Judicial reform and property protection against land invasionsReforma judicial agraria y protección de la propiedad frente a invasiones

Legal Opinion: 091 - J of 08/10/1999 OJ-091-99 August 10, 1999 Licenciada Mónica Nagel Berger Minister Ministry of Justice Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your Official Letter No. DM-794-99 of July 22, 1999, by which you bring to our attention certain points of the document "Central America in the XXI Century: An Agenda for Competitiveness and Sustainable Development," so that we may express our opinion regarding them.

We are consulted on three specific topics: 2) "Resolving conflicts over real estate properties"; 3) "Real estate financing" and 5) "Land invasions and supplementary title (título suplementario)"; of which we will refer to the first and third, as they involve legal aspects of national relevance; but not the second, which is a matter of credit policy, more appropriate for banking or financial entities.

I.- RESOLUTION OF CONFLICTS OVER PROPERTY Although we agree with the statement outlined in the Document that our country requires an effective reform of the civil procedure, and we would add the administrative litigation procedure, in view of the delays in resolving judicial conflicts, it is no less true that important advances have already been made to expedite the processing of litigation in property matters.

In the first instance, a large number of matters in this area are being processed, no longer in the civil jurisdiction, but in the agrarian jurisdiction. It should be remembered that disputes before agrarian tribunals ordinarily have an agrarian property (fundo agrario) as the object of jurisdiction. This change of venue has resulted in a saving of time for the resolution of proceedings.

To cite some figures, while ordinary civil proceedings take an average of 33 months and 2 weeks to reach the issuance of judgment, in the agrarian jurisdiction that time is reduced to 23 months. For its part, an ordinary proceeding in the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda of the Second Judicial Circuit of San José takes 54 months and 2 weeks to reach that procedural stage; in other words, more than double the time of an agrarian court (Zeledón Zeledón, Ricardo. "Por un Código General del Proceso (basado en la oralidad y la conciliación). San José, Corte Suprema de Justicia, 1998. Anexo No. 1. Tables Nos. 8, 24 and 25).

It is also worth noting that the agrarian jurisdiction is the one that contributes the least to the expenditure of the Judicial Branch in terms of human resources, with barely one percent of the total Budget for 1998 (Ibid., Table No. 2).

In part due to this success of the procedures before agrarian courts, coupled with the rich experience of criminal proceedings, and the influence of new trends in procedural law in Latin America, work is being done on the preparation of a General Procedure Code (Código General del Proceso), which brings together various matters such as civil, agrarian, or family law, under common provisions, aimed at creating a more expeditious and fair judicial process.

Several of the principles to be taken into account are not foreign to judicial practice in the agrarian jurisdiction and have proven to be useful instruments in reality.

The most important of these is orality, whose application has resulted, as we have seen, in a shorter duration of proceedings. It also allows greater contact between the judge and the parties, which ensures, in many cases, a more precise knowledge of the real truth of the facts.

The second component of the proposal for the new Code is conciliation, that is, the search for dialogue between the parties to reach satisfactory agreements that put an end to the proceeding at an early stage. Before the agrarian tribunals, a good number of proceedings have been resolved through this means, thus avoiding having to wait a long time for the resolution of conflicts, with their consequent aggravation.

Another of the principles to be integrated is that of ex officio procedural impetus (impulso procesal de oficio), where the judge is not only the director of the proceeding, but also a corrector of deficiencies found, with the purpose of placing the parties on an equal footing. Without a doubt, as has been the case in agrarian proceedings, there will be a more agile processing of case files.

Complementarily, the principle of the immediacy of the judge (inmediatez del juzgador) plays a principal role in the definition of proceedings. In the case of conflicts over properties, for example, where the judge conducts oral trials on site, not only is direct contact achieved with the reality of the real estate and its problems, which will give a better idea when resolving in judgment, but also because the parties feel that close relationship with the administrator of justice, and can express their points of view themselves with greater naturalness and confidence.

Similarly, the principle of concentration allows the judge to take cognizance of the entire array of evidence in a single hearing, or very few consecutive ones, ensuring that at the moment of issuing judgment, which is supposed to be immediate or within a short period, the different facets that could be determined throughout the oral hearing are very fresh in the memory.

At the same time, the physical identity of the judge is proposed so that both immediacy and concentration are not diminished. The permanent presence of the same judge throughout the proceeding is presented as necessary, considering it inconvenient that the judge who issues the judgment is different from the one who received the evidence.

Concomitantly, the principles of good faith and procedural loyalty are proposed, which must be assumed and applied at all times, above all, by the litigating attorneys, who must also maintain a fair balance between professional secrecy and the duty of information. This is one of the objectives that present a significant challenge before the new Proposal, since it derives not from a change of norms, but from a change of mentality. Attorneys must gradually leave behind their view directed at litigation and confrontation, to facilitate processes of dialogue and early resolution of conflicts, especially during conciliation hearings.

The Proyecto de Código General del Proceso also takes note of the prolongation of proceedings due to excessive reviews (three instances) and the abusive use of procedural incidents (incidentes) and nullities, which in some way the Document here under analysis also points out as defects in our civil procedure (see page 102):

"Three are the false dogmas raised to guarantee the procedural rights of citizens whose true function has been to delay, lengthen, complicate, slow down, hinder, the pursuit of proceedings. (...)

In the first place, the dogma of the double instance. It entails the correlative right to appeal absolutely all resolutions issued by judges. It is qualified by its defenders as a true constitutional guarantee. In reality, it is distrust towards judges adorned with a destructive strategy. If a judicial decision to resolve what is requested accompanies every action of any party (sic), then appealing all decisions means obstructing the path of the proceeding with frustrating results for the citizen thirsting for justice. (...)

The second dogma is the imperium of procedural incidents. This is another immense and deformed door gigantically open to allow the entry into the proceeding of all types of discussions, whose main effect is to try to destroy the entire path traveled to return to the beginning again. Through them, confusions, doubts, misunderstandings are introduced; bombs are planted destined to explode sooner or later in the heart of the procedural path to impede progress, or as if it were a game, to declare all actions taken non-existent and begin again. Because while in some cases the proceeding remains absolutely paralyzed on the condition of being resolved, in others, even while advancing, they can always result in the termination of the proceeding. (...)

Finally, there is the dogma of nullities. They are the perfect fuel and gunpowder for the two previous weapons.

They are a consequence of errors committed by judges or the opposing party, whose reservation and correct application at a determined procedural moment frustrates any attempt at enemy advance. And as the dogma of nullities also has no limits, one seeks to give that qualification to any type of error, inadvertency, procedural or substantive infraction, many times representing trivialities whose discussion the judge must attend to, and whose resolution, naturally, will be suspended by the opening of new appeals." (Zeledón, op. cit., pp. 46-49).

To try to address these inconvenient procedural practices, the proposal for the Código General del Proceso establishes some recommendations.

It proposes reducing all proceedings to a single instance, with a review by another judicial body located hierarchically on a higher scale. The review would only be conducted on the judgment, and in special cases of resolutions that establish status and exclude all review by a higher and distinct body.

Thus, in ordinary proceedings, for example, it would seek to eliminate the current first instance, leaving a single one before a collegiate tribunal, with the possibility of review through the extraordinary appeal of cassation (recurso extraordinario de casación). In all other types of proceedings, the single instance would consist of a single-judge jurisdictional body, and procedural review would be conducted through the appeal (recurso de apelación).

To confront the dilemma of procedural incidents, it is suggested to structure a new incidental process. Through it, incidents could only be presented at the opportune procedural moment and only for the causes that the Law would determine, which would also establish the exclusive cases in which the suspension of the issuance of the judgment would operate, with the trial having to continue in all cases.

Incidents would be raised at the procedural moment between the filing of the complaint and a first hearing that would seek to cleanse (sanear) the proceeding, in order to combat their being formulated in a capricious manner. If new subsequent facts arose, the incidents would only have to be raised at the hearings and would have no further recourse.

