adjustment of the contract price. For this reason, it considered that ICE might have incurred contractual liability (responsabilidad contractual) by failing to honor its contractual obligation in that respect; that is, the Judges understood that: “…the purpose of the proceeding is to determine, on the one hand, whether the entity bears contractual liability for refusing to recognize a claim seeking the restoration (sic) of the contract’s economic equilibrium and, in addition, to determine whether the challenged conduct is or is not vitiated by absolute nullity, or whether, to the contrary, the respective acts possess all their formal and substantive elements in accordance with the legal system…” (emphasis added).

The point was also clarified when ruling on the time-bar defense (caducidad) raised by the plaintiff, when the Tribunal stated as follows: “…the cause of action (causa petendi) in this proceeding is not so much the annulment of administrative acts as the determination of the defendant entity’s contractual liability arising from the alleged financial imbalances caused by the facts invoked by the plaintiff. Thus, although administrative conduct is initially challenged, it is evident that what the plaintiff actually seeks is payment based on contractual liability for the additional costs it believes it incurred during the performance of the respective BOT contract with the Administration…” (emphasis not in the original). Both quotations show that the Judges clearly understood the issue in dispute, regardless of whether they characterized a possible breach by ICE as a breach of contract. In any event, assessing how that characterization affected the appellant is a substantive issue, and it should have challenged it as such.

Likewise, in the following sections, the Judges deemed it necessary to determine whether, in the case of BOT contracts, the existence of an imbalance in the financial equation (desequilibrio en la ecuación financiera) may be invoked due to unforeseen circumstances. They even justify such a price adjustment in events of an extraordinary nature that, as such, exceed any possibility of financial forecasting. It is in section IV.VII, however, that they address the issue most clearly, explaining that the plaintiff’s claim concerned a request for a price adjustment due to the economic and financial imbalance (desequilibrio económico-financiero) suffered by HDG under the Contract as a result of unforeseeable additional costs incurred during construction of the Planta Hidroeléctrica General, totaling US$3.702.097 and to be borne by ICE. From that point onward, the Tribunal confines itself to explaining at length why the claimed items—namely, the increases in steel, fuel, and material costs—were not warranted.

It provides separate grounds for rejecting the alleged expenses, namely: a) The incompatibility of the claim for recognition of the alleged financial imbalance with the legal nature of the BOT contract, and the plaintiff’s failure to satisfy its burden of proof (carga de la prueba). b) The fact that the investment made in the steel siphon was not unforeseen. c) The lack of clarity in the information provided to the defendant entity for purposes of recognizing the claimed items. d) The existence of a contingency-cost item and the failure to demonstrate an extraordinary circumstance not contemplated therein. e) The additional cost arising from the use of materials as an act of a third party. Its guiding objective was at all times to rule on the requested price adjustment. Moreover, the judgment supports its decision by citing provisions 20, 21, and 22 of Ley 7200, the legal basis for BOT contracts.

That regulatory reference alone is sufficient to establish that the Tribunal understood the context in which the existence of an imbalance in the contract’s financial equation had to be determined. In any event, the failure to apply rules is a substantive argument based on direct violation and will be assessed below. Furthermore, if the decision defines certain events as ordinary and extraordinary unforeseen events, the Judges do so to explain the circumstances in which it would be appropriate to find that the financial equilibrium had been altered. To some extent, that distinction reflects the case-law doctrine developed by the Sala Constitucional itself on the subject, which recognizes that the right to an adjustment of contract prices is based on cost variations arising from unforeseen situations that, if not recognized, would seriously impair the economic equilibrium of contracts (for example, voto 06432-98 de las 10 horas 30 minutos del 04 de setiembre de 1998).

In any event, that explanation need not necessarily be tied to a legal rule, because the Judges are presumed to know the law and its principles and are therefore in a position to determine when a contract is subject to a financial imbalance and, consequently, when a price adjustment is required. The starting point is provided by section 18 of the Ley de Contratación Administrativa and section 31 of the Reglamento of that Law, but the development of this legal doctrine has been confined precisely to the principles set forth in constitutional case law and the precedents of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa). If the cassation appellant (casacionista) believes there were grounds for finding the Judges’ interpretation erroneous—whether regarding that distinction between unforeseen events, the treatment of the matter as a breach of contract, or the violation of substantive rules through omission or failure to apply them—it should have challenged the interpretation by duly stating grounds based on the violation of substantive rules (direct and indirect violation of rules).

The existence of reasoning is one matter; the losing party’s disagreement with that reasoning is another. To challenge it, however, the party must resort—while complying with the formal requirements—to the mechanisms provided by procedural law, namely, the grounds for cassation (motivos de casación) set forth in section 138 of the CPCA. Accordingly, the procedural challenge must be dismissed.

Appeal in Cassation (Recurso de Casación) for violation of substantive rules.

VI.First. It alleges a direct violation of substantive rules governing the principle of preservation of financial equilibrium (principio de intangibilidad patrimonial) in connection with unforeseen cost overruns caused by the obstruction of the use of materials obtained from excavations. In this regard, it alleges the direct infringement of the following substantive provisions: i) Failure to apply: Constitución Política, Articles 45 and 182 (voto 6432-98 of the Sala Constitucional, which provides positive legal support for the principle of preservation of financial equilibrium); Article 33, concerning the principle of equality. It reiterates binding precedents of the Sala Constitucional concerning the principle of preservation of financial equilibrium and the right to price adjustment (reajuste de precios) in administrative contracts (contratos administrativos) (votos 6432-98 and 998-98). Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. ii) Erroneous interpretation and improper application: Ley de Contratación Administrativa, Article 18; Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, provision 31.

It asserts that the judgment found it proven that, in the year 2004, during the course of construction, an order was issued by a public authority (Setena) that prevented the use of materials extracted at the project site and forced the contractor to purchase materials from third parties. It adds that, five years later, in the year 2009, the same public authority revoked the order issued in 2004. It maintains that, because of an act attributable to a public authority, the project became more expensive. It alleges that the judgment does not establish the amount of the cost overrun, but does indicate that the extracted materials could be used during one quarter. It states that the plaintiff could not have foreseen the “unlawful” obstacle imposed by Setena. It asserts that the order was enforceable and therefore could not be resisted (on pain of committing a criminal offense); moreover, it originated from a source external to contractor HDG’s legal sphere.

For this reason, it maintains that, in light of this factual framework, the claim for a price adjustment is warranted in order to compensate for the economic and financial imbalance (desequilibrio económico-financiero) caused by unforeseeable cost overruns during construction of the plant. That adjustment is warranted under the principle of preservation of financial equilibrium, established with binding erga omnes effect by the aforementioned precedents of the Sala Constitucional. On the basis of judicial decisions, it states that all these doctrines (such as the doctrine of unforeseeability (teoría de la imprevisión), rebus sic stantibus, act of the sovereign (hecho del príncipe), financial equilibrium of the contract (equilibrio de la ecuación financiera del contrato), and supervening excessive hardship (excesiva onerosidad sobreviniente)) have a common denominator: revision of the contract for reasons of justice and equity because the circumstances anticipated by the parties when contracting had changed.

It adds that the principle of “rebus sic stantibus,” which embodies preservation of financial equilibrium, is the antithesis of “pacta sunt servanda,” or the principle of the binding force of contracts. Nevertheless, it contends that the judgment refuses to apply “rebus sic stantibus” in this case and develops a series of arguments in support of “pacta sunt servanda,” because it clings to its preconception that, if the contractor contractually undertook to bear the project costs itself, no adjustment is warranted. It challenges what it understands to be the Tribunal’s reasoning that ICE has no obligation to answer for Setena’s actions, as though the action had been brought against the wrong party. It reiterates, however, that this argument collapses upon noting that the present action is not one for contractual civil liability (responsabilidad civil contractual). It explains that liability presupposes a breach of obligations, whereas revision presupposes a supervening imbalance resulting from causes that the parties did not foresee, such as a “fait du prince” (act of a public authority), which increases the costs of a project.

In this case, it repeats, it was the “unfounded intervention by Setena during the project-execution phase, which generated unforeseen additional costs for construction materials.” Regarding the alleged act of a third party, it states that the claim here is not for the commutative justice of civil liability, but rather for the redistributive justice arising from the principle of preservation of financial equilibrium: the contractor has a fundamental right not to have consequences that neither party could have anticipated charged against its assets. With respect to reasonableness in risk allocation, it emphasizes that the principal instruments issued by the United Nations concerning BOT contracts (known in Spanish as CET contracts, for construcción-explotación y traspaso); namely, the instruments issued by ONUDI and CNUDMI, maintain exactly the opposite of what the challenged judgment holds: “The contracting authority bears the risks arising from acts of other public authorities.” In this regard, it cites and partially transcribes: i) the ONUDI Guidelines for Infrastructure Development through Build-Operate-Transfer (BOT) Projects, issued by the United Nations Industrial Development Organization (ONUDI, Vienna, 1999); ii) the chapter devoted to “project risks and their allocation” in the CNUDMI Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects, prepared by the United Nations Commission on International Trade Law (United Nations, New York, 2000).

Challenging the judgment’s distinction between ordinary and extraordinary contingencies (imprevistos), it argues that a contractor may certainly budget line items for contingencies without thereby waiving the right to claim, “ex post,” any adjustments available under the law. In any event, it maintains that the adjustment claimed falls within the classification introduced by the judgment as an “extraordinary contingency,” since no one expects “arbitrary acts by public authorities,” and it is not normal for institutions to obstruct, without legal basis, the ordinary development of a project serving the public interest. It criticizes the judgment for stating that, in BOT (“build, operate, transfer”) contracts, price adjustment is warranted only when a contingency occurs that cumulatively possesses the following attributes: a) it is “extraordinary in nature and, as such, exceeds any possibility of financial forecasting,” and that extraordinary nature must be “absolute” or must “depart from what is to be expected in the procurement to be undertaken because of its absolute extraordinary nature.” b) It must be “irresistible and exceed any reasonable, logical, and technical forecast,” and must not be capable of being covered “by the line items allocated for contingencies.” “Only events that are extraordinary, not so much because of their unforeseeability but because of their impact, significance, and departure from the technical, logical, and expected standards of a procurement, could be covered by the contracting entity outside that line item.” c) It must affect “the bidder’s overall financial equation in an open and evident manner.” d) The right to the equilibrium of the financial equation is applied differentially: “parties contracting with the Administration have a right to the equilibrium of their financial equation and, consequently, to have prices adjusted when it is affected by exogenous circumstances; nevertheless, the particular contractual nature underlying each relationship must not be disregarded and, above all, the claimant must demonstrate all the evidence necessary for recognition to be based on the facts and the law and not result in unjust enrichment in its favor.” e) The exogenous event cannot be “the act of a third party,” even when the third party is another Administration.

It considers that this interpretation directly infringes all the rules identified at the outset. It adds that the judgment incorrectly interprets those rules as precluding application of the principle of preservation of financial equilibrium in BOT contracts because the unit costs are not itemized in the bid. It notes that these excessive requirements not only lack a legal basis, but also deprive the fundamental right to preservation of financial equilibrium of any substance. They also contradict the constitutional precedents whose violation it challenges. It reproaches the judges for holding that, even if the contractor proves the cost overruns, it still has no right to a price adjustment unless it proves the negative fact (once again, a “probatio diabolica”) that those cost overruns were not offset by potential savings and economies, such as those resulting from the contractor’s efforts.

The judgment goes so far as to state that, because the plant began operating early, the plaintiff’s additional profits presumably offset the cost overruns, as though the defendant were not also profiting from being able to purchase energy that was cheaper and cleaner than energy generated from diesel. It argues that maintaining that, even when cost overruns were unforeseeable, they give rise to a right to adjustment only if they exceed the reserves that the contractor, as a prudent business operator, must maintain for “contingencies” entails a partial advance waiver of the right to preservation of financial equilibrium. Second. It alleges a direct violation of substantive rules governing the principle of preservation of financial equilibrium in connection with cost overruns resulting from increases in the cost of steel and fuel. It invokes the same rules as in the preceding ground. It states that proven facts 1), 2), 3) (section IV.I.III), 16) (section IV.I.II), and 30) (section IV.V), which it transcribes, provide grounds for granting the claim in light of the law governing price adjustments and the principle of preservation of financial equilibrium.

It argues that voto 6432-98 of the Sala Constitucional reiterates that the right to an adjustment comes into legal existence upon submission of the bid. It asserts that, if the judgment finds it proven that steel and fuel costs increased from the time the bid was submitted and that “.... as a result of the increase in steel and fuel costs, there was a reduction in the project’s internal rate of return…”; consequently, it emphasizes, the plaintiff “has the right to have the anticipated benefit restored so that it may obtain the reasonable profits it would have earned had the contract been performed under the original conditions.” It repeats that the challenged judgment defies those constitutional precedents and adds conditions and requirements that have no basis in positive law. In other words, contractors operating under the BOT model bear the burden, in order to be eligible for the price adjustment required by equity and the principle of preservation of financial equilibrium, of proving the occurrence of an event possessing the following attributes: it must be absolutely extraordinary; irresistible; unforeseeable beyond any reasonable, logical, and technical forecast; in excess of the reserves for “contingencies”; and capable of negatively affecting the contractor’s overall financial equation in an “open and evident” manner.

In addition, it considers that the right to an adjustment does not apply to increases occurring between submission of the bid and commencement of contract performance, which, it emphasizes, is an error because the Sala Constitucional has established that the right to an adjustment comes into legal existence upon submission of the bid. Third. It alleges the direct violation of Article 193 of the CPCA with respect to the order requiring the plaintiff to pay both categories of costs (costas). Should the preceding grounds be dismissed, it challenges the lack of reasoning supporting the award of costs and the failure to assess whether the exemption based on the existence of “sufficient grounds for litigation” applied (Article 193.2 ibídem).

VII.The first two claims are related and, therefore, to avoid repetition, they will be analyzed jointly and in the order set forth below. As indicated in the first recital (considerando), this matter concerns an administrative procurement (contratación administrativa) under the arrangement known as “BOT” (Build, Operate and Transfer), meaning: build, operate, and transfer. In these agreements, generally speaking, it is the contractor that temporarily manages and operates the project (in this case, the General Hydroelectric Plant), constituting a form of indirect administration of the service. Profitability rests on the Administration’s commitment to purchase all the energy generated by the plant (according to its capacity), for a period and at a price previously established in the bidding process (proceso licitatorio). In Costa Rica, such agreements may not remain in force for more than 20 years, and the assets of the operating power plant must be transferred to the contracting entity, free of cost and encumbrances, upon expiration of the contract term.

In this regard, Ley 7200 de 28 de setiembre de 1990, as amended by Ley 7508 de 9 de mayo de 1995, constitutes the legal framework governing these contracts. Provisions 20, 21, and 22 state as follows: “ARTICLE 20.- Authorization to purchase energy. ICE is authorized to purchase electrical energy from privately owned power plants, up to an additional fifteen percent (15%) beyond the limit specified in Article 7 of this Law. / This authorization is for the acquisition of energy from hydroelectric, geothermal, wind, and any other nonconventional source, in blocks with a maximum capacity of no more than fifty thousand kilowatts (50.000 kw). (As added by Article 3 of Law No.7508 of 9 de mayo de 1995).” ARTICLE 21.- Purchases through public bidding. Purchases shall be made through the public bidding procedure (licitación pública), with competition among sale prices and an assessment of the technical, economic, and financial capacity of both the bidder and the characteristics of the energy source offered.

(As added by Article 3 of Law No.7508 of 9 de mayo de 1995).” ARTICLE 22.- Term of the contracts. Electricity purchase and sale contracts may not remain in force for more than twenty years, and the assets of the operating power plant must be transferred to ICE, free of cost and encumbrances, upon expiration of the contract term. (As added by Article 3 of Law No.7508 of 9 de mayo de 1995).” Under BOT contracts, the construction of all project infrastructure and works, as well as their operation, is the responsibility of the private contracting company, for the purpose of producing electricity as a private generator, because the costs incurred by the private party in constructing and operating the plant are implicit in the purchase rate for that electricity. It is at the end of the contract, it bears repeating, that the private entity will transfer the Project works to the state entity. What must be clear is that, in these transactions, the developer must provide the financing required to construct the works, and the contractor bears the risks.

Accordingly, in this matter, the Institute was not purchasing a hydroelectric plant but acquiring blocks of energy; and it was the contractor, through HDG, that was charged with and responsible for carrying out the project, including financing, design, and construction over three years, and operating the plant for 17 years for the sale of energy, maintenance, and subsequent transfer to ICE at no additional cost. The price of the energy block was established on the understanding that the developer had the financial projections necessary to fulfill its contractual duty and taking into account the construction and operating costs assessed in its bid. Regarding the Tribunal’s ruling on the concept and legal nature of the contract, reference is made to the considerations in the judgment, particularly its statement that the contractor may be expected to have included a contingency item in its financial calculations to cover certain circumstances of that nature that may affect the economic balance (equilibrio económico), as well as its discussion of the characteristics that an event must have to be considered an extraordinary unforeseen event (imprevisto extraordinario).

VIII.The first point requiring clarification is that, in this case, neither ICE nor the Tribunal has disregarded the fundamental right to financial inviolability (intangibilidad patrimonial), or the right to maintain the financial balance (equilibrio financiero) of the contract executed by the plaintiff. In this regard, neither have they denied that company a price adjustment (reajuste de precios), in violation of the constitutional case law that has recognized it over the years. What occurred is that the contractor submitted its claim solely on the basis of cost overruns (sobrecostos), omitting comprehensive information concerning the entire contract that would account for other financial variables in order to establish an imbalance in the contract’s financial equation (desequilibrio de la ecuación financiera del contrato), such as unit prices, profits from the Plant’s early commencement of operations, use of materials for three months, details concerning investment in fuel, etc. It must be emphasized that it was the contractor that never submitted the documents necessary for that purpose in the administrative proceedings (sede administrativa) in which the claim challenged here was processed.

On this first point (infringement of the right to the contract’s financial balance), it should be recalled that the Institute clearly acknowledged the following in its answer: “…the Administration is required to maintain the economic balance of the contract, by virtue of the constitutional principle of financial inviolability… Consequently, when there is an economic imbalance in the contract, the Administration must recognize that variation, because otherwise the proper performance of the subject matter thereof would be affected, to the detriment of the public interest… [cites case law of the Sala Constitucional]… As follows from the foregoing, throughout the processing of this administrative claim, the Administration has continuously acted in good faith, in the sense that it has always recognized in the administrative proceedings the plaintiff’s right to the (sic) restoration of the contract’s economic balance….” However, it added: “…it could not approve a price adjustment unless the plaintiff substantiated and demonstrated the event giving rise to the alleged higher costs, its impact, and its quantification….” This was the true reason for the denial, rather than a subjective and unlawful decision by the Administration.

Indeed, during the processing of the claim, the Institute’s Institutional Legal Directorate for Administrative Procurement issued a Legal Opinion through official letter 92-1468-07-UEN-PySA de 21 de setiembre de 2007, concluding that the economic balance of the contract is a constitutional right (even citing constitutional judgments) and that the contractor will be entitled to it provided it demonstrates the causes that led to such imbalance, stating as follows: “... every contractor will always have the right to request it and to have it approved, provided that it succeeds in demonstrating the causes that led to the alleged imbalance....” (folios 14110 al 14108 del expediente administrativo). In other words, the contractor was never denied its right to financial inviolability, since ICE was always willing to reconsider its position precisely because it is a right afforded to the contractor and recognized by the Sala Constitucional.

In fact, that constitutional body developed the matter accordingly in judgments 998-98 de las 11 horas 30 minutos del 16 de febrero de 1998 and 6432-98 (previously cited) (reference is made to their contents). El 21 de noviembre 2007 (through official letter 99.1849-07-UEN PySA), that same Directorate reiterated that only the Contractor is entitled to the right to maintenance of the contract’s economic balance, provided it is determined that the evidence submitted with the claim is suitable (the causes that led to the alleged imbalance), for the purpose of ensuring proper performance of the subject matter of the agreement and thereby avoiding harm to the public interest pursued by the Administration (folios 14112 al 14111 del expediente administrativo). In these proceedings, the Judges also accept and recognize that right by stating: “…there is no doubt that parties contracting with the Administration have a right to balance in their financial equation and, consequently, to have prices adjusted when affected by exogenous circumstances; nevertheless, the underlying contractual nature of each relationship must not be disregarded and, above all, the claimant must demonstrate all the evidentiary elements necessary so that recognition is based on the facts and the law and does not result in unjust enrichment (enriquecimiento sin causa) in its favor.

Certainty concerning the claim, rather than doubt, would provide the basis for granting it, always within the framework of the burden of proof (carga de la prueba) borne by the contractor in that regard.” A simple reading of the foregoing quotations shows that the Judges have never disregarded the right to balance in the financial equation or to the adjustment and review of prices; rather, that right is contingent upon satisfying the burden of proving the alleged imbalance. This is what has been called into question regarding the Contractor in this matter: the lack of timely and sufficient information supporting its claim (as will be seen below). Accordingly, the argument alleging infringement of the fundamental right to financial inviolability, as well as of the statutory and constitutional provisions and precedents of the Sala Constitucional supporting that right, must be rejected.

IX.In addressing the following points, the Court will set forth the considerations for which it finds that the request for a price adjustment (reajuste de precios) due to the economic-financial imbalance (desequilibrio económico-financiero) of the contract, alleged by HDG as a result of “unforeseeable” additional costs, must be denied. This remains in relation to the first two grounds of appeal (agravios) alleging a direct violation of legal rules. a) It should be recalled that, in build-operate-transfer contracts (contratos BOT), the developer bears the risk; it is therefore essential for the developer to have an allowance for contingencies (imprevistos) that are inherent in or form part of its normal operations, which will cover a normal increase in the country’s cost of living, fluctuations in the price of the dollar, increases in fuel prices, etc. It is therefore clear that the existence of a contingency line item provides the contractor with flexibility in BOT contracts, where the risks that may affect the contractual equilibrium may be of various kinds and where the supply of energy blocks must be guaranteed.

However, that flexibility does not exempt the contractor from proving how those funds were invested and how they were used to cover all expenses it considered extraordinary. This failure to demonstrate how the contingency line item was managed is one of the matters challenged with respect to the Contractor. It was established at trial that the plaintiff company did have such a line item, but it failed to prove its scope, content, or disbursements. This is a fundamental aspect of demonstrating the alleged imbalance. The claim should have established how this allowance was used, since this constitutes an important variable in demonstrating that the increases in steel and fuel prices exceeded customary indices, thereby causing a financial imbalance for the contractor. This confirms that, in order to establish an economic imbalance, such a disruption must be caused by an abnormal risk or event and must severely and abnormally affect the economics of the contract, such that the contingency allowance is insufficient to cover it. b) Likewise, HDG never submitted or substantiated, through accounting and financial evidence, the base or actual prices of the inputs claimed.

