Denial of compensation for lost profits from refusal to authorize land-use change in mining concessionImprocedencia de indemnizar lucro cesante por denegatoria de cambio de uso de suelo en concesión minera

IV. CONSIDERATIONS OF THE TRIBUNAL

In accordance with the objective regime of administrative liability established in the Political Constitution of the Republic (articles 9, first paragraph, 11, 18, 33, 34, 41, 45, 49 first paragraph, 139 subsection 4), 140 subsection 8), 148, 188 and 191) and the provisions contained in articles 190 et seq. and concordant of the General Public Administration Law, the Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate, illegitimate, normal, or abnormal operation, except for force majeure, fault of the victim, or the act of a third party. The legitimacy or illegitimacy of the Administration's operation refers basically to legal conduct, while normality or abnormality refers above all (but not exclusively) to material or technical conduct, represented among others by the service-providing activity attributed to the State. As indicated by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in Judgment No. 000584-F-2005 of ten hours forty minutes on August eleventh, two thousand five, abnormality concerns those administrative conducts that, in themselves, depart from good administration (according to the concept used by the General Public Administration Law in article 102, subsection d) which includes, among other things, effectiveness and efficiency) or from the organization, from the technical or scientific rules of expertise and the prudent task in the deployment of its actions.

Abnormality can manifest itself through a malfunction, a delayed operation, or a total absence of operation. The Public Administration is also liable for damages caused by its administrative inactivity. That passivity in the face of compliance with pre-existing obligations is framed, for purposes of non-contractual civil liability, as abnormal operation (insofar as it corresponds to a due material activity and an illegitimate conduct), to the extent that the non-compliance with what is due violates the rules of good administration or breaches the functional administrative powers emanating from the legal system. In any case, the determination of liability is subject to the existence of a causal link between the administrative conduct and the damage produced, which must be certain, effective, assessable, compensable, and not conjecturable. Likewise, as indicated in numeral 194.2 of the cited law, the Administration shall be liable for its lawful acts and for its normal operation when they cause damage to the rights of the administered party in a special manner, due to the small proportion of those affected or the exceptional intensity of the injury (liability without fault or for special sacrifice), and in such case, the compensation shall cover the value of the damages at the time of their payment, but not the loss of profits.

In the indicated sense and regarding the regime of the liability of the Public Administration, the Sixth Section of this Tribunal has considered the following: "(....) "VI.-) ON THE OBJECTIVE LIABILITY OF THE PUBLIC ADMINISTRATION: The liability of the Public Administration finds its constitutional foundation in articles 9 and 41 of the Political Constitution, insofar as it establishes the following: "Article 9—The Government of the Republic is popular, representative, participative, alternative, and responsible. It is exercised by the people and three distinct and independent Powers among themselves. The Legislative, the Executive, and the Judicial". (Emphasis is ours) "ARTICLE 41.- By resorting to the laws, everyone must find reparation for the injuries or damages they have received in their person, property, or moral interests. They must be given prompt, complete justice, without denial and in strict conformity with the laws." Based on these constitutional provisions, since 1978, the General Public Administration Law distinguishes two types of administrative activity generating liability: first, the illicit or abnormal activity of the Administration, insofar as it supposes a transgression of the legal system.

In this sense, articles 190, 191, and 192 of the General Public Administration Law indicate the following: "1 The Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal operation, except for force majeure, fault of the victim, or the act of a third party. 2. The Administration shall be liable in accordance with this article, even when it cannot be so by virtue of the following sections of this Chapter, but liability for a lawful act or normal operation shall only arise under the terms of the following Third Section." "The Administration must repair all damage caused to the subjective rights of others by faults of its servants committed during the performance of the duties of the position or on the occasion thereof, using the opportunities or means it offers, even when for purposes or activities or acts foreign to said mission." "The Administration shall also be liable under the above conditions when it suppresses or limits subjective rights by illegally using its powers to do so." The illegality of the conduct is linked to the breach of administrative norms, while the abnormality originates from the material or service-provision activity thereof.

In any case, liability for this type of conduct is intimately linked to the concept of lack of service, as an indispensable condition. Said lack of service is defined as follows: "... any violation of pre-existing administrative obligations, which brings up the legal, technical, and scientific standards or canons that public administrations must observe." In accordance with the foregoing, a lack of service can arise, accordingly, either from the delayed or defective provision of the public service, or from the omission of the provision of the public service, or from the issuance of an illicit or invalid administrative act, or from the omission of substantial formalities in the issuance of an administrative act. Second, there is liability for lawful conduct and normal operation, in accordance with article 194 of the General Law, insofar as it provides: "1. The Administration shall be liable for its lawful acts and for its normal operation when they cause damage to the rights of the administered party in a special manner, due to the small proportion of those affected or the exceptional intensity of the injury. 2.

In this case, the compensation shall cover the value of the damages at the time of their payment, but not the loss of profits. 3. The State shall be liable for damages caused directly by a law, which are special in accordance with this article." Regarding the characteristics of the damage for both types of liability, the General Public Administration Law states: "In any case, the alleged damage must be effective, assessable, and individualizable in relation to a person or group." "Liability shall exist for damage to purely moral assets, as well as for moral suffering and physical pain caused by death or by the injury inflicted, respectively." "The right to claim compensation from the Administration shall prescribe in four years, counted from the event that generated the liability. The right to claim compensation against public servants shall prescribe in four years from the time knowledge is obtained of the damaging event." Regarding the scope of the Administration's liability, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in its vote 000074-F-2007 of ten hours fifteen minutes on February second, two thousand seven, provided: "... the patrimonial (not civil) and non-contractual liability of the Public Administration is framed within a preeminently objective regime, which fundamentally includes both the theory of risk and the balance in the patrimonial equation.

This essentially seeks the compensatory reparation for one who has suffered an injury attributable to the public organization as a center of authority. This finalist criterion in turn produces a full transformation in the central axis of the liability itself, as it abandons the analytical observation of the subject producing the damage and the qualification of their conduct, to place itself in the position of the victim, who, diminished in their legal situation, is exempted from proving any subjective parameter of the acting public agent (except in what refers to their personal liability). This causes, without doubt, a radical shift in the approach typical of its foundation, since there would be State liability whenever the victim has no duty to bear the damage, be it of a patrimonial or non-patrimonial nature. From there on, the reversal of the components and effects of the whole institution is clear.

Both the essential preconditions and the burden of proof acquire a new nuance, which frees the affected party not only from substantial but also procedural shackles, and places the Administration in the obligatory discharge against the charges and facts imputed to it. Within this framework, markedly objective liability dispenses with the analysis of subjective and individual factors of the producing agent for the determinability of the damage reparation, shifting to the sphere of the injured party. Insofar as an injury has been suffered as a consequence of public conduct, whether active or omissive, which there is no duty to bear, the duty of redress is imposed, by virtue of the principle of integral reparation of damage that follows from numeral 41 of the Political Constitution. In this same sense, one may consult, among many others, the judgments of this Chamber numbers 138 of 15 hours 5 minutes on August 23; 192 of 14 hours 15 minutes on November 6, both of 1991; 48 of 14 hours 10 minutes on May 29, 1996; and 55 of fourteen hours thirty minutes on July 4, 1997.) In light of what is provided in said precedents, and as the Tribunal well provided, the Legal System, as of the General Public Administration Law, adopts, as has been said, the preeminently objective liability system.

Therefore, the existence—and, consequently, its demonstration—of willful misconduct or fault or, in general, a subjective fault imputable to public servants or officials is not necessary for the duty to arise to compensate the damages caused by their operation. For this reason, canon 190 of that legal body provides with clear clarity the liability of the State for its legitimate or illegitimate, normal or abnormal operation, unless the exonerating causes that that same provision, in an exhaustive manner, expresses, converge in the specific case, namely; force majeure, fault of the victim, and the act of a third party, with the Administration bearing the burden to prove their existence. From this collegiate body, one can see the judgments of this same Chamber No. 589-F-99 of 14 hours 20 minutes on October first, 1999, and No. 252-F-01, of 16 hours 15 minutes on March 28, 2001. In this same line, canon 194.3 of that same legal body lays the legal foundations for the liability of the State as Legislator.

Numerals 9, 11, 33, 41, and 154, all of the Magna Carta, constitute the foundation and support of the liability of the State as Judge for judicial error, the abnormal or illicit operation of the jurisdictional function. Hence, one cannot sustain an "impunity" of the State, on the basis that it lacks legal development, for such liability is established by principle, within the framework of the Constitution, while at the same time it would suppose a breach of legal certainty, the principle of equality, and the control of the arbitrariness of public powers. Thus seen, its recognition is not conditioned upon the existence of a legal mandate that regulates it. The aforementioned liability is governed by what is established in the Fundamental Charter, that is, it constitutes a principle of constitutional basis, imposed by the referred norms and that seeks the control of the exercise of all the function and conduct of the State in any of its spheres, as well as the protection of the rights and interests of the justiciable parties.

V.-Parameters of Legal Imputation. Abnormal operation. Due to the particularities inherent to the liability of the Public Administration, generated through its gradual evolution, as well as the objective character achieved, with a clear constitutional foundation, it cannot be interpreted as an unrestricted and permanent duty of redress, applicable always and for all hypotheses of injury. A regime of such a nature would be unheard of and materially unbearable for any State with limited financial resources. For this reason, imputation criteria have been resorted to that in some way dimension, within said objectivity, that duty of compensation originated by public conduct. Hence, it can be affirmed that the national one is a patrimonial liability regime of the Public Administration of an objectively moderate character, insofar as it does not renounce parameters or criteria of imputation, especially with regard to abnormality and illegality, in which, in one way or another, it evaluates and qualifies the conduct of the public apparatus.

These are broad criteria, different from those of willful misconduct and fault traditionally used by common law, but which do not, for that reason, cease to become attribution criteria that distance the institution from a mere and automatic patrimonial transfer, without any evaluation of the administrative conduct deployed. In this way, numeral 190 of our General Public Administration Law refers to legitimate or illegitimate, normal or abnormal operation, where legitimacy or its antithesis refers basically to the legal conduct of the Administration, while normal or abnormal points, above all (but not exclusively), to the material conduct of the Administration, represented among others, by the service-providing activity attributed to the State as part of the social category also assigned to it in pursuit of the general welfare of the collective. Note how article 194 of the indicated law refers to lawful acts, under the conception of legal activity, distinguishing them in the same norm from what it qualifies as normal operation, understood as material activity.

In this way, abnormality concerns those administrative conducts that, in themselves, depart from good administration (according to the concept used by the General Law itself in article 102 subsection d., which among other things includes effectiveness and efficiency) or from the organization, from the technical rules or from the expertise and prudent task in the deployment of its actions, with a harmful effect for the person. This allows pointing out that abnormality can manifest itself through a malfunction; a delayed operation, or a total absence of operation. Abnormality and illegality must therefore not be adopted as equivalent concepts, not even in what corresponds to the hypothesis of that operation which, being due or compliant with the aforementioned rules, produces a harmful result, denominated by some doctrinal sector as abnormal operation by result, since in such a case, what operates is a liability for normal operation with harmful effect or result, compensable, clearly, provided that the requirements pre-established expressly by the Legal System itself are met (see article 194 itself of the General Public Administration Law).

Neither should this abnormality of operation and the illegitimacy thereof be confused with the generic and basic unlawfulness, indispensable in all civil reparation. Indeed, civil liability arises from unlawfulness, which in turn constitutes its foundation (derived sometimes from a positive norm, while at others, from the basic principle translated into the duty not to harm another), and which for this particular matter is concretized in the inexistence of that duty to bear the damage. Thus, if for the victim there is no duty to bear the damage, understood as the final ablative consequence of public conduct, it is because the Administration ought to have avoided it, or, in the opposite case and under certain circumstances, assume the reparative consequences of that which it could not prevent, whether because it was unforeseeable or because it was inevitable. The opposite case then produces the breach of the duty of patrimonial indemnity of the person, and to that extent, the detriment to the legal sphere of the victim must be deemed unlawful, and therefore, obligatorily subject to reparation.

In this way, it can be affirmed that only the injury is compensable which, confronted with the totality of the Legal System, can be deemed as unlawful at its base, for the opposite would be to affirm compensation for harmful action in the face of a detriment that the Legal System does not reproach and that, on the contrary, tolerates and consents to as normal and justified. It must be reiterated, then, that for the existence in Law of a due reparation, it is necessary that there exists an antecedent and basic unlawfulness, which in no way points to the nature (legitimate or illegitimate) of the conduct deployed by the agent producing the damage, nor to the result produced by said action or omission. Indeed, even in the cases of legitimate and normal operation, in which there is no illegality in the behavior, a harmful consequence is produced, which with certain characteristics (exceptional intensity or small proportion of affected parties), is deemed as obligatorily subject to reparation, which speaks of its unlawfulness, so much so that with the injury itself the patrimonial obligation and its consequent right to bring an action arise.

It can be sustained, then, that the basic unlawfulness, to which reference is made as the global and indispensable substrate and precondition for liability, is something distinct and independent from the imputation parameter used by the Legal System, for even in the event of an objective regime (which excludes the subjective elements of fault and willful misconduct, to give way to a simple economic transfer aimed at restoring the imbalance produced in the equality of public burdens - numeral 194 of the General Public Administration Law-), there is unlawfulness, to the extent that the norm declares the existing obligation under the implicit presupposition of an injury contrary to Law, which must not be borne by the victim. That reiterated unlawfulness will always be present in compensable damage, whether by normal or abnormal, legitimate or illegitimate operation. Be that as it may, those four imputation criteria used by the General Public Administration Law in article 190 must be deemed to have constitutional shelter and support, insofar as they concretize the transfer that the constituent made in numeral 41 to the ordinary legislator ("by resorting to the laws") and concretize the effective judicial protection enshrined in the Constitution.

And this being so, it must be concluded that such criteria apply to the patrimonial liability of all public authority, be it administrative, legislative, or jurisdictional." In accordance with the foregoing, it is evident that administrative liability is objective par excellence, that is, it is determined by lawful conduct as well as by illicit conduct, without reference to the subjective criteria of fault or willful misconduct, so what is relevant is the verification of the existence of damage linked by a causal nexus to a public administration. Regarding the characteristics that said damage must have to be compensable, the First Chamber of Cassation, in judgment number 14 of 16 hours on March 2, 1993, has stated: "Damage, in a legal sense, constitutes any impairment, loss, or detriment to the patrimonial or non-patrimonial legal sphere of the person (the injured party), which causes the deprivation of a legal right, regarding which the objective expectation was its conservation had the harmful event not occurred.

