Application of the Prohibition Decree to National Registry IT StaffAplicación del Decreto sobre prohibición a informáticos del Registro Nacional

Legal Opinion 120 Opinion : 120 of 22/07/1994 C-120-94 July 22, 1994 Lady Licda. Mónica Blanco Valverde Vice Minister Ministry of Justice Present Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter DVMJ-000102 of June 22 of this year, in which an inquiry is made regarding the application of Executive Decree No. 22826-J of January 14, 1994. The legal opinion was sent to us via official letter D.J.- 680 of July 1 of this year. Likewise, due to the subject matter consulted, a hearing was granted to the Budgetary Authority, which responded via Official Letter No. 355 of July 1 of this year. Finally, at our request, a memorial from the Legal Directorate of the Ministry of Justice was sent, official letter number D.J. 739 dated July 14 of this year, in which it is indicated that the situation consulted refers to officials subject to the Civil Service Regime.

ASPECT CONSULTED In the Official Letter sent by the Vice Minister of Justice, our opinion is requested regarding the application of Executive Decree No. 22826-J of January 14, 1984, through which employees of the Information Technology Department of the National Registry are recognized higher percentages than those provided in Article 1 of Law No. 5867 of December 15, 1975. It is also indicated that both the Legal Advisory Office of that Ministry and the Legal Advisory Office of the Budgetary Authority consider that Decree 22826-J contravenes the provisions of Law 5867.

From the opinion of the Legal Department of the Ministry of Justice that was sent to us, we extract the following statements:

• a)That Article 41 of Law 7097 is special when dealing with officials of the Computing Department.
• b)That Article 23 of Law 5695 is not applicable to this matter, as there is an express regulation that determines the prohibition (prohibición) percentage to be received by those officials.
• c)That it is inferred from Pronouncement C-168-88 of September 9, 1988, of the Attorney General's Office of the Republic, that the Executive Decree in which the determination of the percentages for prohibition (prohibición) is delegated for employees paid by the Administrative Board of the National Registry, must conform to the provisions of Article 1 of Law No. 5867, which establishes the percentages to be recognized according to the classification set forth therein.
• d)That the percentages to be received by officials with a specialization in Computing at the National Registry are those determined by Article 1 of Law No. 5867.
• e)Consequently, Executive Decree No. 22826-J of January 14, 1984, incurs a manifest defect of legality, not only because it deviates from hierarchically superior legal norms, but also because ordinary legislation is modified through this means, contravening the principle of legal regularity of the legal system. Likewise, it is indicated that the principle of Division of Powers is violated (Constitutional Article 9), since the enactment, modification, and repeal of laws corresponds exclusively to the Executive Branch. Furthermore, it considers that the cited Decree incurs an essential defect, which is having been issued by an incompetent body by reason of the subject matter. The foregoing because "the approval of percentages for prohibition (prohibición), by virtue of Law or a judicial ruling ordering it, corresponds to the General Directorate of Civil Service; in this regard, Article 129 of the General Law of Public Administration rules, by stating that: 'The act must be issued by the competent body and by the regularly designated official at the time of issuing it.' Competence assigned to the General Directorate of Civil Service by the Regulation to Law No. 5867 of December fifteenth, nineteen hundred seventy-five and its amendments – Executive Decree No. 22164-H, published in La Gaceta No. 209 of November second, nineteen hundred ninety-three – especially in Articles 6 and 14.
• f)Finally, it is recommended to follow the procedure contemplated in Article 173 of the General Law of Public Administration to declare the absolute, evident, and manifest nullity of Decree 22826-J, after a prior hearing for the injured parties, or to study the possibility of filing a Lesivity (Lesividad) Claim before the judicial courts.

For its part, from the opinion of the Legal Advisory Office of the Budgetary Authority, the following considerations can be extracted:

• a)Basing itself on what was stated in Pronouncement C-168-88, it points out that, although the Law of the Registry indicates that the percentages that the technical or professional employees of that entity may earn will be set by Executive Decree, said percentages must conform to those indicated in Law 5867, thus adhering to the spirit and the letter of this regulation, to achieve an adequate harmonization that does not infringe upon the legal system.
• b)It is also considered that, as the National Registry is a dependency of the Ministry of Justice (Article 1 of Law 6934 of November 28, 1983), the Regulation to Law 5867 (Executive Decree No. 22614 of October 22, 1993) is applicable, especially Articles 10 (the assignment of the percentage corresponding to the employee shall be carried out in accordance with what the law or judicial resolution authorizing it stipulates for this purpose), 11 (in that the payment percentage assigned to each employee may vary by express provision of law), and 14 (the criteria issued by the General Directorate of Civil Service related to the prohibition (prohibición) are of mandatory compliance for the institutions included in the Civil Service Regime).
• c)They state that applying the Decree in question would violate the principles of equality before the law and salary equality (Articles 33 and 57 of the Magna Carta); hierarchy of norms (Article 6 of the General Law of Public Administration); legality (Article 11 of the Political Constitution and Article 11 of the General Law of Public Administration); as well as those of justice and equity.
• d)Therefore, since there is jurisprudence from the Attorney General's Office that has established that the percentages referred to in Article 23 must be harmonized with those provided for in Law 5867 (in addition to the fact that the opinions are binding and mandatory for the Administration), it is not appropriate to apply the Decree under discussion in administrative proceedings.
• e)Finally, it is requested to urge the Ministry of Justice to annul that decree, or failing that, to request the opinion of the Attorney General's Office, so that it may rule on the scope of the Decree.

ANALYSIS OF THE CASE Due to the complexity of the issue, it is necessary to first refer to the scope of the pronouncement of this Attorney General's Office C-168-88, due to the citation made of it in the legal opinions of both Institutions, and thus determine its application to the specific case as a precedent, and then carry out an analysis of the regulations related to the subject matter consulted to us.

REGARDING PRONOUNCEMENT C-168-88 Both the opinions of the Ministry of Justice and the Budgetary Authority mention the pronouncement of this Attorney General's Office C-168-88 of September 9, 1988, as a precedent. It is for this reason that it is considered necessary to make some clarifications regarding it.

The first thing that must be clarified is that the consultation that motivated the cited pronouncement referred to the scope of Article 23 of the National Registry Law (No. 5695 of May 28, 1975, and its amendments), as well as to Executive Decree No. 18045-J of March 3, 1988, which was based on the cited Article 23. It is of interest to highlight some paragraphs of the cited Opinion.

"In effect, despite the fact that reference is made there to the recognition to certain groups of employees of the National Registry of compensation 'for prohibition of professional practice (prohibición del ejercicio profesional)', said norm omits indicating whether the prohibition (prohibición) being referred to is that established by Law No. 5867 of December 15, 1975, and its amendments, or if a prohibition (prohibición) regime is being created with its correlative compensation. However, it is noted that the regime contemplated there cannot be other than that of the aforementioned Law No. 5867, because to think of a different one, one would have to have a more extensive regulation that governs the different aspects that this requires. Hence, the only difference that can be observed with respect to the general regime is that, instead of adopting the traditional compensatory percentages, the determination of these is delegated to an executive decree.

Having established the foregoing, we then proceed to refer to the first point of the consultation, which questions whether Executive Decree No. 18045-J of March 3, 1988, contains an incentive for the personnel contemplated there, or if it refers to 'a prohibition of professional practice (prohibición del ejercicio profesional)'.

In this regard, it is clear that it is a regulation concerning the prohibition (prohibición) of practicing the profession, although —we repeat— regulated in an untechnical manner. It could never be understood that an incentive distinct from the compensation for the non-practice of the profession is being recognized there, because the issuance of said decree derives from the delegation made in numeral 23 of the National Registry Law to a regulation of that nature, for the purpose of determining the compensation percentages to which the groups of employees contemplated there would be entitled.

(...) Now, for the specific case of the inclusion of the referred Article 33 (sic) in the Law of the Registry, according to the legislative records contained in the respective file, it can be noted that among other reasons that justified the recognition of those benefits, consideration was given to preventing the flight of specialized personnel from that Institution, given the unsatisfactory salary amounts that, according to the interested parties, were paid there. However, it is clear that the intention was never to recognize salary benefits other than those derived from the prohibition (prohibición) regime.

Perhaps the doubt that arose is also justified by the circumstance that in Whereas (Considerando) 1 of the referred Decree 18045, it was stated (...).

Having established the foregoing, we now turn to point number 2 of the consultation, which asks that, in the event it is a prohibition (prohibición), what would be the situation of the following groups of employees: a) Those classified in the series of technical, professional technical, and professional:

We consider that, although the doubt is raised in a somewhat ambiguous form, the answer must be in the sense that those groups of employees have the right to be recognized the compensation for the so-called prohibition (prohibición), under the terms provided in numeral 1 of Law No. 5867 of December 15, 1975. The foregoing, both in relation to the amounts established there (because Decree 18045-J, to which the setting was delegated, referred to them), and with respect to the requirements that must be met to become eligible for each of the different compensatory amounts that said Article 1 has established.

Regarding this last point, we deem it necessary to reiterate that numeral 23, which was added to the National Registry Law, together with the decree that came to regulate the matter of percentages delegated therein, could never be applied in practice if one does not resort to what we could call the 'parent regulation' of the prohibition (prohibición) regime, which is Law 5867 of repeated citation, especially, the provisions in its Article 1. In effect, if an attempt were made to apply the referred numeral 23 and the indicated decree in isolation, a series of situations would arise that would be impossible to resolve without the aid of that parent regulation.

Thus, for example, how could the compensation percentage on the base salary be set for different employees holding a position located in the 'professional technical' series, if one of them had completed the fourth year of the degree program, another was a graduate (egresado), and another held the status of a professional at the licentiate level? As can be noted, the regulation contained in the mentioned Article 23 and in the decree would definitely not be sufficient to determine the prohibition (prohibición) compensation percentages to be recognized in each of those hypothetical cases, for the simple reason that said provisions are limited only to recognizing the benefits derived from the prohibition (prohibición) "to the technical, professional technical, and professional personnel" in the service of the National Registry. That single example, apart from other difficulties that would undoubtedly arise in practice for the effective recognition of those benefits, evidences the necessary concurrence of the regulations of the many times cited Law 5867 for the practical application of other norms. The foregoing is also confirmed by the reference to the provisions of Law 5867, which was ultimately made by Decree 18045-J, to which, as has been said, the determination of the percentages to be recognized by the referred Article 23 was delegated." (Highlighting is not from the original) It is important, for the purpose of correctly understanding the scope of the cited pronouncement, that Article 1 of the many times cited Decree 18045-J established that "The percentages that will be recognized to the technical, professional technical, and professional personnel who work in the National Registry, paid with funds from the National Budget or from the Administrative Board of that Registry, shall be the same as those established in Article 1 of Law No. 5867 of December 15, 1985, and its amendments." That is, the Decree itself referred to the application of Law 5867, and it is within that concept that the consultation under discussion is resolved. Therefore, not all the concepts expressed therein are applicable to the consultation that occupies our attention at this moment, because Decree No. 22826 of January 14, 1994, contains provisions completely different from those of the Decree that was studied in that pronouncement.

REGARDING ARTICLE 23 OF THE NATIONAL REGISTRY LAW (Law 5695 of 28/5/75) The cited numeral stipulates:

"By Executive Decree, the percentage that, on the salary base, will be recognized to technical, technical and professional, and professional personnel, paid with funds from the National Budget and from the Administrative Board, for prohibition of professional practice (prohibición del ejercicio profesional), shall be determined." Originally, the National Registry Law No. 5695 did not include Article 23 or any similar norm. It was with the amendments introduced to said Law, specifically with Law 6934 of November 28, 1983, that Article 23 was introduced, but it only covered officials paid with funds from the budget of the Administrative Board.

Subsequently, officials paid with funds from the National Budget were included in it (Authentic Interpretation by Article 29 of Law No. 6995 of July 22, 1985, and amendment by Article 61.4 of Law 7089 of December 28, 1987).

Thus, Article 23 includes officials paid with funds from the National Budget and from the Administrative Board of the National Registry.

Now, according to what was said in the pronouncement previously commented on, Article 23 empowers, unlike the general regime, for the compensatory percentages to be determined by means of an Executive Decree, and that said percentages refer to the payment of compensation for the prohibition (prohibición).

REGARDING LAW 7097 OF AUGUST 18, 1988 For its part, Article 41 of Law 7097 of August 18, 1988, indicates:

"Personnel with a specialization in Computing who work in the Computing departments of the institutions covered by the Civil Service Regime and the Judicial Branch shall be recognized the prohibition (prohibición) established in Law No. 5867 of December 15, 1975, and its amendments, under the same terms in which it is recognized for the personnel of the Mechanized Technical Office."(1) The regulation to which the cited article refers is found in Articles 40 of Law 6975 of November 30, 1984, and 31 of Law 6995 of July 22, 1985, which, in order, state:

"They shall be eligible for the benefits of Law No. 5867 of December 15, 1975, the technicians of the Mechanized Technical Office of the Ministry of Finance who hold positions whose requirements are covered by the scope of each of the subsections of this law." "Let Article 40 of Law No. 6975 of November 30, 1984, be authentically interpreted, in the sense that the technicians of the Mechanized Technical Office of the Ministry of Finance shall have the right to the benefits of Law No. 5867 of December 15, 1975. The compensation shall be made according to the primary requirement of the position they hold. Those who hold positions in the Technical series shall receive, at a minimum, the percentage established in subsection d) of Law No. 5867 and its amendments." REGARDING EXECUTIVE DECREE NO. 22826-J OF JANUARY 14, 1994 Article 1 of the cited Executive Decree No. 22826-J of January 14, 1994, stipulates:

"The economic compensation earned by technical and professional officials who perform their functions in the Information Technology Department of the National Registry, derived from the prohibition of professional practice (prohibición del ejercicio profesional), shall be eighty-five percent for those officials who prove their academic status, one hundred percent for those officials who prove their baccalaureate (bachiller) status, one hundred twenty-five percent for those officials who prove their graduate (egresado) status, and one hundred fifty percent for those professional officials who prove the degree of licentiate. In cases where the official proves their academic status, these must be academic degrees duly recognized by the national university authorities and related to the field of information technology in its various specialties." This Decree is issued based on Article 23 of the already cited National Registry Law.

RELATIONSHIP OF NORMS As can be easily deduced from reading the cited Executive Decree, it recognizes percentages for the payment of prohibition (prohibición) for officials of the Information Technology Department of the National Registry that are far higher than those established in Law 5867.

The issuance of the cited Decree is based on Article 23 of the National Registry Law —as already indicated— which empowers that the amount of the prohibition (prohibición) percentage be set by means of a Decree.

The problem that arises in the consulted case is that the setting made in the Decree is only for the officials of the Computing Department of the National Registry, and as was also pointed out, there is a subsequent norm that specifically regulates the situation of personnel with a specialization in computing in the Institutions covered by the Civil Service.

Now, if the officials of said Department fall under the assumptions of Law 7097 already cited, that is, personnel with a specialization in Computing who work for an Institution covered by the Civil Service, and since Law 7097 is subsequent to Law 5695 and its amendments, the application of the former would prevail, and as a consequence thereof, Decree 22826-J would be contrary to the provisions of Law 7097.

REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT Due to its relationship with the topic, it is pertinent to keep in mind the following pronouncement regarding the scope of the Opinions of the Attorney General's Office on salary matters, and the avenues available to the Administration to bring a given situation into compliance with the law. In this sense, as relevant, it was indicated:

"Notwithstanding the foregoing, what will be stated should not be understood as the intrusion of this Office in the resolution, by the active Administration, of specific cases. For this, which is its exclusive competence and responsibility, it must assess the specific circumstances of the same, in light of the guidelines that, in general terms, our opinions offer; pronouncements that are precisely that: hermeneutical guide in relation to abstract normative assumptions.

II. THE REQUIREMENTS OF THE CONSTITUTIONAL GUARANTEE OF DUE PROCESS

Certainly, custom is a source of Law, insofar as unwritten norms arise from it that serve to interpret, integrate, and delimit the field of application of the written legal system, having for this purpose the rank of the written norm they integrate, interpret, or delimit (Article 7.1 of the General Law of Public Administration). However, custom contra legem does not have such character, by express provision of Constitutional Article 129 which, in fine, establishes:

'A law is not abrogated or repealed except by a subsequent one; and against its observance, disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged.' Therefore, in all those hypotheses where circumstances of this nature arise, it would be misguided to invoke the existence of consolidated labor situations that must be respected indefinitely or acquired rights based on flawed administrative practices or customs, immune to any corrective measure pro futuro. It must be kept in mind that public employment relations are governed by Administrative Law (Article 112.1 of the General Law of Public Administration) and, in this perspective, the Administration as an employer is rigidly bound by the principle of legality. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has ruled in this direction:

'In the opinion of the Chamber, then, Articles 191 and 192 of the Political Constitution substantiate the existence, in principle, of an employment regime governed by Public Law, within the public sector ... This public employment regime necessarily implies consequences derived from the nature of that relationship, with its own general principles, not only different from those of (private) labor law, but often opposed to these ...' (Ruling # 1696-92, of 3:30 p.m. of August 23, 1992).

In this vein, the Administration can bring an action against its own acts, even when they have declared rights in favor of its employees, in the event that they involve the improper recognition of certain salary components, with the purpose of putting a stop to expenditures that, without legal backing, compromise public assets. This is imperative, not only because the hierarchs who authorize, consent to, or tolerate said expenditures would be personally responsible (Article 7 of the Law of the Financial Administration of the Republic), but also because if a remuneration scheme ostensibly contrary to Law were to persist—under the allegation of supposed acquired rights—it would create an inadmissible salary inequality, in relation to the new officials that the institution in question might eventually hire (Articles 33 and 68 of the Political Code).

All the foregoing, however, should not be interpreted as an authorization for, in this instance, INFOCOOP to proceed abruptly and unilaterally to eliminate the remuneration scheme in force for legal professionals, when it has already been individually recognized for regular employees of the Institution. The truth is that the Administration, tacitly or expressly, has already adopted a declaratory act of rights. By virtue thereof, the eventual declaration of its possible nullity must be carried out through the procedures established by our legal system to safeguard the constitutional principle of due process. As this Attorney General's Office has stated, that is the proper sense of the guarantee of lesivity (lesividad), a corollary of the principle of intangibility of said acts, with the exception contemplated in numeral 173 of the General Law of Public Administration:

'The process of lesivity (lesividad) constitutes a guarantee for the administered parties, by virtue of which it must be understood that the possibility of the Administration declaring, through administrative channels, the nullity of its own acts that create favorable subjective rights for them is proscribed. To achieve this purpose, it must, instead, demand annulment before the contentious-administrative jurisdiction, having—for such purposes—previously declared that the act is harmful (lesivo) to public, economic, or other interests (Articles 10.4 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction).

However, this rule has an exception, established in numeral 173 of the General Law of Public Administration.

According to its tenor, the Administration is authorized to declare, through administrative channels and without needing to resort to the contentious claim of lesivity (lesividad), the nullity of an act declaring rights, when such nullity, in addition to being absolute, is evident and manifest. Even so, and also as a guarantee for the administered party, the intervention of a body external to the author of the act in question subsists in the respective procedure: the Attorney General's Office of the Republic. Its action in these hypotheses is embodied through the issuance of a binding opinion, which has the nature of a preventive legality control act; the foregoing, insofar as said opinion, which must be rendered before issuing the final act of the procedure, must be favorable to the annulment claim of the Administration, in the sense of confirming that the defects of the act in the instance are effectively of such magnitude (Opinion C-080-94 of May 17 last)".

III. CONCLUSION

It follows from the foregoing, then, that if the consulting Institute deems, in accordance with the regulations in force, interpreted in light of the abundant administrative jurisprudence on the matter, that there exist improper recognitions of a salary nature in that institution, it is its duty to manage the respective declaration of nullity, through the procedure mentioned in Articles 10.4 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction or, if applicable, by resorting to the provisions contained in numeral 173 of the General Law of Public Administration." (Pronouncement C-107-94 of June 23, 1994) Thus, from this perspective, the Administration must, on the one hand, proceed to repeal Executive Decree 22826-J of January 14, 1994, to prevent the creation of new situations under its protection.

On the other hand, the Administration must proceed to analyze the situation of the officials who were covered by Decree 22826-J in order to initiate the corresponding procedures, either, depending on the assessment of the case that must be made, to follow the ordinary administrative procedure and then, eventually, request the nullity of the Decree in application of Article 173 of the General Law of Public Administration, after a prior opinion from this Attorney General's Office in which the possible absolute, evident, and manifest nullity of the same is assessed, or else, to resort to the lesivity (lesividad) procedure provided for in the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, Articles 10 and 35, after a prior declaration thereof through administrative channels.

Without further particular, I subscribe, Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel ADMINISTRATIVE ATTORNEY alb.e --------- (1) The percentages established by this Law are: 65% for professionals at the licentiate level; 45% for graduates (egresados); 30% for those who have passed the fourth year of the respective degree program; and 25% for those who have passed the third year or an equivalent combination of academic studies.

Texto Dictamen 120 Dictamen : 120 del 22/07/1994 C-120-94 22 de julio, 1994 Señora Licda. Mónica Blanco Valverde Viceministra Ministerio de Justicia Presente Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio DVMJ-000102 de 22 de junio del año en curso en el cual se consulta en torno a la aplicación del Decreto Ejecutivo Nº 22826-J de 14 de enero de 1994. El criterio legal nos fue remitido mediante oficio D.J.- 680 de 1 de julio de este año. Asimismo, por el tema consultado se le otorgó audiencia a la Autoridad Presupuestaria, quien respondió mediante Oficio Nº 355 del 1 de julio en curso. Por último, a solicitud nuestra, se remitió memorial de la Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia, oficio número D.J. 739 de fecha 14 de julio del año en curso, en el cual se indica que la situación consultada se refiere a funcionarios sujetos al Régimen de Servicio Civil.

ASPECTO CONSULTADO En el Oficio remitido por la señora Viceministra de Justicia se solicita nuestro criterio en relación con la aplicación del Decreto Ejecutivo Nº 22826-J de 14 de enero de 1984, mediante el cual, se reconoce a los servidores del Departamento de Informática del Registro Nacional, porcentajes mayores a los que dispone el artículo 1 de la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975. Asimismo se indica, que tanto la Asesoría Legal de ese Ministerio como la Asesoría Legal de la Autoridad Presupuestaria consideran que el Decreto 22826-J contraviene lo dispuesto en la Ley 5867.

Del criterio del Departamento Legal del Ministerio de Justicia que nos fuera remitido extraemos las siguientes afirmaciones:

• a)Que el artículo 41 de la Ley 7097 es especial en tratándose de funcionarios del Departamento de Cómputo.
• b)Que el artículo 23 de la Ley 5695 no es aplicable al presente asunto, por existir normativa c) Que se desprende del pronunciamiento C-168-88 de 9 de setiembre de 1988 de la Procuraduría General de la República, que el Decreto Ejecutivo en el cual se delega la determinación de los porcentajes por concepto de prohibición a los servidores pagados por la Junta Administrativa del Registro Nacional, debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley Nº 5867, que establece los porcentajes a reconocer conforme con la clasificación que allí se dispone.
• d)Que los porcentajes a percibir por los funcionarios con especialidad en Cómputo del Registro Nacional, son los que determina el artículo 1 de la Ley Nº 5867.
• e)En consecuencia, el Decreto Ejecutivo Nº 22826-J de 14 de enero de 1984 incurre en un manifiesto vicio de legalidad, no solo por apartarse de normas legales jerárquicamente superiores, sino que por esta vía se modifica legislación ordinaria, contraviniendo el principio de regularidad jurídica del ordenamiento. Asimismo, se indica que se viola el principio de División de Poderes (art. 9 constitucional), puesto que el dictado, modificación y derogación de las leyes corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo. Además, considera que el citado Decreto incurre en un vicio esencial como es el haber sido dictado por un órgano incompetente en razón de la materia. Lo anterior por cuanto "la aprobación de los porcentajes por concepto de prohibición, en virtud de Ley o sentencia judicial que así lo ordene, corresponde a la Dirección General de Servicio Civil, en tal sentido se pronuncia el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública, al señalar que: "El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo". Competencia asignada a la Dirección General de Servicio Civil por el Reglamento a la Ley Nº 5867 del quince de diciembre de mil novecientos setenta y cinco y sus reformas –Decreto Ejecutivo Nº 22164-H, publicado en La Gaceta Nº 209 del dos de noviembre de mil novecientos noventa y tres- especialmente en los artículos 6 y 14.
• f)Finalmente, se recomienda seguir el procedimiento contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Decreto 22826-J, previa audiencia a los perjudicados, o estudiar la posibilidad de presentar a estrados judiciales el Contencioso de Lesividad.

Por su parte, del criterio de la Asesoría Legal de la Autoridad Presupuestaria se pueden extraer las siguientes consideraciones:

• a)Fundamentándose en lo expuesto en el pronunciamiento C-168-88 señala que, si bien la Ley del Registro indica que los porcentajes que pueden devengar los servidores técnicos o profesionales de esa entidad se fijarán por decreto ejecutivo, dichos porcentajes deben ajustarse a los señalados en la Ley 5867, atendiendo así al espíritu y la letra de esta normativa, para lograr una armonización adecuada que no infrinja el ordenamiento jurídico.
• b)Asimismo se considera por ser el Registro Nacional una dependencia del Ministerio de Justicia (artículo 1º de la Ley 6934 de 28 de noviembre de 1983) le es aplicable el Reglamento a la Ley 5867 (D.E. Nº 22614 de 22 de octubre de 1993), especialmente los artículos 10 (la asignación del porcentaje que le corresponda al servidor se efectuará de conformidad con lo que al efecto disponga la ley o resolución judicial que lo autorice), 11 (en cuanto a que el porcentaje de pago asignado a cada servidor podrá variar por disposición expresa de ley) y 14 (son de acatamiento obligatorio para las instituciones comprendidas en el Régimen de Servicio Civil, los criterios emitidos por la Dirección General de Servicio Civil relacionados con la prohibición).
• c)Manifiestan que de aplicarse el Decreto en cuestión se quebrantan los principios de igualdad ante la ley e igualdad salarial (artículo 33 y 57 de la Carta Magna); jerarquía de las normas (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública); legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública); así como los de justicia y equidad.
• d)Por lo tanto, al existir jurisprudencia de la Procuraduría que ha establecido que los porcentajes a que se refiere el artículo 23 se deben armonizar con los que al efecto dispone la Ley 5867 (amén de que los dictámenes son vinculantes y de acatamiento obligatorio para la Administración) no es procedente que se aplique en sede administrativa en Decreto de comentario.
• e)Finalmente se solicita instar al Ministerio de Justicia para que deje sin efecto ese decreto, o en su defecto, se solicite el criterio de la Procuraduría, para que se pronuncie sobre el alcance del Decreto.

ANALISIS DEL CASO Por la complejidad del tema, es preciso referirse en primer término a los alcances del pronunciamiento de esta Procuraduría C- 168-88 por la cita que de él se hace en los criterios legales de ambas Instituciones, y así determinar su aplicación al caso concreto como precedente, para luego hacer un análisis de la normativa relacionada con el tema que se nos consulta.

EN CUANTO AL PRONUNCIAMIENTO C-168-88 Tanto los criterios del Ministerio de Justicia como de la Autoridad Presupuestaria mencionan como precedente el pronunciamiento de esta Procuraduría C-168-88 de 9 de setiembre de 1988. Es por ello que se considera necesario realizar algunas precisiones sobre el mismo.

Lo primero que debe aclararse es que la consulta que motivó el citado pronunciamiento se refería a los alcances del artículo 23 de la Ley de Registro Nacional (Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas), así como al Decreto Ejecutivo Nº 18045-J de 3 de marzo de 1988, que se fundamentaba en el citado artículo 23. Interesa resaltar algunos párrafos del citado Dictamen.

"En efecto, a pesar de que allí se hace referencia al reconocimiento a determinados grupos de servidores del Registro Nacional de una compensación "por concepto de prohibición del ejercicio profesional" se omite indicar en dicha norma si la prohibición a que se está haciendo referencia es la establecida por la Ley N.º 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus reformas, o si es que se está creando un régimen de prohibición con su correlativa compensación. Sin embargo, se nota que el régimen allí contemplado, no puede ser otro que el de la citada Ley N.º 5867, pues para pensar en uno distinto, se tendría que contar con una normativa más amplia, que regule los distintos aspectos que ello requiere. De ahí que la única diferencia que puede observarse con respecto al régimen general, es que, en vez de adoptar los porcentajes compensatorios tradicionales, se delega en un decreto ejecutivo la determinación de éstos.

Establecido lo anterior, entramos seguidamente a referirnos al punto primero de la consulta, en que se cuestiona si el Decreto Ejecutivo N.º 18045-J de 3 de marzo de 1988, contiene un incentivo para el personal allí contemplado, o si se refiere a "una prohibición del ejercicio profesional".

Al respecto resulta claro que de lo que se trata es de una normativa relativa a la prohibición del ejercicio de la profesión, aunque -repetimos- regulada en forma antitécnica. Jamás podría entenderse que se está reconociendo allí un incentivo distinto a la compensación por el no ejercicio de la profesión, porque la emisión de dicho decreto deriva de la delegación que se hizo en el numeral 23 de la Ley del Registro Nacional en una normativa de esa naturaleza, para efectos de determinar los porcentajes de compensación a que tendrían derecho los grupos de servidores allí contemplados.

(...) Ahora bien, para el caso concreto de la inclusión del referido artículo 33 (sic) en la Ley del Registro, de acuerdo con los antecedentes legislativos que contiene el respectivo expediente, puede notarse que entre otros motivos que justificaron el reconocimiento de esos beneficios, se tuvo en consideración evitar la fuga de personal especializado de esa Institución, ante los montos salariales no satisfactorios, que según los interesados se pagaban allí. Sin embargo, resulta claro que nunca se pretendió reconocer beneficios salariales distintos de los derivados del régimen de prohibición.

Quizá justifica también la duda surgida, la circunstancia de que en el "Considerando" 1º del referido Decreto 18045, se haya expresado (...).

Establecido lo anterior, pasamos a referirnos ahora al punto número 2 de la consulta, en que se pregunta que, en caso de tratarse de prohibición, en qué situación quedarían los siguientes grupos de servidores: a) Los clasificados en las series de técnico, técnico profesional y profesional:

Consideramos que, aunque la duda se plantea en una forma un tanto ambigua, la respuesta debe ser en el sentido de que esos grupos de servidores tienen derecho a que se les reconozca la compensación por la llamada prohibición, en los términos previstos en el numeral 1º de la Ley N.º 5867 de 15 de diciembre de 1975. Lo anterior, tanto en lo relativo a los montos allí establecidos (porque a ellos remitió el Decreto 18045-J al que se delegó fijarlos), como en lo que respecta a los requisitos que deben cumplirse para hacerse acreedor a cada uno de los distintos montos compensatorios que dicho artículo 1º tiene establecidos.

Sobre esto último estimamos necesario reiterar que el numeral 23 que fuera adicionado a la Ley del Registro Nacional, junto con el decreto que vino a regular la materia de porcentajes en él delegada, jamás podrían ser aplicados en la práctica, si no se recurre a lo que podríamos llamar la "normativa madre" del régimen de la prohibición, que es la Ley 5867 de repetida cita, en especial, lo dispuesto en su artículo 1º. En efecto, si se pretendiera aplicar aisladamente el referido numeral 23 y el decreto indicado, surgirían una serie de situaciones imposibles de resolver sin el auxilio de aquella normativa madre.

Así, por ejemplo, -Cómo podría fijarse el porcentaje de compensación sobre el salario base para distintos servidores que ocupan un puesto ubicado en la serie “técnico profesional”, si uno de ellos contara con el requisito de cuarto año de carrera, ¿otro fuera egresado y otro ostentara la condición de profesional a nivel de licenciatura? Como puede notarse, definitivamente la normativa contenida en el mencionado artículo 23 y en el decreto, no bastaría para determinar los porcentajes de compensación por prohibición a reconocerse en cada uno de esos hipotéticos casos, por la simple razón de que dichas disposiciones tan sólo se limitan a reconocer los beneficios derivados de la prohibición "al personal técnico, técnico profesional y profesional" al servicio del Registro Nacional. Ese sólo ejemplo, aparte de otras dificultades que indudablemente se presentarían en la práctica para el efectivo reconocimiento de esos beneficios, evidencia la necesaria concurrencia de las regulaciones de la tantas veces citada Ley 5867 para la aplicación práctica de otras normas. Lo anterior se viene a confirmar también, con la remisión a lo dispuesto en la Ley 5867, que en definitiva se hizo por el Decreto 18045-J, al que según se ha dicho, se le delegó la determinación de los porcentajes a reconocer por el referido artículo 23." (Lo resaltado no es del original) Resulta importante, para efectos de comprender correctamente los alcances del citado pronunciamiento, que el artículo 1º del tantas veces citado Decreto 18045-J establecía que "Los porcentajes que se reconocerán al personal técnico, técnico profesional y profesional que se desempeñan en el Registro Nacional, pagados con fondos del Presupuesto Nacional o de la Junta Administrativa de ese Registro, serán los mismos establecidos en el artículo 1º de la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1985 y sus reformas." Sea, el mismo Decreto remitía a la aplicación de la Ley 5867, y dentro de ese concepto es que se evacua la consulta de comentario. Por lo tanto, no todos los conceptos expresados allí son de aplicación a la consulta que este momento ocupa nuestra atención, por cuanto el Decreto Nº 22826 de 14 de enero de 1994 contiene disposiciones completamente diferentes a las del Decreto que fue estudiado en dicho pronunciamiento.

EN CUANTO AL ARTICULO 23 DE LA LEY DEL REGISTRO NACIONAL (Ley 5695 de 28/5/75) Establece el citado numeral:

"Por decreto ejecutivo se determinará el porcentaje que, sobre la base salarial, se reconocerá al personal técnico, técnico y profesional y profesional, pagado con fondos del Presupuesto Nacional y de la Junta Administrativa, por concepto de prohibición del ejercicio profesional" Originalmente la Ley del Registro Nacional Nº 5695 no tenía incluido el artículo 23 ni ninguna norma similar. Es con las reformas que se le introdujeron a dicha Ley, concretamente con la Ley 6934 de 28 de noviembre de 1983, que se introdujo el artículo 23, pero en el mismo sólo se encontraban cubiertos los funcionarios pagados con fondos del presupuesto de la Junta Administrativa.

Posteriormente se incluyó en el mismo a los funcionarios pagados con fondos del Presupuesto Nacional (Interpretación auténtica por el artículo 29 de la Ley Nº 6995 de 22 de julio de 1985 y reforma por el artículo 61.4 de la Ley 7089 de 28 de diciembre de 1987).

Así pues, el artículo 23 incluye a los funcionarios pagados con fondos del Presupuesto Nacional y de la Junta Administrativa del Registro Nacional.

Ahora bien, de acuerdo con lo dicho en el pronunciamiento anteriormente comentado, el artículo 23 faculta, a diferencia con el régimen general, a que por medio de decreto ejecutivo se determinen los porcentajes compensatorios, y que dichos porcentajes se refieren al pago de compensación por concepto de prohibición.

EN CUANTO A LA LEY 7097 DE 18 DE AGOSTO DE 1988 Por su parte, el artículo 41 de la Ley 7097 de 18 de agosto de 1988 indica:

"Al personal con especialidad en Cómputo que labora en los departamentos de Cómputo de las instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil y del Poder Judicial, se les reconocerá la prohibición establecida en la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 y sus reformas, en los mismos términos en que se le reconoce al personal de la Oficina Técnica Mecanizada."(1) La regulación a la que remite el citado artículo la encontramos en los artículos 40 de la Ley 6975 de 30 de noviembre de 1984 y 31 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985 que, por su orden, señalan:

"Se acogerán a los beneficios de la ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975, los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda que ocupen puestos cuyos requisitos estén cubiertos por los alcances de cada uno de los incisos de esta ley" "Interprétese auténticamente el artículo 40 de la Ley Nº 6975 del 30 de noviembre de 1984, en el sentido de que los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, tendrán derecho a los beneficios de la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975. La compensación se hará de acuerdo con el requisito primario del puesto que desempeñen. Los que ocupen puestos de la serie Técnico recibirán, como mínimo, el porcentaje que establece el inciso d) de la Ley Nº 5867 y sus reformas".

EN CUANTO AL DECRETO EJECUTIVO Nº 22826-J DE 14 DE ENERO DE 1994 El artículo 1º del citado Decreto Ejecutivo Nº 22826-J de 14 de enero de 1994 estipula:

"La compensación económica que devengan los funcionarios técnicos y profesionales que desempeñen sus funciones en el Departamento de Informática del Registro Nacional, derivada de la prohibición del ejercicio profesional, será de un ochenta y cinco por ciento para aquellos funcionarios que acrediten su condición académica, de un cien por ciento para aquellos funcionarios que acrediten su condición de bachilleres, de un ciento veinticinco por ciento para los funcionarios que acrediten su condición de egresados y de un ciento cincuenta por ciento para aquellos funcionarios profesionales que acrediten el grado de licenciatura. En los casos en el funcionario acredite su condición académica, deberán ser grados académicos debidamente reconocidos por las autoridades universitarias nacionales y relativos al campo informático en sus diversas especialidades." Este Decreto se emite con fundamento en el artículo 23 de la Ley del Registro Nacional ya citado.

RELACION DE NORMAS Como se desprende fácilmente de la lectura del citado Decreto Ejecutivo, en el mismo se están reconociendo porcentajes en concepto de pago de prohibición para funcionarios del Departamento de Informática del Registro Nacional muy superiores a los establecidos en la Ley 5867.

La emisión del citado Decreto se fundamenta en el artículo 23 de la Ley del Registro Nacional -según ya se indicó- la cual faculta a que a través de un Decreto se fije el monto de porcentaje de prohibición.

El problema que se presente, en el caso consultado es que la fijación que se hace en el Decreto es únicamente para los funcionarios del Departamento de Cómputo del Registro Nacional, y como también se señaló, existe una norma posterior que regula específicamente la situación del personal con especialidad en cómputo en las Instituciones cubiertas por el Servicio Civil.

Ahora bien, si los funcionarios de dicho Departamento se encuentran en los supuestos de la Ley 7097 ya citada, sea personal con especialidad en Cómputo que labora para una Institución cubierta por el Servicio Civil, y al ser la Ley 7097 posterior a la Ley 5695 y sus reformas, prevalecería la aplicación de la primera, y como consecuencia de ello, el Decreto 22826-J sería contrario a las disposiciones de la Ley 7097.

EN CUANTO A LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Por la relación con el tema, conviene tener presente el siguiente pronunciamiento en torno a los alcances de los Dictámenes de la Procuraduría sobre materia salarial, y los caminos que tiene la Administración para poner a derecho una determinada situación. En este sentido, en lo que interesa, se indicó:

"No obstante lo anterior, lo que se expondrá no debe entenderse como la intromisión de este Despacho en la resolución, por parte de la Administración activa, de casos concretos. Para ello, que es de su competencia y responsabilidad exclusiva, deberá valorar las circunstancias específicas de los mismos, a la luz de los lineamientos que, en términos generales, ofrecen nuestros dictámenes; pronunciamientos que son precisamente eso: guía hermenéutica en relación con supuestos normativos abstractos.

II. LAS EXIGENCIAS DE LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DEL DEBIDO PROCESO

Ciertamente la costumbre es fuente de Derecho, en tanto de ella surgen normas no escritas que sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, teniendo al efecto el rango de la norma escrita que integran, interpretan o delimitan (artículo 7.1 de la Ley General de la Administración Pública). Sin embargo, no tiene tal carácter la costumbre contra legem, por disposición expresa del artículo 129 constitucional que, in fine, establece:

"La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

Por ello, en todas aquellas hipótesis en que se presenten circunstancias de esta índole, resultaría desatinado invocar la existencia de situaciones laborales consolidadas que deban respetarse indefinidamente o derechos adquiridos sobre la base de prácticas o costumbres administrativas viciadas, inmunes a cualquier correctivo pro futuro. Debe tenerse presente que las relaciones de empleo público están regidas por el Derecho Administrativo (artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública) y, en esta perspectiva, la Administración como empleadora está rígidamente ceñida al principio de legalidad. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en esta dirección:

"En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público ... Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos ..." (voto # 1696-92, de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992).

En este orden de ideas, la Administración puede accionar contra sus propios actos, aún y cuando hayan declarado derechos en favor de sus servidores, en la eventualidad de que los mismos supongan el reconocimiento indebido de determinados extremos salariales, con el propósito de poner coto a erogaciones que, sin respaldo legal, comprometen un patrimonio público. Ello se impone, no sólo por cuanto de dichas erogaciones serían personalmente responsables aquellos jerarcas que las autoricen, consientan o toleren (artículo 7º de la Ley de la Administración Financiera de la República), sino también porque en la hipótesis de que perdure un esquema de remuneración en apariencia contrario a Derecho -bajo la alegación de supuestos derechos adquiridos-sentaría una desigualdad salarial inadmisible, en relación con los nuevos funcionarios que eventualmente contrate la institución de que se trate (artículo 33 y 68 del Código Político).

Todo lo anterior, sin embargo, no debe ser interpretado como una autorización para que, en la especie, el INFOCOOP proceda intempestiva y unilateralmente a eliminar el esquema de remuneración vigente para los profesionales en Derecho, cuando ya le ha sido reconocido individualmente a servidores regulares de la Institución. Lo cierto es que la Administración, de manera tácita o una posible nulidad del mismo, debe realizarse por los procedimientos que establece nuestro ordenamiento jurídico para salvaguardar el principio constitucional del debido proceso. Tal y como ha manifestado esta Procuraduría, ese es el sentido propio de la garantía de lesividad, corolario del principio de intangibilidad de dichos actos, con la excepción contemplada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aun así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud (dictamen C-080-94 del 17 de mayo pasado)".

III. CONCLUSION

Viene de lo expuesto, entonces, que si el Instituto consultante estima, de acuerdo con la normativa vigente, interpretada a la luz la abundante jurisprudencia administrativa en la materia, que en esa institución existen reconocimientos indebidos de naturaleza salarial, está en el deber de gestionar la respectiva declaratoria de nulidad, a través del procedimiento a que hace mención los artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa o, si es del caso, acudiendo a las disposiciones contenidas en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública." (Pronunciamiento C-107-94 de 23 de junio de 1994) Así, desde esta perspectiva, la Administración debe, por una parte, proceder a derogar el Decreto Ejecutivo 22826-J de 14 de enero de 1994, para evitar el nacimiento de nuevas situaciones a su amparo.

De otra parte, debe proceder la Administración a analizar la situación de los funcionarios que quedaron cubiertos con el Decreto 22826-J a fin de iniciar los procedimientos correspondientes ya sea, según la valoración del caso que debe hacerse, para seguir el procedimiento administrativo ordinario y luego, eventualmente, solicitar la nulidad del Decreto en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, previo dictamen de esta Procuraduría en que se valore la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del mismo, o bien, recurrir al procedimiento de lesividad previsto en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, artículos 10 y 35, previa declaratoria de la misma en vía administrativa.

Sin otro particular, me suscribo, Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel PROCURADORA ADMINISTRATIVA alb.e --------- (1) Los porcentajes establecidos por esta Ley son: 65% para los profesionales a nivel de licenciatura; 45% para los egresados; 30% para quienes hayan aprobado el cuarto año de la carrera respectiva; y 25% para los que tengan aprobado el tercer año o una combinación equivalente de estudios académicos.