No entitlement to school bonus for Central Bank employees under global salary regimeImprocedencia del salario escolar para empleados del Banco Central bajo salario global

**DISSENTING VOTE OF JUDGE [Nombre1]** **I.-** I respect the considerations put forth in the majority vote; however, I part ways with them for the following reasons: According to the provisions of Article 189 of the Constitución Política, the Banks of the State are autonomous institutions and, as such, under the provisions of Article 188 of the same text, they enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of government. What is the scope of this constitutional norm? In its interpretive function, the Sala Constitucional has outlined the issue as follows: In Voto 3309-94, it held that said institutions do not enjoy unrestricted autonomy, since the law, apart from defining their competence, can subject them to development policies that it entrusts to the Poder Ejecutivo, provided that this does not invade autonomy proper. It expressly stated: "*...Considerando ... **IV.-** By transferring the administrative functions of the central Ejecutivo to the jurisdiction of the autonomous institutions, the law reserved for them: A) the initiative for their management; that is, the central Ejecutivo cannot directly order them to act. A directive could regulate that, if the entity acts, it does so in a certain direction, but it cannot compel the entity to do so or prevent it from acting. B) The autonomy to execute their tasks and comply with legal obligations, among which must be included the compliance with directives legally adopted by the Poder Ejecutivo. In this sense, as stated, it is not possible to authorize the Ejecutivo or any other administrative dependency to compel autonomous institutions to act subject to such conditions that, without its authorization, they could not carry out their functions. This is the concept captured by the Ley General de la Administración Pública when establishing the power of direction of the Poder Ejecutivo, admitting the possibility of substituting or dismissing officials of the autonomous entity in the event of non-compliance with directives, when these have been disobeyed repeatedly and after 3 admonitions. (article 98.5). Hence, establishing prior authorization or approval for the exercise of their particular or specific administrative action is unconstitutional. C) Also defined under the concept of autonomy is the setting of goals, objectives, and types of means to achieve them. In this sense, the direction of the Poder Ejecutivo must set the general conditions of action that exceed the singular scope of action of each institution. The Ejecutivo cannot issue specific directives except to all of them or to groups of them (for instance, to the banks of the State), or in general areas of action (investment or external indebtedness). **IV.** - If, as stated, these types of entities operate protected from the Ejecutivo in the administrative field regarding orders, they cannot resist the mandate of the legislator. The Asamblea Legislativa does have the competence to impose limitations on these institutions by law. This is the meaning of the constitutional expression '...and they are subject to the law in matters of Government...'.*" (In the same sense, Voto 2276-96).

Subsequently, this same Chamber, referring to the salary policy for the Banco Central de Costa Rica in Voto n°1806-05, held that said entity—having the power of self-administration by virtue of constitutionally recognized autonomy—possesses the capacity to establish its own salary regime (régimen salarial); without this preventing intersubjective direction by the Poder Ejecutivo, provided said autonomy is not harmed. Thus, it was indicated: "*...Considerando **V.** -AUTONOMY OF THE BANCO CENTRAL AND SALARY POLICY. The Banco Central, as a state bank, is an autonomous institution, with its own legal personality and patrimony, which forms part of the Sistema Bancario Nacional (article 1 of the Ley Orgánica del Banco Central and numerals 1 and 2 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). By enjoying administrative autonomy, the Banco Central has the possibility of disposing of its material, human, and financial resources in the manner it deems most convenient to fulfill its legal purposes. Under this context, article 28, subsection m), of the Ley Orgánica del Banco Central No. 7558, grants the Bank's Junta Directiva the power to 'dictate its own policies regarding job classification and valuation...' for which it must take into account the particularities and specific needs of the functions carried out by its bodies. Likewise, article 34 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional provides that the boards of directors (juntas directivas) of the banking entities have competence for: '1) Directing the financial and economic policy of the Bank,' and '4) (...) creating the positions and services indispensable for the proper functioning of the institution and setting the respective remunerations.' By reason of the foregoing, the Banco Central possesses the capacity to establish its own salary regime, without this preventing intersubjective direction by the Poder Ejecutivo through directives of a general nature regarding salaries, which do not harm the autonomy of the banking entities. **VI.-** SPECIFIC CASE. In the matter under review, the appellants allege that the setting of salaries in the public sector is the absolute and non-delegable competence of the Poder Ejecutivo, which is why the agreements adopted by the Junta Directiva of the Banco Central regarding salaries could not establish a different regime from the rest of the Administración Pública. This Tribunal Constitucional finds that the appellants are not correct because the Banco Central is an autonomous institution and, consequently, enjoys the power of self-administration. As indicated in the preceding considerandos, both the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional and the Ley Orgánica del Banco Central confer upon the Junta Directiva the possibility of dictating its own policies regarding job classification and valuation, to create the positions and services indispensable for the proper functioning of the institution, which is compatible with Article 188 of the Constitution. Also, it should be noted that the Poder Ejecutivo issued Directive No. 25-97 of April 23, 1997, providing that the banks shall set their salaries based on '(...) criteria of reasonableness, efficiency, and equality that guarantee the faithful fulfillment of these institutions' objectives.' Consequently, the manner in which the Banco Central de Costa Rica defines its salary scale, under the protection of the limits established in said directive, is within its sphere of administrative autonomy...*" (In the same sense, see Voto 2927-2000).

In another more recent vote, Voto n° 18484 reiterates what was said in the preceding votes regarding the scope of administrative autonomy: "*Considerando **VII .-** ... **A) Scope of the administrative autonomy of autonomous institutions, and their subjection to the law in matters of government.-** In our legal system, there are three forms of autonomy: a) administrative, which is the legal possibility for an entity to carry out its legal purpose by itself without subjection to another entity, known in doctrine as the capacity for self-administration; b) political, which is the capacity to self-direct politically, to self-govern, for the entity to dictate to itself its own objectives; and, c) organizational, which is the capacity to self-organize, excluding all legislative power. In the first two cases, the autonomy is against the Poder Ejecutivo, and in the third, also against the Poder Legislativo. Organizational autonomy is characteristic of universities, as derived from Article 84 of the Constitución Política. The other two degrees of autonomy derive from Political Autonomy, the content of which will be specific to the law (founding act) that creates the entity. The degree of administrative autonomy—minimum and first degree—is characteristic of autonomous institutions; of government—second degree—characteristic of municipalities and the Caja Costarricense del Seguro Social regarding the administration of social insurance; and of organization—full or third degree—characteristic of State universities. The decentralized entity created by ordinary law is subordinated to its content and involves the legislative power to modify it and even extinguish it; but since decentralization implies that all the powers of the administrative head correspond to the entity, it means that its personality encompasses the totality of administrative powers necessary to achieve its purpose independently. Thus, the Constitución Política guarantees, in its Article 188, to every minor public entity, distinct from the State, a minimum or first-degree administrative autonomy, that is, the power of self-administration, without subjection to any other public entity and without the need for a legal norm that provides so, to dispose of its human, material, and financial resources in the manner it deems most convenient for the effective and efficient fulfillment of the duties and purposes assigned to it. In this way, the central power has several limitations regarding its interference in autonomous institutions; thus, it cannot act as the head of the decentralized entity: it cannot control it by limiting the entity's activity for reasons of opportunity; and it cannot act as the director of the autonomous entity's management through the imposition of guidelines or basic programs. However, as the same Article 188 of the Constitution expresses, autonomous institutions are subject to the law in matters of government. In accordance with the foregoing, administrative autonomy is not incompatible with the subjection of autonomous institutions to laws; thus, the objectives, purposes, and goals of the entity are given by the legislator. On the other hand, the only ones entitled to invoke a violation of autonomy are the autonomous institutions themselves...*" As can be observed from the preceding resolutions, in conjunction with the provisions of articles 28, subsection m), 40, and 41 of the Ley Orgánica del Banco Central n°7558 of 03/11/1995, and articles 2 and 34, subsection 4, of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, the Banco Central, as an autonomous public law institution, with its own legal personality and patrimony, enjoys administrative autonomy with constitutional backing, which, among other things, empowers it to set the salary regime of its employees. This is so because the cited law enables the entity's Junta Directiva to do so, and the Sala Constitucional itself has endorsed it. Note that the directives issued by the Poder Ejecutivo to this type of autonomous entity can only be general and in no way obligatory; firstly, because the relationship between the State and the entity is one of supervision (tutela) and not hierarchy or subordination; secondly, because only through a law can the constitutionally recognized autonomy of the entities be limited; and thirdly, because the contrary represents an illegitimate intrusion by the State into said autonomy, as was explained. In this sense, it must be remembered that the claim for the school salary (salario escolar) is not regulated by a national law that binds or obligates the respondent banking entity (thereby limiting its autonomy in this aspect), apart from the fact that the resolutions issued by the Autoridad Presupuestaria are not enforceable against the Banco Central, according to the provisions of the Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos n°8131 of 18/09/2001.

Therefore, while it is true that the Junta Directiva of the Banco Central, in session 4754-94 of August 10, 1994, approved the school salary for all the employees of said entity in the exercise of the indicated power, this subsequently changed, through an agreement recorded in Article 7 of Junta Directiva session No. 4981-98 of December 16, 1998, given that said body—under its powers of self-administration—resolved to approve a new Salary Scale, which would be mandatorily applicable to persons appointed to regular positions in the Banco Central de Costa Rica and its maximum deconcentration bodies, as of January 1, 1999, such that persons who began working as of that date would be governed by a new legal framework called "global salary or single salary" (salario global o salario único), without the previous system of salary bonuses (pluses salariales) being applicable, including the previously effective School Salary. No harm to the plaintiffs' rights is evident from this change, because, on one hand, the Bank, as has been explained, has the power to do so, and on the other hand, the plaintiffs accepted the hiring under the new labor and salary conditions. Furthermore, those who entered before that January 1, 1999, kept their rights intact, just as they had been enjoying them, and a violation of equality cannot be claimed between one group and another, insofar as they are different labor groups, with a different historical juncture as well. In addition to this, it cannot be overlooked that the "global or single salary" scheme conflicts with a system of salary bonuses or incentives, and the recognition of the school salary to the plaintiffs would denature said mechanism. For the foregoing reasons, there being no merit to uphold the plaintiffs' claims, the appealed judgment is confirmed.” In this regard, it must be recalled that the claim for the school salary is not regulated by a national law that binds or obligates the respondent banking entity (limiting its autonomy in this aspect), apart from the fact that the resolutions issued by the Budgetary Authority (Autoridad Presupuestaria) are not enforceable against the Central Bank, as established in the Financial Administration and Public Budgets Law (Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos) No. 8131 of 18/09/2001.

Therefore, although it is true that the Board of Directors of the Central Bank, in session 4754-94 of August 10, 1994, approved the school salary for all employees of said entity in the exercise of the indicated power, this subsequently changed, through an agreement recorded in Article 7 of the Board of Directors session No. 4981-98 of December 16, 1998, given that said body—under its self-administration (auto-administración) powers—resolved to approve a new Salary Scale, which would be mandatorily applicable to persons appointed to regular positions at the Central Bank of Costa Rica and its maximum deconcentration bodies, as of January 1, 1999, such that persons who began working as of that date would be governed by a new legal framework called "global salary or single salary" (salario global o salario único), without the previous system of salary supplements, including the previously effective School Salary, being applicable to them. This change does not evidence any harm to the rights of the plaintiffs, since on the one hand, the Bank, as has been set forth, has the power to do so, and on the other hand, the plaintiffs accepted the employment under the new labor and salary conditions, in addition to the fact that those who entered before that January 1, 1999, maintained their rights intact, just as they had been enjoying them, and a violation of equality cannot be alleged between one group and another, given that they are different labor collectives, with a also different historical juncture. Added to this, it cannot be overlooked that the "global or single salary" scheme clashes with a system of salary supplements or incentives, and the recognition of the school salary to the plaintiffs would denature such an institution. For the foregoing reasons, there being no merit to grant the plaintiffs' claims, the appealed judgment is confirmed.”

VOTO SALVADO DE LA JUEZA [Nombre1] “I.- Respeto las consideraciones esgrimidas en el voto de mayoría, sin embargo, me aparto de las mismas, por las siguientes consideraciones: De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución Política, los Bancos del Estado son instituciones autónomas y como tales, según lo dispone el artículo 188 del mismo texto, gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. ¿Qué alcances tiene dicha normativa constitucional?. En su función interpretativa, la Sala Constitucional, ha delineado el tema de la siguiente manera: En voto 3309-94 dispuso que dichas instituciones no gozan de una autonomía irrestricta, pues la ley aparte de definir su competencia, puede someterlas a políticas de desarrollo que la misma encomiende al Poder Ejecutivo, siempre y cuando no se invada con ello la autonomía propiamente dicha expresamente indicó: "...Considerando ... IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo). IV. - Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa si tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional "...y están sujetas a la ley en materia de Gobierno...". (En el mismo sentido voto 2276-96).

Luego, esta misma Sala, refiriéndose a la política salarial para el Banco Central de Costa Rica en voto n°1806-05 dispuso que teniendo dicho ente la facultad de autoadministrarse -virtud de la autonomía constitucionalmente reconocida-, posee la capacidad de darse su propio régimen salarial; sin que ello impida la dirección intersubjetiva por parte del Poder Ejecutivo y en el tanto, no se lesione dicha autonomía. Así, se indico: "...Considerando V. -AUTONOMÍA DEL BANCO CENTRAL Y POLÍTICA SALARIAL. El Banco Central, como banco estatal, es una institución autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propios que forma parte del Sistema Bancario Nacional (artículo 1º de la Ley Orgánica del Banco Central y numerales 1º y 2º de la Ley del Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Al gozar de autonomía administrativa, el Banco Central tiene la posibilidad de disponer sus recursos materiales, humanos y financieros de la forma que lo estime más conveniente para cumplir con sus fines legales. Bajo esta tesitura, el artículo 28, inciso m), de la Ley Orgánica del Banco Central No. 7558, le concede a la Junta Directiva del Banco la facultad de “dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración de puestos...” para lo cual debe tomar en cuenta las particularidades y necesidades específicas de las funciones realizadas por sus órganos. Asimismo, el artículo 34 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional dispone que las juntas directivas de las entidades bancarias tienen competencia para: “1) Dirigir la política financiera y económica del Banco”, y “4) (...) crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones”. En razón de lo anterior, el Banco Central posee la capacidad de darse su propio régimen salarial, sin que ello impida la dirección intersubjetiva por parte del Poder Ejecutivo a través de las directrices de carácter general en materia de salarios, que no lesionen la autonomía de los entes bancarios. VI.- CASO CONCRETO. En el asunto bajo examen, los recurrentes alegan que la fijación de salarios del sector público es competencia absoluta e indelegable del Poder Ejecutivo, razón por la cual los acuerdos que adoptó la Junta Directiva del Banco Central en materia salarial no podían establecer un régimen distinto del resto de la Administración Pública. Estima este Tribunal Constitucional que no llevan razón los recurrentes por cuanto el Banco Central es una institución autónoma y, por consiguiente, goza de la potestad de auto-administrase. Como se indicó en los considerandos anteriores, tanto la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, como la Ley Orgánica del Banco Central le confieren a la Junta Directiva la posibilidad para dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración puestos, para crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución, lo que resulta compatible con el artículo 188 de la Constitución. Asimismo, cabe advertir que el Poder Ejecutivo emitió la directriz No. 25-97 del 23 de abril de 1997, disponiendo que los bancos fijarán sus salarios con base en “(...) criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de estas instituciones”. Consecuentemente, la forma en como el Banco Central de Costa Rica defina su escala salarial, al amparo de los límites establecidos en dicha directriz, está dentro de su esfera de autonomía administrativa..." . (En el mismo sentido ver voto 2927-2000).

En otro voto más reciente, voto n° 18484 reitera lo dicho en los votos precedentes acerca de los alcances de la autonomía administrativa: "Considerando VII .- ... A) Alcances de la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, y la sujeción de éstas a la ley en materia de gobierno.- Existen en nuestro ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía: a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero, también frente al Poder Legislativo. La autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del artículo 84 de la Constitución Política. Los otros dos grados de autonomía se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto fundacional) que crea al ente. El grado de autonomía administrativa -mínima y de primer grado-, es propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización - plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado. El ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente. Así entonces, la Constitución Política le garantiza, en su ordinal 188, a todo ente público menor, distinto del Estado, una autonomía administrativa mínima o de primer grado, esto es, la potestad de auto-administrarse, sin sujeción a ningún otro ente público y sin necesidad de una norma legal que así lo disponga, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que tiene asignados. De este modo, el poder central tiene varias limitaciones respecto de su ingerencia sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Sin embargo, tal como lo expresa el mismo artículo 188 Constitucional, las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno. Conforme a lo anteriormente dicho, la autonomía administrativa no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador. Por otro lado, las únicas que se encuentran legitimadas para invocar una violación a la autonomía son las propias instituciones autónomas...".

Según se puede observar de las anteriores resoluciones, en asocio, con lo dispuesto en los artículos 28 inciso m), 40 y 41 de la Ley Orgánica del Banco Central n°7558 del 03/11/1995 y artículos 2 y 34 inciso 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el Banco Central como institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, goza de una autonomía administrativa con respaldo constitucional, que entre otras cosas le faculta para fijar el régimen salarial de sus empleados. Esto es así porque lo posibilita la ley citada a la Junta Directiva del ente y la propia Sala Constitucional lo ha avalado. Nótese que las directrices emanadas del Poder Ejecutivo hacia este tipo de entes autónomos solo pueden ser generales y de ninguna manera obligatorias, en primer término, porque entre el Estado y el ente lo que priva en una relación de tutela y no de jerarquía o subordinación, en segundo lugar, porque solo a través de una ley se puede limitar la autonomía constitucionalmente reconocida a los entes y en tercer lugar, porque lo contrario representa una intromisión ilegítima del Estado en dicha autonomía, según se expuso. En este sentido, debe recordarse que la pretensión del salario escolar no está regulada por una ley nacional que vincule u obligue a la entidad bancaria recurrida (limitando en este aspecto su autonomía), aparte de que las resoluciones emanadas de la Autoridad Presupuestaria no son oponibles al Banco Central, según lo establecido en la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos n°8131 del 18/09/2001.

Entonces, si bien es cierto la Junta Directiva del Banco Central en sesión 4754-94 del 10 de agosto del año 1994 aprobó el salario escolar para todos los empleados de dicho ente en el ejercicio de la facultad indicada, esto cambió posteriormente, mediante acuerdo consignado en el artículo 7 de la sesión de Junta Directiva No. 4981-98 del 16 de diciembre de 1998, siendo que dicho órgano -bajo sus potestades de auto-administración-, dispuso aprobar una nueva Escala Salarial, que sería aplicable obligatoriamente a las personas nombradas en cargos regulares en el Banco Central de Costa Rica y sus organismos de desconcentración máxima, a partir del 1 de enero de 1999, de manera que las personas que ingresaran a laborar a partir de esa fecha, estarían reguladas por un nuevo marco legal denominado "salario global o salario único", sin que le fuera aplicable el sistema de pluses salariales anterior, incluido el Salario Escolar anteriormente vigente. Con este cambio no se evidencia ninguna lesión a derecho de los accionantes, pues por un lado el Banco según se ha expuesto, tiene la potestad para ello y por otro, los accionantes aceptaron la contratación bajo las nuevas condiciones laborales y salariales, además de que los que ingresaron antes de ese 1 de enero de 1999, mantuvieron sus derechos intactos, tal y como los venían disfrutando, no pudiendo alegarse violación de la igualdad, entre un grupo y otro toda vez que se trata de colectivos laborales diferentes, con una coyuntura histórica también diferente. Aunado a ello, no puede obviarse que el esquema de "salario global o único", riñe con un sistema de pluses o incentivos salariales y siendo que, el reconocimiento del salario escolar a los accionantes, vendría a desnaturalizar tal instituto. Por lo anterior, no existiendo mérito para acoger las pretensiones de los accionantes, se confirma la sentencia venida en alzada.”