Under this approach, there is no civil liability if there is no intervening damage, just as there is no damage if there is no injured party. On the other hand, only the damage that is proven (reality or existence) is compensable, this being a question of fact reserved to the prudent discretion of the judge. In sum, damage constitutes the harmful gap for the victim, resulting from confronting the situation prior to the illicit act with that posterior to it. (...) Damage constitutes the loss caused to the injured party, while the injury is constituted by the frustrated profit or utility or that ceased to be received (loss of profits), which was reasonably and probably expected if the illicit act had not occurred. (...) Not any damage gives rise to the obligation to compensate: For such effect, the following characteristics must basically converge for it to be compensable damage: A) it must be certain, real, and effective, and not merely eventual or hypothetical; it cannot be founded on supposed or conjecturable realizations.

Damage does not lose this characteristic if its quantification turns out to be uncertain, indeterminate, or difficult to appreciate or prove; nor must certainty be confused with present-ness, for the reparation of certain but future damage is admissible; likewise, one must not confuse future damage with loss of profits or injury, since the former refers to that which arises as a necessary consequence derived from the causal event or generator of the damage, that is, its repercussions are not projected at the commencement of the process. Regarding the magnitude or amount (seriousness) of the damage, this constitutes an extreme of sole subjective incumbency of the injured party, but the law cannot deal with claims founded on insignificant damages, derived from excessive susceptibility. B) There must be an injury to a legally relevant interest worthy of protection. Thus there can be a direct injured party and an indirect one: the first is the victim of the harmful event, and the second will be the successors of the victim.

C). It must be caused by a third party, and subsisting, that is, if it has been repaired by the responsible party or a third party, it becomes non-subsisting. D) There must be a causal relationship between the illicit act and the damage." From the analysis of the preceding considerations for the specific case, one can determine the propriety of accepting a specific claim in which the corresponding party proves the existence of damages due to the abnormal or illicit operation of the Administration, independently of whether the servant responsible for these can be determined or whether what was done by him was done with willful misconduct or fault. In the matter of analysis, this last subjective aspect is irrelevant for purposes of determining the liability of the Administration, insofar as our legal system is oriented toward the recognition of the duty to indemnify when an illegitimate or abnormal conduct or omission of the Administration occurs —except where the cases of liability for legitimate conduct apply— which causes damage with an effective causal nexus between the two.

This is the analysis that must be carried out by the judge with respect to the conducts subject to the process, in order thus to determine if a specific argument that provides a basis for redress is accepted. (Contentious-Administrative Tribunal, Sixth Section No. 022-2008 of 10:30 hours on May 23, 2008). In the case at hand, for the reasons that will be stated, the claim made by the plaintiff cannot be accepted in the judgment, since the challenged act (the denial of authorization to remove the forest cover (cobertura boscosa)), constitutes a lawful and normal act, and the profits ceased to be received constitute an injury (loss of profits) that cannot be recognized, by express provision of article 194 of the General Public Administration Law. Moreover, even if the existence of an illegitimate or abnormal action of the Administration were considered, the injuries claimed constitute a future but uncertain event, so that in accordance with the administrative liability regime in force, it could not be recognized in the judgment, all of which, as detailed in the following considerandos. [...] VI.

ON THE APPEAL FILED BY THE PLAINTIFF. The plaintiff bases her lawsuit on the abnormality and illegality of the act issued by the Grecia Sub-Regional Office that denied the removal of the forest cover, which generated the de facto revocation of the administrative real right granted to the plaintiff through the mining exploitation concession granted, since said act makes it impossible to exercise the right granted in the Concession. In her consideration, the challenged administrative action constitutes an abnormal and illegal act that generates the obligation of the State to indemnify the damages caused by the administrative action, in this case subject to the sums ceased to be received and that amount to ¢544,363,270.00. From a detailed analysis of the case file, this Chamber endorses the considerations of the Trial Judge regarding the existence of an administrative action contrary to the principles of public service in the processing of the mining exploitation concession carried out by the plaintiff, since upon approving the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental), the plaintiff was not advised of the impossibility of removing the forest layer as a requirement to authorize the mining exploitation concession.

Indeed, as established by the First Chamber in Judgment No. 584-2005 of 10:40 hours on August 11, 2005, in accordance with the regulations established in articles 139 subsection 4), 140 subsection 8), and 191 of the Political Constitution, interpreted a contrario sensu, there exists a fundamental right of the administered parties to the proper functioning of public services that imposes on public entities the obligation to comply with the principles of efficiency and effectiveness in the exercise of their competencies and the provision of public services. In keeping with the principles of efficiency and legal certainty, the administered party must know in advance the requirements demanded by the Administrations to carry out the different procedures and authorizations, in this case for the granting of a mining concession, the requirements of which are clearly determined in the Mining Code approved by Law No. 6797 of October 4, 1982, and its reforms.

The activity of public entities must be subject to the principles of public service of continuity, efficiency, and adaptation to any change, in accordance with the terms of article 4 of the General Public Administration Law. In the case at hand, the existence of a lack of coordination between the different dependencies of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) (Directorate of Geology and Mines, National Environmental Technical Secretariat (SETENA), and the Cordillera Volcánica Central Conservation Area) is clear.

VII.The plaintiff complied with all the requirements demanded by MINAE for the granting of the Concession, and neither the terms under which the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) was authorized by SETENA, nor the terms under which the Concession was authorized, established as a condition for the plaintiff to process the removal of the forest cover (superficie boscosa) before the Conservation Area (Área de Conservación). This Tribunal considers that it is contrary to the principles of logic and efficiency that SETENA did not warn of the need to authorize the removal of the forest layer (capa boscosa) at the time of approving the environmental impact assessment, given that, as recorded in the plans submitted by the plaintiff, it was evident that approximately 60% of the Concession Area was covered by forest. As indicated by the expert Luis Guillermo Leandro (folios 178 to 191 of the principal file), the Technical Closure Program (Programa de Cierre Técnico) that the plaintiff had to provide to MINAE includes the measures to be taken for the stable configuration of the topography resulting from the extraction and the activities to be carried out for the future regeneration of the plant cover (cobertura vegetal), design of runoff management and the erosion rate upon completion of the extraction, as well as reforestation and plant cover regeneration programs, which demonstrates that there were elements within the administrative file so that the officials responsible for studying the concession and SETENA representatives would have warned that for the granting of the mining exploitation concession requested by the plaintiff, authorization for the removal of the vegetative layer (capa vegetal) was necessarily required.

The environmental impact assessment authorized by SETENA for the plaintiff should have considered this aspect, which constitutes a fundamental basis for the approval of said study, but it did not, which constitutes the abnormal administrative conduct that this Tribunal perceives, however, this is not the object of this litigation. In effect, as established by Article 2 of the Mining Code (Código de Minería), the environmental impact assessment constitutes a comparative, technical, economic, social, cultural, financial, legal, and multidisciplinary analysis of the effects of a project on the environmental surroundings, as well as the proposal of measures and actions to prevent, correct, or minimize such effects; it is a decision-making instrument within the legal-administrative field, which regulates the evaluation of the impact of different activities on the environment and whose operational and functional responsibility falls upon the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), a body of maximum decentralization attached to the formerly named Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE).

For its part, Article 106, subsection a)- of the Mining Code establishes that the environmental impact analysis of the mining activity shall include, among others, the effects on vegetation and areas that will be affected by the activity. It is clear to this Tribunal that in accordance with the competencies granted both by the Mining Code and by its law of creation, it fell to SETENA to establish the pertinent coordination with the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) and the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) in order to carry out the study of the effects on vegetation and areas that would be deforested by the activity that the plaintiff would deploy, as a prerequisite to the authorization of the environmental impact assessment and therefore as a prerequisite to recommending the concession to the plaintiff. The work of the National Environmental Technical Secretariat must be coordinated and effective with the other dependencies of MINAE, and the position held by the State representative regarding the existence of functional competencies among the different dependencies of the cited Ministry, nor regarding the existence in the case of an exemption from liability due to the fault of the victim, is not acceptable.

In this same sense, the grievance outlined by the State representative regarding an alleged reversal in the sub judice of the burden of proof and the violation of Article 317 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil) lacks foundation, as do the arguments concerning that the defendant, being a consolidated company in the extraction of materials, should have known about the fulfillment of the land-use change (cambio de uso del suelo) requirement as an essential requirement so that the granted concession could acquire validity or effectiveness, because although the plaintiff company could not claim ignorance of said legal requirement, in accordance with Article 129 of the Political Constitution (Constitución Política), this does not remedy the state omission referred to at the time of approving the environmental impact assessment. Likewise, this Chamber does not find evidence of a violation of the principle of legality established in Articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), since the administration's duty to observe the principles of efficiency and effectiveness obliges it to maintain constant inter-organ coordination, without this implying the disregard of the existence of specific competencies for each of the organs that make up the public structure.

VIII.According to what was indicated in the preceding Recitals (Considerandos), although there was an abnormal action by the Administration in the approval process for the environmental impact assessment, contrary to the principles of public service, by not warning the plaintiff of the need to have the authorization of the corresponding office for the removal of the forest cover, the truth is that said omission is not the object of challenge in this process, so this action could not support the plaintiff's claim. In effect, the plaintiff claims the damages (daños y perjuicios) caused as an immediate and direct consequence of the refusal of the National System of Conservation Areas of the Grecia Sub-Region (Sistema Nacional de Áreas de Conservación de la Sub-Región Grecia) to authorize the removal of the plant cover within the area approved in the mining exploitation concession granted to the plaintiff and not from the omission in the process to obtain the Concession.

In the indicated sense, and contrary to what was argued by the appellant, the denial by the Sub-Regional office of Grecia to authorize the removal of the forest cover (destape), constitutes a normal and lawful act, duly based on the technical criterion rendered by MINAE officials (Inspection Report No. SRG-452-01), in which it was determined that there was a legal impossibility to authorize the removal of the plant cover, since the area on which the mining exploitation was intended to be developed constituted a forest, and that by express provision of Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal), in such circumstances there is a legal impossibility to authorize the land-use change, which prevented granting the authorization.

IX.Although the denial of the permit for removal of the forest cover constitutes a legal act, in accordance with the provisions contained in Article 194 of the General Law of Public Administration and in the indicated Forest Law, the State would have the duty to compensate the value of the damages caused by the administrative action at the time of its payment, but not the lost profits (lucro cesante), by mandate of law. The foregoing, as there exists in the case a special sacrifice generated to the plaintiff, since it had in its favor a mining exploitation concession, which constitutes a declaratory act of rights in its favor, and the impossibility of the forest removal makes it impossible to exercise such right. In the case, the plaintiff states (folio 47) that the patrimonial damages claimed as a consequence of the challenged act are constituted by the material harm caused by the sum of ¢544,373,270.00, corresponding to the net profit not received during the eight-year term that was granted by the concession.

As evidenced by what was stated, although the plaintiff claims compensation for the damages caused, when specifying what they consist of, the plaintiff limits its claim to the recognition of the profits not entered into the plaintiff's patrimony as a direct and immediate consequence of the challenged act, which constitutes the recognition of lost profits or harm (perjuicio), so this point is not compensable, since according to the cited legal provision, in the case of a lawful and normal action by the administration, the harm (lost profits) caused by the administrative action could not be recognized, so the claim cannot be granted in judgment.

X.In any case, although in accordance with the regulations contained in Articles 190 and following of the General Law of Public Administration, the reparation of future damage is admissible, according to Article 196 Ibid., the alleged damage must be certain; real and effective, and not merely eventual or hypothetical and cannot be based on supposed or conjectural realizations. In the case, the harm claimed by the plaintiff is due to mere expectations, since the projections of the possible net profits that the plaintiff would have received from the exploitation of the pit (tajo) during the validity of the concession depend on a series of external variables, such as the market value of the material, the demand in placing the material with eventual buyers, the existence of purchase contracts, the real possibilities of exploitation. This Chamber considers that it could not be considered that the concession guaranteed that the plaintiff would receive said profits.

In this same sense, the mathematical expert opinion rendered in the record by the Mathematical Actuary Laura Alvarez Corella (folios 214 to 225), would not constitute suitable evidence to support the damages claimed by the plaintiff, since it constitutes a mere projection of the net profits (earnings) that the plaintiff could have obtained from having exploited the pit according to the maximum probabilities of exploitation and extraction in the period from June 1, 2001, to October 20, 2008, which constitutes a future and uncertain fact, and therefore, not compensable, in light of the foregoing.

XI.Due to the manner in which this matter is resolved, the arguments of the plaintiff to the effect that it considers the appealed ruling erroneous when it affirms that the plaintiff carried out works related to the concession, have no incidence regarding the merits of the matter dealt with in the record, and therefore are not acceptable. In this same sense, its arguments are not acceptable to the effect that it considers the appealed ruling erroneous in affirming that the exploitation period of the concession was limited to 6 years and was not considered for 8 years as established by the ruling that approved the concession. The foregoing, given that as noted in the preceding recitals, there is no legal basis to recognize to the plaintiff the net profit that would have been generated from the possible sale of the material to be extracted from the pit, neither during the 6 years remaining on the Pit Exploitation Contract (Contrato de explotación de Tajo) signed by the plaintiff with the company Hacienda Ganadera Poasito Sociedad Anónima, for which reason the grievance is not acceptable.”

“IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL. De conformidad con el régimen objetivo de responsabilidad administrativa establecido en la Constitución Política de la República (artículos 9, párrafo primero, 11, 18, 33, 34, 41, 45, 49 párrafo primero, 139 inciso 4), 140 inciso 8), 148, 188 y 191) y las disposiciones contenidas en los artículos 190 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, la Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo, ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. La legitimidad o ilegitimidad del funcionamiento de la Administración se refiere básicamente a las conductas jurídicas, mientras que la normalidad o anormalidad se refiere ante todo (pero no en forma exclusiva) a la conducta material o técnica, representada entre otras por la actividad prestacional que se atribuye al Estado.

Conforme lo ha señalado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia No. 000584-F-2005 de las diez horas cuarenta minutos del once de agosto del 2005, la anormalidad atiende a aquellas conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la Ley General de la Administración Pública en el artículo 102, inciso d) que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o científicas de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones. La anormalidad se puede manifestar a través de un mal funcionamiento, un funcionamiento tardío o una ausencia total de funcionamiento. La Administración Pública también es responsable por los daños y perjuicios causados con su inactividad administrativa. Esa pasividad frente al cumplimiento de obligaciones preexistentes se emarca para efectos de la responsabilidad civil extracontractual como funcionamiento anormal (en tanto corresponda con una actividad material debida y con una conducta ilegítima), en la medida en que el incumplimiento de lo debido atente contra las reglas de la buena administración o incumpla las potestades administrativas funcionales que dimanan del ordenamiento jurídico.

En todo caso, la determinación de responsabilidad queda sujeta a la existencia de un nexo de causalidad entre la conducta administrativa y el daño producido, el que deberá ser cierto, efectivo, evaluable, indemnizable y no conjeturable. Asìmismo, conforme se señala en el numeral 194.2 de la ley de cita, la Administración será responsable por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal cuando los mismos causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por la pequeña proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión (responsabilidad sin falta o por sacrificio especial), siendo que en tal caso, la indemnización deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante. En el sentido indicado y sobre el régimen de la responsabilidad de la Administración Pública, la Sección Sexta de éste Tribunal ha considerado lo siguiente: "(....) “VI.-) DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: La responsabilidad de la Administración Publica encuentra su fundamento constitucional, en los artículo 9 y 41 de la Constitución Política, en tanto establece lo siguiente: "Artículo 9º—El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable.

Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial". (El destacado es nuestro) " ARTÍCULO 41 .- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes". Con base en estas disposiciones constitucionales, a partir de 1978, la Ley General de la Administración Pública, distingue dos tipos de actividad de la administración generadoras de responsabilidad: en primer término, la actividad ilícita o anormal de la Administración, en tanto que supone una transgresión del ordenamiento jurídico. En este sentido, los artículos 190, 191 y 192 de la Ley General de la Administración Pública indican lo siguiente: "1 La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. 2.

La Administración será responsable de conformidad con este artículo, aún cuando no pueda serlo en virtud de las secciones siguientes de este Capítulo, pero la responsabilidad por acto lícito o funcionamiento normal, se dará únicamente según los términos de la Sección Tercera siguiente". "La Administración deberá reparar todo daño causado a los derechos subjetivos ajenos por faltas de sus servidores cometidas durante el desempeño de los deberes del cargo o con ocasión del mismo, utilizando las oportunidades o medios que ofrece, aún cuando sea para fines o actividades o actos extraños a dicha misión". "La Administración será también responsable en las anteriores condiciones cuando suprima o limite derechos subjetivos usando ilegalmente sus potestades para ello". La ilicitud de la conducta se vincula al incumplimiento de normas administrativas, en tanto que la anormalidad se origina con motivo de la actividad material o de prestación de servicios de aquella.

En todo caso, la responsabilidad por este tipo de conducta se encuentra íntimamente ligada con el concepto de falta de servicio, como condición indispensable. Dicha falta de servicio es definida de la siguiente manera: "... toda violación de las obligaciones administrativas preexistentes, lo que trae a colación los estándares o canones jurídicos, técnicos y científicos que deben observar la administraciones públicas." De conformidad con lo anterior, se puede presentar una falta de servicio de conformidad, tanto por la prestación tardía o defectuosa del servicio público, como por la omisión de prestación del servicio público o por el dictado de un acto administrativo ilícito o inválido o por la omisión de formalidades sustanciales en el dictado de un acto administrativo. En segundo término está la responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal, de conformidad con el articulo 194 de la Ley General, en tanto dispone: "1.

La Administración será responsable por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal cuando los mismos causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por la pequeña proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión. 2. En este caso la indemnización deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante. 3. El Estado será responsable por los daños causados directamente por una ley, que sean especiales de conformidad con el presente artículo " Con respecto a las características del daño para ambos tipos de responsabilidad, la Ley General de la Administración Pública, señala: "En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo". "Cabrá responsabilidad por el daño de bienes puramente morales, lo mismo que por el padecimiento moral y el dolor físico causados por la muerte o por la lesión inferida, respectivamente".

"El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que generó la responsabilidad. El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso". Con respecto a los alcances de la responsabilidad de la Administración, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en su voto 000074-F-2007 de las diez horas quince minutos del dos de febrero del dos mil siete, dispuso: "... la responsabilidad patrimonial (que no civil) y extracontractual de la Administración Pública, se enmarca dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que comprende en su base tanto la teoría del riesgo como el equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura esencialmente, la reparación indemnizatoria a quien ha sufrido una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad.

Este criterio finalista produce a su vez, una transformaciónn plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro radical en el enfoque propio de su fundamento, ya que habría responsabilidad del Estado siempre que la víctima no tenga el deber de soportar el daño, ya sea este de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial. A partir de allá, es patente la reversión de los componentes y efectos del instituto en pleno. Tanto los presupuestos esenciales como la carga de la prueba, adquieren un nuevo matiz, que libera al afectado no solo de amarras sustanciales sino también procesales, y coloca a la Administración en la obligada descarga frente a los cargos y hechos que se le imputan.

En este marco, la responsabilidad marcadamente objetiva dispensa el análisis de factores de corte subjetivo e individual del agente productor para la determinabilidad de la reparación del daño, trasladándose a la esfera del lesionado. En tanto se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que no tiene el deber de soportar, se impone el deber de resarcimiento, en virtud del principio de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. En este mismo sentido, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias de esta Sala números 138 de las 15 horas 5 minutos del 23 de agosto; 192 de las 14 horas 15 minutos del 6 de noviembre, ambas de 1991; 48 de las 14 horas 10 minutos del 29 de mayo de 1996 y 55 de las 14 horas treinta minutos del 4 de julio de 1997.) A la luz de lo dispuesto en dichos precedentes, y como bien lo dispuso el Tribunal, el Ordenamiento Jurídico, a partir de la Ley General de la Administración Pública, adopta, según se ha dicho, el sistema de responsabilidad preeminentemente objetiva.

Por ello, no es necesaria la existencia -y, por ende, su demostración-, del dolo o la culpa o, en general, una falta subjetiva imputable a los servidores o funcionarios públicos para que surja el deber de resarcir los daños y perjuicios causados por su funcionamiento. Por ello, el canon 190 de ese cuerpo legal dispone con meridiana claridad la responsabilidad del Estado por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo que converjan en el caso concreto, las causas eximentes que esa misma disposición, de forma taxativa expresa, a saber; la fuerza mayor, la culpa de la víctima y el hecho de un tercero, correspondiéndole a la Administración acreditar su existencia. De este órgano colegiado, puede verse las sentencias de esta misma Sala no. 589-F-99 de 14 horas 20 minutos del primero de octubre de 1999 y no. 252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo del 2001.En esta misma línea, el canon 194.3 de ese mismo cuerpo legal sienta las bases legales de la responsabilidad del Estado Legislador.

Los numerales 9, 11, 33, 41 y 154, todos de la Carta Magna, constituyen el fundamento y sustento de la responsabilidad del Estado Juez por el error judicial, el funcionamiento anormal o ilícito de la función jurisdiccional. De ahí que no podrá sostenerse una "impunidad" del Estado, bajo el fundamento de que carece de desarrollo legal, pues aquella se encuentra establecida por principio, en el marco de la Constitución, a la vez que supondrá un quebranto a la seguridad jurídica, el principio de igualdad y al control de la arbitrariedad de los poderes públicos. Así­ visto, su reconocimiento no está condicionado a la existencia de mandato legal que la regule. La responsabilidad aludida se rige por lo estatuido en la Carta Fundamental, es decir, constituye un principio de base constitucional, impuesto por las normas referidas y que busca el control del ejercicio de toda la función y conducta del Estado en cualquiera de sus esferas, así como la tutela de los derechos e intereses de los justiciables.

V.-Parámetros de Imputación Legal. Funcionamiento anormal . Por las particularidades propias de la responsabilidad de la Administración Pública, generadas a través de su evolución gradual, así­ como el carácter objetivo alcanzado, con claro fundamento constitucional, no puede interpretarse como un deber resarcitorio, irrestricto y permanente, aplicable siempre y para todas las hipótesis de lesión. Sería inaudito un régimen de tal naturaleza y materialmente insoportable para cualquier Estado con recursos financieros limitados. Por ello se ha acudido a criterios de imputación que de alguna forma dimensionan, dentro de la objetividad dicha, ese deber indemnizatorio originado por la conducta pública. De allí­ que puede afirmarse que, el nacional, es un régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública de carácter objetivamente moderado , en tanto no renuncia a parámetros o criterios de imputación, sobre todo en lo tocante a la anormalidad e ilicitud, en la que de una u otra forma, valora y califica la conducta del aparato público.

Se trata de criterios amplios y diversos a los de dolo y culpa que tradicionalmente utiliza el derecho común, pero que no por ello, dejan de convertirse en criterios de atribución que alejan el instituto de una mera transferencia patrimonial y automática, sin valoración alguna de la conducta administrativa desplegada. De esta manera, el numeral 190 de nuestra Ley General de la Administración Pública refiere a funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, de donde la legitimidad o su antí­tesis, hace referencia básicamente a las conductas jurídicas de la Administración, mientras que lo normal o anormal, apunta, ante todo (pero no en exclusiva), a la conducta material de la Administración, representada entre otras, por la actividad prestacional que se atribuye al Estado como parte de la categoría social que también se le asigna en procura del bienestar general del colectivo. Nótese como el artículo 194 de la indicada ley, hace referencia a los actos lícitos, bajo la concepción de actividad jurídica, distinguiéndolos en la misma norma, de lo que califica como funcionamiento normal, entendido como actividad material.

De esta manera, la anormalidad atiende a aquellas conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona. Esto permite señalar que la anormalidad puede manifestarse a través de un mal funcionamiento; un funcionamiento tardío, o una ausencia total de funcionamiento. Anormalidad e ilicitud, no deben por tanto adoptarse como conceptos equivalentes , ni siquiera en lo que corresponde a la hipótesis de aquel funcionamiento que siendo debido o conforme con las reglas antedichas, produce un resultado dañoso, denominado por algúnn sector doctrinal como funcionamiento anormal por resultado, pues en tal caso, lo que opera es una responsabilidad por funcionamiento normal con efecto o resultado lesivo , indemnizable, claro está, siempre que se cubran los requisitos preestablecidos expresamente por el propio Ordenamiento Jurídico (véase el mismo artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública).

Tampoco debe confundirse esta anormalidad del funcionamiento y la ilegitimidad de éste, con la antijuricidad genérica y de base, imprescindible en toda reparación civil. En efecto, la responsabilidad civil nace de la antijuricidad, que a su vez se constituye en su fundamento (derivado algunas veces de una norma positiva, mientras que en otras, del principio básico traducido en el deber de no dañar a otro), y que para esta materia particular se concreta en la inexistencia de ese deber para soportar el daño. Así­ las cosas, si no existe para la víctima el deber de sobrellevar el daño, entendido como la consecuencia final ablativa de la conducta pública, es porque la Administración debía evitarla, o, en caso contrario y bajo ciertas circunstancias, asumir las consecuencias reparadoras de aquella que no pudo impedir, bien por imprevisible, bien por inevitable. Caso contrario produce entonces, el incumplimiento al deber de indemnidad patrimonial de la persona , y en ese tanto, habrá que reputar el detrimento a la esfera jurídica de la víctima como antijurídica, y por ende, de obligada reparación.

De esta manera, puede afirmarse que sólo es indemnizable la que confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base, pues lo opuesto será afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y conciente como normal y justificado. Ha de reiterarse entonces, que para la existencia en Derecho de una reparación debida, es menester que exista antijuricidad antecedente y de base, lo que en modo alguno apunta a la naturaleza (legítima o ilegítima) de la conducta desplegada por el agente productor del daño, ni por el resultado que produce dicha acción u omisión. En efecto, aún en los supuestos de funcionamiento legítimo y normal, en los que no existe ilicitud en el comportamiento, se produce una consecuencia dañosa, que con determinadas características (intensidad excepcional o pequeña proporción de afectados), se reputa como de obligada reparación, lo cual dice de su antijuricidad, tanto así­, que con la lesión misma surge la obligación patrimonial y su consecuente derecho de accionar.

Se puede sostener entonces, que la antijuricidad de base, a la que se hace referencia como sustrato y presupuesto global e imprescindible para la responsabilidad, es cosa distinta e independiente del parámetro de imputación utilizada por el Sistema Jurídico, pues aún en el evento de un régimen objetivo (que excluya los elementos subjetivos de la culpa y dolo, para dar paso a una simple transferencia económica dirigida a restaurar el desequilibrio producido en la igualdad de las cargas públicas numeral 194 de la Ley General de la Administración Pública-), hay antijuricidad, en la medida en que la norma declara la obligación existente bajo el presupuesto implícito de una lesión contraria a Derecho, que no debe ser soportada por la víctima. Esa reiterada antijuricidad estará siempre presente en el daño indemnizable, bien sea por funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo. Sea como fuere, esos cuatro criterios de imputación que utiliza la Ley General de la Administración Pública en el artículo 190, han de reputarse de cobijo y respaldo constitucional, en tanto concretan la transferencia que el constituyente realizá en el numeral 41 al legislador ordinario ("ocurriendo a las leyes") y concretan la tutela judicial efectiva que consagra la Constitución.

Y siendo ello así­, habrá de concluirse que tales criterios aplican para la responsabilidad patrimonial de toda autoridad pública, sea administrativa, legislativa o jurisdiccional". De conformidad con lo anterior, se evidencia que la responsabilidad administrativa es objetiva por excelencia, sea, se determina por conducta lícita como por conducta ilícita, sin hacer referencia a los criterios subjetivos de la culpa o el dolo, por lo que relevante es la comprobación de la existencia de un daño ligado por un nexo de causalidad a una administración pública. Con relación a las características de dicho daño para ser indemnizable, la Sala Primera de Casación en sentencia número 14 de 16 horas del 2 de marzo de 1993, ha señalado: "El daño, en sentido jurídico, constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento de la esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho dañoso.

Bajo esta tesitura, no hay responsabilidad civil si no media daño, así como no existe daño si no hay damnificado. Por otra parte, sólo es daño indemnizable el que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello una cuestión de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador. En suma, el daño constituye la brecha perjudicial para la víctima, resultante de confrontar la situación anterior al hecho ilícito con la posterior al mismo.(...) El daño constituye la pérdida irrogada al damnificado, en tanto el perjuicio está conformado por la ganancia o utilidad frustrada o dejada de percibir (lucro cesante), la cual era razonable y probablemente esperable si no se hubiese producido el hecho ilícito. (...) No cualquier daño da pie a la obligación de resarcir: Para tal efecto, han de confluir, básicamente, las siguientes características para ser un daño indemnizable: A) debe ser cierto, real y efectivo, y no meramente eventual o hipotético, no puede estar fundado en realizaciones supuestas o conjeturables.

El daño no pierde esta característica si su cuantificación resulta incierta, indeterminada o de difícil apreciación o prueba; tampoco debe confundirse la certeza con la actualidad, pues es admisible la reparación del daño cierto pero futuro; asimismo, no cabe confundir el daño futuro con el lucro cesante o perjuicio, pues el primero está referido a aquel que surge como una consecuencia necesaria derivada del hecho causal o generador del daño, es decir, sus repercusiones no se proyectan al incoarse el proceso. En lo relativo a la magnitud o monto (seriedad) del daño, ello constituye un extremo de incumbencia subjetiva única del damnificado, empero el derecho no puede ocuparse de pretensiones fundadas en daños insignificantes, derivadas de una excesiva susceptibilidad. B) Debe mediar lesión a un interés jurídicamente relevante y merecedor de amparo. Así puede haber un damnificado directo y otro indirecto: el primero es la víctima del hecho dañoso, y el segundo serán los sucesores de la víctima.

C ). Deberá ser causado por un tercero, y subsistente, esto es, sí ha sido reparado por el responsable o un tercero resulta insubsistente. D) Debe mediar una relación de causalidad entre el hecho ilícito y el daño." Del análisis de las anteriores consideraciones para el caso concreto, se puede determinar la procedencia de acoger una pretensión concreta en la cual la parte correspondiente pruebe la existencia de daños con motivo del funcionamiento anormal o ilícito de la Administración, independientemente de si se puede determinar el servidor responsable de éstos o si lo realizado por él, fue hecho con dolo o culpa. En la materia de análisis, resulta irrelevante para efectos de determinar la responsabilidad de la Administración, este último aspecto subjetivo, en tanto que nuestro ordenamiento se encuentra orientado al reconocimiento del deber de indemnizar cuando concurre una conducta u omisión de la Administración ilegitima o anormal - salvo que operen los supuestos de responsabilidad por conducta legítima- que provoca un daño con un efectivo nexo de causalidad entre ambos.

Es este el análisis que debe realizarse por el juzgador con respecto a las conductas objeto del proceso, para así determinar si se acoge un determinado argumento que de base a un resarcimiento. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta No. 022-2008 de las 10:30 horas del 23 de mayo del 2008). En la especie, por las razones que se dirán, la reclamación formulada por la accionante no puede ser acogida en sentencia, toda vez que el acto impugnado (la denegatoria de autorización para remover la cobertura boscosa), constituye un hecho lícito y normal, siendo que las utilidades dejadas de percibir constituyen un perjuicio (lucro cesante) que no puede ser reconocido, por disposición expresa del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública. Además, aún cuando se considerara la existencia de una actuación ilegítima o anormal de la Administración, los perjuicios reclamados constituyen un hecho futuro pero incierto por lo que conforme al régimen de responsabilidad administrativa vigente, no podría ser reconocido en sentencia, todo lo cual, según se detalla en los considerandos siguientes. […] VI.

SOBRE EL RECURSO DE APELACIÓN FORMULADO POR LA ACTORA. La parte actora fundamenta su demanda en la anormalidad e ilicitud del acto dictado por la Oficina Sub-Regional de Grecia que denegó la remoción de la cobertura boscosa, lo que generó la revocatoria de hecho del derecho real administrativo otorgado a la accionante mediante la concesión de explotación minera otorgada ya que dicho acto imposibilita el ejercicio del derecho otorgado en la Concesión. En su consideración la actuación administrativa impugnada constituye un acto anormal e ilegal que genera la obligación del Estado de indemnizar los daños y perjuicios irrogados con la actuación administrativa, en este caso supeditado a las sumas dejadas de percibir y que asciende a ¢544.363.270.00. De un análisis detallado de los autos, ésta Cámara avala las consideraciones de la Jueza de instancia en cuanto a la existencia de una actuación administrativa contraria a los principios del servicio público en la tramitación de la concesión de explotación minera efectuada por la accionante, toda vez que al aprobar el Estudio de Impacto Ambiental no se le indicó a la actora sobre la imposibilidad de remover la capa boscosa como requisito para autorizar la concesión de explotación minera.

En efecto, conforme lo ha establecido la Sala Primera en la Sentencia No.584-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto del 2005, de conformidad con las regulaciones establecidas en los artículos 139 inciso 4), 140 inciso 8) y 191, de la Constitución Política, interpretados a contrario sensu, existe un derecho fundamental de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos que impone a los entes públicos la obligación de dar cumplimiento a los principios de eficiencia y eficacia en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos. Atendiendo a principios de eficiencia y seguridad jurídica, el administrado debe conocer de antemano los requisitos que exigen las Administraciones para efectuar los distintos trámites y autorizaciones, en este caso para el otorgamiento de una concesión minera, cuyos requisitos se encuentran claramente determinados en el Código de Minería aprobado por ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas.

La actividad de los entes públicos debe estar sujeto a los principios del servicio público de continuidad, eficiencia y adaptación a todo cambio, conforme a los términos del articulo 4 de la Ley General de la Administración Pública. En la especie es clara la existencia de una descoordinación existente entre las diferentes dependencias del Ministerio de Ambiente y Energía (Dirección de Geología y Minas, Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Área de Conservación de la Cordillera Volcánica Central).

VII.La actora cumplió con todos los requisitos exigidos por el MINAE para el otorgamiento de la Concesión, siendo que ni de los términos en que se autorizó el Estudio de Impacto Ambiental por parte de SETENA, ni de los términos en que se autorizó la Concesión, se estableció como condición a la actora el gestionar la remoción de la superficie boscosa ante el Área de Conservación. Este Tribunal considera que atenta contra los principios de lógica y eficiencia el hecho de que el SETENA no hubiera advertido la necesidad de autorizar la remoción de la capa boscosa, al momento de aprobar el Estudio de Impacto Ambiental, toda vez que conforme consta en los planos que fueron aportados por la accionante, era evidente que aproximadamente un 60% del Área de la Concesión estaba cubierta por bosque. Según lo indicó el perito Luis Guillermo Leandro (folios 178 a 191 del principal), el Programa de Cierre Técnico que debió aportar la actora al MINAE, comprende las medidas que se tomarán para la conformación estable de la topografía resultante de la extracción y las actividades que se llevarán a cabo para la futura regeneración de la cobertura vegetal, diseño del manejo de las escorrentías y la tasa de erosión al finalizar la extracción, así como los programas de reforestación y regeneración de cobertura vegetal, lo que evidencia que existían elementos dentro del expediente administrativo a efecto de que los funcionarios encargados del estudio de la concesión y los personeros de SETENA hubieran advertido que para el otorgamiento de la concesión para autorización para la remoción de la capa vegetal.

El estudio de impacto ambiental autorizado por SETENA a la accionante, debió haber considerado este aspecto, que constituye una base fundamental para la aprobación de dicho estudio, pero no lo hizo, lo cual constituye la conducta administrativa anormal que percibe éste Tribunal, pero sin embargo, ello no es objeto de ésta litis. En efecto, conforme lo establecido por el artículo 2 del Código de Minería, el Estudio de Impacto Ambiental constituye un análisis comparativo, técnico, económico, social, cultural, financiero, legal y multidisciplinario de los efectos de un proyecto sobre el entorno ambiental, así como la propuesta de medidas y acciones para prevenir, corregir o minimizar tales efectos; se trata de un instrumento de decisión dentro del campo jurídico-administrativo, que regula la evaluación del impacto de diferentes actividades sobre el ambiente y cuya responsabilidad operativa y funcional recae sobre la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), organismo de desconcentración máxima adscrito al anteriormente denominado Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

Por su parte, el artículo 106 inciso a)- del Código de Minería, establece que el análisis de impacto ambiental de la actividad minera incluirá entre otros los efectos sobre la vegetación y áreas que se verán afectadas por la actividad. Es claro para este Tribunal que de conformidad con las competencias otorgadas tanto por el Código de Minería como por su ley de creación, le correspondía a SETENA, establecer la coordinación pertinente con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Dirección de Geología y Minas a efecto de realizar el estudio de los efectos sobre la vegetación y áreas que se verían deforestadas por la actividad que desplegaría la actora, como requisito previo a la autorización del estudio de impacto ambiental y por ende como requisito previo a recomendar la concesión a la accionante. La labor de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental debe ser coordinada y eficaz con las demás dependencias del MINAE sin que sea de recibo la tesitura sostenida por el representante del Estado en cuanto a la existencia de competencias funcionales entre las distintas dependencias del citado Ministerio, ni en cuanto a la existencia en la especie de un eximente de responsabilidad por culpa de la víctima.

En este mismo sentido, carece de fundamento el agravio esbozado por el representante del Estado respecto de una supuesta inversión en el subjúdice de la carga probatoria y la violación del artículo 317 del Código Procesal Civil, ni las argumentaciones en punto a que la demandada al ser una empresa consolidada en la extracción de materiales debió haber sabido del cumplimiento del requisito de cambio de uso de suelo como requisito esencial a efecto de que la concesión otorgada pudiera adquirir validez o eficacia, pues aunque no podía la empresa actora alegar desconocimiento de dicho requisito legal, de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, ello no subsana la omisión estatal referida al momento de aprobar el Estudio de Impacto Ambiental. Asimismo, no evidencia ésta Cámara violación del principio de legalidad establecido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que el deber de la administración en observar los principios de eficiencia y eficacia, le obligan a mantener una coordinación interorgánica constante, sin que ello implique el desconocimiento de la existencia de competencias específicas para cada uno de los órganos que conforma la estructura pública.

VIII.Conforme a lo señalado en los Considerandos anteriores, si bien existió una actuación anormal por parte de la Administración en el trámite de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, contraria a los principios del servicio público, al no advertir a la actora la necesidad de contar con la autorización de la oficina correspondiente para la remosión de la cobertura boscosa, lo cierto es que dicha omisión no es objeto de impugnación en el presente proceso, por lo que ésta actuación no podría fundamentar la pretensión de la accionante. En efecto, la actora reclama los daños y perjuicios irrogados como consecuencia inmediata y directa de la negativa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación de la Sub-Región Grecia de no autorizar el retiro de la cobertura vegetal dentro del área aprobada en la concesión de la omisión en el trámite para obtener la Concesión. En el sentido indicado, y contrario a lo argumentado por el apelante, la denegatoria por parte de la oficina Sub-Regional de Grecia, de no autorizar la remosión de la cobertura boscosa (destape), constituye una actuación normal y lícita, debidamente fundamentada en el criterio técnico rendido por funcionarios del MINAE (Informe de Inspección No. SRG-452-01), en el que se determinó que existía una imposibilidad legal de autorizar la remosión de la cobertura vegetal, ya que el área sobre la cual se pretendía desarrollar la explotación minera, constituía un bosque, siendo que por disposición expresa del artículo 19 de la Ley Forestal, en tales circunstancias existe una imposibilidad legal de autorizar el cambio de uso de suelo, lo que impedía brindar la autorización.

IX.Si bien la denegatoria del permiso de remosión de la cobertura boscosa constituye un acto legal, conforme las disposiciones contenidas en el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública y en la Ley Forestal indicada, el Estado tendría el deber de indemnizar el valor de los daños irrogados con la actuación administrativa al momento de su pago, más no el lucro cesante, por imperio de ley. Lo anterior al existir en la especie un sacrificio especial generado a la accionante, toda vez que contaba en su favor con una concesión de explotación minera, que constituye un acto declaratorio de derechos en su favor y la imposibilidad de la remosión boscosa no hace posible el ejercicio de tal derecho. En la especie, señala el actor (folio 47) que los daños y perjuicios patrimoniales reclamados como consecuencia del acto impugnado, lo constituye el perjuicio material causado por la suma de ¢544.373.270.00, correspondiente a la utilidad neta dejada de percibir durante los ocho años de plazo que fueron otorgados por la concesión.

Según se evidencia de lo señalado, si bien la accionante reclama la indemnización de los daños y perjuicios irrogados, al momento de precisar en qué consisten, el actor limita su reclamo al reconocimiento de las utilidades no ingresadas al patrimonio de la actora como consecuencia directa e inmediata del acto impugnado, lo que constituye el reconocimiento del lucro cesante o perjuicio, por lo que dicho extremo no es indemnizable, toda vez que según la citada disposición legal, tratándose de una actuación lícita y normal de la administración, no se podría reconocer los perjuicios (lucro cesante) irrogados con la actuación administrativa, por lo que el reclamo no puede ser otorgado en sentencia.

X.En todo caso, si bien de conformidad con las regulaciones contenidas en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, es admisible la reparación del daño futuro, según el artículo 196 Ibidem, el daño alegado habrá de ser cierto; real y efectivo, y no meramente eventual o hipotético y no puede estar fundado en realizaciones supuestas o conjeturales. En la especie el perjuicio reclamado por la actora, obedece a meras expectativas, toda vez que las proyecciones de las posibles utilidades netas que hubiera percibido la accionante por la explotación del tajo durante la vigencia de la concesión depende de una serie de variables ajenas, como el valor del mercado del material, la demanda en la colocación del material con los eventuales compradores, la existencia de contratos de compra, las posibilidades reales de explotación. Considera ésta Cámara que no podría considerarse que la concesión garantizara que la actora fuera a percibir dichas utilidades.

En este mismo sentido el peritaje matemático rendido en autos por la Actuaria Matemática Laura Alvarez Corella, (folios 214 a 225), no constituiría una prueba idónea para sustentar los daños y perjuicios reclamados por la actora, ya que constituye una mera proyección de las utilidades netas (ganancias) que hubiera podido obtener la actora de haber extracción en el período que va del primero de junio del 2001 al 20 de octubre del 2008, lo que constituye un hecho futuro e incierto, y por ende, no indemnizable, al tenor de lo anteriormente

XI.Por la forma en que se resuelve el presente asunto, las argumentaciones de la accionante en el sentido de que considera equívoca la resolución recurrida cuando afirma que la actora realizó trabajos relacionados con la concesión, no tienen ninguna incidencia respecto del fondo del asunto tratado en autos, por lo que no es de recibo. En este mismo sentido, no son de recibo sus argumentaciones en el sentido de que considera equívoca la resolución recurrida en cuanto afirma que el plazo de conforme lo establece la resolución que aprobó la concesión. Lo anterior toda vez que según se señalara en los considerandos precedentes, no existe fundamento de legalidad a efecto de reconocer a la accionante la utilidad neta que se hubiera generado con la posible venta del material a extraer del tajo ni durante los 6 años que le restaba al Contrato de explotación de Tajo suscrito por la actora con la empresa Hacienda Ganadera Poasito Sociedad Anónima, en razón de lo que el agravio no es de recibo.”