Scope of the budget legality principle in administrative contractsAlcances del principio de legalidad presupuestaria en contratos administrativos

“ IV.- REGARDING BUDGETARY AVAILABILITY IN ADMINISTRATIVE CONTRACTS AND THE SCOPE OF THE PRINCIPLE OF BUDGETARY LEGALITY, WITH RESPECT TO THE EXERCISE OF THE OVERSIGHT POWERS OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PURSUANT TO SUBSECTION 2 OF ARTICLE 184 OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA. This Tribunal considers it necessary to make the following preliminary considerations: a) In accordance with the provisions of Articles 176 of the Constitución Política and 5 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, the ordinary budget of the Republic comprises all probable revenues and all authorized expenditures of the public administration (principle of universality and integrity), during the fiscal year that runs from January first to December thirty-first (principle of annuality). In no case may the amount of budgeted expenditures exceed that of probable revenues (principle of budgetary balance); b) Consequently, ordinary and extraordinary budgets constitute the limit of action for the Public Powers, for the use and disposition of public resources (Article 180, subsection 1 of the Constitución Política and 5, subsection f) of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos); c) From the foregoing, it follows that “...the Constitución Política establishes in its Articles 176 and 180 the principle of budgetary legality, given that by reason of what the first norm provides, the Administration cannot execute an expenditure that is not "authorized" and, by the second, the ordinary and extraordinary budgets "constitute the limit of action of the Public Powers for the use and disposition of State resources." From there, then, the Administration can only spend what the Budget Law expressly authorizes and, furthermore, it is impossible, legally speaking, to exceed the expressly authorized amounts (...) this principle governs both for the original formulation of the annual budget and for any change intended to be introduced during the respective fiscal year...” (see judgment number 2000-05500 issued by the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia, at fourteen hours thirty-three minutes on July fifth of two thousand, and similarly, judgments number 2001-07023 at nineteen hours forty-four minutes on July seventeenth of two thousand one; 2005-000477 at fifteen hours forty-eight minutes on January twenty-fifth of two thousand five); c) Now then, the Municipalities, the autonomous institutions, as well as the rest of the decentralized Administration, the semi-autonomous institutions, and public enterprises, must observe the foregoing rules when issuing their budgets, in accordance with Articles 184 subsection 2) of the Constitución Política, 53 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 18 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; d) The budgets of the Municipalities, autonomous institutions, semi-autonomous institutions, the rest of the Decentralized Administration, and public enterprises, shall be examined, approved, or rejected by the Contraloría General de la República, a body also charged with overseeing their execution and liquidation, in accordance with Articles 184 subsection 2) of the Constitución Política, 53 and 54 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 18 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; e) All entities that by law are obligated to submit budgets to the Contraloría General de la República shall do so no later than September 30 and shall submit the corresponding liquidation no later than February 16 of each year. The late or incomplete submission of budgets or their liquidations to the Contraloría may give rise to the application of sanctions for disobedience, established in Chapter V of this Law, as applicable in each case (Article 19 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República); f) In the case of administrative contracting procedures, having sufficient budgetary resources to meet the respective expenditure constitutes an essential prior requirement. In exceptional cases and to address a highly qualified need, at the Administration's judgment and with prior authorization from the Contraloría General de la República, administrative contracting procedures may be initiated, for which assurance is required that the budgetary allocation will be available in a timely manner. In these situations, the Administration shall expressly warn, in the tender specifications, that the validity of the contract is subject to the existence of the budgetary content. For contracts whose development extends beyond one budget period, the Administration is obligated to indicate this circumstance in the initial decision and therefore must adopt the necessary provisions to guarantee payment of the obligations (see Article 8 of the Ley de Contratación Administrativa and 10 of the Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo number 25038-H, in force at the time the challenged conduct occurred); g) Although it is true that the foregoing implies, in accordance with Articles 15 of the Ley de Contratación Administrativa and 17 of the Reglamento General de Contratación Administrativa –in force at the time the challenged conduct occurred–, the Contracting Administration is obligated to fulfill all commitments validly acquired in the administrative contract; it is also true that if the Contraloría General de la República does not approve the budget line item contained in the ordinary or extraordinary budget that the decentralized entity submitted in a timely manner in order to fulfill the obligations it acquired through an administrative contracting procedure, it cannot be maintained –in principle– that we are facing a case of contractual breach, given that in application of the principle of budgetary legality, the effectiveness and extension of the contract would be conditioned upon the requirement of budgetary approval, a legality condition that must be established in the initial decision, the tender specifications, and the contract, in accordance with Articles 8 of the Ley de Contratación Administrativa and 10 of the Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo number 25038-H, in force at the time the challenged conduct occurred; h) Consequently, and in accordance with Article 11 of the Ley de Contratación Administrativa and 13 of the Reglamento General de Contratación Administrativa, the Contracting Administration may –in principle– unilaterally rescind the contract when the Contraloría General de la República does not approve the budget line item necessary for the payment of the contracted obligations, provided that it exclusively settles with the contractor the effectively executed portion and the expenses reasonably incurred in anticipation of the full execution of the contract; i) In summary, the Contracting Administration is obligated to timely adopt budgetary provisions to guarantee the payment of obligations contracted as a result of an administrative contracting procedure. Therefore, the effectiveness and extension of the contract shall be subject to whether the Contraloría General de la República –in the case of decentralized entities– approves or not the respective budgetary content. In a negative case, the Administration may exercise the power of unilateral rescission of the contract, without this implying acknowledging future payment for a contracted service that cannot be continued due to non-approval of the budget, which is why only the effectively executed portion and the expenses the contractor reasonably incurred in anticipation of the full execution of the contract would be settled. Based on all the foregoing, the arguments of the parties will be analyzed in order to determine whether the claims of the plaintiff are or are not admissible under law.” In the negative case, the Administration may exercise the power of unilateral rescission (rescisión unilateral) of the contract, **without this implying recognition of future payment for a contracted service that cannot be continued due to a budgetary non-approval, which is why only the portion effectively executed and the expenses reasonably incurred by the contractor in anticipation of the total execution of the contract would be settled.** Based on all the foregoing, the arguments of the parties will be analyzed in order to determine whether the claims of the plaintiff are or are not admissible in accordance with the law.”

“ IVo.- SOBRE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA EN MATERIA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y LOS ALCANCES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA, RESPECTO AL EJERCICIO DE LAS POTESTADES FISCALIZADORAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CONFORME AL INCISO 2 DEL ARTÍCULO 184 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Este Tribunal considera necesario hacer las siguientes consideraciones previas: a) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 176 de la Constitución Política y 5 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública (principio de universalidad e integridad), durante el año económico que va desde primero de enero al treinta y uno de diciembre (principio de anualidad). En ningún caso, el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el de los ingresos probables (principio de equilibrio presupuestario); b) En consecuencia, los presupuestos ordinarios y extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos, para el uso y disposición de los recursos públicos (artículo 180 inciso 1 de la Constitución Política y 5 inciso f) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos); c) De lo anteriormente expuesto, se desprende que “...la Constitución Política establece en sus artículos 176 y 180 el principio de legalidad presupuestaria, dado que en razón de lo que dispone la primera norma, la Administración no puede ejecutar un gasto que no esté "autorizado" y, por la segunda, el presupuesto ordinario y los extraordinarios "constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado". De allí, entonces, que la Administración solamente puede gastar lo que expresamente le autorice la Ley de Presupuesto y, además, que le sea imposible, jurídicamente hablando, sobrepasar los montos del presupuesto anual, como para cualquier cambio que se pretenda introducir durante el ejercicio económico respectivo...” (ver sentencia número 2000-05500 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las catorce horas treinta y tres minutos del cinco de julio del dos mil y en sentido similar, las sentencias número 2001-07023 de las diecinueve horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de julio del dos mil uno; 2005-000477 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veinticinco de enero del dos mil cinco); c) Ahora bien, las Municipalidades, las instituciones autónomas, así como el resto de la Administración descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas, deberán observar las anteriores reglas para dictar sus presupuestos, conforme a lo dispuesto en los artículos 184 inciso 2) de la Constitución Política, 53 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; d) Los presupuestos de las Municipalidades, instituciones autónomas, semiautónomas, el resto de la Administración Descentralizada y las empresas públicas, serán examinados, aprobados o improbados por la Contraloría General de la República, órgano que también le compete fiscalizar su ejecución y liquidación, conforme a lo dispuesto en los artículos 184 inciso 2) de la Constitución Política, 53 y 54 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; e) Todas las entidades que por ley están obligadas a presentar presupuestos a la Contraloría General de la República, lo harán a más tardar el 30 de setiembre y presentarán la liquidación correspondiente a más tardar el 16 de febrero de cada año. La presentación tardía o incompleta de los presupuestos o sus liquidaciones, a la Contraloría, podrá dar origen a la aplicación de las sanciones por desobediencia, establecidas en el Capítulo V de esta Ley, según corresponda en cada caso (artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República); f) En el caso de los procedimientos de contratación administrativa, constituye un requisito previo de carácter esencial, contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva. En casos excepcionales y para atender una necesidad muy calificada, a juicio de la Administración y previa autorización de la Contraloría General de la República, podrán iniciarse los procedimientos de contratación administrativa, para lo cual se requiere la seguridad de que oportunamente se dispondrá de la asignación presupuestaria. En estas situaciones, la Administración advertirá, expresamente en el cartel, que la validez de la contratación queda sujeta a la existencia del contenido presupuestario. En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, la Administración se encuentra obligada a señalar esa circunstancia en la decisión inicial y por ende deberá adoptar las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones (ver artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 10 del Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, vigente al momento en que se dieron las conductas impugnadas); g) Si bien es cierto, lo anterior implica que conforme a lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley de Contratación Administrativa y 17 del Reglamento General de Contratación Administrativa –vigente al momento en que se dieron las conductas impugnadas-, la Administración Contratante está obligada a cumplir todos los compromisos adquiridos válidamente en la contratación administrativa; también lo es, que si la Contraloría General de la República no aprueba la partida presupuestaria contenida en el presupuesto ordinario o extraordinario que el ente descentralizado, presentó de manera oportuna a efecto de cumplir las obligaciones que adquirió por medio de un procedimiento de contratación administrativa, no puede sostenerse –en principio- que nos encontramos ante un supuesto de incumplimiento contractual, dado que en aplicación del principio de legalidad presupuestaria, la vigencia y prórroga del contrato estaría condicionada al requisito de aprobación presupuestaria, condición de legalidad que debe establecerse tanto en la decisión inicial, como en el cartel y en el contrato, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 10 del Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, vigente al momento en que se dieron las conductas impugnadas; h) En consecuencia y conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Contratación Administrativa y 13 del Reglamento General de Contratación Administrativa, la Administración Contratante podrá –en principio- rescindir unilateralmente del contrato, cuando la Contraloría General de la República no le apruebe la partida presupuestaria necesaria para el pago de las obligaciones contraídas, eso sí, debiendo liquidar en forma exclusiva al contratista, la parte efectivamente ejecutada y los gastos en que haya incurrido razonablemente en previsión de la ejecución total del contrato; i) En síntesis, la Administración Contratante está en la obligación de adoptar oportunamente las previsiones presupuestarias, a efecto de garantizar el pago de las obligaciones contraídas a consecuencia de un procedimiento de contratación administrativa. Por ende, la vigencia y prórroga del contrato quedarán supeditadas a que la Contraloría General de la República –en el caso de los entes descentralizados- apruebe o no el contenido presupuestario respectivo. En caso negativo, la Administración podrá ejercer la potestad de rescisión unilateral del contrato, sin que ello implique reconocer el pago a futuro, de un servicio contratado que no puede continuarse por una no aprobación presupuestaria, razón por la cual, únicamente se liquidaría la parte efectivamente ejecutada y los gastos en que el contratista haya incurrido razonablemente en previsión de la ejecución total del contrato. Con base en todo lo las pretensiones de la parte actora resultan o no procedentes conforme a derecho.”