Nullities, for their part, would be classified into two types: those expressly qualified as such in the procedural norms (nullity, admissibility, and expiration (caducidad)), and those derived from violations of constitutional rights committed before or during the proceeding. In parallel, judges are endowed with sufficient powers to cleanse (sanear) procedural defects, so as to avoid, except in exceptional cases of absolute nullity whose replacement is impossible, having to annul procedural stages already completed. Nullities would be invoked through procedural incidents, and must be raised at the respective procedural moment.

As can be seen, progress is indeed being made in the implementation of a system of judicial procedures that allows cases to be brought to a faster and fairer resolution, with which, therefore, litigation over real estate properties will also be benefited.

It is worth remembering that, since the beginning of 1998, the Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace (Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social), No. 7727 of December 9, 1997, has been in force in our country, the purpose of which is to make available to citizens negotiation mechanisms that facilitate the resolution of their disputes. Such instruments operate both in the judicial and extrajudicial spheres, and range from conciliation and mediation to arbitration.

Although the first steps are just being taken in this type of process, surely with the passage of time they will become true tools for the settlement of conflicting interests, among them those related to disagreements over land ownership, especially if the reforms to judicial processes are delayed in execution or do not yield the expected results.

II.- LAND INVASION AND SUPPLEMENTARY TITLE (TÍTULO SUPLEMENTARIO) Before expressing our views on the proposals put forward, it is worth making some comments on the validity for our country of several of the assertions made in point 5) of the Document under study.

It is pointed out that the system for granting titles (títulos) to persons who have peacefully occupied land for a long time presents its advantages and disadvantages. Among the latter, the following are mentioned:

"It punishes title holders, who, although not at fault, cannot evict those illegal occupants. It stimulates the formation of organized groups of 'land invaders' which can result in confrontations of various types. It reduces the willingness of real estate owners to tolerate peaceful occupants or lease their land, thus decreasing land productivity. Furthermore, it promotes a high rate of deforestation for the purpose of demonstrating that the land is being put to productive use, which has been an important criterion used by tribunals to grant property rights to occupied land. Additionally, these dangers discourage national and foreign investment for recreational or conservation purposes. It also generates anti-economic litigation over old titles and undermines investor confidence in acquired rights." In relation to the first objection, it is of interest to note that in the case of Costa Rica, there are a good number of mechanisms to protect owners (holders of título) against illegitimate invasions and achieve the eviction of occupants. In opinion C-063-98 of April 1, 1998, a photocopy of which is attached, a detailed analysis was made of the relevant regime, especially the figures of the amparo appeal (recurso de amparo), the action of recovery (acción reivindicatoria), and the interdict (interdicto) in judicial proceedings, as well as eviction (desalojo) in administrative proceedings, without forgetting the possibility of resorting to criminal courts for the crimes of usurpation (usurpación) and damages, typical in acts of land seizure. Therefore, the assertion, at least for our country, that title holders are punished by not being able to evict illegal occupants is not correct, given that this power is always available to owners. As expressed in the aforementioned opinion:

"What does happen in practice is that in some cases, private parties do not exercise the respective action in a timely manner, losing the protection they would ordinarily have had. Such is the case of the three months in interdicts and the year for administrative eviction (desalojo administrativo).

It is no less true that the different offices, whether judicial or the Ministry of Public Security, take time to make the mechanisms effective, mainly due to excess work as there are a good number of case files in process; but this situation is more attributable to a lack of resources and administrative organization of public bodies, than to gaps in the legal texts.

Another problem that occurs in reality is that in the different procedures, illegal occupants constantly exercise all available recourse or challenges to manage to stay in the properties for the longest possible time; but this difficulty has no legal solution, if one takes into account that the constitutional principle of due process and opportunity for defense must be complied with. In any case, and as noted before, in administrative eviction (desalojo administrativo), considerable progress has been made with the possibility, accepted by the Sala Constitucional, of challenging the procedure up to the notification of the final act ordering the eviction." The formation of organized groups to invade land does occur in Costa Rica, but above all in the case of abandoned properties or those belonging to state institutions. The foregoing is due, we think, more to reasons of insufficient social policy over decades, which does not address the problem in an integral manner, and which has worsened recently with the migratory phenomenon, than to imbalances in the legal regime of property.

Nor is the assertion valid that land productivity is diminished by reducing the willingness of real estate owners to tolerate peaceful occupants or lease their land, since in our system one cannot unilaterally change the título by which possession is held, so if the relationship of tolerance or lease is clear from the beginning, the occupants will never have access to register the land they work, and the owners thereof will have the security that their ownership is guaranteed:

"Possession acquired by virtue of a non-translative título is not suitable for civil adverse possession (usucapión civil). If, for example, possession was entered into by virtue of a lease or by mere tolerance, the requirement of título is not met to accede, by the passage of time, to the ownership of the property." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Vote No. 162 of 14 hours 30 minutes of December 4, 1992).

Regarding the "high rate of deforestation" that the Document indicates is generated to demonstrate that the land is being put to productive use and that it is a determining criterion for judges when declaring the existence of property rights, it is worth noting that in our country, Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias requires, to demonstrate possession in forested lands, that the title applicant (titulante) proves that the resource has been protected, with cases of rejection of the application occurring due to non-compliance with this requirement. Furthermore, the thesis of ecological possession (posesión ecológica) of land has been developed in jurisprudence, consisting of the proof of possessory acts according to the land's capacity for use, thereby eliminating the practice of felling trees to demonstrate, for example, occupation on land with forest aptitude:

"From this provision we can extract what we call ECOLOGICAL POSSESSION (POSESION ECOLOGICA)... So, protecting a forest means allowing, through actions, but fundamentally through intentional omissions, that it, as the ecosystem it is, manages to maintain its natural ecological balance. Article 7 that we are commenting on provides that whoever intends to title a property (finca) that has forest must demonstrate: 1-) That they have possessed it for ten years or more, 2-) That they have protected the forest, and 3-) That they have delimited the land with lanes or fences.- These are three, apparently independent, elements that must concur for the titling to proceed in the name of a private individual.- We must not lose sight of the fact that the general rule is that these lands belong to the State, so that titling in the name of a private subject will only be justified to the extent that the latter has fulfilled all the requirements that the law imposes on them.- Let us then analyze these requirements.- Someone whose activity on the property has been limited to making lanes or putting up fences, only meets one requirement: delimitation.- This does not imply that they possess for titling purposes, because the norm is clear when it indicates that decennial possession and the protection of the forest must be demonstrated, "on the understanding that the property must be duly demarcated with fences or clean lanes."- In other words, the delimitation must exist independently of the possession and the protection. - We cannot deny that the demarcation may become part of the possession, but by itself it does not constitute it.- So, the delimitation forms part of a set that also includes possession and protection, and therefore, given that it is only one element of the set, it cannot be confused with the other elements as long as they are not complemented.- The analysis of possession and the protection of the forest as independent elements becomes more complex.- How to possess a forest and at the same time protect it?.- We believe that the same question implicitly defines what that possession should consist of.- Remember that the forest is an ecosystem that has its own self-regulation mechanisms.- The alteration of those mechanisms will cause an ecological imbalance that may lead to the destruction of the ecosystem.- Therefore, possession of the forest must be carried out in such a way as to take these aspects into account.-" (Tribunal Superior Agrario, Vote No. 474 of 14 hours 50 minutes of June 30, 1995).

Regarding national and foreign investment for recreational or conservation purposes, it is more than evident that in our country the insecurity that leads to discouragement in those areas does not exist; quite the opposite, Costa Rica has become in recent years a true tourist destination due to the protection of its natural resources, attracting millions in foreign investment and fostering the development of the national tourism industry. Moreover, the participation of local communities in such projects has been promoted in parallel (tourist guides, hotel staff, small service companies, etc.), thus bringing greater wealth to the communities.

Finally, the existence of litigation over old titles (títulos antiguos) must be analyzed in the light of the exercise of the right of property, especially with respect to effective possession. In Official Letter No. PGR-292-98 of July 24, 1998, it was stated:

"Deficiency cannot be attributed to a legal system when the owner has not exercised, in a timely and proper manner, the legal instruments placed at their disposal to defend the property, as seems to occur in the situation raised, where the persons claiming to be affected did not timely file expeditious actions for that purpose (request for administrative eviction (desalojo administrativo) or interdictal action of protection or restitution of possession (acción interdictal de amparo o restitución de la posesión)) and, apparently, neglected the execution of agrarian possessory acts. (...)

On the other hand, adverse possession (usucapión or prescripción positiva) is an institution dating back to Roman Law, with general acceptance in modern legal systems, including ours. If the original owner has apparently lost interest in their property (finca) and does not exercise effective possessory acts nor the means of defense against attacks by third parties, adverse possession (usucapión) allows the actual possessor to accede to that property and give it a useful economic purpose.

More recently, Agrarian Law has strengthened the principle of the social function of property with the institutions of agrarian possession and property, vindicating for society the importance of productive land as an instrument at the service of economic development, individual and social, based on the valorization of work and the incentive of agrarian enterprises.

On agrarian properties, mere registry inscription is not enough for the protection of title (titularidad). It must be accompanied by possessory acts that imply the development of a business agrarian activity linked to the cultivation of plants or the raising of animals, together with the related activities of transformation, industrialization, and commercialization carried out by the producer themselves. (Arts. 1 and 2 of the Ley de Jurisdicción Agraria and extensive jurisprudence that informs them). Thus, Agrarian Law is a law of activity and not just of property, as in civil matters, because what matters most about the former is its exercise, the dynamic aspect, linked to the productive and rational purpose of the good, in accordance with its natural aptitude; that is, with its social function. "The mere demonstration of registry title (titularidad registral), without solid proof of the prior existence of a possessory ownership does not prove suitable for agrarian recovery (reivindicación agraria)" (Judgment of the Sala Primera No. 241 of 1990. In analogous sense, cf. from the same Tribunal, among others, judgments 230-1990. 9-1993, 50-1993, 22-1994 and 68-1994).

In any case, according to a recent judgment of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in a civil matter, it is necessary to have a just título, which is not equivalent to simple possession, to be able to obtain active prescription in one's favor for a property against a third party who holds registry inscription in their name, thereby further reinforcing the importance of the inscribed título:

"The sub-judice matter concerns a property (finca) duly inscribed in the Registry in the name of the respondent entity. It has been processed in the case file as a civil matter. (...) Consequently, the application of such specialized principles, in accordance with a peculiar reality, such as those leading to the non-requirement of the translative título of ownership for purposes of adverse possession (usucapir) against the registry, is not justified, under any concept. In the case under examination, therefore, it is imperative to observe the already commented postulates derived from the precepts of general civil legislation. Consequently, it is not possible to derive the título from possession. In this respect, it bears repeating that, in the case of the right to possess, a more agile form of acquisition operates than that corresponding to the right of property. This, because the content of the former (right of possession), is not full and permanent like that of the latter (property). It is thus how to acquire the first right mentioned, one year of possession is sufficient, according to what is established by Articles 279 and 869 in fine of the Civil Code. However, this occurs by virtue of a possessory presumption valid only for the right to possess, in accordance with the provisions of Article 281 ibid. Said presumption is not referring to the acquisitive cause of property. This, according to the provisions of ordinal 854, must always be proven. In conclusion, it is insisted, the título supporting simple possession cannot be assimilated to that referring to the acquisition of property (...) Based on all that has been stated, none of the legal violations alleged by the appellants exist in the challenged ruling. The Ad-quem has resolved correctly, and in full concordance with the norms applied, by dismissing the adverse possession (usucapión) sought by the plaintiff, because she lacks a translative título of ownership; and by upholding, on the other hand, the action of recovery (acción reivindicatoria) exercised in counterclaim, by the respondent entity. With respect to this last action, the legal requirements for its acceptance concur in the case file. Namely: the demonstration of the right of property over the litigious property in the name of the claimant, and that said property is in the possession of the respondent without a right enforceable against the claimant." (Vote No. 1-99 of 14 hours of January 6, 1999).

Turning directly to the recommendations for an optimal balance in the system of supplementary titles of property (títulos suplementarios de propiedad) in Central America made by the Document under comment, we do not believe in the differentiation between occupants who have an apparent título ("in good faith") and those without it ("violators of another's right"), for the purpose of delimiting the times based on which the registrable título is obtained, five years for the former and ten for the latter.

In the first place, it confuses what is the just título with the good or bad faith of the supposed possessors. Evidently, these are two different things that both national legislation and our jurisprudence have taken care to distinguish:

"Article 853.- By positive prescription (prescripción positiva), the property of a thing is acquired. The following conditions are required for positive prescription:

Translative título of ownership. Good faith. Possession.

Article 854.- He who alleges prescription (prescripción) is obliged to prove the just título, except in the case of easements (servidumbres), the right to possess, or movable property, in which cases, the fact of possession presumes the título, until proven otherwise.

Article 855.- Good faith must last for the entire time of possession." (Civil Code).

"Our legislation qualifies the título as just (Article 854 of the Civil Code). This requirement refers to the translative título of ownership and not to the qualities of possession, since the latter enjoys autonomy, and must present the characteristics of being public, peaceful, uninterrupted, and in the condition of owner. The translative título of ownership constitutes a justifying element of possession -not the reverse-, and must have this characteristic before or at the moment of possessing. Nor should it be confused with good faith, since this is a subjective requirement related to the acquirer's belief of being assisted by the right in the possession exercised. In the majority of countries, a just título is required for ordinary prescription (prescripción ordinaria)." (Sala Primera de la Corte, Vote No. 19 of 14 hours of April 7, 1993).

Moreover, it makes no sense to make a distinction between possessors in good faith and violators of another's right, if public, peaceful, and continuous occupation for ten years is required of both. It is clear that this must always be in good faith (Article 855 of the Civil Code):

Regarding the requirement of good faith, case law (see rulings of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, numbers 230 at 4:00 p.m. on July 20, 1990, and 68 at 2:55 p.m. on August 17, 1994) has indicated that, in accordance with Article 853 of the Civil Code, good faith is a requirement of adverse possession (usucapión) that must be present for it to exist; (...) that good faith concerns the individual's personal conviction regarding their legitimacy; that it must involve a belief generated by virtue of ignorance or error; (...) that for the good faith required for possession, ignorance or error regarding the existence of a defect that invalidates the title or mode of acquisition is necessary; that as for the good faith necessary for adverse possession (usucapión), which encompasses the general requirement, the belief is required that the transferor of the title is the owner of the thing transferred or has the power to carry out that transfer." (Constitutional Chamber, Voto No. 4587 at 3:45 p.m. on August 5, 1997).

It should be borne in mind that, according to our legal system, "possession acquired or maintained with violence is not useful for prescription until the violence ceases" (Article 857 of the Civil Code), and "hidden possession prevents prescription" (Article 858 ibid).

Consequently, if for both, possession is required in a public, peaceful, and continuous manner, the appropriate course is to grant them the same time period to acquire by adverse possession (usucapir), which, we believe, should continue to be ten years, as this is sufficient time for the possible owners of harmed lands to exercise the corresponding actions in their defense.

That being said, if what is intended with the eventual reform is to open space for unscrupulous persons to obtain title to already registered real property, maintaining their bad faith throughout the ten years (the allusion to "occupants who have no apparent title," likening it to "violators of another's right," could be interpreted this way), and without any kind of productive act being recorded either, it is entirely disadvantageous to national interests. What would likely occur in practice is the opposite phenomenon to that sought, that is, a greater number of illegal invasions would be produced, since said proposed rule would be legitimizing the occupation of properties by giving invaders the expectation of titling it over time.

It must be considered that, although in our country the absence of good faith is admitted by way of exception in the case of precarious possessors (poseedores en precario) (Article 92 of the Ley de Tierras y Colonización), possession in these cases must always be accompanied by agrarian productive activity for their own subsistence or that of their family, in order to fulfill the social function of property:

"That said, legal doctrine and case law have understood that Articles 92 and 101 of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961, and its amendments, expressly regulate the agrarian adverse possession (usucapión agraria) of lands. Those articles define the figure of precarious possession of lands, which constitutes a modality of agrarian possession. It consists of de facto power over a productive asset, registered in the name of a third party in the Public Registry, upon which stable and effective acts of possession are performed, aimed at putting the asset into conditions of production in order to satisfy the needs of the possessor and their family. As in precarious possession, alimentary need and agrarian work prevail, one must possess directly and personally—mere intention to possess is not enough. Likewise, the consideration of whether good or bad faith exists is dispensed with, since the precarious possessor knows that the asset they work is registered in the name of a third party in the Public Registry. Title of transfer of ownership is also excluded because the title here is constituted by agrarian work." (Constitutional Chamber, Voto No. 4587-97 at 3:45 p.m. on August 5, 1997).

Another deficiency of numerals 5.1) and 5.2) of the Document is that they do not state whether the occupation can be transmitted or whether the occupant must be the sole possessor during the required time. If the latter were the hypothesis, we would be in the presence of a possible unconstitutionality:

"The Civil Code—in Article 863—provides that, in calculating the time necessary for acquisition by prescription, the current possessor may complete the term by joining their predecessor's (causante) time to their own. The joining of possession periods exercised by different persons also facilitates the element of continuity of possession. The possessory transfer must have just cause. In that sense, adverse possession (usucapión) can be based on the acquirer having bought the thing, having had it donated, delivered as a dowry, or in payment of an obligation.

This possibility for the successor (causahabiente) to take advantage of prior possessions occurs in the case of the agrarian regime, provided that all transferors meet the requirements of agrarian possession suitable for adverse possession (usucapir). From the foregoing results the infringement of the right to property and the principle of equality due to the interpretation that the Superior Agrarian Tribunal has made of the questioned rule, which denies the possibility of transmission of possession in a hypothesis where there is no reasonable motive justifying the application of a regime different from the general one." (Ibid).

It is suggested in point 5.3 of the Document that "after the required time has elapsed, all other claims on the land are annulled, including those of persons who can demonstrate a duly registered land title." This principle is already in some way contained in Article 320 of the Civil Code, which prescribes that "the action for recovery (acción reivindicatoria) may be directed against anyone who possesses as owner, and it subsists as long as another has not acquired ownership of the thing by positive prescription," which is, according to Article 860 of the same legal body, ten years. Obviously, by keeping the ten-year period, the legal terms of the other measures for defense of property would be available because they are shorter than that period. In that sense, the proposal would not signify an improvement to our current legal system.

Regarding point 5.4, the Document establishes a list of situations by which the counting of time in favor of the occupant ceases, that is, positive prescription is interrupted:

• a)The title holder is under a disability in any way (for example, is a minor, is incarcerated, or is a member of the armed forces).
• b)The title holder files a notice of intent to dispute the occupant's claim, or c) The title holder files a notice indicating that the occupation is not permissive, that is, it is "hostile" and therefore cannot give rise to any right.

In our view, such an enumeration lacks practical interest for the Costa Rican legal system, since it deals with obvious scenarios or those already contemplated in national legislation. It is obvious in the first of these that if a person cannot exercise direct possession over the real property, they can never claim prescription in their favor. Subsection b) is already regulated in Article 876, subsection 2), of the Civil Code. And the third, besides not clarifying whether the term notification refers only to the judicial route or also to the administrative one, would be one more scenario of subsection b), since what matters is the notification of the summons, for purposes of interruption, and not the reasons for doing so, which could be many and not only hostility in possession (lack of continuity, hidden occupation, lack of title, not possessing in the capacity of owner, etc.) The validity of the reasons alleged will be analyzed in the judgment, which, if it accepts them, will retroact the effects to the moment of notification, or will consider the possession exercised by the occupant up to that moment as not having occurred.

This being the case, we consider that Costa Rican legislation and case law, in their current state, allow for effective protection of property, and therefore we do not believe that the modifications proposed in the document "Central America in the 21st Century: An Agenda for Competitiveness and Sustainable Development" should be adopted.

It is notable that changes must be made in other, non-legal areas, such as implementing better security mechanisms in the Public Property Registry, providing greater resources to the authorities responsible for ensuring the integrity of properties, both public and private, or carrying out a social policy more in line with the urgent needs of the population, among them, those of providing people with land and decent housing. It is also advisable to provide greater information to the foreign investor so that they know the means available to them in case their property is threatened, as they surely have in their country, and about the importance of having a representative who looks after their interests if they are forced to be absent.

By way of a final comment, we must point out that our legal system has not escaped laws disadvantageous to property regimes; but the most important thing is that the juridical system itself takes charge of refining the rules that govern it. To cite two recent examples, the Ley de Titulación para Vivienda Campesina, which established a procedure for registering real property without true guarantees for harmed third parties, and Article 8 of the Ley de Titulación de Reservas Nacionales, by which lands belonging to the Natural Heritage of the State could be registered in favor of private individuals, were declared contrary to the Political Constitution and annulled by our Constitutional Chamber (Votos Nos. 2802-99 at 4:12 p.m. on April 20, 1999, and 2988-99 at 11:57 a.m. on April 23, 1999, respectively).

From the Minister, respectfully, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes AGRARIAN PROCURATOR

Opinión Jurídica : 091 - J del 10/08/1999 OJ-091-99 10 de agosto, 1999 Licenciada Mónica Nagel Berger Ministra Ministerio de Justicia Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. DM-794-99 de 22 de julio de 1999, por el que pone en nuestro conocimiento algunos puntos del documento "Centroamérica en el Siglo XXI: Una Agenda para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible", a fin de que externemos nuestra opinión respecto de ellos.

Se nos consulta sobre tres específicos temas: 2) "Resolver conflictos sobre propiedades inmuebles"; 3) "Financiamiento de bienes raíces" y 5) "Invasiones a terrenos y título suplementario"; de los cuales nos referiremos al primero y tercero, por cuanto involucran aspectos jurídicos de relevancia nacional; no así al segundo, que es materia de política crediticia, más propia de entidades bancarias o financieras.

I.- RESOLUCION DE CONFLICTOS SOBRE PROPIEDAD Si bien se coincide con la afirmación reseñada en el Documento de que en nuestro país se requiere de una reforma eficaz al procedimiento civil, y contencioso administrativo añadiríamos nosotros, en vista de la dilatación para resolver los conflictos judiciales, no menos cierto es que ya se han dado importantes avances para agilizar el trámite de litigios en materia de propiedad.

En primera instancia, una gran cantidad de asuntos en esta materia se están tramitando, ya no en la vía civil, sino en la agraria. Recuérdese que las disputas ante los tribunales agrarios tienen de ordinario como objeto de la competencia un fundo agrario. Tal cambio de sede se ha traducido en un ahorro de tiempo para la resolución de los procesos.

Para citar algunos números, mientras los ordinarios civiles tardan en promedio 33 meses 2 semanas para llegar al dictado de la sentencia, en sede agraria ese tiempo se reduce a 23 meses. Por su lado, un ordinario en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, tarda para llegar a esa etapa procesal 54 meses y 2 semanas; en otras palabras, más del doble de tiempo que un juzgado agrario (Zeledón Zeledón, Ricardo. "Por un Código General del Proceso (basado en la oralidad y la conciliación. San José, Corte Suprema de Justicia, 1998. Anexo No. 1. Cuadros Nos. 8, 24 y 25).

También vale la pena rescatar que la materia agraria es la que menos contribuye al gasto del Poder Judicial en cuanto al recurso humano con apenas un uno por ciento del total del Presupuesto para 1998 (Ibíd, Cuadro No. 2).

En parte por este éxito de los trámites ante los juzgados agrarios, aunado a la rica experiencia de los procedimientos penales, y el influjo de las nuevas tendencias del derecho procesal en América Latina, es que se está trabajando en la elaboración de un Código General del Proceso, que aglutine a diversas materias como la civil, la agraria o la de familia, bajo disposiciones comunes, tendente a crear un proceso judicial más expedito y justo.

Varios de los principios a tomar en cuenta no son ajenos a la práctica judicial en la sede agraria y han demostrado ser instrumentos útiles en la realidad.

El más importante de ellos es la oralidad, cuya aplicación ha redundado, como ya vimos, en una duración menor de los procesos. Ella permite, asimismo, un mayor contacto del juez con las partes, lo que asegura, en muchos casos, un conocimiento más preciso de la verdad real de los hechos.