Accordingly, there was no way to determine the base prices quoted in the bid, and it was therefore impossible, under financial and accounting standards, to calculate the amount claimed as a price adjustment. Under those circumstances, there would be only estimates, not actual calculations. On this point, the Court clarifies—and so holds—that, as part of the bid, ICE was not required to request a detailed breakdown of costs, because this was a BOT project in which the investment schedule, work schedule, and budget were the responsibility of the company awarded the contract, pursuant to the tender specifications (cartel). However, the Contractor did have a duty to retain those details if it intended to address future or potential cost variations that might cause an imbalance in the financial equation (ecuación financiera). If it intended to claim those costs dating back to the submission of its bid, it was essential that it have the price indices for each of the line items considered when preparing its bid.

Section 18 of the Ley de Contratación Administrativa governs price adjustments and price reviews, and it may be inferred from section 31 of the Reglamento a esa Ley that the contractor was responsible for proving the requested variations because it had submitted the claim. Moreover, it was the party with full control over all events related to the plant’s design, construction, and operation. Notwithstanding the foregoing, the plaintiff submitted a claim lacking evidentiary support. As ICE correctly stated in its answer to the complaint, the contractor must have an entire internal management structure within its company enabling it to identify whether it incurred higher costs, the events that caused them, their quantification, and supporting evidence. At a minimum, the developer is expected to submit, together with its claim, a detailed study of original and comparative prices, expenses incurred—including their impact and quantification—and all other financial variables.

In any event, under the electricity purchase agreement, the contractor, as developer, was required to understand the scope of the project and the implications it could have in every area, including its legal implications and risks. It therefore had to maintain a cost structure that would enable it to prove an economic imbalance in the contract. c) Furthermore, that imbalance must be analyzed in relation to the contract as a whole—construction and operation—taking into account all relevant variables, rather than only the additional costs, as HDG sought to do. The testimonial and documentary evidence in these proceedings shows that HDG merely submitted the additional costs to ICE, but this prevents a comprehensive and effective analysis of the alleged discrepancy, taking into consideration the plaintiff company’s overall financial situation during both the construction and operational phases of the project. d) Notwithstanding the foregoing, the merits of the matter must be analyzed, insofar as they were challenged on appeal, with respect to the claimed line items.

Regarding the steel expense, the Court endorses the Judges’ ruling, because the plaintiff failed to consider in its challenges that it was the party that proposed the steel siphon. Moreover, it afforded the contractor many benefits compared with a concrete siphon, as initially planned, to the point that the project began operating ahead of schedule. These events also yielded benefits within the financial equation, which should have been taken into consideration in the evidence supporting the petition filed in the administrative proceedings (sede administrativa). The burden of proof (carga de la prueba) in this case, it bears repeating, rests with the successful bidder, because it is the party that knows the actual expenses incurred in the works, given that it is not being paid for a project but for blocks of energy. Construction and operation are undertaken at its own risk and expense; consequently, it controls the unit costs of inputs, savings, additional income, etc. (section 31 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa).

In the case of BOT contracts, it bears repeating, the developer was required to establish all these figures to substantiate an imbalance in the financial equation, but the contractor merely submitted details of additional costs. However, it again bears repeating that the plaintiff failed to consider other factors or variables, such as the impact on other line items of using steel rather than concrete to construct the siphon; the early commencement of project operations; the existence of an allowance for contingencies; and the existence of savings or additional income. Thus, regarding the investment made in a steel siphon instead of a concrete one, the Judges found that this change was not an unforeseen event but rather a business decision that should have included an assessment of all the economic consequences of the proposal. Indeed, it bears repeating that the plaintiff company itself proposed constructing this structure from steel and should therefore have anticipated that the cost of that input was increasing, particularly because several years elapsed between its proposal on 22 de marzo de 2001 (HDG official letter HDGICE-001-2001, in which the contractor informed the Institute of its interest in constructing a steel siphon, citing technical and environmental advantages) and its structural implementation.

It was not until 30 de marzo de 2004 (official letter DHGICE-025- 2004) that HDG delivered to ICE copies of the design plans for the channel and siphon conduit; thereafter, throughout 2004, the parties engaged in a series of negotiations and communications until, finally, on 2 de marzo de 2005 (official letter DP2-ICE-014-2005), Engineer López of ICE informed the Contractor of comment sheet BOT-HC-M1-006 concerning the siphon pipeline installation plan. It should be noted that several years elapsed between those events, precluding any claim that the rise in steel prices was an unforeseen event that was difficult to anticipate and expect, regardless of whether steel prices had been stable in previous years. Because it was the plaintiff company that proposed this alternative, thereby modifying its bid, it was expected to have taken all appropriate financial precautions to undertake its construction.

In other words, that proposal alone, which ICE subsequently accepted, deprives the alleged “costly event” of its unforeseeable character, thereby precluding the claimed price adjustment. It was the plaintiff’s decision; and in furtherance of the public interest underlying the contract, it should have adopted the measures necessary to implement it, including evaluating steel-price trends. The contracting entity’s involvement in that decision, it is clarified, arose from the terms of the contract, since the decision involved changes to the technical specifications, but the developer bore the risk. Even in its proposed change, HDG should have warned ICE of this potential increase in steel prices as a factor to be considered, instead of unexpectedly submitting a claim for additional costs on 15 de agosto de 2007. In any event, it bears repeating, other financial variables were not considered either, such as the profits generated by the technical, construction, and production benefits of building a steel siphon rather than a concrete one.

These were relevant considerations where an imbalance in the agreement’s financial equation was being alleged. Another important factor that was likewise not mentioned—as was established at trial—is that the subcontractor Saret had steel remaining from a previous project. For these reasons, the Tribunal’s ruling on this point was correct. Regarding the remainder of the steel used in the works, reference is made to the foregoing discussion concerning the lack of evidence showing how that increase affected the overall equilibrium of the contract as a whole, rather than merely causing additional costs. e) Regarding the remaining line items, including steel, the Judges explained that an analysis of the evidence showed that the documentation submitted by the contractor to the defendant entity lacked the precision necessary to establish the allegation conclusively. They provided eight reasons for rejecting the claimed line items, which appear in the judgment under recital (considerando) IV.VI.

However, on these issues, the appellant in cassation (casacionista) has not shown why the Tribunal erred in its analysis, nor does it allege any defect in the evidence cited in support of those conclusions. Its arguments lack reasons addressing the Judges’ considerations, which is understandable because this absence of evidence has existed since the administrative proceedings. The appeal provides nothing further to refute those statements; on the contrary, all of them have been confirmed in light of the documentary and testimonial evidence presented in the proceedings. Likewise, reference is made to the foregoing discussion concerning the lack of evidence of an overall contractual imbalance, since the Contractor has focused solely on alleging additional costs while omitting other evidence concerning its claim, namely, the unit costs used to submit the bid; complete reports of fuel consumed; the causes of and possible variations in performance; and a list of the equipment used during the execution of Proyecto El General.

Nor is there any initial value for the aggregates. The contractor failed to submit complete and sufficient data to ICE, despite four meetings with the Comité de Coordinación, and its claim was therefore insufficient. f) The use of materials warrants separate consideration, because the appellant challenges the characterization of the additional cost arising from the use of materials as the act of a third party (hecho de un tercero).

The Adjudicators’ position on the matter is endorsed by this Chamber, because although Setena took several years to decide the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed against the resolution determining that the company was required to apply for a mining concession (concesión minera) to exploit materials obtained from the excavations, that is a matter which, at most, could give rise to the financial liability (responsabilidad patrimonial) of that Administrative Authority, but not to a disruption of the financial equilibrium (desequilibrio financiero) of the agreement, since it was not an unforeseen event. It is true that administrative offices have a duty to respond promptly to submissions made by regulated parties (administrados), but it is also true that the plaintiff could have used the existing administrative, procedural, and constitutional mechanisms to demand that Setena promptly decide the motion.

Furthermore, these were actions by an office within a Ministry—that is, an entity independent of ICE—and therefore the event was not caused by the plaintiff’s counterparty. In other words, the Institute had no influence over that environmental authority’s sphere of authority. Accordingly, the objection that this event was improperly classified as an act of a third party (hecho de un tercero) is unavailing because, in either case, it bears repeating, the Institute had no involvement in that situation. From both a contractual and legal standpoint, it is not required to answer for an “excess expenditure” (“exceso de gasto”) caused by another Administrative Authority’s delay in deciding a motion for reconsideration, particularly when the contract clearly states that the contractor is responsible for obtaining the corresponding environmental approvals (Clause 3.5.2 at page 2714 of the administrative record (expediente administrativo)).

Now, if the unlawful conduct of an Administrative Authority is being alleged to justify cost overruns (sobrecostos), that unlawfulness must first be declared in judicial proceedings (sede judicial); however, the company never challenged Setena’s conduct. For these reasons, these arguments must also be rejected. In conclusion, there are several grounds on which HDG’s claim was rejected; consequently, no violation is found of Articles 33, 45, and 182 of the Constitution, Article 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction, and the constitutional case law cited in connection therewith; Article 18 of the Administrative Contracting Law; Article 31 of the Regulations to the Administrative Contracting Law; or the aforementioned rules of the United Nations.

X.The claim concerning costs (costas) must be dismissed as procedurally defective (informal), since the appellant in cassation (casacionista) does not specify the reasons why Article 193 of the CPCA was violated. Although she cites the substantive provision, she does not state the grounds on which she relies to justify that she had “sufficient cause to litigate.” Furthermore, the judgment (in Considerando IX) explains the reasons for awarding costs, stating that: “Article 193 of the Code of Contentious-Administrative Procedure establishes that court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) shall be imposed on the unsuccessful party solely by virtue of having lost, and such a ruling must be made even sua sponte, pursuant to Article 119.2 thereof. Since the plaintiff does not fall within the exceptions, an order to pay court costs and attorneys’ fees is warranted.” In other words, that reasoning is sufficient to infer the grounds for the award, precisely because the rule is to impose the costs of the proceeding on the unsuccessful party and because the Court found no grounds for exempting her, as the losing party did not fall within the circumstances established by the CPCA for such an exemption. The third claim alleging a direct violation of legal provisions is dismissed.

XI.Consequently, the appeal in cassation (recurso de casación) must be denied, with costs borne by the appellant, pursuant to Article 150, subsection 3), of the CPCA.

POR TANTO

The appeal is denied. The costs shall be borne by the petitioning company.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

20170004000379-3078100-1.rtf Res. 002874-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas quince minutos del diez de diciembre de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento tramitado por SARET SISTEMAS ENERGÉTICOS SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su apoderado especial judicial, Federico Torrealba Navas, portador de la cédula de identidad número 1-705-781, al obtener los derechos litigiosos de Hidroenergía del General HDG S.R.L; contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, representado por sus apoderadas especiales judiciales, Karla Méndez Bonilla, portadora de la cédula de identidad número 1-0909-0135 y Dafne Sánchez Aguierre, portadora de la cédula de identidad número 1-0713-0794. Las personas físicas son mayores de edad y abogadas.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.Se ha tenido por demostrado en este proceso y no ha sido objeto de cuestionamiento en el recurso, los siguientes eventos: a) Hechos generales. Que a través de la Licitación Pública 6670, el Instituto Costarricense de Electricidad (en lo sucesivo el Instituto o el ICE) sacó a concurso la "Adquisición de bloques de potencia de origen hidroeléctrico de hasta 50 MW". El Consejo Directivo del ICE, en sesión 5185 de 23 de mayo de 2000, adjudicó parcialmente la Licitación a la empresa Oxbow Power Corporation, del “Proyecto Hidroeléctrico General” de 39 MW de potencia y una tarifa de cinco centavos de dólar por kilovatio-hora (publicada en La Gaceta 111 del viernes 9 de junio de 2000). El 5 de mayo de 2003, se firmó el contrato de Compra de Energía entre el ICE y la “Compañía Proyecto”, esta última llamada Hidroenergía del General S.R.L. (en adelante Hidroenergía o HDG), para el Proyecto El General, Licitación 6670-E para la adquisición de bloques de potencia de origen hidroeléctrico, bajo la modalidad de BOT (Build, Operate, Transfer); donde la empresa privada es responsable de la construcción y operación de una planta hidroeléctrica, y su traslado al ICE al final del plazo.

El 11 de diciembre de 2003, HDG y Saret de Costa Rica, suscribieron un contrato de "Ingeniería, Proveeduría y Construcción de Instalaciones Hidroeléctricas". b) En relación con la construcción de un sifón de acero, se ha tenido por acreditado que, el Director Ejecutivo de la empresa HDG, en oficio HDGICE-001-2001 de fecha 22 de marzo de 2001, le comunicó al ICE que estaba interesado en el uso de un sifón de acero enterrado y de una tubería de presión enterrada, al considerar que ello era una característica técnicamente superior al reducir el impacto ambiental. La empresa HDG, en oficio DHGICE-025-2004 de fecha 30 de marzo de 2004, hizo entrega al ICE de copias de los planos de diseño de canal y conducción en sifón. HDG, en oficio HDG-ICE-114-2004 de 12 de noviembre de 2004, hizo entrega al ICE de los planos de taller del sifón y tubería a presión. A través de oficio DP2-ICE-014-2005 de 2 de marzo de 2005, el Ing. López le comunica al representante de la empresa HDG la hoja de comentario BOTHC-M1-006 con las anotaciones acerca del plan de montaje de tubería de sifón.

El precio del acero se incrementó desde el momento cuando la sociedad actora presentó su oferta, hasta que le fue adjudicada la contratación en el año 2003 y se realizó el posterior inicio de la ejecución contractual. El uso del sifón en acero en lugar de cemento, significó una diferencia en los costos necesarios para el desarrollo de la obra, dadas las dificultades técnicas y operativas para hacerlo en cemento en virtud de la ubicación de aquella. Significó mejorías en rendimientos en excavación y volúmenes, permitiendo optimizar la producción de energía. Cuando se realizó la construcción de la obra objeto del presente proceso, la empresa subcontratada por la actora: Saret Metal Mecánica, tenía remanentes de acero de un proyecto anterior. c) Respecto al consumo de combustible, de importancia para este recurso, se tuvo por acreditado, que el precio se incrementó desde el momento cuando la sociedad actora presentó su oferta hasta que le fue adjudicada la contratación en el año 2003 y se realizó el posterior inicio de la ejecución contractual.

El ICE recibía informes en donde se contemplaba la maquinaria empleada en la obra; y, además, verificaba la condición de la maquinaria que estaba en el sitio. Toda la maquinaria empleada en el proyecto tenía controles en cuanto al uso del equipo (trabajaba, estaba en descanso o tenía averías). A los subcontratistas que operaban maquinaria se les pagaba una parte en efectivo y otra parte con el combustible necesario para su servicio. d) También se ha demostrado en relación con el material empleado en la construcción, que el 1º de abril de 2004, el Gerente General de la empresa HDG, le comunicó al Gerente del Proyecto Manuel Morales de la empresa Saret de Costa Rica, que luego de varios criterios legales no pueden seguir usando en la construcción del proyecto, el material mineral de las excavaciones, pues para ello se requiere de una concesión, por lo que le indica que lo extraído deberá ser transportado a los sitios de escombreras.

La Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena), en resolución 1341-2004 de las 10 horas del 31 de agosto de 2004, conoció de la solicitud realizada por HDG para el proyecto de aprovechamiento de materiales provenientes de excavaciones del PH General, resolviendo que, dentro del plazo máximo de un año, el desarrollador debía presentar Estudio de Impacto Ambiental al efecto. Mediante escrito de fecha 5 de setiembre de 2004 (sin sello de recibido), la empresa HDG planteó recurso de revocatoria contra la resolución 1341-2004 de Setena, según la cual, la empresa no podía utilizar los materiales de las extracciones, ya que requería concesión minera. Impugnación resuelta en actuación de esa Secretaría no. 704-2009 de las 9 horas del 18 de marzo de 2009, declarándola con lugar, al considerar que no se trata de una explotación minera, sino una actividad propia del proceso constructivo del PH, por lo que intimó a HDG presentar dentro del plazo de 30 días hábiles, una declaración jurada de compromisos ambientales.

Por al menos un trimestre, la actora sí pudo emplear en la obra el material extraído. En virtud de la situación presentada con la imposibilidad de explotación del material extraído con motivo de la obra, la contratista tuvo que adquirir parte del material con terceros. e) En cuanto al reclamo de reconocimiento de los costos, se tuvo por demostrado que el 15 de agosto de 2007, HDG presentó ante la Subgerencia del Sector de Electricidad del ICE, formal reclamo para el reconocimiento de extra costos incurridos durante la construcción del PH General y el ajuste tarifario respectivo originado en causas de fuerza mayor y eventos onerosos, por un monto de $4.298.476,00 desglosado de la siguiente forma: $3.165.675,00 por incremento en el precio del acero; $862.527,00 por aumento en el precio de los combustibles; y, $270.274,00 por incremento en la compra de materiales adquiridos de terceros. La Dirección Jurídica Institucional del Área de Contratación Administrativa del ICE, emitió Dictamen Jurídico (oficio 92-1468-07-UEN-PySA de 21 de setiembre de 2007), concluyendo que el equilibrio económico del contrato es un derecho constitucional y el contratista lo tendrá siempre que demuestre las causas que lo originaron.

Según minuta de la tercera sesión del Comité de Coordinación realizada el 19 de febrero de 2008, los contratantes analizaron el criterio del Departamento Legal, en el sentido de que no era responsabilidad del ICE reconocer el sobrecosto de materiales. Se solicitó el precio base del acero con el que se elaboró la oferta; que los reportes de la empresa mensuales no cuentan con detalles suficientes como para corroborar el consumo de combustible y estos no concuerdan con el establecido en el Estudio de Impacto Ambiental. Por oficio 272-1829-08-SACI-2618 de 14 de noviembre de 2008, la División Jurídica Institucional, rindió Informe Legal sobre el reclamo de extra costos, exponiendo que ya se habían pronunciado al respecto mediante el oficio 92-1468-07-UEN-PySA de 21 de setiembre de 2007. En cuanto al tema ambiental (paralización de uso de materiales de extracción), analizaron el contenido del contrato en su cláusula 11.2.1 de eventos onerosos, y no consideran que se haya dado elemento alguno que haya impedido a la empresa el cumplimiento del contrato y sobre la existencia de un desequilibrio que afectara el rendimiento económico; informa, no se han demostrado las causas del desequilibrio.

Por todo esto, a través del oficio 0510-1817-2008 del 8 de diciembre de 2008, el Subgerente del sector electricidad del ICE, rechazó el reclamo presentado por la empresa HDG, por carecer de prueba necesaria para acreditar los valores iniciales de los rubros de interés en la oferta adjudicada. El recurso de apelación presentado el 12 de diciembre de 2008, ante la Sub Gerencia de electricidad del ICE, fue rechazado por el Gerente General del Instituto, en oficio de las 10 horas del 20 de enero de 2009, dando por agotada la vía administrativa (porque no se han probado las causas del desequilibrio que se alegó). El 28 de enero de 2009, Hidroenergía presentó ante la Presidencia Ejecutiva del ICE, recurso de reconsideración y una adición el 27 de marzo de 2009, el cual fue desestimado por improcedente por el Gerente General del ICE, en oficio 0150-0217-2011 de 12 de enero de 2010. También fue rechazado el memorial presentado el 7 de febrero de 2011 por HDG, donde plantea nulidad, reiteración del recurso de reconsideración y de apelación ante el Consejo Directivo, y su intención de someter la disputa a la vía arbitral (por oficio 0150-0401-2011 de 24 de febrero de 2010 del Gerente General del ICE).

La Gerencia de Electricidad, en oficio 0510-438-2011 del 24 de marzo de 2011, resolvió que no procede la solicitud de someter el asunto a un arbitraje de conformidad con lo dispuesto en el numeral 17.2.1 del contrato. A la actora se le comunicó en diversas reuniones, la información que faltaba para analizar la viabilidad de su solicitud de reajuste. En su reclamo, HDG presentó a conocimiento del ICE, únicamente la información relacionada con los sobrecostos objeto del presente proceso.

II.En términos generales, en este proceso contencioso administrativo se impugnan actuaciones administrativas del ICE, que negaron a la contratista, el reajuste de precios solicitado. Reclama que el ICE le negó a HDG en vía administrativa, el derecho a restablecer el equilibrio económico-financiero de su Contrato administrativo supuestamente “con argumentos falaces y sin fundamento”. Agregó, el Instituto rechazó el reclamo sin respetar el mecanismo de coordinación en el seno de un Comité con HDG creado por el propio contrato. Dijo, se irrespetó el derecho de HDG a que su reclamo fuera resuelto por los órganos competentes en el ICE para analizar y decidir sobre ello. También le negó, acusó, el derecho de HDG a agotar la vía administrativa, para que fuera el órgano de máxima jerarquía el que expresara su decisión sobre el reclamo y la posibilidad de dilucidar el asunto en un arbitraje. En cuanto al fondo, protestó la existencia de un desequilibrio financiero del contrato por sobrecostos “imprevisibles”.

La reducción de la rentabilidad de HDG se produjo, arguyó, por los costos extraordinarios que la empresa tuvo que enfrentar para comprar acero, combustible y agregados para construir la planta hidroeléctrica. Sostuvo, el derecho del contratista al equilibrio económico-financiero es aplicable en un proyecto BOT como el de HDG, donde el ICE se comprometió a pagar a favor de la empresa, un precio por la venta de energía eléctrica durante el curso de 17 años. De esa forma, dijo, HDG recuperaría su inversión y obtendría la rentabilidad esperada; y al cabo de ese plazo, se diera el traspaso de la planta en forma completamente gratuita a favor del ICE. Censuró cada una de las razones por las cuales el Instituto rechazó el reclamo de reajuste de precios presentado por HDG en agosto de 2007. Señaló, durante la etapa de construcción de la obra, los precios del combustible y del acero aumentaron en forma desproporcionada (respecto del comportamiento histórico que esos valores habían tenido en el pasado inmediato anterior a la fecha en que Oxbow presentó su oferta).

No se pudo prever, dijo, que transcurrirían más de tres años desde la adjudicación de su oferta hasta el inicio de la construcción de la obra; tampoco que los precios en el mercado mundial del acero y de los combustibles aumentarían sustancialmente respecto de los niveles que tenían en enero de 2000. Concluyó, la orden de las autoridades ambientales (Setena) prohibiendo el uso de los materiales resultantes de la excavación, tampoco pudo haber sido prevista por HDG, al punto que cuando se presentó el Estudio Ambiental a esa Oficina, se hizo bajo la premisa de que haría uso de esos materiales y así le fue autorizado. Empero, años después se le prohibió, para luego revocar esa última determinación. Así, califica de arbitraria esa actuación, configurándose a su modo de ver, un ejemplo típico de un evento oneroso, que obligaba al ICE a reconocer a HDG los sobrecostos asociados con esa situación.

III.Por esta razón, la empresa contratista demandó al ICE, a fin de que en sentencia se declare:

• 1)Con lugar la demanda en todos sus extremos y se anulen por ilegales los siguientes actos administrativos del ICE: a. Resolución no. 0510-1817-2008 de 8 de diciembre de 2008 del Subgerente Sector Electricidad del ICE. b. Resolución de las 10 horas de 20 de enero de 2009 de la Gerencia General del ICE. c. Resolución de las 8 horas de 31 de enero de 2011 de la Gerencia General del ICE. d. Oficio no. 0510-438-2011 de 24 de marzo de 2011 notificado el 31 de marzo de 2011 del Gerente de Electricidad del ICE.
• 2)Se declare con lugar la solicitud de reajuste de precios por el desequilibrio económico-financiero al Contrato que sufrió HDG a raíz de sobrecostos imprevisibles durante la construcción de la Planta Hidroeléctrica General por un total $3.792.097,00 con cargo del ICE.
• 3)Se ordene al ICE que, para restablecer el equilibrio económico-financiero del Contrato BOT de HDG, y así mantener la rentabilidad sobre la inversión (conocida como “Tasa Interna de Retorno”) que los inversionistas de HDG esperaban generar de dicho contrato al ofertar al ICE, se reconozcan con base en el convenio, los extracostos imprevisibles experimentados por HDG por la suma indicada en el acápite anterior. Desde el inicio de la etapa de operación comercial del Proyecto Hidroeléctrico General, el ICE debió incrementar el precio de la energía vendida por HDG para que fuera de US$0.0702 por Kwh (7.01 centavos de US$ por Kwh) y a US$50.93 por Kw-mes para la capacidad. Durante la audiencia de juicio se ajustó parcialmente esta pretensión en cuanto será en etapa de ejecución de sentencia que se determinará lo peticionado.
• 4)“En vista de que el ICE no ha pagado a HDG el precio debido por la venta de energía y capacidad durante el plazo ya transcurrido de la etapa de operación comercial de la Planta Hidroeléctrica General, el ICE deberá pagar a HDG por lo que resta del plazo de operación comercial el precio incrementado por venta de energía y capacidad para reconocer al ICE el precio dejado de percibir durante la etapa ya transcurrida de operación comercial más los intereses sobre ese precio ajustado que HDG no percibió, teniendo el derecho a hacerlo. La determinación precisa de la forma cómo este reajuste de precios debe realizarlo el ICE a favor de HDG se hará en ejecución de sentencia”.
• 5)Se condene al ICE al pago de costas personales y procesales. El Instituto contestó negativamente e interpuso las defensas de caducidad de la acción y falta de derecho. El Tribunal, rechazó la defensa de caducidad y acogió la de falta de derecho. Por ende, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos. Impuso las costas procesales y personales a cargo de la parte actora. Inconforme, HDG acude en casación. Esta última empresa cedió gratuitamente sus derechos litigiosos a SARET SISTEMAS ENERGÉTICOS, S.A. y así fue aprobado en auto de admisión de este recurso. Sin embargo, en esta resolución, se seguirá refiriendo a la actora como HDG y se notificará la resolución final y cualquier otra actuación a SARET SISTEMAS ENERGÉTICOS, S.A.

Recurso de Casación por Violación de Normas Procesales

IV.Único. Acusa falta de motivación. Protesta ese agravio procesal por dos razones: 1) Porque la sentencia es omisa en cuanto al fundamento jurídico. Si la presente demanda se dirige, fundamentalmente, al reajuste del equilibrio contractual, menciona, el fallo debería basarse en las fuentes del derecho que rigen esta materia. A su modo de ver, resuelve la pretensión haciendo caso omiso del derecho positivo aplicable a los reajustes de precios en los contratos administrativos. Afirma, la sentencia desconoce precedentes jurisprudenciales en esta materia, que son parte integrante del derecho positivo; es decir, omitiendo fundar sus tesis en el ordenamiento jurídico vigente, condensado, entre otros, en los votos de la Sala Constitucional números 6432-98 y 998-98. 2) Por extrema confusión y contradicción. Argumenta, el fallo incurre en un craso error de enfoque sobre el objeto de la demanda y, a partir de allí, discurre por caminos extremadamente confusos y contradictorios, al punto que procede quebrar el fallo por falta de motivación.

De entrada, expone, confunde dos instituciones jurídicas completamente diferentes en sus condiciones y efectos: el instituto de la revisión del contrato por desequilibrio sobreviniente (que es el fundamento de la demanda); con la figura de la responsabilidad civil contractual. Y, a partir de allí, piensa, la motivación deviene confusa y contradictoria, en extremo. Indica, la demanda no contiene pretensiones de responsabilidad civil contractual, pero la sentencia habla de "hecho de un tercero" como una eximente de la responsabilidad civil, para justificar el no reconocimiento del reclamo de reajuste. Agrega, si la parte pidió el reajuste del equilibrio económico y el Tribunal entendió que lo que se le pedía era la responsabilidad civil por el rechazo de un reclamo para el restablecimiento del equilibrio económico, ya desde ese momento se inicia una “confusión insalvable”. Explica la diferencia entre ambos institutos.

A su entender, hubiese bastado con leer las pretensiones de la demanda, para percatarse que la parte actora no pidió el "reconocimiento de responsabilidad contractual", generándose un razonamiento confuso y contradictorio en extremo, al punto que se lesiona el principio del debido proceso en cuanto al derecho de la parte a conocer y controlar la ilación lógica del fallo judicial por el que rechaza su pretensión. Para los Jueces, dice, si el contrato BOT se compone de la venta de energía y entrega diferida de una planta, el contratista debe construir la planta para poder cumplir con su obligación de entrega; pero no entiende qué tiene que esto con el derecho a pedir reajustes contractuales por desequilibrio. Esgrime, luego el Tribunal aclara con omisión del fundamento positivo, que los imprevistos se clasifican en "normales" y "extraordinarios". Repite, la sentencia omite indicar el fundamento Jurídico tanto de esa clasificación, como de los requisitos que categóricamente enumera.

V.Partiendo del concepto de falta de motivación expuesto por esta Sala a lo largo de los años, y según lo expuesto en el cargo que se analiza, es notorio que, en este caso, contrario a lo indicado por la recurrente, la sentencia del Tribunal sí se encuentra debidamente fundamentada. De los razonamientos del fallo, se infieren las razones que derivaron en la decisión adoptada, dejando de lado cualquier lesión al debido proceso. En otros términos, la resolución cuenta con los fundamentos y explicaciones sobre las cuales se adoptó la decisión correspondiente y por la cual, no era procedente el reclamo por sobre costos y reajuste de precios planteado por la demandante. En criterio de esta Sala, el Tribunal siempre tuvo claro que en el proceso se reclamaban una serie de sobrecostos incurridos por el contratista, así como el reajuste del precio del contrato. Por esta razón, valoró que el ICE podría haber incurrido en responsabilidad contractual al no honrar su deber negocial en ese extremo; es decir, los Jueces entendieron que: “…el objeto del proceso es determinar por una parte si estamos en presencia de responsabilidad contractual del ente por el no reconocimiento de un reclamo para el restablecimiento (sic) del equilibrio económico del contrato y además determinar si las conductas objetadas se encuentran o no viciadas de nulidad absoluta o si por el contrario los actos respectivos poseen todos sus elementos formales y materiales conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico…” (lo resaltado es suplido).

El punto también fue aclarado al resolverse la caducidad planteada por la actora, cuando el Tribunal señaló lo siguiente: “…la causa petendi del presente proceso, no es tanto la anulación de actos administrativos como la determinación de responsabilidad contractual del ente demandado, con motivo de los alegados desequilibrios financieros por los hechos invocados por la parte actora. Así si bien en primera instancia se objetan conductas administrativas, es evidente que lo pretendido en la realidad por la parte actora es el pago de la responsabilidad contractual por los sobre costos que estima incurrió durante el proceso del respectivo contrato BOT con la administración…” (lo resaltado no es de original). En ambas citas, se desprende que los Jueces tenían claro el punto discutido, independientemente que hayan encasillado un eventual incumplimiento del ICE como incumplimiento contractual. En todo caso, es un tema de fondo valorar cómo le afectó esa calificación al recurrente y así debió reclamarlo.

Asimismo, en los siguientes apartados, los Jueces estimaron necesario determinar, si en el caso de los contratos BOT procede invocar la existencia de un desequilibrio en la ecuación financiera por circunstancias imprevistas. Incluso justifican ese reajuste de precios en aquellos eventos que revisten una extraordinariedad y que, como tales, exceden de toda posibilidad de previsión financiera. Pero es en el punto IV.VII, cuando desarrollan el tema con mayor claridad, al dejar claro que el reclamo de la actora lo era por una solicitud de reajuste de precios por el desequilibrio económico-financiero al Contrato que sufrió HDG a raíz de sobrecostos imprevisibles durante la construcción de la Planta Hidroeléctrica General por un total de US$3.702.097 con cargo del ICE. A partir de ahí, el Tribunal se limita a razonar ampliamente, por qué razones no eran procedentes los rubros reclamados, sea del incremento del acero, combustible y costos por materiales.

Dedica consideraciones independientes por las cuales rechaza los gastos alegados; sea por: a) La Incompatibilidad del planteamiento realizado para el reconocimiento del alegado desequilibrio financiero con la naturaleza jurídica del contrato BOT e incumplimiento de la parte actora con respecto a la carga de la prueba. b) Carácter no imprevisto de la inversión hecha en el sifón de acero. c) Falta de claridad en la información suministrada al ente demandado para proceder al reconocimiento de los extremos objeto de reclamo. d) La existencia del rubro de imprevistos y la falta de demostración de extraordinariedad no contemplada. e) El sobrecosto por uso de los materiales como un hecho de un tercero. Siempre tuvo como norte resolver sobre el reajuste de precios planteado. Por otro lado, la sentencia justifica su decisión con citas de las normas 20, 21 y 22 de la Ley 7200, fundamento legal de los contratos BOT.

Esa sola referencia normativa, es suficiente para entender que el Tribunal comprendía en qué escenario debía determinarse la existencia de un desequilibrio en la ecuación financiera del contrato. En todo caso, el desaplicar normas es un cargo de fondo por lesión directa y así será valorado más adelante. Luego, si se definen en el fallo ciertos eventos como imprevistos ordinarios y extraordinarios, los Jueces lo hacen para explicar, en qué casos sería procedente afirmar que se alteró el equilibrio financiero. Esa división en cierto modo, responde al desarrollo jurisprudencial que la propia Sala Constitucional ha realizado sobre el tema, al reconocer como base del derecho a que se reajusten los precios contractuales, esas variaciones en los costos en virtud de situaciones imprevistas, que, de no reconocerse, implicarían serias lesiones en el equilibrio económico de los contratos (por ejemplo, en el voto 06432-98 de las 10 horas 30 minutos del 04 de setiembre de 1998).

En todo caso, esa explicación no debe adherirse necesariamente a una norma jurídica, pues los Jueces son conocedores del derecho y de sus postulados, por lo que se encuentran en la posición de definir, cuándo se está en presencia de un desequilibrio financiero del contrato y, por ende, ante la necesidad de un reajuste de precios. Se parte de la base brindada por los cardinales 18 de la Ley de Contratación Administrativa y 31 del Reglamento de esa Ley, pero el desarrollo de la figura, se ha limitado precisamente a lo que indica la jurisprudencia constitucional y los precedentes de la Jurisdicción Contenciosa. Si el casacionista estima que había razones para tener como errónea la interpretación de los Jueces (en cuanto a esa división de imprevistos; la valoración del tema como un incumplimiento de contrato; o si se lesionaron normas de fondo por omisión o falta de aplicación); así debía atacarlo mediante la debida exposición de motivos por violación de normas sustantivas (lesión directa e indirecta de normas).

Una cosa es que la fundamentación exista y otra que la parte perdidosa no esté de acuerdo con tales razonamientos, pero para su confrontación debe acudirse (cumpliendo con los requisitos de forma) a los mecanismos que el ordenamiento procesal dispone para combatirlos, a saber, los motivos de casación del numeral 138 del CPCA. De este modo, el embate procesal debe ser desestimado.

Recurso de Casación por lesión de normas sustantivas.

VI.Primero. Alega violación directa de normas sustantivas sobre el principio de intangibilidad patrimonial en relación con sobrecostos imprevistos por la obstrucción del aprovechamiento de los materiales provenientes de excavaciones. En este entendido, alega la vulneración directa de las siguientes disposiciones de fondo: i) Por falta de aplicación: Constitución Política, artículos 45 y 182 (voto 6432-98 de la Sala Constitucional, que da sustento positivo al principio de intangibilidad patrimonial); 33 sobre el principio de igualdad. Reitera precedentes vinculantes de la Sala Constitucional sobre el principio de intangibilidad patrimonial y el derecho al reajuste de precios en los contratos administrativos (votos 6432-98 y 998-98). Cardinal 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. ii) Por errónea interpretación e indebida aplicación: Ley de Contratación Administrativa, artículo 18; Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, disposición 31.

Asevera, la sentencia da por probado que, en el año 2004, durante el curso de la construcción, sobrevino una orden de una autoridad pública (Setena), la cual impidió el aprovechamiento de los materiales extraídos en la obra, y que forzó a la contratista a comprar materiales de terceros. Agregó, cinco años después, en el año 2009, la misma autoridad pública revocó la orden impartida en 2004. Asegura, a causa de un hecho imputable a una autoridad pública, la obra se encareció. Alega, la sentencia no establece el monto de sobrecosto, pero sí indica que durante un trimestre sí se pudieron aprovechar los materiales extraídos. Expone, la actora no podía prever el obstáculo “ilegal” opuesto por la Setena. Expresa, la orden era ejecutoria, por lo que no podía ser resistida (so pena de incurrir en un delito); y, además, provino de una fuente externa a la esfera jurídica de la contratista HDG. Por este motivo, asegura, a la luz de tal marco fáctico, es procedente la pretensión de reajuste de precios para compensar el desequilibrio económico-financiero originado a raíz de sobrecostos imprevisibles durante la construcción de la planta.

Dicho reajuste procede con base en el principio de intangibilidad patrimonial, establecido, con carácter vinculante ergo omnes, por los referidos precedentes de la Sala Constitucional. Con base en resoluciones, señala, todas estas doctrinas (como teoría de la imprevisión, rebus sic stantibus, hecho del príncipe y equilibrio de la ecuación financiera del contrato, excesiva onerosidad sobreviniente), tienen un denominador común: la revisión del contrato por razones de justicia y equidad, al haber cambiado las circunstancias que las partes previeron al momento de contratar. Suma, el principio “rebus sic stantibus”, que encarna la intangibilidad patrimonial, es la antítesis del “pacta sunt servanda”, o principio de fuerza vinculante del contrato. No obstante, esgrime, la sentencia se resiste, en este caso, a aplicar el “rebus sic stantibus”, y desarrolla una serie de argumentos para afirmar el “pacta sunt servanda”, por cuanto se aferra a su preconcepción de que, si la contratista se obligó contractualmente a asumir por su cuenta los costos de la obra, no procede ningún reajuste.

Reclama lo que, a su entender, es el razonamiento del Tribunal de que el ICE no tiene por qué responder por los hechos de Setena, como si la demanda se hubiere planteado contra el sujeto equivocado. Sin embargo, reitera, se desploma el argumento con señalar que la presente demanda no es de responsabilidad civil contractual. Explica, la responsabilidad presupone el incumplimiento de obligaciones y la revisión el desequilibrio sobreviniente en virtud de causas que las partes no previeron, como, por ejemplo, un “fait du prince” (hecho de la autoridad pública), que produce el incremento de los costos de un proyecto. En este caso, repite, fue la “infundada irrupción de la Setena en la fase de ejecución de la obra, que generó costos adicionales imprevistos en materiales de construcción”. En relación con el hecho de un tercero alegado, dice, aquí no se reclama la justicia conmutativa responsabilidad civil, sino la justicia redistributiva que emana del principio de intangibilidad patrimonial: el contratista tiene un derecho fundamental a que no se carguen a su patrimonio aquellas consecuencias que ninguna de partes pudo anticipar.

Recalca, a propósito de razonabilidad en la distribución de riesgos, los principales instrumentos emanados de la Organización de las Naciones Unidas en materia de contratos BOT (en español se denominan contratos CET, de construcción-explotación y traspaso); sea los instrumentos emanados de la ONUDI y de la CNUDMI, se sostiene exactamente lo contrario a lo postulado por la sentencia recurrida: “Pesan, sobre la administración contratante, los riesgos por hechos de otras autoridades públicas”. En este tanto, cita y transcribe parcialmente: i) Las Directrices de la ONUDI para el desarrollo de la infraestructura de proyectos de construcción-explotación traspaso (CET) de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industria/ (ONUDI, Viena, 1999). ii) Capítulo dedicado a "los riesgos del proyecto y su distribución" de la Guía Legislativa de la CNUDMI sobre proyectos de infraestructura con financiación privada, preparada por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (Naciones Unidas, Nueva York, 2000).

Contra la diferenciación que hace la sentencia de previstos ordinarios y extraordinarios, articula, el contratista perfectamente puede presupuestar partidas para imprevistos; sin que ello implique renuncia al derecho de reclamar, “ex post”, los reajustes que fueren procedentes conforme a Derecho. En todo caso, estipula, el reajuste reclamado calza dentro de la clasificación introducida por la sentencia, como un "imprevisto extraordiario”, pues nadie se espera “arbitrariedades de las autoridades públicas” y no es normal que instituciones obstruyan sin fundamento legal el normal desarrollo de una obra de interés general. Censura, el fallo afirma que en los contratos BOT ("build, opérate, transfer") el reajuste de precios procede solamente en caso de ocurrir un imprevisto que reúna, agregativamente, los siguientes atributos: a) "revisten una extraordinariedad y que como tales exceden toda posibilidad de previsión financiera" y que esa extraordinariedad debe ser "absoluta o que “rompa lo esperable en la contratación a realizar por su extraordinariedad absoluta". b) "irresistibles y exceder cualquier previsión razonable, lógica y técnica"; no siendo susceptible de ser cubierto "con las partidas destinadas a imprevistos".

"Solamente aquellos eventos extraordinarios, no tanto por su imprevisibilidad, sino por su impacto, trascendencia y rompimiento de los estándares técnicos, lógicos y esperables en una contratación podría ser cubierto fuera de esa partida por el ente contratante”. c) Impactar "de manera abierta y evidente la ecuación financiera total del oferente". d) Se aplica de modo diferenciado el derecho al equilibrio de la ecuación financiera: "las partes contratistas con la Administración tienen un derecho al equilibrio de su ecuación financiera y por consiguiente a que se le reajusten los precios, cuando circunstancias exógenas la afecten, mas no debe desatenderse la naturaleza contractual misma subyacente en cada relación y, ante todo, el que el reclamante debe demostrar todos los elementos de convicción necesarios para que el reconocimiento sea sobre los hechos y el derecho y no se preste a un enriquecimiento sin causa a su favor". e) El hecho exógeno no puede ser "el hecho de un tercero", ni siquiera cuanto el tercero es otra Administración.

Por esa interpretación, estima, se presenta la lesión directa de todas las normas apuntadas al inicio. Añade, la sentencia interpreta incorrectamente que dichas normas impiden el ejercicio del principio de intangibilidad patrimonial en los contratos BOT, por el hecho de que no se desglosan los costos unitarios en la oferta. Esas exigencias desmedidas, apunta, no sólo carecen de fundamento jurídico, sino que vacían de contenido el derecho fundamental a la intangibilidad patrimonial. Además, contradicen los precedentes constitucionales cuyo quebranto protesta. Recrimina, para los Jueces, si el contratista prueba los sobrecostos, aun así, no tiene derecho al reajuste de precios, salvo que pruebe el hecho negativo (nuevamente, una “probatio diabólica”) de que esos sobrecostos no se neutralizan con eventuales ahorros y economías, como lo serían aquellos provenientes del esfuerzo del contratista.

Llegando a afirmar que como la planta entró en operaciones tempranamente, las ganancias adicionales de la actora seguramente se compensan con los sobrecostos, como si la parte demandada no estuviera también ganando al poder comprar energía más barata y más limpia, que la generada a base de diésel. Arguye, sostener que, aun cuando los sobrecostos fueren imprevisibles, sólo dan derecho al reajuste en caso de llegar a exceder las reservas que, como buen empresario, el contratista debe tener por concepto de "imprevistos", implica una renuncia anticipada parcial al derecho a la intangibilidad patrimonial. Segundo. Aduce violación directa de normas sustantivas sobre el principio de intangibilidad patrimonial en relación con sobrecostos por incremento del costo del acero y del combustible. Invoca las mismas normas del anterior cargo. Señala, los hechos demostrados 1), 2), 3) (acápite IV.I.III), 16) (acápite IV.I.II) y 30) (acápite IV.V), los cuales transcribe, dan pie para acoger la demanda, a la luz del derecho que gobierna los reajustes de precios y el principio de intangibilidad patrimonial.

Reclama, en el voto de la Sala Constitucional 6432-98 se reitera que el derecho al reajuste nace a la vida jurídica desde la presentación de la oferta. Afirma, si la sentencia tiene por probado que desde la presentación de la oferta se incrementaron los costos del acero y de los combustibles, y que, " .... con motivo del incremento de costos de acero y combustibles, hubo una reducción de la tasa interna de retorno del proyecto…"; consecuentemente, recalca "tiene el derecho a que el beneficio previsto sea restablecido, para que pueda lograr las ganancias razonables que habría obtenido de cumplirse con el contrato en las condiciones originarias". Repite, la sentencia recurrida se rebela contra dichos precedentes constitucionales y agrega condiciones y requisitos carentes de fundamento en el derecho positivo. Es decir, que los contratistas bajo el modelo BOT, tienen la carga de acreditar, a los fines de poder aspirar al reajuste de precios, que demanda la equidad y el principio de intangibilidad patrimonial, el acaecimiento de un evento que reúna los siguientes atributos: ser absolutamente extraordinario; irresistible; imprevisible más allá de cualquier previsión razonable, lógica y técnica; excedentario de las reservas para "imprevistos"; con aptitud de impactar negativamente, de manera "abierta y evidente" la ecuación financiera total del contratista.

Además, considera que el derecho al reajuste no procede por incrementos ocurridos entre la presentación de la oferta y el inicio de ejecución del contrato, lo cual, resalta, es un error, pues la Sala Constitucional tiene establecido que el derecho al reajuste nace a la vida jurídica a partir de la presentación de la oferta. Tercero. Acusa la violación directa del artículo 193 del CPCA, en lo concerniente a la condenatoria impuesta sobre la parte actora al pago de ambas costas. En caso de desestimarse los anteriores cargos, protesta la falta de motivación en cuanto a la condenatoria en costas, y en cuanto a la ausencia de valoración sobre la existencia de la eximente de haber mediado "motivo bastante para litigar" (cardinal 193.2 ibídem).

VII.Los dos primeros cargos se encuentran vinculados, motivo por el cual, para evitar reiteraciones, serán analizados conjuntamente y en el orden que de seguido se expone. Como se indicó en el primer considerando, este asunto trata de una contratación administrativa bajo la modalidad denominada “BOT” (Build, Operate and Transfer), que es: construir, operar y transferir. En estos convenios, en términos generales: es el contratista quien gestiona y explota de forma temporal el proyecto (en este caso la Planta Hidroeléctrica General), constituyendo una especie de administración indirecta del servicio. La rentabilidad subyace en el compromiso de la Administración de comprar toda la energía que genere la planta (de acuerdo a su capacidad), por un periodo y precio previamente determinado en el proceso licitatorio. En Costa Rica, no pueden tener una vigencia mayor de 20 años y los activos de la planta eléctrica en operación deberán ser traspasados al ente contratante, libre de costo y gravámenes, al finalizar el plazo del contrato.

En este tanto, la Ley 7200 de 28 de setiembre de 1990, reformada por la Ley 7508 de 9 de mayo de 1995, constituye el marco jurídico de estos contratos. Señalan los cardinales 20, 21 y 22 lo siguiente: “ARTICULO 20.- Autorización para compra de energía. Se autoriza al ICE para comprar energía eléctrica proveniente de centrales eléctricas de propiedad privada, hasta por un quince por ciento (15%) adicional al límite indicado en el artículo 7 de esta Ley. / Esa autorización es para adquirir energía de origen hidráulico, geotérmico, eólico y de cualquier otra fuente no convencional, en bloques de no más de cincuenta mil kilovatios (50.000 kw) de potencia máxima. (Así adicionado por el artículo 3º de la ley No.7508 del 9 de mayo de 1995).”. ARTICULO 21.- Compras por licitación. Las compras deberán efectuarse mediante el procedimiento de licitación pública, con competencia de precios de venta y evaluación de la capacidad técnica, económica y financiera, tanto del oferente como de las características de la fuente de energía ofrecida.

(Así adicionado por el artículo 3º de la ley No.7508 del 9 de mayo de 1995).”. ARTICULO 22.- Vigencia de los contratos. Los contratos de compraventa de electricidad no podrán tener una vigencia mayor de veinte años y los activos de la planta eléctrica en operación deberán ser traspasados, libres de costo y gravámenes, al ICE al finalizar el plazo del contrato. (Así adicionado por el artículo 3º de la ley No.7508 del 9 de mayo de 1995).”. En los contratos BOT, la construcción de toda la infraestructura y obras del proyecto, así como su explotación, son responsabilidad de la empresa privada contratista, en aras de producir la electricidad como generador privado, dado que en la tarifa de compra de esa electricidad están implícitos los costos de construcción y explotación de la central por el particular. Es al final del contrato, se repite, cuando la entidad privada traspasará las obras del Proyecto al ente estatal.

Lo que debe quedar claro, es que, en estos negocios, el desarrollador debe aportar el financiamiento que requiera la construcción de las obras y los riesgos corren por cuenta del contratista. Así las cosas, en este asunto, el Instituto no estaba comprando una planta hidroeléctrica, sino adquiriendo bloques de energía; y era la contratista a través de HDG, la compañía encargada y responsable de ejecutar el proyecto incluyendo financiamiento, diseño, construcción durante tres años y la operación de la planta por el plazo de 17 años para la venta de energía, mantenimiento y posterior transferencia sin costo adicional al ICE. El precio del bloque de energía se estableció bajo el entendido que el desarrollador contaba con las proyecciones financieras necesarias para cumplir con su deber contractual y tomando en consideración los costos constructivos y operativos valorados en su oferta. Sobre lo resuelto por el Tribunal respecto al concepto y naturaleza jurídica del contrato, se remite a las consideraciones del fallo, en especial cuando afirma que es de esperar que el contratista tenga contemplado un rubro de imprevistos como parte de sus cálculos financieros, a efecto de cubrir determinados supuestos que tienen tal naturaleza y que pueden afectar el equilibrio económico, así como el tema de las características que debe tener un evento para ser considerado imprevisto extraordinario.

VIII.Lo primero que debe aclararse, es que, en este caso, ni el ICE ni el Tribunal, han desconocido el derecho fundamental a la intangibilidad patrimonial o derecho a mantener el equilibrio financiero del contrato suscrito por la actora. En este sentido, tampoco han negado el reajuste de precios a esa empresa, en lesión de jurisprudencia constitucional que así lo ha dispuesto a lo largo de los años. Lo que ha sucedido, es que la contratista presentó su reclamo solo con base en sobrecostos, omitiendo información integral de todo el contrato, que tomara en cuenta otras variables financieras en aras de acreditar un desequilibrio de la ecuación financiera del contrato, tales como: precios unitarios, ganancias por entrada en operación adelantada de la Planta, disfrute de materiales por tres meses, detalles de inversión del combustible, etc. Debe resaltarse que ha sido la contratista quien nunca presentó los documentos necesarios para tal fin, sea en sede administrativa donde se tramitó el reclamo que aquí se impugna.

En este primer punto (lesión al derecho del equilibrio financiero del contrato), debe recordarse que el Instituto reconoció claramente en su contestación lo siguiente: “…la Administración está obligada a mantener el equilibrio económico del contrato, en virtud del principio constitucional de la intangibilidad patrimonial… Consecuentemente, ante un desequilibrio económico en el contrato, la Administración debe reconocer esa variación, pues de lo contrario se afectaría la correcta ejecución del objeto del mismo, en detrimento del interés público… [cita jurisprudencia de la Sala Constitucional]… Tal y como se desprende de lo anteriormente expuesto, en el trámite de este reclamo administrativo, continuamente ha existido buena fe por parte de la Administración en el sentido de que siempre se le ha reconocido en sede administrativa a la actora su derecho la (sic) restablecimiento del equilibrio económico del contrato…”.

Sin embargo, agregó: “…no podía aprobar un reajuste de precios sin que la actora fundamentara y demostrara el evento que origina los mayores costos que alega, su impacto y cuantificación…”. Esta fue la verdadera razón del rechazo, pero no una decisión subjetiva e ilegal de la Administración. Incluso, la Dirección Jurídica Institucional del Área de Contratación Administrativa del Instituto, durante el trámite del reclamo, emitió el Dictamen Jurídico, a través del oficio 92-1468-07-UEN-PySA de 21 de setiembre de 2007, en el cual concluyen que el equilibrio económico del contrato es un derecho constitucional (incluso citan sentencias constitucionales) y el contratista lo tendrá siempre que demuestre las causas que llevaron al mismo; al decir lo que sigue: " ... todo contratista siempre tendrá derecho a solicitarlo, y a que se le apruebe, siempre y cuando logre demostrar las causas que llevaron al desequilibrio alegado...".

(folios 14110 al 14108 del expediente administrativo). Es decir, a la contratista nunca se le negó su derecho a la intangibilidad patrimonial; pues el ICE siempre estuvo de acuerdo en revisar su posición, precisamente, porque es un derecho que le asiste y ha sido reconocido por la Sala Constitucional. De hecho, este último órgano constitucional en las sentencias 998-98 de las 11 horas 30 minutos del 16 de febrero de 1998 y 6432-98 (antes señalada), así lo ha desarrollado (se remite a su contenido). El 21 de noviembre 2007 (por oficio 99.1849-07-UEN PySA), esa misma Dirección, reiteró que el derecho al mantenimiento del equilibrio económico del contrato le asiste únicamente al Contratista, siempre y cuando se determine que la prueba presentada con el reclamo es la idónea (las causas que llevaron al desequilibrio alegado), lo anterior con el fin de que se presente una correcta ejecución del objeto del convenio y así evitar un detrimento en el interés público perseguido por la Administración (folios 14112 al 14111 del expediente administrativo).

En este proceso, los Jueces también aceptan y reconocen ese derecho al decir: “…es indudable que las partes contratistas con la Administración tienen un derecho al equilibrio de su ecuación financiera y por consiguiente a que se reajusten los precios, cuando circunstancias exógenas la afecten, mas no debe desatenderse la naturaleza contractual misma subyacente en cada relación y ante todo, el que el reclamante debe demostrar todos los elementos de convicción necesarios para que reconocimiento sea sobre los hechos y el derecho y no se preste a un enriquecimiento sin causa a su favor. La certeza de lo reclamado y no la duda, sería el fundamento para su otorgamiento, siempre del orden de la carga de la prueba que al respecto posee el contratista.”. De la simple lectura de las anteriores citas, se entiende que los Jueces nunca han desconocido el derecho al equilibrio en su ecuación financiera, al reajuste y revisión de precios, sino que este está asociado a que se cumpla con la carga de la prueba del desequilibrio alegado.

Esto es lo que se le ha cuestionado a la Contratista en este asunto, la falta de información oportuna y suficiente que ampare su reclamo (como se verá de seguido), por lo que ese argumento de violación del derecho fundamental a la intangibilidad patrimonial, así como de las normas legales, constitucionales y precedentes de la Sala Constitucional que los sustentan, debe ser desestimado.

IX.En el desarrollo de los siguientes puntos se brindarán las consideraciones por las cuales esta Sala estima que la solicitud de reajuste de precios por el desequilibrio económico-financiero al contrato, alegada por HDG a raíz de sobrecostos “imprevisibles”, debe ser desestimada. Siempre de cara a los dos primeros agravios por lesión directa de normas. a) Recuérdese, en los contratos BOT, el riesgo corre por cuenta de la desarrolladora, por lo que es indispensable que esta cuente con una partida destinada a imprevistos propios o que son parte de su desenvolvimiento normal, los cuales responderán ante un aumento normal del costo de vida del país, movimientos del precio del dólar, subidas de los precios de los combustibles, etc. Es claro entonces, que la existencia de un rubro de la naturaleza de los imprevistos, otorga flexibilidad al contratista en los contratos BOT, donde los riesgos que pueden afectar el equilibrio del convenio pueden ser de diversa índole y donde debe garantizarse la dotación de los bloques de energía.

Pero esa flexibilidad, no lo exime de acreditar cómo se invirtieron esos rubros y cómo se emplearon para cubrir todos aquellos gastos que estimó como extraordinarios. Esa falta de demostración del manejo del rubro de imprevistos, es uno de los puntos que se le cuestiona a la Contratista. Quedó demostrado en juicio que la empresa actora sí disponía de este rubro, pero no acreditó sus alcances, contenido ni erogaciones. Aspecto fundamental para demostrar el desequilibrio acusado. Con el reclamo, debía acreditarse cómo fue utilizada esta partida, pues ello constituye una variable importante para demostrar que los incrementos en el precio del acero y combustible se salieron de los índices acostumbrados, produciendo un desequilibrio financiero para el contratista. Con esto se confirma que esta alteración en aras de acreditar un desequilibrio económico, debe ser causada por un riesgo o evento anormal; afectar gravemente la economía del contrato, sea de modo anormal, donde los imprevistos no alcancen para ello. b) De igual modo, HDG nunca presentó y justificó con prueba contable y financiera los precios base o reales de los insumos reclamados.

Así las cosas, no hubo forma de saber cuáles fueron los precios bases cotizados en la oferta, por lo que era imposible bajo las reglas de la técnica financiera y contable, calcular el monto reclamado por reajuste. Ante ese panorama, lo que existiría sería solo estimaciones y no cálculos reales. En este punto se aclara, y así lo entiende esta Sala, con la oferta, el ICE no debía solicitar un nivel de detalle de los costos, por ser un proyecto BOT donde el programa de inversión, programa de trabajo y el presupuesto es responsabilidad de la empresa adjudicada, según el cartel. Empero, la Contratista sí tenía el deber de guardar aquellos detalles, si su intención era hacerle frente a futuras o eventuales variaciones en los costos que causaran un desequilibrio en la ecuación financiera. Si su intención es reclamar aquellos costos desde que presentó la oferta, es indispensable que dispusiera de los índices de precios para cada uno de los rubros tomados en cuanta al momento de elaborar su oferta.

El numeral 18 de la Ley de Contratación Administrativa es el que regula el tema de los reajustes y revisión de precios y del cardinal 31 del Reglamento a esa Ley, se infiere que es la empresa contratista quien debía demostrar las variaciones solicitadas por haber presentado el reclamo. Además, porque era ella, quien tenía pleno dominio de todos los eventos relacionados con el diseño, construcción y operación de la planta. No obstante, lo dicho, la actora gestionó un reclamo carente de fundamento probatorio. Como bien lo plantea el ICE en la contestación de la demanda, por parte del contratista, debe existir toda una estructura de administración interna de su empresa, la cual le permita identificar si incurrió en mayores costos, los eventos que los causaron, su cuantificación y pruebas de respaldo. Eso es lo menos que se espera del desarrollador que, al momento de presentar su reclamo, lo acompañe de un estudio detallado de precios originales, comparativos, los gastos incurridos (impacto y cuantificación) y demás variables financieras.

De todas formas, según el convenio de compra de electricidad, el contratista debía conocer los alcances del proyecto y las implicaciones que podría tener en todos los ámbitos como desarrollador, las implicaciones legales y riesgos. Motivo por el cual, debía contar con una estructura de costos que le permitiera acreditar un desequilibrio económico del contrato. c) Ese desequilibrio, además, debe ser analizado en relación a todo el contrato (construcción y operación), tomando en cuenta todas las variables que se presenten y no solo sobrecostos como pretendió HDG. La probanza testimonial y documental existente en este proceso, demuestran que HDG, se limitó a presentar ante el ICE, solo los sobrecostos, pero esto impide un análisis global y efectivo del desajuste alegado, en donde se tome en consideración la integralidad de la situación financiera de la empresa actora, tanto en la fase de construcción como de operación del proyecto. d) A pesar de lo dicho supra, corresponde analizar el fondo del asunto (en lo que fue objeto de agravios) respecto a los rubros reclamados.

En cuanto al gasto por acero, esta Sala avala lo resuelto por los Jueces, ya que la actora no ha valorado en sus censuras, que ese Sifón de acero fue propuesto por ella misma. Además, implicó muchos beneficios para la contratista en comparación con uno de cemento como estaba programado inicialmente, al punto que el proyecto inició labores de forma anticipada. Estos eventos también trajeron beneficios en la ecuación, los cuales debieron ser tomados en consideración en la prueba de la gestión presentada en sede administrativa. La carga de la prueba en este caso, se repite, corre por cuenta del adjudicado, ya que es él quien conoce los verdaderos gastos incurridos en la obra, habida cuenta no se le está pagando por un proyecto sino por bloques de energía. La tarea de construcción y operación corren por su cuenta y, por lo tanto, maneja el costo unitario de los insumos, ahorros, ingresos adicionales, etc (ordinal 31 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa).

Tratándose de contratos BOT, se insiste, el desarrollador debía acreditar todos estos datos en aras de justificar un desequilibrio en la ecuación financiera, pero el contratista se limita a presentar solo detalles de sobrecostos. Sin embargo, se repite, la actora no tomó en cuenta otros factores o variables, como el impacto que tuvo -en otros rubros- el emplear acero y no concreto en la construcción del Sifón; anticipar el inicio de operaciones del proyecto; existencia de una partida para atender imprevistos, y la presencia de ahorros o ingresos adicionales. Así, en cuanto a la inversión hecha en el sifón de acero en lugar de uno de cemento, los Jueces determinan, que ese cambio no es un imprevisto, sino que corresponde a una decisión empresarial que debió ponderar todas las consecuencias económicas de lo propuesto. De hecho, se repite, fue la empresa actora la que sugirió la construcción de esta estructura en acero, por lo cual debió prever que ese insumo estaba aumentando de costo, sobre todo porque desde su proposición el 22 de marzo de 2001 (oficio de HDG HDGICE-001-2001 cuando la contratista informó al Instituto su interés de construir un sifón de acero, alegando ventajas técnicas y ambientales), pasaron varios años hasta su implementación estructural.

Así, fue hasta el 30 de marzo de 2004 (oficio DHGICE-025- 2004) cuando HDG entregó al ICE copias de los planos de diseño de canal y conducción en sifón; generándose luego, durante todo ese año 2004, una serie de negociaciones y comunicaciones entre las partes, hasta que finalmente, el 2 de marzo de 2005 (oficio DP2-ICE-014-2005), el Ing. López del ICE, le comunicó a la Contratista la hoja de comentario BOT-HC-M1-006 respecto al plan de montaje de tubería de sifón. Nótese, fueron varios años los que pasaron entre uno y otro evento, como para alegar que la subida del precio del acero fue un imprevisto difícil de advertir y esperar (independientemente de que el precio del acero estuviera estable en años anteriores). Si fue la empresa actora quien ofreció esa alternativa variando lo ofertado, se espera que ella haya tomado todas las previsiones financieras adecuadas para enfrentar su construcción.

Es decir, esa sola propuesta (luego aceptada por el ICE), le quita el carácter imprevisible al “evento oneroso” aducido, lo que impide el reajuste de precios reclamado. Fue su decisión; y en respaldo del interés público que subyace en el contrato, debió adoptar las medidas necesarias para implementarlo, entre ellas, valorar el comportamiento del precio del acero. La participación del contratante en esa decisión, se aclara, obedece a estipulaciones del contrato (dado que se trataba de cambios en las especificaciones técnicas), pero el riesgo es propio del desarrollador. Incluso, en su propuesta de cambio, como un aspecto a valorar, HDG debía advertir este eventual incremento del acero al ICE, en lugar de plantear sorpresivamente, el 15 de agosto de 2007, un reclamo por extracostos. En todo caso, se insiste, tampoco se tomaron en cuenta otras variables financieras, como las ganancias generadas por beneficios técnicos, constructivos y productivos de elaborar un sifón de acero en lugar de uno de cemento.

Aspectos relevantes, si lo que se aduce es el desequilibrio en la ecuación financiera del convenio. El otro factor de importancia, el cual, tampoco se hizo referencia -como se demostró en juicio- es que la empresa subcontratada Saret, tenía remanentes de acero de un proyecto anterior. Por tales razones, en este punto, lleva razón el Tribunal en lo resuelto. En relación al resto de acero empleado en la obra, se remite a lo dicho anteriormente sobre la falta de prueba, de cómo ese incremento afectó el equilibrio total del contrato en su integralidad y no solo por los extracostos. e) En cuanto al resto de rubros (incluido el acero), los Juzgadores explican que, de un análisis de la prueba, se evidencia que la documentación aportada por la empresa contratista al ente demandado, no contó con la precisión necesaria para determinar de manera fehaciente la alegación realizada. Dan ocho razones para el rechazo de los rubros reclamados, las cuales constan en el fallo en el considerando IV.VI.

Empero, en estos temas, la casacionista no ha demostrado por qué razón el Tribunal yerra en su análisis, tampoco aduce lesionada la probanza citada en respaldo de estas conclusiones. Faltan razones en sus alegatos en aras de atacar las consideraciones de los Jueces, lo cual se entiende, porque desde sede administrativa ha existido esta falta de probanza. En el recurso, ningún aspecto adicional se aporta para desdecir estas afirmaciones, por el contrario, todas han sido confirmadas con vista en la prueba documental y testimonial practicada en el proceso. De igual forma, se remite a lo dicho líneas atrás sobre la falta de probanza de un desequilibrio contractual integral, toda vez que la Contratista solo se ha preocupado por alegar sobrecostos, dejando por fuera otro tipo de prueba de lo reclamado, sea la de los costos unitarios utilizados para presentar la oferta; reportes completos del combustible consumido; las causas y posibles variaciones en el rendimiento y lista de equipos utilizados durante la ejecución del Proyecto El General.

Tampoco hay valor inicial de los agregados. La contratista omitió presentar datos completos y suficientes al ICE, pese a que hubo cuatro reuniones con el Comité de Coordinación, por lo que su reclamo fue insuficiente. f) Apartado especial merece el uso de los materiales, pues la recurrente cuestiona se considere el sobre costo por uso de los materiales como un hecho de un tercero. El criterio de los Juzgadores sobre el tema es prohijado por esta Sala, puesto que si Setena tardó varios años en resolver el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución que determinó que la empresa debía solicitar una concesión minera para el aprovechamiento de materiales provenientes de las excavaciones; ese es un tema que, a lo sumo, podría desencadenar en una responsabilidad patrimonial de aquella Administración, pero no en un desequilibrio financiero del convenio, puesto que no se trató de un evento imprevisto.

Es cierto que las oficinas administrativas tienen el deber de responder en tiempo las gestiones de los administrados, pero también es cierto que la parte actora bien pudo exigir mediante los mecanismos administrativos, procesales y constitucionales existentes, una respuesta pronta del recurso por parte de Setena. Además, se trata de actos de una dependencia de un Ministerio, es decir ajena al ICE, por lo que el evento no fue causado por la contraparte de la actora. Es decir, el Instituto no tenía injerencia en la esfera de esa autoridad ambiental. Por esto último, es estéril el reproche respecto a que se encasilló indebidamente ese evento como hecho de un tercero, pues de uno u otro modo, se insiste, el Instituto es ajeno a esa situación. Tanto desde un punto de vista contractual como legal, no se encuentra obligado a responder por un “exceso de gasto” provocado por el atraso de otra Administración en resolver un recurso de revocatoria, menos aun cuando el contrato dice claramente que es obligación del contratista obtener las aprobaciones correspondientes en materia ambiental (cláusula 3.5.2 a folio 2714 del expediente administrativo).

Ahora bien, si lo que se alega es la actuación ilegal de una Administración para justificar sobrecostos, es necesario que esa ilegalidad sea declarada previamente en sede judicial, empero, la empresa nunca cuestionó la actuación de Setena. Por tales razones, estos argumentos también deben ser desestimados. En conclusión, son varias las razones por las cuales se rechazó el reclamo de HDG, motivo por el cual, no se aprecia la lesión de los cardinales 33, 45, 182 de la Carta Magna, 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y con ellos, de la jurisprudencia constitucional citada; numerales 18 de la Ley de Contratación Administrativa; y, 31 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, ni las normas de la Organización de las Naciones Unidas mencionadas.

X.El cargo de costas debe ser desestimado por informal, toda vez que no precisa la casacionista, por qué razones se presentó la lesión del ordinal 193 del CPCA. Si bien cita la norma de fondo, no indica en qué razones se basa para justificar que tuvo "motivo bastante para litigar”. Por lo demás, del fallo (en el Considerando IX), se entienden las razones por las cuales se impone la condena en costas, al decir que “El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor del numeral 119.2 ibídem. En razón de no estar la parte actora en los supuestos de excepción, procede la condena al pago de costas procesales y personales.”. Es decir, ese fundamento es suficiente para inferir las razones de la condena, precisamente porque la regla es imponer las costas del proceso al vencido y porque no encontró méritos el Tribunal para su exoneración, al no encasillar la perdidosa en los supuestos que el CPCA dispone para ello. Se rechaza el tercer cargo por violación directa de normas.

XI.En consecuencia, procede declarar sin lugar el recurso de casación, con sus costas a cargo de la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 150 inciso 3) del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso. Son las costas a cargo de la empresa promovente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez