State Liability Inapplicable for Legislative Non-Approval of Isla Caballo ConcessionImprocedencia de responsabilidad estatal por no aprobación legislativa de concesión en Isla Caballo

“III.- As stated, in these proceedings the plaintiff seeks a declaration holding the State liable for the alleged failure of the Legislative Assembly to approve the concessions for several parcels located on Isla Caballo. In this regard, it should be noted that, pursuant to the provisions of section 190 of the LGAP, the Public Administration is liable for its lawful or unlawful, normal or abnormal operation. This includes any form of manifestation of public conduct, whether by act or omission. This provision must be read in conjunction with section 1 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), subsection two of which expressly states that grounds of unlawfulness encompass any infringement of the legal system, whether by act or omission. As this Chamber has repeatedly held (see, among others, judgment 702 at 10 hours 25 minutes on 27 de septiembre del 2007), non-contractual administrative liability (responsabilidad extracontractual administrativa) falls within a predominantly strict-liability regime.

Its purpose is to provide compensatory relief to anyone who has sustained harm attributable to a public organization acting as a center of authority. “Whenever an injury has been sustained as a result of public conduct, whether by act or omission, which the victim is under no obligation to bear, a duty to compensate arises under the principle of full reparation for harm embodied in section 41 of the Political Constitution.” (judgment cited above). Likewise, as provided in article 196 of the LGAP, for harm to be compensable, it must be actual, measurable, and identifiable in relation to a person or group. IV.- Section one of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), number 6043, establishes the public-domain status (demanialidad o dominio público) of the maritime-terrestrial zone by providing that it forms part of the national patrimony belonging to the State and is therefore inalienable and not subject to acquisition by prescription.

Pursuant to section 9 thereof, this zone consists of the two-hundred-meter-wide strip along the Atlantic and Pacific coasts of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line, together with the lands and rocks exposed by the sea at low tide. It further provides that, for all legal purposes, the zone also includes maritime islands, islets, and rocks, as well as any land or natural formation rising above ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco is excepted, as it is under the direct ownership and possession of the State, as are any other islands whose ownership or administration is determined by that law or by special laws. This zone consists of two sections—article 10 ibidem—: 1) the public zone (zona pública), which is the 50-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line and the areas exposed during low tide; and 2) the restricted zone (zona restringida), meaning the remaining 150-meter strip or the remaining lands in the case of islands.

Islets, rocks, and other small areas and natural formations rising above the sea belong to the public zone. Sections 39 and 40 of that legislation provide, in turn, that the municipalities have authority to grant concessions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone located within their territory. Section 42 requires the approval of various decentralized entities, as well as Parliament, depending on the use and nature of the property, for the administrative concession act (acto administrativo de concesión) to become effective. That article of Ley 6043 provides: “Concessions in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In the other areas of the maritime-terrestrial zone, approval shall be the responsibility of the Instituto de Tierras y Colonización./ These institutes may not deny approval unless the concession violates the law, which they must expressly state, giving reasons./ If the concession concerns a maritime island or islet, or any part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be required.” (The underlining and bold emphasis are not in the original).

With respect to concessions involving maritime islands or islets, the foregoing is reaffirmed by section 43 of the Regulations to that Law, Decreto Ejecutivo número 7841-P del 16 de diciembre de 1977 and its amendments, which provides: “In the case of applications for a concession over part or all of maritime islands or islets, the original concession agreement and a copy of the case file, together with all background materials pertaining to the case, must be forwarded to the Legislative Assembly for approval.” For the case at bar (sub júdice), it is necessary to determine whether the approval granted by Parliament concerns legality alone, in which case it would constitute a regulated act (acto reglado) and approval could therefore be denied only on that ground, or whether, on the contrary, it also encompasses considerations of expediency and desirability. Before undertaking the relevant analysis, it must be noted that, contrary to the appellant in cassation’s contention, the requirement of legislative approval has constitutional support or foundation in section 140, subsection 19, of the Political Constitution.

That provision states: “The following are duties and powers jointly vested in the President and the respective Minister of Government: … 19) To execute administrative contracts not included in subsection 14) of article 121 of this Constitution, subject to their submission for approval by the Legislative Assembly when they provide for an exemption from taxes or fees, or concern the operation of public services or the resources or natural wealth of the State./ Legislative approval of these contracts shall neither confer upon them the status of laws nor exempt them from their administrative-law regime. The provisions of this subsection shall not apply to loans or other similar agreements referred to in subsection 15) of article 121, which shall be governed by their special rules.” (The underlining is not in the original). That provision is unequivocal in stating that contracts whose subject matter concerns, among other things, the resources or natural wealth of the State, such as maritime islands or islets, necessarily require the approval of the Legislative Assembly, without this entailing any change to the applicable administrative-law regime.

Although that constitutional provision refers to contracts signed by the Executive Branch, when agreements are entered into by other bodies or entities, such as municipalities, and their subject matter is one of those listed therein—for example, the “resources or natural wealth of the State,” as in the case at bar (sub lite)—legislative approval is, as a matter of principle, not only advisable but necessary by virtue of the public interest, or indeed the national interest, involved, as stated by the Constitutional Chamber in judgments numbers 2006-454 at 14 hours 45 minutes on 25 de enero del 2006 and 2007-2063 at 14 hours 40 minutes on 14 de febrero del 2007. Furthermore, the literal wording of section 42 of Ley 6043 clearly shows that the provision in the second paragraph—namely, that approval may not be denied except on grounds of legality—refers only to the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) and the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), now the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA).

That paragraph states: “These institutes may not deny approval unless the concession violates the law, which they must expressly state, giving reasons.” (The underlining has been added). Which institutes? Those identified in the first paragraph: ICT and ITCO, now IDA. It is also significant that the provision concerning approval by the Legislative Assembly appears in a subsequent paragraph of that section, which supports the conclusion that such approval is not mandatory and that the reviewing authority’s oversight is not limited solely to legality. Were this not so, the current third paragraph would have been inserted after the first, so that the provisions of the second would apply to it. Moreover, it seems logical that this should be the case. There is no sense in requiring the Deputies to assess whether the legal requirements for granting concessions have been satisfied. That is an administrative function which the municipality or the appropriate institute is charged with performing, and which would not justify submitting a concession case file to the Legislative Assembly.

In any event, any doubt regarding the proper interpretation of section 42 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, specifically concerning the approval that Parliament must grant when the subject matter of the concession is an island or islet, was resolved in the aforementioned judgment 454 at 14 hours 55 minutes on 25 de enero del 2006 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, which states, insofar as relevant: “XI.- USE AND DEVELOPMENT OF ISLANDS AND ISLETS. … It is therefore considered that the requirement of legislative approval for this type of contract (concessions over islands and islets) is not only necessary but advisable, insofar as it operates as a form of political oversight over an ‘asset of the Nation’ of fundamental importance, because it is located in the territorial sea, over which the State exercises its sovereignty fully and exclusively (constitutional article 6).

A broad debate in the Legislative Plenary is likewise useful and necessary so that the Deputies may examine the subject matter, purpose, expediency, and legality of the concession. It should be noted that the exploitation and development of this ‘asset of the Nation’ have significant economic and social repercussions, in addition to environmental, ecological, and even political repercussions; for this reason, all represented caucuses must be allowed to participate … XII.- CONTINUATION. (1).- It is also important to note that legal scholarship has understood approval to constitute a declaration based on assessments of the merits, expediency, usefulness, and legality of the act submitted for consideration; it is thus apparent that the approving party does not participate in forming the act submitted for approval, but merely declares that the act under examination is useful and expedient, thereby deeming fulfilled the condition on which the law makes the act’s effectiveness dependent.

In other words, legislative action in this area operates as a condition for the legal effectiveness of this type of contract, since the contract is neither complete nor produces its natural effects until such approval is granted; it therefore constitutes oversight not only of legality but also of a political nature. Accordingly, in this case the Legislative Assembly is not authorized to incorporate its will into the contract it approves, because that will was expressed by the party that processed the concession and before which the application was filed, namely, the respective municipality that submits the matter to the Assembly. Thus, the legislative body may approve or reject it in its entirety—not partially—depending on the expediency, legality, and merits of the contract itself, but it may not modify or transform it, because the power to execute the concession rests exclusively with the municipalities.

Consequently, any intervention by the Assembly in the content of concessions over islands or islets on the part of legislators would render the act unconstitutional, to the detriment of municipal autonomy, which is constitutionally recognized in article 170.” (Only the underlining is not in the original).

In light of the foregoing precedent, it is clear that the approval granted by the Legislative Assembly concerning concessions (concesiones) awarded by municipalities with respect to maritime islands or islets is not limited to legality, but, given its intrinsic nature (fundamentally political), also encompasses considerations of expediency and advisability, which means that this is not a regulated act (acto reglado). On the contrary, it constitutes an exercise of first-degree governmental discretion (discrecionalidad gubernativa de primer grado). For this reason, the plaintiff companies could not have been certain that the Legislative Branch would approve the concession that the Municipality of the Central Canton of Puntarenas had awarded them. At most, they would have had a mere expectation of a right (expectativa de derecho) that this would occur. Consequently, they cannot claim any vested right (derecho adquirido) by virtue of the approval granted to the concession application by the aforementioned Local Government, because a requirement for effectiveness (requisito de eficacia) was lacking: approval by the Legislative Assembly (article 145 subsection 4 of the LGAP).

As the Court correctly states, the possibility that the concession may not receive legislative approval is a risk that must be borne by anyone seeking to develop a project on a maritime island or islet, or on any part thereof. V.- The appellant in cassation (casacionista) argues that the Legislative Branch was required to approve its concession application within a reasonable period, which, it states, is the four-year period established in provision 119 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly. This Chamber does not agree with that assertion. In addition to what was stated in the preceding recital (considerando), namely, that the oversight exercised by Parliament concerns not only legality but also expediency and advisability, the cited provision states: “Article 119.- Expiration of matters. At the end of a legislative term, matters pending resolution may be considered during the following term, at the initiative of the Executive Branch or of the deputies.

In all such cases, those matters shall continue through any remaining procedures. Once four calendar years have elapsed from their commencement, they shall be deemed not to have been filed, and their closure and archiving shall be ordered without further proceedings./Nevertheless, the Assembly may grant a new period by a vote of two-thirds of its total membership, provided that the corresponding motion is submitted before the period expires.” (The underlining does not appear in the original). It is readily apparent that this provision does not establish any time limit within which Parliament must approve a bill. On the contrary, it provides that if, four years after a case file was opened, it has not been put to a vote, its closure and archiving shall be ordered without further proceedings. Consequently, it is not applicable to the present case. Nevertheless, as the lower-court judges correctly noted, based on the doctrine underlying provision 137 of the LGAP, if it were deemed applicable, the fact that the Legislative Assembly did not vote on the concession bill in favor of the plaintiffs within the four-year period, and that no extension was requested, must be understood as an implicit rejection (rechazo tácito).

Moreover, the failure to approve neither violates nor impairs any preexisting subjective right (derecho subjetivo preexistente), nor does it limit or extinguish a legal situation (situación jurídica), because the granting of a concession in these cases entails governmental discretion of a higher order. VI.- Lastly, the appellant in cassation alleges that because the Legislative Assembly did not approve, within the reasonable period of four years, the concession awarded to its principals, the concession must be deemed authorized by operation of affirmative administrative silence (silencio positivo); however, because no procedural mechanism exists through which to enforce it, the appellant may only seek to hold the State liable for that omission. Irrespective of what was stated in sections IV and V of this judgment, namely, that the plaintiffs had no certainty that the Legislative Assembly would approve the concession and that provision 119 of Parliament’s Rules of Procedure establishes no time limit within which the Legislative Branch must approve concessions concerning maritime islands and islets—reasons for which the plaintiff suffered no harm—it must be noted that the case law of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has been clear and consistent in rejecting the possibility that affirmative administrative silence may arise in relation to environmental matters and public-domain property (bienes de dominio público) (in this regard, see, among many others, decisions of that judicial body numbers 1886 of 9 hours 12 minutes of 7 April 1995 and 2063 of 14 hours 45 minutes of 14 February 2007).

Under that criterion, application of that doctrine is improper in the case at bar (sub júdice), because the concession sought concerns several parcels located on Isla Caballo, which, as previously stated, is environmentally significant public-domain property because it is located in the coastal zone (zona costera). Therefore, because the doctrine of affirmative administrative silence is inapplicable in this dispute (lite), the appellant’s argument for holding the State liable lacks support and must therefore be rejected. VII.- For the reasons stated, because the Legislative Assembly has no duty to approve the concession of an island, much less within a specified period, and because affirmative administrative silence does not arise, the appeal filed must be dismissed. Considering the nature of the case at bar—a matter purely of law involving the interpretation of two provisions, one statutory and the other regulatory—this Chamber finds that the plaintiff had sufficient grounds to litigate; accordingly, the matter shall be decided without a specific award of costs (article 150 subsection 3 of the Code of Administrative Procedure).”

“III.- Como se indicó, la parte actora pretende, con este proceso, se declare la responsabilidad del Estado por la supuesta omisión de la Asamblea Legislativa en la aprobación de las concesiones de varias parcelas ubicadas en Isla Caballo. Al respecto, debe indicarse que, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 190 de la LGAP, la Administración Pública responde por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Se incluye cualquier forma de manifestación de la conducta pública, sea por acción u omisión. Este canon debe ser relacionado con lo dispuesto en el ordinal 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual, en su inciso segundo, señala, de manera expresa, que los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, ya sea por acción u omisión al ordenamiento jurídico. Según lo ha indicado esta Sala de manera reiterada (véase, entre otras, la sentencia 702 de las 10 horas 25 minutos del 27 de septiembre del 2007), la responsabilidad extracontractual administrativa se enmarca dentro de un régimen preeminentemente objetivo.

Se procura la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado un daño atribuible a la organización pública como centro de autoridad. “Siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, se impone el deber de resarcimiento, en virtud del postulado de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política.”(fallo antes indicado). Asimismo, conforme lo señala el artículo 196 de la LGAP, para que el daño sea resarcible debe ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo. IV.- El numeral primero de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, dispone la demanialidad o dominio público de la zona marítimo terrestre, al señalar que forma parte del patrimonio nacional perteneciente al Estado y, por lo tanto, es inalienable e imprescriptible.

De conformidad con el canon 9 ejúsdem, dicha zona está conformada por la franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Agrega que, para todos los efectos legales, comprende también a las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobre salga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Queda exceptuada la Isla del Coco, la cual es del dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en esa ley o en leyes especiales. Esa zona se compone de dos secciones –artículo 10 ibídem-: 1) zona pública, que es la franja de 50 metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y 2) zona restringida, es decir, la franja de los 150 metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas.

Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública. Por su parte, los cánones 39 y 40 de dicha legislación disponen que las municipalidades son las competentes para otorgar las concesiones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre ubicada en su territorio. El numeral 42 exige, para que el acto administrativo de concesión resulte eficaz, la aprobación de varios entes descentralizados así como del Parlamento, según el destino y naturaleza del bien. Dispone ese artículo de la Ley 6043: “ Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización./ Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente, en forma razonada./ Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa.”(Lo subrayado y resaltado en negrita no son del original).

Tocante a la concesión de islas o islotes marítimos, lo anterior es reafirmado por el canon 43 del Reglamento de esa Ley, Decreto Ejecutivo número 7841-P del 16 de diciembre de 1977 y sus reformas, al disponer: “En el caso de solicitudes de concesión sobre parte o el total de islas o islotes marítimos, deberá remitirse a la Asamblea Legislativa, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con todos los antecedentes del caso para su aprobación.” Para el sub júdice, interesa determinar si la aprobación impartida por el Parlamento es solamente de legalidad, en cuyo caso se estaría ante un acto reglado, y, por tanto, sólo por ese motivo podría denegarse la aprobación; o si por el contrario, también abarca aspectos de oportunidad y conveniencia. Es menester indicar, previo al análisis respectivo, que el requerimiento de la aprobación legislativa, distinto a lo señalado por el casacionista, encuentra asidero o fundamento constitucional en el canon 140 inciso 19 de la Carta Política.

Dispone esa norma: “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: … 19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado./ La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. No se aplicará lo dispuesto en este inciso a los empréstitos u otros convenios similares, a que se refiere el inciso 15) del artículo 121, los cuales se regirán por sus normas especiales.”(Lo subrayado no es del original). Es diáfana esa disposición al señalar que, tratándose de contratos cuyo objeto esté referido, entre otros, a recursos o riquezas naturales del Estado, como son las islas o islotes marítimos, se requiere, necesariamente, la aprobación de la Asamblea Legislativa, sin que ello implique una variación en el régimen jurídico administrativo aplicable.

No obstante que dicha disposición constitucional está referida a contratos firmados por el Poder Ejecutivo, tratándose de convenios suscritos por otros órganos o entes, por ejemplo las municipalidades, si su objeto es alguno de los ahí señalados, verbigracia, los “recursos o riquezas naturales del Estado”, tal y como sucede en el sub lite, por principio, no sólo resulta conveniente, sino necesaria la aprobación legislativa, en virtud del interés público, o más aún, interés nacional involucrado según lo indica la Sala Constitucional en los votos números 2006-454 de las 14 horas 45 minutos del 25 de enero del 2006 y 2007-2063 de las 14 horas 40 minutos del 14 de febrero del 2007. Por otro lado, del tenor literal del canon 42 de la Ley 6043, se deduce con claridad que lo dispuesto en el párrafo segundo, sea la imposibilidad de negar la aprobación salvo por razones de legalidad, sólo está referido al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), hoy Instituto de Desarrollo Agrario (IDA).

Señala dicho párrafo: “Estos institutos no podrán denegar la aprobación , salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente, en forma razonada.”(Lo subrayado es suplido). ¿Cuáles institutos?, pues los señalados en el párrafo primero: ICT e ITCO, hoy IDA. Asimismo, resulta sintomático el hecho de que lo señalado en torno a la aprobación de la Asamblea Legislativa se ubique en un párrafo posterior de esa disposición, lo cual hace presumir que no deviene obligatoria y tampoco que el contralor sea de mera legalidad. Si no fuese de esta manera, el actual párrafo tercero se habría insertado luego del primero, para que lo cubriera lo dispuesto en el segundo. Por demás, parece lógico que así sea. No tiene ningún sentido poner a los señores Diputados a valorar si se cumplieron los requisitos legales para el otorgamiento de concesiones. Esa es una función administrativa que la municipalidad o el instituto correspondiente están llamados a hacer, y por la que no se justificaría elevar un expediente de concesión a la Asamblea Legislativa.

En todo caso, cualquier duda acerca de la manera de interpretar dicho canon 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, concretamente, respecto de la aprobación que debe impartir el Parlamento cuando la concesión tenga como objeto una isla o islote, quedó zanjada en la señalada sentencia 454 de las 14 horas 55 minutos del 25 de enero del 2006 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en donde, en lo de interés, se indica: “XI.- DEL USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS ISLAS E ISLOTES. … Por ello, se estima, que además de necesaria es conveniente la exigencia de la aprobación legislativa en este tipo de contratos (concesión sobre islas e islotes), en tanto actúa a modo de control político respecto de un " bien de la Nación " de fundamental importancia, al estar ubicado en el mar territorial, sobre el que el Estado ejerce su soberanía, en forma completa y exclusiva (artículo 6 constitucional) .

Asimismo, es útil y necesario un amplio debate en el Plenario Legislativo, a fin de que los diputados examinen el objeto, fin, oportunidad y legalidad de la concesión. Nótese que la explotación y aprovechamiento de este " bien de la Nación " tiene fuertes repercusiones a nivel económico, social, además de las ambientales y ecológicas, e inclusive políticas; motivo por el cual debe darse participación a todas las fracciones representadas … XII.- CONTINUACIÓN. (1).- Asimismo, es importante advertir que la doctrina ha entendido que la aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento; de donde se constata que el sujeto que aprueba no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto.

Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de legalidad, sino también de orden político. De manera que, en este caso, la Asamblea Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la consulta ante la Asamblea. Así, el órgano legislativo, puede aprobarlo o improbarlo en su totalidad -no parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del contrato, pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las municipalidades.

De manera que una eventual intervención de la Asamblea en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170.”(Sólo lo subrayado no es del original). A la luz del anterior precedente, resulta claro que la aprobación impartida por la Asamblea Legislativa tocante a concesiones otorgadas por las municipalidades respecto de islas o islotes marítimos, no sólo es de legalidad, sino que, atendiendo a su naturaleza intrínseca (fundamentalmente política) abarca también aspectos de oportunidad y conveniencia, lo cual implica que no se está ante un acto reglado. Por el contrario, hay manifestación de discrecionalidad gubernativa de primer grado. Por esta razón, a las empresas actoras no les podía asistir certeza de que el Poder Legislativo aprobaría la concesión que la Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas les había otorgado.

A lo sumo, lo que tendrían sería una simple expectativa de derecho de que ello sucedería. En consecuencia, no pueden alegar ningún derecho adquirido en virtud de la aprobación que el indicado Gobierno Local dio a la solicitud de concesión, pues faltaba un requisito de eficacia: la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa (artículo 145 inciso 4 de la LGAP). Como bien lo indica el Tribunal, la posibilidad de no aprobación legislativa de la concesión es un riesgo que debe correr quien pretende desarrollar algún proyecto en una isla o islote marítimos o en parte de ellos. V.- Señala el casacionsita que el Poder Legislativo debía aprobar su solicitud de concesión dentro de un plazo razonable, el cual, indica, es el cuatrienal dispuesto en el canon 119 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa. Esta Sala no comparte ese aserto. Además de lo expuesto en el considerando anterior, en el sentido de que el contralor ejercido por el Parlamento no es sólo de legalidad, sino también de oportunidad y conveniencia, dispone la indicada norma: “ Artículo 119.- Caducidad de los asuntos Al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución podrán estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados.

En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten. Pasados cuatro años calendario a partir de su iniciación, se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo./No obstante, la Asamblea podrá conceder un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo.”(Lo subrayado no es del original). Se aprecia con facilidad que esa disposición no establece ningún plazo para que el Parlamento apruebe un proyecto de ley. Por el contrario, señala que, si pasados cuatro años desde que se inició un expediente, no es votado, se ordenará su archivo sin más trámite. Consecuentemente, no resulta aplicable a la especie. Sin embargo, como bien lo señalaron los jueces de instancia, con base en la doctrina que inspira el numeral 137 de la LGAP, de entenderse que sí es actuable, el hecho de que la Asamblea Legislativa no votara el proyecto de ley de concesión a favor de las actoras dentro del plazo de cuatro años, y no solicitarse el otorgamiento de un nuevo plazo, debe entenderse como un rechazo tácito.

Además, con la no aprobación, no se viola, ni lesiona, derecho subjetivo preexistente, ni se limita a suprime una situación jurídica, pues el otorgamiento de una concesión, en estos casos, posee discrecionalidad gubernativa de mayor rango. VI.- Por último, alega el casacionista que, como la Asamblea Legislativa no aprobó dentro del plazo razonable de cuatro años la concesión otorgada a sus poderdantes, se debe de entender autorizada en virtud de la figura del silencio positivo, pero, como no existe mecanismo procesal para hacerla valer, sólo puede exigir la responsabilidad del Estado por esa conducta omisiva. Con independencia de lo señalado en los apartados IV y V de esta sentencia, en el sentido de que las actoras no tenían certeza de que la Asamblea Legislativa les aprobaría la concesión y que el numeral 119 del Reglamento Interno del Parlamento no establece plazo alguno para que el Poder Legislativo apruebe las concesiones respecto de islas e islotes marítimos, razones por las cuales no se le irrogó daño alguno a la parte actora, debe señalarse que la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara y constante en el sentido de denegar la posibilidad de que se configure el silencio positivo en relación con la materia ambiental y con los bienes de dominio público (al respecto, pueden consultarse, entre muchos otros, los votos de ese órgano jurisdiccional números 1886 de las 9 horas 12 minutos de 7 de abril de 1995 y 2063 de las 14 horas 45 minutos del 14 de febrero del 2007).

Al amparo de ese criterio, en el sub júdice resulta improcedente la aplicación de esa figura, al pretenderse la concesión de varias parcelas ubicadas en la Isla Caballo, la cual, según ya se indicó, es un bien de dominio público de naturaleza ambiental, por estar ubicada en la zona costera. Ergo, al no ser procedente la aplicación de la figura del silencio positivo en esta lite, la tesis del recurrente para reclamar responsabilidad del Estado carece de sustento, razón por la cual no resulta de recibo. VII.- En mérito de las razones expuestas, al no tener la Asamblea Legislativa el deber de aprobar la concesión de una isla, menos en un plazo determinado, ni configurarse el silencio positivo, se impone el rechazo del recurso interpuesto. Considerando la naturaleza del sub júdice –asunto de puro derecho en el que se discute la interpretación de dos normas, una legal y otra reglamentaria-, esta Sala considera que la parte actora ha tenido suficiente motivo para litigar, razón por la cual deberá resolverse sin especial condenatoria en costas (artículo 150 inciso 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo).”