El segundo componente de la propuesta para el nuevo Código es la conciliación, es decir, la búsqueda del diálogo entre las partes para llegar a acuerdos satisfactorios que pongan fin al proceso en una etapa temprana del mismo. Ante los tribunales agrarios, un buen número de procesos se han resuelto mediante esta vía, evitándose así tener que esperar mucho tiempo para la resolución de los conflictos, con su consiguiente agravación.

Otro de los principios a integrar es el del impulso procesal de oficio, donde el juez no sólo sea director del proceso, sino incluso corrector de las deficiencias que encuentre con el propósito de poner en estado de igualdad a las partes. Sin duda alguna, como así ha sido en los procesos agrarios, habrá una tramitación más ágil de los expedientes.

Complementariamente, el principio de la inmediatez del juzgador juega un rol principal en la definición de los procesos. Tratándose de conflictos sobre propiedades, por ejemplo, donde el juez realice juicios orales en el sitio, se logra no sólo un contacto directo con la realidad de los inmuebles y su problemática, lo que le dará una mejor idea al momento de resolver en sentencia, sino también porque las partes sienten esa relación próxima con el administrador de justicia, y pueden De modo semejante, el principio de concentración hace que el juez pueda conocer en una sola audiencia, o muy pocas y seguidas, todo el elenco probatorio, lográndose que al momento de dictar sentencia, que se supone sería de inmediato o en lapso corto, tenga muy frescas en su memoria las diferentes aristas que pudo determinar a lo largo de la audiencia oral.

A la vez, se plantea la identidad física del juzgador para que no se vean disminuidas tanto la inmediatez como la concentración. La presencia permanente del mismo juez a lo largo del proceso se presenta como necesaria, considerándose inconveniente que el juez que dicta la sentencia sea distinto del que recibe las pruebas.

Concomitantemente, se proponen los principios de buena fe y lealtad procesal, los que deben ser asumidos y aplicados en todo momento, sobre todo, por los abogados litigantes, que deberán guardar además un justo equilibrio entre el secreto profesional y el deber de información. Este es uno de los objetivos que se presentan como todo un reto ante la nueva Propuesta, ya que deriva no de un cambio de normas, sino de un cambio de mentalidad. Los abogados deberán dejar poco a poco su visión dirigida al litigio y al enfrentamiento, para facilitar los procesos de diálogo y solución anticipada de conflictos, sobre todo durante las audiencias de conciliación.

El Proyecto de Código General del Proceso también toma nota de la prolongación de los procesos por revisiones excesivas de los mismos (tres instancias) y la abusiva utilización de los incidentes y las nulidades, que de alguna manera el Documento aquí sujeto a análisis también señala como defectos en nuestro procedimiento civil (véase pág. 102):

"Tres son los falsos dogmas levantados para garantizar los derechos procesales de los ciudadanos cuya verdadera función ha sido la de dilatar, alargar, complicar, retrasar, entorpecer, la prosecución de los procesos. (....)

En primer lugar, el dogma de la doble instancia. Entraña el correlativo derecho a apelar absolutamente todas las resoluciones dictadas por los jueces. Se califica por sus defensores como una verdadera garantía constitucional. En realidad es desconfianza hacia los jueces adornada de una estrategia destructiva. Si a cada gestión de cualquier partes (sic) va aparejada una decisión judicial para resolver lo pedido, entonces recurrir de todas las decisiones significa obstaculizar el camino del proceso con resultados frustrantes para el ciudadano con sed de justicia.(...)

El segundo dogma es el imperio de los incidentes. Se trata de otra inmensa y deforme puerta gigantescamente abierta para permitir el ingreso al proceso de todo tipo de discusiones, cuyo efecto principal es tratar de destruir todo el camino cumplido para volver a comenzar de nuevo. Por su medio se introducen confusiones, dudas, mal entendidos, se siembran las bombas destinadas a explotar antes o después en el corazón del camino procesal para impedir el avance, o como si todo fuere un juego declarar inexistente todo lo actuado y comenzar de nuevo. Porque mientras en algunos el proceso permanece absolutamente paralizado a condición de ser resueltos, en otros, aún avanzando, siempre pueden tener como consecuencia la terminación del proceso. (...)

Finalmente se encuentra el dogma de las nulidades. Son el perfecto combustible y la pólvora de las dos armas anteriores.

Son consecuencia de los errores cometidos por los jueces o la parte contraria cuya reserva y correcta aplicación en un momento procesal determinado hace fracasar todo intento por el avance enemigo. Y como el dogma de las nulidades tampoco tiene límites se busca darles ese calificativo a cualquier tipo de error, inadvertencia, infracción procesal o de fondo, muchas veces representativas de insignificancias cuya discusión debe atender el juez, y cuya resolución, naturalmente va a quedar suspendida por la apertura de nuevos recursos de apelación." (Zeledón, op. cit., págs. 46-49).

Para tratar de dar solución a estas inconvenientes prácticas procedimentales, la propuesta de Código General del Proceso establece algunas recomendaciones.

Propone reducir todos los procesos a una única instancia, con una revisión de otro órgano judicial ubicado jerárquicamente en una escala superior. La revisión se haría únicamente sobre la sentencia, y en casos especiales de resoluciones que fijan estado y que excluyen toda revisión por un órgano superior y distinto.

Así, en los ordinarios, por ejemplo, se buscaría eliminar la actual primera instancia, para dejar una única ante un tribunal colegiado, con posibilidad de revisar por vía del recurso extraordinario de casación. En todos los demás tipos de procesos, la única instancia consistiría en un órgano jurisdiccional unipersonal y la revisión procesal se haría a través del recurso de apelación.

Para enfrentar el dilema de los incidentes, se sugiere estructurar un nuevo proceso incidental. Mediante él, sólo podrían presentarse los incidentes en el momento procesal oportuno y únicamente por las causas que determinaría la Ley, que también fijaría en que exclusivos casos operaría la suspensión del dictado de la sentencia, debiéndose proseguir el juicio en todo caso.

Se opondrían los incidentes en el momento procesal comprendido entre la interposición de la demanda y una primera audiencia que buscaría sanear el proceso, para de este modo combatir que se formulen de manera antojadiza. Si se dieran nuevos hechos posteriores, los incidentes habrían de oponerse sólo en las audiencias y carecerían de ulterior recurso.

Las nulidades, por su lado, se clasificarían en dos tipos: las expresamente calificadas como tales en las normas de procedimiento (nulidad, admisibilidad y caducidad), y las derivadas de infracciones a derechos constitucionales cometidas antes o durante el proceso. Paralelamente, se dota a los jueces de suficientes poderes para sanear vicios procedimentales, de modo que se evite, salvo casos excepcionales de nulidad absoluta cuya reposición es imposible, tener que anular etapas procesales ya cumplidas. Las nulidades se invocarían por vía de los incidentes, debiéndose oponer en el momento procesal respectivo.

Como se ve, sí se está avanzando en la implementación de un sistema de procedimientos judiciales que permita llevar las causas a una más rápida y justa solución, con lo que, por ende, se verán también beneficiados los litigios sobre propiedades inmuebles.

No está por demás recordar que, desde principios de 1998, rige en nuestro país la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, No. 7727 de 9 de diciembre de 1997, cuyo propósito es el de poner a disposición de los ciudadanos mecanismos de negociación que les facilite resolver sus disputas. Tales instrumentos operan tanto en la vía judicial como en la extrajudicial, y van desde la conciliación y mediación hasta el arbitraje.

Aunque apenas se están dando los primeros pasos en este género de trámites, de seguro con el transcurso del tiempo se transformarán en verdaderas herramientas para la composición de intereses encontrados, entre ellos los relativos a discrepancias sobre la propiedad de terrenos, sobre todo si las reformas a los procesos judiciales se tardan en ejecutarse o no rinden los frutos esperados.

II.- INVASION A TERRENOS Y TITULO SUPLEMENTARIO Antes de manifestarnos sobre las propuestas planteadas, valga hacer algunos comentarios sobre la validez para nuestro país de varias de las afirmaciones que se hacen en el punto 5) del Documento en estudio.

Se señala que el sistema para otorgamiento de títulos a las personas que han ocupado pacíficamente un terreno por mucho tiempo presenta sus ventajas y desventajas. Entre estas últimas se mencionan:

"Castiga a los poseedores de títulos, quienes, aunque no son culpables, no pueden desalojar a esos ocupantes ilegales. Estimula la formación de grupos organizados de "invasores de terrenos" que pueden tener como resultado confrontaciones de diverso tipo. Reduce la anuencia de propietarios de inmuebles a tolerar a los ocupantes pacíficos o arrendar sus terrenos, disminuyéndose así la productividad de la tierra. Además, promueve una alta tasa de deforestación con el propósito de demostrar que se le está dando a la tierra un uso productivo, lo cual ha sido un criterio importante que han usado los tribunales para otorgar derechos de propiedad de tierras ocupadas. Adicionalmente, estos peligros desestimulan la inversión nacional y extranjera para propósitos recreativos o de conservación. También genera litigios antieconómicos sobre títulos antiguos y socava la confianza de los inversionistas en los derechos adquiridos." Con relación al primer reparo es de interés observar que en el caso de Costa Rica existen una buena cantidad de mecanismos para tutelar a los propietarios (poseedores de título) contra invasiones ilegítimas y lograr el desalojo de los ocupantes. En el dictamen C-063-98 de 1º de abril de 1998, del que se adjunta fotocopia, se hizo un análisis detallado del régimen atinente, sobre todo de las figuras del recurso de amparo, de la acción reivindicatoria y del interdicto en vía judicial, así como del desalojo en sede administrativa, sin olvidar la posibilidad de acudir a los tribunales penales por los delitos de usurpación y daños, típicos en los actos de apoderamiento de tierras. Entonces, no es correcta la afirmación, por lo menos para nuestro país, de que se castiga a los poseedores de títulos al no poder desalojar a los ocupantes ilegales, toda vez que dicha facultad siempre está al alcance de los propietarios. Como se expresa en el dictamen aludido:

"Lo que sí sucede en la práctica es que en algunos casos los privados no ejercen oportunamente la acción respectiva, perdiendo la tutela que de ordinario habrían tenido. Tal es el caso de los tres meses en los interdictos y del año para el desalojo administrativo.

No menos cierto es que los diferentes despachos, llámense judiciales o el Ministerio de Seguridad Pública, tardan en hacer efectivos los mecanismos, sobre todo por exceso de trabajo al existir un buen número de expedientes en trámite; pero esta situación obedece más a falta de recursos y de organización administrativa de los organismos públicos, que a vacíos en los textos de ley.

Otro problema que se da en la realidad es que en los distintos procedimientos, los ocupantes ilegales ejercen constantemente hasta los últimos recursos o impugnaciones para lograr quedarse en los inmuebles el mayor tiempo posible; pero esta contrariedad no tiene solución jurídica, si se tiene en cuenta que debe cumplirse con el principio constitucional de debido proceso y oportunidad de defensa. De todos modos, y como se señaló atrás, en el desalojo administrativo se ha avanzado bastante con la posibilidad, aceptada por la Sala Constitucional, de recurrir del procedimiento hasta la notificación del acto final en que se ordena el desalojo." Sí se da en Costa Rica la formación de grupos organizados para invadir terrenos, pero sobre todo tratándose de inmuebles en estado de abandono o pertenecientes a instituciones estatales. Lo anterior obedece, pensamos, más a razones de una insuficiente política social a lo largo de décadas, que no abordan el problema de una manera integral, y que se agudiza en los últimos tiempos con el fenómeno migratorio, que a desajustes en el régimen jurídico de la propiedad.

Tampoco es válida la aseveración de que se disminuye la productividad de la tierra al reducirse la anuencia de los propietarios de inmuebles a tolerar a los ocupantes pacíficos o arrendar sus terrenos, ya que en nuestro sistema no se puede cambiar de modo unilateral el título mediante el cual se posee, por lo que si desde el principio queda clara la relación de tolerancia o arrendamiento, los ocupantes nunca van a tener acceso a inscribir los terrenos que trabajan y los dueños de los mismos tendrán la seguridad de que su dominio está garantizado:

"La posesión adquirida en virtud de un título no traslativo, no es apta para la usucapión civil. Si, verbigracia, se ha entrado en posesión en virtud de un arrendamiento o por mera tolerancia, no se cuenta con el requisito del título para acceder, por el transcurso del tiempo, o la propiedad del bien." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 162 de 14 horas 30 minutos del 4 de diciembre de 1992).

Sobre la "alta tasa de deforestación" que indica el Documento se genera para demostrar que se la da al terreno un uso productivo y que es un criterio determinante para los jueces a la hora de declarar la existencia de derechos de propiedad, valga rescatar que en nuestro país el artículo 7º de la Ley de Informaciones Posesorias exige para demostrar la posesión en terrenos de bosque que el titulante compruebe que se ha protegido el recurso, dándose casos de rechazo de la solicitud por incumplimiento de este requisito. Además, se ha desarrollado en la jurisprudencia la tesis de la posesión ecológica de la tierra, consistente en la prueba de actos posesorios de acuerdo a la capacidad de uso de la tierra, con lo que se eliminaría la práctica de talar árboles para demostrar, por ejemplo, una ocupación en terrenos de aptitud forestal:

"De esta disposición podemos extraer lo que denominamos POSESION ECOLOGICA... De manera que proteger un bosque es permitir mediante acciones, pero fundamentalmente mediante omisiones intencionales, que el mismo, como ecosistema que es, logre mantener su natural equilibrio ecológico. Dispone el artículo 7 que comentamos que quien pretenda titular una finca que tenga bosque debe demostrar: 1-) Que lo ha poseído por diez años o más, 2-) Que ha protegido el bosque, y 3-) Que ha delimitado el terreno con carriles o cercas.- Se trata de tres elementos, aparentemente independientes, que deben concurrir para que proceda la titulación a nombre de un particular.- No debemos perder de vista que la regla general es que esos terrenos pertenecen al Estado, por lo que esa titulación a nombre de un sujeto privado sólo se justificará en la medida en que éste haya cumplido con todos los requisitos que la ley le impone.- Analicemos entonces estos requisitos.- Aquel cuya actividad en el inmueble se ha concretado a hacer carriles o poner cercas, sólo cumple con un requisito: la delimitación.- Esto no implica que posee para efectos de titular, porque la norma es clara cuando señala que se debe demostrar la posesión decenal y la protección del bosque, "en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado con cercas o carriles limpios".-En otras palabras la delimitación debe existir independientemente de la posesión y la protección. -No podemos negar que el deslinde puede llegar a ser parte de la posesión, pero por sí solo no la configura.- De manera que la delimitación forma parte de un conjunto que integran además la posesión y la protección, y por eso, dado que sólo es un elemento del conjunto, no puede confundirse con los demás elementos mientras no se complementen.-El análisis de la posesión y la protección del bosque como elementos independientes se torna más complejo.-¿Cómo poseer un bosque y al mismo tiempo protegerlo?.- Creemos que la misma pregunta define implícitamente en qué debe consistir esa posesión.-Recuérdese que el bosque es un ecosistema que tiene sus propios mecanismos de autorregulación.- La alteración de esos mecanismos provocará un desequilibrio ecológico que puede ocasionar la destrucción del ecosistema.- Por eso la posesión del bosque debe realizarse en tal forma que tome en cuenta estos aspectos.-"(Tribunal Superior Agrario, Voto No. 474 de las 14 horas 50 minutos del 30 de junio de 1995).

En lo que toca a la inversión nacional y extranjera para propósitos recreativos o de conservación resulta más que evidente que en nuestro país no existe la inseguridad que lleva al desestímulo en esos rubros; todo lo contrario, Costa Rica se ha convertido en los últimos años en un verdadero destino turístico por la protección de sus recursos naturales, atrayendo millonarias inversiones extranjeras y propiciando el desarrollo de la empresa turística nacional. Es más, a la par se ha propiciado la participación de las comunidades locales en tales proyectos (guías turísticos, personal hotelero, pequeñas empresas de servicios, etc), trayendo con ello mayor riqueza a las comunidades.

Finalmente, la existencia de litigios sobre títulos antiguos debe analizarse a la luz del ejercicio del derecho de propiedad, especialmente en lo que respecta a la posesión efectiva. En el Oficio No. PGR-292-98 de 24 de julio de 1998 se dijo:

"No cabe atribuir deficiencia a un ordenamiento legal cuando el propietario no ha ejercido en tiempo y forma los instrumentos jurídicos puestos a su disposición para defender la propiedad, según parece ocurrir en la situación planteada, donde las personas que se dicen afectadas no presentaron oportunamente acciones expeditas a tal efecto (solicitud de desalojo administrativo o acción interdictal de amparo o restitución de la posesión) y, al parecer, desatendieron la ejecución de actos posesorios agrarios. (...)

De otro lado, la usucapión o prescripción positiva es un instituto que data del Derecho Romano, con general aceptación en los ordenamientos jurídicos modernos, incluido el nuestro. Si el original propietario ha perdido en apariencia interés en su finca y no ejerce actos de posesión efectivos ni los medios de defensa contra ataques de terceros, la usucapión permite al poseedor real acceder a esa propiedad y darle un fin económico útil.

Más recientemente el Derecho Agrario ha fortalecido el principio de la función social de la propiedad con los institutos de la posesión y la propiedad agrarias, vindicando para la sociedad la importancia de la tierra productiva como instrumento al servicio del desarrollo económico, individual o y social, basado en la valorización del trabajo y el incentivo de las empresas agrarias.

En fundos agrarios para la protección de la titularidad no basta la mera inscripción registral. Se requiere de ésta vaya acompañada de actos posesorios que impliquen el desenvolvimiento de una actividad agraria empresarial ligada al cultivo de vegetales o la crianza de animales, junto a las actividades conexas de transformación, industrialización y comercialización que realice el mismo productor. (arts. 1 y 2 de la Ley de Jurisdicción Agraria y amplia jurisprudencia que los informa). Así, el Derecho Agrario es un derecho de actividad y no sólo de propiedad, como en materia civil, pues de aquella interesa sobre todo su ejercicio, el aspecto dinámico, vinculado al fin productivo y racional del bien, acorde con su aptitud natural; esto es, con su función social. "La mera demostración de la titularidad registral, sin una sólida demostración de la previa existencia de una propiedad posesiva no resulta idónea para la reivindicación agraria" (Sentencia de la Sala Primera No. 241 de 1990. En análogo sentido, cfr. del mismo Tribunal, entre otras, las sentencias 230-1990. 9-1993, 50-1993, 22-1994 y 68-1994).

De todas formas, según una reciente sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en un asunto de materia civil, es menester contar con un justo título, que no se equipara a simple posesión, para poder prescribir positivamente a su favor un inmueble frente a un tercero que cuenta con inscripción registral a su nombre, con lo que se refuerza aún más la importancia del título inscrito:

"El sub-júdice versa sobre una finca debidamente inscrita en el Registro a nombre de la entidad demandada. Se ha tramitado en autos como un asunto civil. (...) Por consiguiente, no se justifica, bajo ningún concepto, la aplicación de principios tan especializados, con arreglo a una realidad peculiar, como los conducentes a la no exigencia del título traslativo de dominio para efectos de usucapir contra tábulas. En el caso bajo examen, por lo tanto, se impone observar los ya comentados postulados derivados de los preceptos de la normativa civil general. No cabe, consecuentemente, hacer derivar el título, de la posesión. Al respecto cabe repetir que, tratándose del derecho de poseer, opera una forma más ágil de adquisición que la correspondiente al derecho de propiedad. Ello, por cuanto el contenido de aquél (derecho de posesión), no es pleno y permanente como el de ésta (la propiedad). Es así como para adquirir el primer derecho aludido basta la posesión por un año, según lo estatuido por los artículos 279 y 869 in fine del Código Civil. Empero, esto se da en virtud de una presunción posesoria válida tan sólo para el derecho de poseer, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 281 ibídem. No está referida dicha presunción a la causa adquisitiva de la propiedad. Esta, a tenor de lo prescrito por el ordinal 854, siempre debe probarse. En conclusión, se insiste, no puede asimilarse el título justificativo de la simple posesión con el referente a la adquisición de la propiedad (...) Con base en todo lo expuesto, no se da en el fallo impugnado ninguno de los quebrantos legales señalados por los recurrentes. Ha resuelto el Ad-quem correctamente, y en cabal concordancia con las normas aplicadas, al desestimar la usucapión pretendida por la parte actora, pues carece ella de título traslativo de dominio; y al acoger por otro lado, la acción reivindicatoria ejercida en contrademanda, por la entidad accionada. Respecto a esta última, concurren en autos los requisitos legales para su acogimiento. A saber: la demostración del derecho de propiedad sobre el bien litigioso en cabeza del reivindicante, y que tal fundo se encuentra en posesión del reivindicado sin derecho oponible frente al reivindicante." (Voto No. 1-99 de 14 horas del 6 de enero de 1999).

Entrando ya directamente a lo que son las recomendaciones para un equilibrio óptimo en el sistema de títulos suplementarios de propiedad en Centroamérica que hace el Documento objeto de comentario, no creemos en la diferenciación entre ocupantes que tienen título aparente ("de buena fe") y sin él ("violadores del derecho ajeno"), para efecto de delimitar los tiempos con base en los cuales se obtiene el título inscribible, cinco para los primeros y diez para los segundos.

En primer término, se confunde lo que es el justo título con la buena o mala fe de los supuestos poseedores. Evidentemente se trata de dos cosas distintas que tanto la legislación nacional como nuestra jurisprudencia se han encargado de deslindar:

"Artículo 853.- Por prescripción positiva se adquiere la propiedad de una cosa. Para la prescripción positiva se requieren las condiciones siguientes:

Título traslativo de dominio.

Buena fe.

Posesión.

Artículo 854.- El que alegue la prescripción está obligado a probar el justo título, salvo que se trate de servidumbres, del derecho de poseer, o de muebles, en cuyos casos, el hecho de la posesión hace presumir el título, mientras no se pruebe lo contrario.

Artículo 855.- La buena fe debe durar todo el tiempo de la posesión." (Código Civil).

"Nuestra legislación califica de justo el título (artículo 854 del Código Civil). Este requisito se refiere al título traslativo de dominio y no a las cualidades de la posesión, por cuanto ésta (sic) última goza de autonomía, y ha de presentar las características de pública, pacífica, ininterrumpida y en condición de titular. El título traslativo de dominio se constituye en elemento justificante de la posesión -no a la inversa-, y debe contar con esta característica antes o al momento de poseer. Tampoco ha de confundirse con la buena fe, pues ésta es un requisito subjetivo relacionado con la creencia del adquierente de estar asistido por el derecho en la posesión ejercida. En la mayoría de los países se requiere del justo título para la prescripción ordinaria." (Sala Primera de la Corte, Voto No. 19 de las 14 horas del 7 de abril de 1993).

Además, carece de sentido hacer distinción en cuanto a poseedores de buena fe y violadores del derecho ajeno, si a ambos se le exige la ocupación pública, pacífica y continua durante diez años. Es claro que ésta siempre ha de ser de buena fe (artículo 855 del Código Civil):

"En cuanto al requisito de la buena fe, la jurisprudencia (véanse las resoluciones de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia números 230 de las 16:00 horas del 20 de julio de 1990 y 68 de las 14:55 horas del 17 de agosto de 1994) ha señalado que de acuerdo con el artículo 853 del Código Civil, la buena fe es un requisito de la usucapión que debe estar presente para que ésta exista; (...) que la buena fe atañe la convicción personal del sujeto sobre su legitimidad; que debe hablarse de creencia que se genera en virtud de ignorancia o error; (...) que para la buena fe- requisito de la posesión- es necesaria la ignorancia o el error en cuanto a la existencia de un vicio que invalida el título o modo de adquirir; que en cuanto a la buena fe necesaria para la usucapión, que comprende a la general, se requiere la creencia de que el transmitente del título es propietario de la cosa transmitida o que tiene el poder de realizar esa transmisión." (Sala Constitucional, Voto No. 4587 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

Téngase en cuenta que de acuerdo a nuestro ordenamiento legal, "la posesión adquirida o mantenida con violencia, no es útil para la prescripción, sino desde que cesa la violencia" (artículo 857 del Código Civil), y "la posesión oculta impide la prescripción" (artículo 858 ibíd).

En consecuencia, si para ambos es exigida la posesión en forma pública, pacífica y continua, lo propio es concederles el mismo tiempo para usucapir, que, pensamos, debe seguir siendo de diez años, por ser un tiempo suficiente para que los posibles propietarios de terrenos perjudicados ejerzan las acciones correspondientes en su defensa.

Ahora bien, si lo que se pretende con la eventual reforma es abrir espacio para que personas inescrupulosas obtengan título de inmuebles ya inscritos, manteniendo a lo largo de los diez años su mala fe (la alusión a "ocupantes que no tienen título aparente" asimilándolo a "violadores del derecho ajeno" así podría interpretarse), y sin que conste además ningún tipo de acto productivo, resulta totalmente inconveniente a los intereses nacionales. Lo que se provocaría en la práctica es probablemente el fenómeno contrario al buscado, es decir, se producirían un mayor número de invasiones ilegales, toda vez que dicha norma propuesta estaría legitimando la ocupación de propiedades al dar la expectativa a los invasores de titularla con el transcurso del tiempo.

Debe tenerse en cuenta que, aunque en nuestro país se admite por vía de excepción la ausencia de buena fe en el caso de los poseedores en precario (artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización), la posesión siempre debe ir aparejada en estos casos de una actividad productiva agraria para subsistencia suya o la de su familia, para así cumplir con la función social de la propiedad:

"Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que en los artículos 92 y 101 de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, se regula expresamente la usucapión agraria de tierras. En esos artículos se define la figura de la posesión precaria de tierras que constituye una modalidad de la posesión agraria. Consiste en un poder de hecho sobre un bien de naturaleza productiva, inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público, en el que se realizan actos estables y efectivos de posesión que se dirigen a poner el bien en condiciones de producción con el fin de satisfacer necesidades propias del poseedor y su familia. Como en la posesión precaria prevalecen la necesidad alimentaria y el trabajo agrario, se debe poseer en forma directa y personal -no basta el simple ánimo de poseer-. Asimismo, se prescinde de la consideración de si existe buena o mala fe, toda vez que el poseedor en precario sabe que el bien que trabaja está inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público. También se excluye el título traslativo de dominio porque el título lo constituye el trabajo agrario." (Sala Constitucional, Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

Otra deficiencia de los numerales 5.1) y 5.2) del Documento es que no se manifiestan sobre si la ocupación puede ser transmitida o debe el ocupante ser el único poseedor durante el tiempo requerido. Si ésta fuera la hipótesis, estaríamos en presencia de una posible inconstitucionalidad:

"El Código Civil -en el artículo 863- dispone que en el cómputo del tiempo necesario para la adquisición por prescripción, el poseedor actual puede completar el plazo uniendo al suyo el de su causante. La unión de los plazos de posesión ejercidos por diferentes personas facilita además el elemento de continuidad de la posesión. El traspaso posesorio debe tener justa causa. En ese sentido, la usucapión puede basarse en que el adquirente compró la cosa, le fue donada, entregada en dote o en pago de una obligación.

Esta posibilidad de que el causahabiente aprovecha las posesiones anteriores, se da en el caso del régimen agrario siempre que todos los transmitentes reúnan los requisitos de la posesión agraria apta para usucapir. De lo anterior resulta la infracción del derecho a la propiedad y del principio de igualdad por la interpretación que el Tribunal Superior Agrario ha hecho de la norma cuestionada, que niega la posibilidad de transmisión de la posesión en una hipótesis en que no existe un motivo razonable que justifique la aplicación de un régimen distinto al general." (Ibíd).

Se sugiere en el punto 5.3 del Documento que "después de que haya transcurrido el tiempo que se requiere, todos los otros reclamos sobre la tierra quedan anulados, incluyendo los de personas que puedan demostrar título de propiedad de la tierra debidamente registrado." Este principio ya está de alguna manera recogido en el artículo 320 del Código Civil al preceptuar que "la acción reivindicatoria puede dirigirse contra todo el que posea como dueño, y subsiste mientras otro no haya adquirido la propiedad de la cosa por prescripción positiva", que es, según el artículo 860 del mismo cuerpo legal, de diez años. Obviamente al guardarse el plazo de diez años se tendrían al alcance los términos legales de las otras medidas para defensa de la propiedad por ser menores a aquel. En tal sentido, la propuesta no significaría una mejora a nuestro actual ordenamiento.

Respecto al punto 5.4, el Documento establece una lista de situaciones por las cuales se deja de contar el tiempo a favor del ocupante, es decir, se interrumpe la prescripción positiva:

• a)El poseedor del título está inhabilitado en cualquier forma (por ejemplo, es menor de edad, está encarcelado o es miembro de las fuerzas armadas).
• b)El poseedor del título presenta una notificación de intención de disputar el reclamo del ocupante, o c) El poseedor del título presenta una notificación que indica que la ocupación no es permisiva, es decir, es "hostil" y por tanto no puede dar origen a ningún derecho.

En nuestro concepto tal enumeración carece de interés práctico para el ordenamiento costarricense, ya que se trata de supuestos evidentes o ya contemplados en la legislación patria. Resulta obvio en el primero de ellos que si la persona no puede ejercer la posesión en forma directa sobre el inmueble nunca podrá alegar la prescripción a su favor. El inciso b) ya se halla normado en el artículo 876, inciso 2), del Código Civil. Y el tercero, además de que no aclara si el término de notificación se refiere sólo a la vía judicial o también a la administrativa, sería un supuesto más del inciso b), toda vez que lo que interesa es la notificación del emplazamiento, para efectos de interrumpir, y no las razones para hacerlo, que podrían ser muchas y no sólo la hostilidad en la posesión (falta de continuidad, ocupación oculta, carencia de título, no posesión en carácter de dueño, etc.) La validez de las razones que se alegan serán analizadas en la sentencia, la que de acogerlas retrotraerá los efectos al momento de la notificación, o tendrá por no realizada la posesión ejercida hasta ese momento por el ocupante.

Así las cosas, estimamos que la legislación y la jurisprudencia costarricenses permiten en su estado actual una tutela efectiva de la propiedad, por lo que no creemos que las modificaciones propuestas en el documento "Centroamérica en el Siglo XXI: Una Agenda para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible" deban ser acogidas.

Sí es notorio que deben hacerse cambios en otras áreas, no jurídicas, como las de implementar mejores mecanismos de seguridad en el Registro Público de la Propiedad, dotar de mayores recursos a las autoridades encargadas de velar por la integridad de las propiedades, tanto públicas como privadas, o llevar a cabo una política social más acorde con las urgentes necesidades de la población, entre ellas, las de dotar a las personas de tierra y vivienda digna. También es recomendable una mayor información al inversionista extranjero para que conozca de la disponibilidad de medios a su alcance en caso de ver amenazada su propiedad, como seguramente los tiene en su país, y sobre la importancia de contar con un representante que vele por sus intereses si se viera obligado a ausentarse.

A guisa de comentario final, debemos señalar que nuestro ordenamiento jurídico no ha escapado a legislaciones inconvenientes a los regímenes de propiedad; pero lo más importante es que el mismo sistema jurídico se encarga de ir depurando las normas que lo rigen. Para citar dos ejemplos recientes, la Ley de Titulación para Vivienda Campesina que establecía un procedimiento para inscribir inmuebles sin verdaderas garantías para terceros perjudicados, y el artículo 8º de la Ley de Titulación de Reservas Nacionales, por la que podía inscribirse a favor de particulares terrenos pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, fueron declarados contrarios a la Constitución Política y anulados por nuestra Sala Constitucional (Votos Nos. 2802-99 de 16 horas 12 minutos del 20 de abril de 1999 y 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999, respectivamente).

De la señora Ministra, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO