Unconstitutionality of Titling Land in Protected AreasInconstitucionalidad de titular tierras en áreas protegidas

Res: 1999-02988 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven fifty-seven on veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve.- Constitutional challenge filed by Nombre28289, DEPUTY ATTORNEY GENERAL, against Article 8 of Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996. The INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO and LA ASOCIACION JUSTICIA PARA LA NATURALEZA, as an intervenor supporting the Procuraduría General de la República, also participated in the proceedings.

Background:

1. 1The petitioner requests that Article 8 of Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 be declared unconstitutional. He alleges that the challenged provision violates Articles 21, 50, 69, 89, 176 and following of the Constitución Política; Articles 2 and 4 of the Convención para la protección de la flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América; Article 5, subsections c and d, of the Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y natural; paragraphs 1 and 2 of the Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; Article 8, subsections a, c, d, e and k, of the Convenio sobre la Diversidad Biológica and its Annexes; Articles 3, 10, 13 subsection c, 14, 17 and 18 of the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres prioritarias en América Central; paragraph 4 of the Convención relativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas; paragraph 4 subsection f of the Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales; Article 1 of the Acuerdo sobre Areas Protegidas Fronterizas; Principle 15 of the Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo; and the constitutional principle of the reasonableness and proportionality of legal provisions.It contradicts this country’s unequivocal policy during the second half of the present century and, of course, Article fifty itself of our Constitution, because it is the State itself—whose duty is to safeguard natural resources in pursuit of a healthy and ecologically balanced environment—that is now, through legislation, diminishing the natural heritage that was so carefully respected for many years. It is an incontrovertible fact that the only areas of our country that still retain the original characteristics of their constituent ecosystems are those safeguarded under the protected-areas system, mainly because of the system of state ownership and control, the impossibility of lawful appropriation, and the penalty system applicable to offenders. Allowing title to be granted to portions of those areas—forest reserves (reservas forestales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protective zones (zonas protectoras)—would foster the gradual depletion of the natural resources located within them by encouraging the growth of private activities, which are responsible for the significant environmental degradation of the rest of the territory.By allowing title to protective zones to be granted, the challenged Article would begin to cause a gradual deterioration in the quantity and quality of the water they preserve, because the forest’s regenerative process would be hindered and, quite probably, as has occurred thus far with privately held land, the prevailing forest cover (cubiertas boscosas) would be reduced. It is evident that almost all of our wildlife is concentrated in our protected areas and has disappeared from the rest of the country precisely because of the expansion of human development; therefore, reducing or eliminating those areas—which is what granting title to private parties effectively entails—would adversely affect the plant and animal populations existing within them. Article 21 of the Constitution gives rise to the right to health and to physical, mental, and social well-being, a human right that is indissolubly linked to the right to health and to the State’s duty to protect human life.Likewise, from a psychological and intellectual standpoint, one’s state of mind also depends on nature; therefore, because the landscape also becomes a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are mandatory, an aspect protected by Article 89 of the Constitution. More troubling is the fact that, as Article 8 is worded, the only properties suitable for agricultural and livestock use (aptitud agropecuaria) expressly identified as such are those that the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica will transfer to IDA so that title may be granted to them. In the case of the country’s forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, and border areas (zonas limítrofes), absolutely nothing is stated regarding their suitability, and it could therefore be presumed that title may be granted to these public assets regardless of whether they are suitable for agricultural and livestock use.It is well known that property must be used in accordance with its natural purpose; consequently, the lands to which title may be granted under Article 8, first and second paragraphs, of Ley No.7599 would be placed at great risk, since instead of serving their original use, they could be degraded by being used for other purposes—agriculture, livestock farming, timber harvesting, etc.—resulting in gradual soil erosion and the loss of vegetation cover (capa vegetativa). This Article constitutes a new violation of the maritime-terrestrial zone strip (franja de zona marítimo terrestre), as a result of which all Costa Ricans could lose direct access to, and therefore the enjoyment of, a considerable number of beaches. Indeed, by authorizing the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica to transfer to IDA the land suitable for agricultural and livestock use that it administers so that title may be granted to it, the possibility arises that land included within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) may be registered, because it lies within the ten-kilometer area extending inland from the sea, parallel to the coast of the sector served by navigable canals, ownership of which was transferred to that Junta under Leyes Nos. 3091 de 15 de febrero de 1963 y 5337 de 9 de agosto de 1973.This is compounded by the fact that, in this case, it is not even specified whether the areas being removed from public use (desafectan) are limited to those suitable for agricultural and livestock use, meaning that any type of land could be registered. The challenged Article is not only contrary to the aforementioned constitutional articles, but also violates Article 7, first paragraph, of the Constitución Política by clearly conflicting with the provisions of several international conventions signed by our country. It is evident that reducing—even if only in practice, because the cited Article 8 states that it will not be necessary to reduce the affected area to bring state-owned properties (fundos de propiedad estatal) under private ownership—weakens the effectiveness and quality of our protected-areas system by restricting the State’s ability to carry out activities and, above all, to exercise proper oversight of natural resources.By allowing title to be granted within national wildlife refuges, areas adjoining wetlands (humedales) could be registered, and the resulting pressure on these wetland areas would become unsustainable, harming existing ecosystems and particularly waterfowl habitat, as has ordinarily occurred on most land not subject to state control. The challenged Article doubly violates these international provisions by allowing title to be granted, on the one hand, within the two-kilometer-wide border strips—except for a two-hundred-meter strip—and, on the other, within national wildlife refuges. It is unquestionable that allowing private property within these areas will reduce state control to a minimum and increase private activities, to the consequent detriment of wilderness areas (áreas silvestres) and biological corridors (corredores biológicos). Properly understood, it would therefore have to be concluded that land registered in the future in the names of private parties would remain within the boundaries of the protected areas.Article 2 of Ley No.7575 would thus apply to such land, in the sense that the State has a duty to expropriate privately owned land located within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) when the owner is unwilling to transfer it voluntarily or when a direct purchase cannot be made by agreement of the parties. It therefore makes no sense for the State to dispose of part of its property by giving it to private parties, whose possession had until then been unlawful, and then proceed to purchase that same property in order to devote it to a purpose for which it had already been intended from the outset. There would unquestionably be unlawful enrichment (enriquecimiento ilícito) of private parties encouraged by the challenged Article 8 and a twofold economic loss to the Costa Rican State—the donation and subsequent expropriation of the same state-owned land—which could become threefold if the State had previously also acquired the land by purchase or expropriation in order to incorporate it into protected areas.Thus, the greatest restriction that could be imposed—Article 2 of the Ley Forestal—would be to prohibit tree cutting (corta de árboles) or land-use change (cambiar el uso del suelo), while other activities would remain outside its scope, such as the construction of state-service infrastructure because the locations are optimal for that purpose, authorization of research and training activities, or even international omissions, such as an absolute prohibition on carrying out activities on the properties, for example where fragile aquifer-recharge zones (zonas frágiles de recarga acuífera) or priority areas for natural regeneration (áreas prioritarias para regeneración natural) are involved. It is obvious that this type of possession, the classic form under civil law for establishing acquisitive prescription (prescripción positiva), could never have occurred on this land because, as public-domain property (bienes de dominio público), this form of possession was prohibited to private parties.
2. 2By ruling issued at trece horas del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y siete (appearing at folio 48 of the case file), the action was admitted for consideration.
3. 3Mr. Nombre40247 (at folio 54), appearing in response to the hearing granted through the legally required notice, states that the Law on Titling Lands Forming Part of the National Reserves, far from being harmful and inadvisable as the Office of the Attorney General erroneously contends, will bring countless benefits to thousands of small farmers who currently lack legal title and therefore have no access to credit, either for the development of production or for such essential needs as decent housing. In determining the areas to be titled by the IDA, as established by Decree, the criteria of MINAE were taken into account; accordingly, lands suitable for forestry were never included among those titling areas, but only untitled national lands suitable for agriculture. Article 1 of the bill clearly establishes that its basic objective is to provide possessors of land within a National Reserve or Untitled National Lands with title eligible for registration in the Public Registry, up to a maximum area of 300 hectares.In those lands, at least 20% of the possessors must lack such title. That provision likewise defines a National Reserve as all land not registered in the name of natural or legal persons that does not belong to State institutions, or land suitable for agricultural and livestock use that is transferred by MINAE to the IDA. With respect to the border strip, the legislators adopted the proposal because they agreed with the concerns of small farmers holding concessions granted by the IDA within the inalienable strip and of those who had exercised possession within those areas for many years. For a great many years, these persons have expressed concern about the precarious situation in which they find themselves, since they appear to be treated as second-class citizens: because the terms of their tenure and their lack of legal title prevent them from obtaining housing, much less bank credit that would enable their personal and economic development as equal citizens in this country governed by the rule of law.Although it is true that the bill seeks to grant titles in National Reserve areas, it does not apply to just any area because, as it clearly provides, the lands must either not be registered in the name of private parties or the State itself or, if owned by the latter, must be suitable for agriculture, subject to the condition that they first be transferred by MINAE to the IDA, without which titling could not occur. The Office of the Attorney General’s concern that this law could be used to title areas that are reserves or protected zones is dispelled by Articles 1 and 2 of the Bill, which expressly provide that the IDA shall grant legal title to possessors provided that the area of the occupied properties does not exceed 300 ha. Similarly, Article 7 provides that, before any titling areas are designated through the corresponding Executive Decree, MINAE shall be notified so that it may determine whether the lands are subject to any designation as land for forestry use or are included within conservation areas forming part of the State Forest Estate (Patrimonio Forestal del Estado); in the absence of a determination by MINAE, positive administrative silence may not be invoked to obtain authorization.According to the legislators, the intent is for MINAE to have broad authority in the prior designation of the areas to be titled and, under Article 15 of the bill, for the titled lands to remain subject to the restrictions of the Water and Roads Law and to the prohibitions established by environmental and natural-resources legislation. This truly clear and forceful form of regulation embodied the concerns of a group of legislators who, like the Attorney General, feared for the use and disposition of the reserve areas of this country; as is clear, those areas will remain intact and may not be affected without a prior MINAE study. Law No. 7599, Article 8 of which is challenged here as violating our Political Constitution, is, contrary to the position of the Office of the Attorney General, highly beneficial, because it will finally allow persons who have exercised possession for more than ten years to obtain legal title not only in National Reserves but also in non-absolute forest reserves and protected zones.Such legal title will not only be subject to the restrictions and prohibitions applicable in those areas, but will also make those possessors owners who are directly obligated and responsible for safeguarding the natural resources located on their properties, with the knowledge that they are directly liable for actions taken with respect to their real property; this situation cannot be deemed a violation of our Political Constitution. Throughout its more than 30 years of existence, this Institute has had the bitter experience that forest-reserve areas present the greatest difficulties in terms of protection because they are considered not to have been awarded directly to any natural person, thereby creating a clear incentive to invade and irrationally exploit them. It is striking that the Office of the Attorney General, despite being fully aware that, were it not for this Law, many cases of current occupation in the country’s various reserves could not be resolved in a manner that would allow small possessors occupying land in National Reserves to obtain legal title, nevertheless identifies so many defects and harms to the country in a law that is plainly beneficial.This leads us to conclude that the Office of the Attorney General has adopted a merely theoretical position and is therefore unaware of the actual situation faced by the large number of families who have been harmed by the declaration that the Titling Law is unconstitutional. The benefits of the bill are evident and serve a significant social interest, because it will allow small farmers in particular to obtain legal title through a procedure that is expeditious, secure, and, above all, affordable given their financial means, unlike the judicial possessory-information proceeding (Informaciones Posesorias), which is extremely expensive, slow, and cumbersome.
4. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law on Constitutional Jurisdiction were published in issues 1, 2 and 3 of the Judicial Bulletin on May 16, 19 and 20, 1997 (folio 53).
5. 5ASOCIACION JUSTICIA PARA LA NATURALEZA requests leave to participate as a supporting party on behalf of the Office of the Attorney General of the Republic. It states that the challenged Law underwent changes from its original bill that altered the original purpose of the legislative proposal to resolve the IDA’s titling problems. Legislative expediente No. 11452 stated in its explanatory grounds that it was necessary to resolve the problems of “Costa Rican rural farmers who enjoy possessory rights (derechos de posesión) over lands that cannot be classified as untitled public lands (baldíos) because they are under the authority of MIRENEM. To resolve this problem, the bill makes it possible to include among the lands participating in titling programs those administered by MIRENEM that are suitable for agricultural and livestock use and that said Ministry transfers to the IDA for implementation of the titling program.” MIRENEM’s active participation was intended to ensure adequate ecological oversight in the affected areas; accordingly, the bill provided that “titling shall not be undertaken to the detriment of the environment or of the restrictions and reserves established by forestry and natural-resource protection laws.To that end, MIRENEM is intended to have broad authority in the prior designation of the areas to be titled.” The bill initially sought to uphold the principle that the present-day MINAE would transfer land to the IDA for titling, authorizing such titling provided that the land was not removed from the corresponding management category (categoría de manejo). The original bill published in La Gaceta No. 69 of April 8, 1992, did not refer to removal from protected status. However, the bill originally approved by the Standing Committee on Agricultural and Livestock Affairs at its session of April 26, 1995, Minutes No. 139, did refer to removal from protected status when Article 8 was approved with the following wording: “For the purposes of this law, the Executive Branch may authorize titling in the country’s border areas located beyond two hundred meters measured from the border. The two-hundred-meter border strip shall be deemed inalienable and incapable of acquisition by claim or possession.” At that time, the Office of the Attorney General expressed concern because the titling procedure approved in the challenged law does not protect the proper use and development of the lands, and the law conflicts with existing legislation, as in the case of the Ley Forestal with respect to the use and protection of the State Forest Estate.The provision proved to have adverse impacts because it broadly permits areas belonging to the State’s public-domain regime (régimen demanial), which are protected and restricted under various laws in force in our country, to be removed from that regime and transferred into the private estates of individuals without any need to establish or oversee their suitability and management category. This situation allows broad discretion over State property because titling requires the elements inherent in the doctrines of possession and possessory information, which are private-law doctrines, thereby diminishing the legal force of the limits and conditions imposed by special environmental laws. Although the restrictions are stipulated, their practical effectiveness is reduced to the detriment of natural-resource conservation because lands suited to conservation or appropriate for implementing proper management and use plans have, in practice, seen their ecological potential diminished by land-use change (cambio de uso), generally for agricultural and livestock purposes, eliminating the possibility of sustainable development and proper ecological balance in the activity.It is clear that conservation and sustainable use serve a public purpose and social interest, whereas the titling of lands located in National Reserves disproportionately addresses social interests limited to a group of persons who could eventually sell their titled parcels or lands, thereby affecting sustainable use, because titling in itself does not satisfy the social need and adversely affects the adequate availability of natural resources. Through the challenged Article 8, the State relinquishes its duty to foster economically and environmentally sustainable development because it will not exercise its authority and duty over State property in the National Reserves, instead transferring those lands to the private-property regime of individuals, thereby hindering and violating its obligation under Article 50 of the Constitution to guarantee, defend, and preserve that right.
6. 6The oral hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law on Constitutional Jurisdiction is dispensed with, since the second paragraph of Article 9 thereof authorizes the Chamber to rule on the merits of any proceeding, even upon its filing, when it is considered sufficiently grounded in indirect principles or rules or in the Chamber’s own precedents or case law.
7. 7The statutory requirements have been satisfied in these proceedings.

Justice Castro Alpízar drafted the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility (admisibilidad). This action is admissible pursuant to Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since the Procurador General de la República is empowered to file it without requiring the existence of a prior matter pending resolution.

II.Subject matter of the challenge (objeto de la impugnación). This action seeks a declaration that Article 8 of Ley No. 7599, entitled “Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales,” dated 29 de abril de 1996, is unconstitutional. It provides:

“The Ministerio del Ambiente y Energía shall authorize the Instituto de Desarrollo Agrario to issue title to lands in forest reserves (reservas forestales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protective zones (zonas protectoras) in favor of possessors who, upon the entry into force of this law, have already held the land for more than ten years in quiet, public, peaceful, uninterrupted possession and under a claim of ownership. For this purpose, it shall not be necessary to reduce the affected area. The issuance of title shall be subject to the titleholder’s compliance with the prohibitions and restrictions established by the laws in force, which shall be stated in the respective instrument.

For the purposes of this law, the Executive Branch may authorize the issuance of title in the country’s border areas beyond two hundred meters from the border. The two-hundred-meter border strip shall be deemed inalienable and may not be acquired by claim or possession. For reasons of national security, the granting, registration, or issuance of land titles in favor of foreign nationals shall not be authorized within areas located five kilometers from the border line.

The Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica is authorized to transfer to the Instituto de Desarrollo Agrario the lands suitable for agricultural use that it administers, so that title may be issued to them in accordance with the requirements established in this law.” The petitioner considers that this provision is contrary to the spirit of Articles 21, 50, 69, 89, 176 and following of the Constitución Política; Articles 2 and 4 of the Convención para la Protección de la flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América; Article 5, subsections c and d, of the Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y natural; paragraphs 1 and 2 of the Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; Article 8, subsections a, c, d, e and k, of the Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos; Articles 3, 10, 13 subsection c, 14, 17 and 18 of the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres prioritarias en América Central; paragraph 4 of the Convención relativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas; paragraph 4 subsection f of the Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales; Article 1 of the Acuerdo sobre Areas Protegidas Fronterizas; and Principle 15 of the Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo; and that it violates the constitutional principle of reasonableness and proportionality of legal rules.

III.Preliminary considerations (consideraciones preliminares). Before examining the merits of the action, it is necessary to make several observations concerning the protected areas (zonas protegidas) in which the provision under review seeks to permit the issuance of title (border strip, forest reserves, national wildlife refuges, and protective zones).

Our legislation establishes a system in which dedication to public use (afectación) becomes the primary element for incorporating property into the public domain (dominio público); accordingly, any property designated by law, or by an administrative act when authorized by law, shall belong to the public domain. When property is incorporated into the public-domain regime, it acquires a series of essential characteristics, such as inalienability (inalienabilidad), immunity from adverse possession (imprescriptibilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad). As a result of these characteristics, such properties cannot be expropriated, because expropriation would entail their transfer and they are inalienable. Likewise, acquisitive prescription (usucapión) is not a means of acquiring them: because inalienable things are outside private commerce, they cannot be possessed by private parties and therefore cannot be acquired by adverse possession so long as they retain that status or remain dedicated to the public use assigned to them.

“The public domain consists of property that, by the legislature’s express intent, has a special purpose of serving the community and the public interest. These are known as public-domain assets, public property, public things, or public assets, which do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are so dedicated by their own nature and purpose. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term; they are dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express legal provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, cannot be acquired by adverse possession, are immune from attachment, cannot be mortgaged or encumbered under the terms of Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovery of ownership.

Because they are outside private commerce, these assets cannot be the subject of possession, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.” (Sala Constitucional, judgment No. 2306-91 at fourteen hours forty-five minutes on 6 de noviembre de 1991) The establishment of protected areas under the categories of Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas, and Zonas Protectoras entails the imposition of a public-ownership regime under the category of Patrimonio Forestal del Estado, which ipso facto changes the legal nature of the lands included within the area—from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State ownership. Article 13 of Ley Forestal No.7575 establishes that the State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands in national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario nacional that becomes part of its assets.

Likewise, Article 14 of the same Ley provides that the forest lands and forests constituting the State’s natural heritage are immune from attachment and inalienable; that possession thereof by private parties shall create no rights in their favor; and that the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands is not subject to limitation.

With regard to forest reserves, there is a compelling need to protect timber species, not only because of their inherent economic value but also because some of them have great scientific value; these plant species are part of the renewable natural resources, but they will cease to be renewable as they become extinct.

With respect to the border strip, Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, provided in Article 10: “The lands located within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panamá are likewise inalienable.” This protection arose because our border areas continue to be considered indispensable to the country, not only for reasons related to defending national sovereignty, given the importance of preserving them as strategic areas for the Nation’s security, but also because of their significance for protecting the State’s natural heritage. Because of their location and land cover, border areas constitute an extremely important territory for environmental protection: an indispensable buffer zone (zona de amortiguamiento) for the movement of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in certain regions of the country. This underlies the Costa Rican State’s interest in and need to regulate and protect the natural resources that exist today and that, without oversight and restrictions imposed by the competent authorities on their disposition, would place the right to a healthy environment in serious jeopardy.

Accordingly, both domestic and foreign legal instruments seek to protect these areas, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, in addition to its constituent agreement and protocol, signed the Central American biodiversity agreement with Nicaragua in 1992 for the purpose of gradually establishing a Central American biological corridor, and the Consejo Centroamericano de Bosques, created in Guatemala, which seeks to take joint actions establishing coordination measures concerning the resources available in our country’s northern border area and the other borders of the Central American countries. Pursuant to Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, as amended by Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, Article 1 declared the border corridor comprising the lands within a 2000-meter-wide zone along the border with Nicaragua to be a Refugio Nacional de Vida Silvestre.

This declaration was based on the area’s status as an important biological corridor connecting the Area de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, and la Reserva Forestal El Jardín.

Likewise, wildlife refuges are defined in Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, Article 35 subsection ch), as “those forests and lands whose primary use is the protection, conservation, enhancement, and management of wild flora and fauna species.” The primary purpose of these sites is to protect endangered flora and fauna species, which possess, among other attributes, great scientific value, hence the interest in preserving them. Their conservation seeks to ensure the perpetuity of wildlife species, their populations, and their habitats, and to provide opportunities for scientific, educational, and recreational activities, provided that such activities do not undermine the objectives of each refuge. Within Refugios Nacionales de Vida Silvestre, the biota may vary greatly depending on the diversity of natural associations existing within the refuge and the variety of local geographical conditions; this entails recognizing the differences arising from diverse geological, soil-related, topographical, animal, and human conditions. Legal protection of these areas and of the other components of forest agrarian property (propiedad agraria forestal) is therefore necessary.

In our country, as already noted, interest in protecting forest resources dates back many years. Thus, for example, decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 clearly reflects this trend toward protecting forestlands (tierras forestales) and the forest resources derived from them, not only because of the value of the resources themselves, but also because of the role they perform within what, in this case, are protected zones (zonas protectoras). The State is interested in acquiring lands within them for forest protection, in order to determine whether, because of their scenic, cultural, scientific, or protective characteristics, they constitute property that should be preserved as land of incalculable value. On the basis of this assessment, the State creates what are known as protected zones, which consist of forested areas or lands suitable for forestry (aptitud forestal) where preservation of the forest and conservation of forestlands are motivated by the purposes of protecting soils or maintaining and regulating the hydrological regime, climate, and environment.

They are suitable for soil protection because tree roots secure and retain the topsoil, while fallen leaves cover the ground over which water flows and prevent soil particles from being washed away; that is, they halt or at least reduce the process of erosion, which causes a nutritional imbalance in the soil by carrying away important nutrients needed for plant growth. Protected zones play a predominant role in maintaining environmental balance, understood as the set of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in maintaining the balance of the ecosystem through the exchange relationship between the living and inert components of nature. Hence, the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment, and the conservation of watersheds (cuencas hidrográficas) must be protected. These zones are created by law or by decree of the Executive Branch, and agricultural activities or the destruction of vegetation within them are likewise prohibited by law.

Protected areas (zonas protegidas) include lands located within national reserves, a specified area along rivers, a strip on either side of the line of maximum depression of hydrological basins, lands surrounding springs (manantiales) originating in the hills as well as those originating on flat land, and a specified area along the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs.

IV.In its case law, this Chamber has addressed the constitutional protection of these assets and the implications thereof for the State, as follows: “... Much is said today about the vital need for humankind—as a species—and the consequent obligation to protect and preserve them. This constitutes a worldwide stance from which our country is not exempt, as demonstrated by Costa Rica’s evident interest in participating in international forums where ecological issues are discussed. But such conduct by our people is not manifested only in this manner, because domestically, and most importantly, we have also acted by enacting laws intended to provide such protection. Thus, for example, and as relevant here, the current Ley Forestal, # 7174 de 28 de junio de 1990, provides in Article 1:

This law establishes as an essential function and priority of the State the duty to safeguard the protection, conservation, utilization, industrialization, administration, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources.” For its part, in accordance with the principle or standard of legal regularity (regularidad jurídica), such legislation and the aforementioned stance are grounded in our Political Constitution, which, with regard to this subject, provides:

“Article 89.- The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty and preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage...”.- “Article 6.- ...It also exercises—the reference is to the State—special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from that same line, for the purpose of exclusively protecting, conserving, and exploiting all natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of those areas, in accordance with those principles” (the underlining does not appear in the original).

But that is not all, because Article 69 of the Political Constitution also refers to the “rational exploitation of the land,” which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the aforementioned resources, are canons of the constitutional order.” (sentencia No.2233-93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres).

“Furthermore, it should be noted that there is a worldwide tendency to regard the environment and ecology not as interests belonging to a particular region, country, or continent, but as universal interests, insofar as whatever is done for or against nature in one country or region also affects the rest of the Earth. This is essentially what justifies some form of limitation on private property in the interest of protecting the environment, a principle—contained in Articles 45 and 50 of the Political Constitution—that seeks to achieve a balance between conservation and production, both of which are social interests. For these reasons, the concept of property under the aforementioned Article 45, in relation to Article 50, both constitutional provisions, includes forest property (propiedad forestal), agricultural property (propiedad agraria), ecological property (propiedad ecológica), environmental property (propiedad ambiental), etc., all of which have a constitutional basis in the cited articles and their own specific legal regulation and nature.

Likewise, the Rio Declaration on Environment and Development established, among other things, the sovereign right of States to define their development policies. It also sets forth the precautionary principle (principio precautorio) (Principle 15 of the Rio Declaration), according to which, ‘in order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Thus, the protection of our natural resources must involve a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles. This leads us to the need to formulate the principle of ‘in dubio pro natura,’ which may be drawn by analogy from other branches of law and is wholly consistent with nature.

Nevertheless, the task of environmental protection is made difficult by our rigid conception of the right to property, which prevents progress on behalf of the environment, without which the rights to life, work, property, or health could not exist. It must not be overlooked that this is an area of law in which the most important rules are those capable of preventing all forms of environmental harm, because no rule can remedy harm already done after the fact; this need for prevention is even more urgent in developing countries. In this regard, the Stockholm Declaration stated ‘...that in developing countries most environmental problems are caused by underdevelopment itself. Millions continue to live below minimum health and sanitation standards. Developing countries must therefore direct all their efforts toward development, bearing in mind their priorities and the need to safeguard and improve the environment.

For the same reason, industrialized countries should make efforts to reduce the gap between themselves and developing countries.’ From all the foregoing, it is clear that the State is obligated to protect natural beauty and the environment (Articles 50 and 89 of the Political Constitution), since this involves an evident individual and social interest, and achieving that purpose requires the enactment of laws that adequately regulate the subject. Certainly, human beings have the right to use the environment for their own development, but they also have the corresponding duty to protect and preserve it for present and future generations. Thus, for example, the Stockholm Conference states that ‘man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations.’ It must not be overlooked that soil, water, air, marine, coastal, and mineral resources, forests, biological diversity, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation could not be met.

Likewise, our economy is also closely linked to the condition of the environment and natural resources; thus, for example, both the generation of foreign currency through agricultural and tourism activities and the success of major investments and infrastructure ultimately depend on the conservation of those resources. Accordingly, Environmental Law (Derecho Ambiental) should not be associated solely with nature, since nature is only one part of the environment. Nature-protection policy also extends to other matters, such as the protection of wildlife, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept (concepto macroambiental), so that important concepts are not excluded and the body of law we call Environmental Law may thereby be unified.” (sentencia No.5893-95 de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco) Similarly, sentencia No.1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del 13 de abril de 1994 stated: “II.- PROTECTION OF A HEALTHY AND BALANCED ENVIRONMENT: As relevant to this matter, namely, the protection of environmental rights (derechos ambientales), this Chamber stated in the aforementioned ruling número 3705-93:

“It is important for the Chamber, before addressing the strictly substantive considerations, to prepare a general analysis establishing the constitutional framework and the conditions and interests currently arising from environmental conservation, since its study is a development of this past century. It is essential to recall that for many centuries humankind believed that it should dominate the forces of nature and place them at its service, because natural resources were regarded, to some extent, as inexhaustible and industrialization was considered per se a desirable objective, without assessing the impact that economic activity would have on the environment. Indeed, the distinction between renewable and nonrenewable natural resources is modern, since even economics—which concerns itself with managing the surrounding environment in order to achieve the greatest possible satisfaction of human needs with limited resources—did not incorporate environmental depletion and deterioration as a tool of economic analysis until very recently...

The environment, therefore, must be understood as a development potential to be used appropriately, requiring integrated action with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future is degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an interrelationship of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation exceeding their regenerative capacity, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life, since the primary objective of using and protecting the environment is precisely to achieve development and evolution favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for use by present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this subject matter of the principle of ‘injury’ (lesión), already firmly established in the general law (derecho común), under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself...” IIIo.- This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from pollution—without which the former could not be realized—are fundamental rights and that, accordingly, the State is obligated to ensure their protection, whether through general policies intended to achieve that purpose or through specific actions by the Administration.

Sustainable development (desarrollo sostenible) is one of those general policies established by the State to broaden the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing productive capacity or expanding the possibilities for equitable progress between population growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that contributes to meeting present and future human needs.”

V.Constitutional analysis of the challenged provision. The law at issue seeks to resolve the circumstances of possessors in areas within the National Reserve by permitting title to those properties, which would remain subject to the limits established by special environmental-protection laws. Consequently, the legislature’s intention was to allow the current possessors to acquire ownership of those lands, thereby enabling them to obtain the bank credit needed to intensify and systematize their production and thus gain access to decent housing. For that reason, through the challenged article, MINAE is authorized to transfer to IDA the authority to issue title in forest reserves, national wildlife refuges, and protected zones; the Executive Branch is empowered to authorize titling in the country’s border areas lying beyond two hundred meters measured from the border; and JAPDEVA is authorized to transfer to IDA the agriculturally suitable lands under its administration.

It should be noted that these occupants are holding public-domain property (bienes de dominio público)—the legal nature of which was considered previously—which cannot be possessed because it is inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptible); only by operation of law can such property be transferred from the public-domain regime (régimen de dominio público) to the private-domain regime (régimen de dominio privado). Nevertheless, every provision must be reasonable in achieving its intended purposes and consistent with the remainder of the legal system. The areas for which the challenged provision seeks to authorize title were protected precisely because of the importance and relevance to our country of maintaining an ecologically balanced environment, together with the commitments undertaken by the country through a series of international agreements aimed at protecting the global environment.

For the case under consideration, the following international provisions must be taken into account: the CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY AND ITS ANNEXES provides in Article 8: “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:

(a) Establish a system of protected areas (áreas protegidas) or areas where special measures must be taken to conserve biological diversity... (c) Regulate or manage biological resources important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, to ensure their conservation and sustainable use; (d) Promote the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings; (e) Promote environmentally sound and sustainable development in areas adjacent to protected areas, with a view to furthering protection of those areas...” Similarly, the CONVENTION ON NATURE PROTECTION AND WILDLIFE PRESERVATION IN THE WESTERN HEMISPHERE states in Article 2: “1.-The Contracting Governments shall immediately explore the possibility of establishing, within the territories of their respective countries, the national parks, national reserves, nature monuments, and strict wilderness reserves defined in the preceding article.

In all cases where such establishment is feasible, it shall begin as soon as convenient after the entry into force of this Convention...” and in Article 4: “The Contracting Governments agree to maintain strict wilderness reserves inviolate insofar as feasible, except for duly authorized scientific research, government inspection, or other purposes consistent with those for which the reserve was established”; the CONVENTION CONCERNING THE PROTECTION OF THE WORLD CULTURAL AND NATURAL HERITAGE states in Article 5: “To ensure effective protection and conservation and the most active possible enhancement of the cultural and natural heritage situated within its territory, under conditions appropriate to each country, each State Party to this Convention shall endeavor, insofar as possible:... (d) To take the appropriate legal, scientific, technical, administrative, and financial measures necessary for the identification, protection, conservation, enhancement, and rehabilitation of that heritage...” The CONVENTION FOR THE CONSERVATION OF BIODIVERSITY AND THE PROTECTION OF PRIORITY WILDLIFE AREAS IN CENTRAL AMERICA provides in Article 3: “The conservation of biodiversity in transboundary habitats or waters requires the commitment of all and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts undertaken by nations; the international community is therefore invited to participate technically and financially in our effort.” The CONVENTION ON WETLANDS OF INTERNATIONAL IMPORTANCE ESPECIALLY AS WATERFOWL HABITAT states in Article 4: “Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall make adequate provision for their management and care...” The DECLARATION OF Nombre137873 refers in Principle 15 to the precautionary principle (principio precautorio), under which “to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities.

Where there is a risk of serious or irreversible harm, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” The provisions transcribed above embody a series of international commitments undertaken by our country for implementation in pursuit of the proposed objectives. The State’s domestic law must therefore also conform to the agreements it has entered into, and in this regard the State is obligated to develop every possible mechanism for environmental protection. This entails protecting areas deemed important for ecologically balanced development and requiring special treatment for their conservation. Accordingly, when legislating in the future, the State cannot act inconsistently with the purposes entrusted to it by the Political Constitution itself in Articles 7, 21, 50, and 89, unless the objective pursued by the enacted law is in fact deemed reasonable and proportionate.

In the case under review, the challenged provision seeks to grant title to certain areas that have been declared protected, precisely because of the importance of conserving them against the various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats found in these places, as well as preserving forests, which are important for the generation of essential and invaluable goods such as water. In this law, the legislature highlights the need to grant property title to the occupants of the areas in question, indicating that acquisition is subject to the applicable environmental restrictions and protections. However, a review of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately, which, if allowed, could result in title being granted to areas where many human activities are incompatible and could seriously harm the ecosystem found there, while also impairing the State’s ability to exercise proper oversight over them.

Even assuming that these persons have occupied these areas, which are public-domain property (bienes de dominio público), for many years, this in no way justifies granting title to any such area, since the State itself, in order to protect the environment, may order the eviction of these persons from areas where their presence is instead producing a harmful effect. Consequently, if title were granted to such areas, the State would have to expropriate property that it may previously have had to expropriate in order to declare it a protected area (zona de protección), thereby engaging in an unreasonable act.

The foregoing does not mean that the State may not remove the public designation (desafectar) from a particular area because the purposes for which it was protected are no longer being fulfilled, or that it may not even seek to grant title to specific areas. It may do so, however, only where a prior technical study demonstrates the nature of the area to which title would be granted, the possible coexistence of people and the ecosystem, and the resulting consequences. Areas of this nature therefore cannot be titled indiscriminately, because doing so would run counter to the environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates established by the Constitución Política and the international conventions it has signed. In judgment No. 7294-98 of 13 de octubre de 1998, this Chamber stated: “The judgment transcribed above makes clear that once a particular area has been declared a protective zone (zona protectora) by an act of the State, the State cannot simply remove that designation, in whole or in part, in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution.

The fact that a provision, regardless of its rank, has declared a particular area a protective zone does not mean that an immutable zone has been established, in the sense that its area can never be reduced by subsequent legislation. It must be borne in mind, however, that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the defense of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. The reduction, through a subsequent law, of the area of a protective zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that originally prompted its protection; after the relevant studies have been conducted, this could justify modifying or reducing it, all pursuant to the constitutional principle of reasonableness.

Likewise, the initial delimitation of a protective zone—or a zone of another type—could eventually prove insufficient and, for that reason, warrant the approval of an amendment expanding its area... if, for the creation of a protected wild area (área silvestre protectora), the Legislative Assembly established by law compliance with specific requirements in order to determine whether the designation in question was justified, it logically follows that certain requirements—such as the preparation of technical environmental studies—must also be met for its partial or total removal, in order to determine that removing the designation does not violate Article 50 of the Constitution. In this regard, we may speak of degrees of removal of designation (niveles de desafectación). Thus, not every removal of designation from a protected zone is unconstitutional, insofar as it does not entail impairment of or a threat to the right to the environment.

It follows that, to reduce any protected wild area (área silvestre protegida), the Legislative Assembly must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies establishing that the environment will not be harmed or endangered and, therefore, that Article 50 of the Constitution will not be violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that provisions enacted in this field be duly supported by serious technical studies, even if no other legislation expressly so required. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente N° 7554—that technical studies justifying the measure must first be conducted in order to reduce a protected wild area established by formal law—is simply the concrete embodiment of the principle of reasonableness in environmental protection.

IV.It must also be emphasized, as noted above, that for Article 50 of the Constitución Política to be given effect and complied with, it is not enough for public authorities to enact measures protecting the environment. It is also essential that, in the exercise of their offices, those same officials refrain from issuing acts that contradict the aforementioned constitutional principle, as occurs with the provision whose constitutionality is under review. That provision, approved through a procedure that omitted a substantive requirement mandated by a law in force, reduces the area of land declared a protective zone. Therefore, the challenged legal provision, Article 71 of Law No. 771 of Law No. 7575, Ley Forestal of 13 de febrero de 1996, is also contrary to Article 50 of the Constitución Política...”

Likewise, removing the designation from a large part of the border zone (zona fronteriza), despite the objectives pursued by this law, is not constitutionally reasonable either, because the designation is also removed from areas where there are no occupants to whom title is intended to be granted. Those areas are thus also left without the protections and regulations established to safeguard national security because they would no longer form part of the border zone. This would also affect biological protection areas (zonas de protección biológica) created in locations containing primary forests (bosques primarios), areas with differing degrees of disturbance, and other areas of wetland regeneration that serve as nesting sites for numerous bird species and populations of flora and fauna, some of which are nearly unique to their species, such as the biological corridor (corredor biológico) intended to be established along the northern border strip, which under this approach would also be left unprotected. This would run counter to every environmental protection policy previously implemented by the State.

This Chamber has repeatedly held that the purposes of a provision must be proportionate and reasonable in light of the objective it seeks to achieve and the consequences that may arise from it. Accordingly, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem such as housing for a small number of persons in this case, the country’s protected areas be endangered and a significant and imminent risk be created that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle (principio precautorio) stated in the DECLARATION OF Nombre137873 and the in dubio pro natura principle, such that the protection of our natural resources must be approached preventively; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles.

VI.Consequently, the challenged provision violates Articles 7, 50, and 89 of the Constitución Política. The appropriate course is therefore to sustain the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed and annul Article 8 of Law No. 7599, Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, of 29 de abril de 1996. Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment has declaratory and retroactive effect as of the date on which the provision now declared unconstitutional entered into force. The effects of this judgment are further defined to provide that land titles judicially granted and registered before 16 de mayo de 1997—the date on which the first notice that this action had been filed was published in the Boletín Judicial—constitute rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe), provided that, as of that date, the three-year period calculated from the date of the judgment had already elapsed.

In such cases, the State must immediately expropriate the titled lands; otherwise, it must bring the necessary ordinary proceedings (acciones ordinarias) to reverse the titling. Any improvement made before 16 de mayo de 1997 to lands located in protected and border areas shall likewise constitute a right acquired in good faith, all without prejudice to any damages that, where appropriate, must be claimed through ordinary proceedings.

Therefore (Por tanto):

The action is sustained. Consequently, Article 8 of Law No. 7599, Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, of veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the date on which the provision now declared unconstitutional entered into force. The effects of this judgment are defined to provide that land titles judicially granted and registered before 16 de mayo de 1997—the date on which the first notice that this action had been filed was published in the Boletín Judicial—constitute rights acquired in good faith, provided that, as of that date, the three-year period calculated from the date of the judgment had already elapsed. In such cases, the State must immediately expropriate the titled lands; otherwise, it must bring the necessary ordinary proceedings to reverse the titling. Any improvement made before 16 de mayo de 1997 to lands located in protected and border areas shall likewise constitute a right acquired in good faith, all without prejudice to any damages that, where appropriate, must be claimed through ordinary proceedings. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given. The Legislative and Executive Branches shall be informed.

Luis Paulino Mora M. President R. E. Piza E.

Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. Susana Castro A.

Res: 1999-02988 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre28289 , PROCURADOR GENERAL ADJUNTO; contra el artículo 8 de la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996. Intervinieron también en el proceso el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO y LA ASOCIACION JUSTICIA PARA LA NATURALEZA como coadyuvante de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996. Alega que la norma impugnada violenta los artículos 21, 50, 69, 89, 176 y siguientes de la Constitución Política, los artículos 2 y 4 de la Convención para la protección de la flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América, artículo 5 incisos c y d de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y natural, numerales 1 y 2 del Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, artículo 8 incisos a, c, d, e y k del Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos, artículos 3, 10, 13 inciso c, 14, 17 y 18 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres prioritarias en América Central, numeral 4 de la Convención relativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas, 4 inciso f del Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, artículo 1 del Acuerdo sobre Areas Protegidas Fronterizas, el principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y por violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.Es contradecir la unívoca política de este país durante la segunda mitad del presente siglo, y por supuesto el mismo artículo cincuenta de nuestra Carta Magna, al ser el propio Estado, cuya obligación es la tutela de los recursos naturales en procura de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, quien mediante una ley viene ahora a menoscabar el acervo natural que tan cuidadosamente se respetó por muchos años. Es un hecho incontrovertible que las únicas áreas de nuestro país que aún guardan las características originarias de los ecosistemas que las componen, son las que se encuentran resguardadas bajo el sistema de áreas protegidas, y esto debido principalmente al régimen de control y propiedad estatal, a la imposibilidad de apropiación legítima y al sistema sancionatorio para los infractores. Acceder a la titulación de parte de esas áreas (reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras) es propiciar el detrimento paulatino de los recursos naturales que en ellas se encuentran, favoreciendo el acrecentamiento de actividades privadas, causantes del deterioro ambiental significativo del resto del territorio.Al permitir el artículo impugnado la titulación de las zonas protectoras, comenzaría a darse una paulatina degeneración de la cantidad y calidad del agua que ellas preservan, por cuanto se impediría el proceso regenerativo del bosque y hasta probablemente, como ha sucedido hasta ahora con las tierras en manos de particulares, se verían reducidas las cubiertas boscosas prevalecientes. Que resulta notorio que la casi totalidad de nuestra fauna silvestre se encuentra concentrada en nuestras áreas protegidas, habiendo desaparecido del resto del país, precisamente debido a la expansión del desarrollo humano, por lo que reducir esas áreas o eliminarlas, a lo que lleva de hecho su titulación por particulares, es incidir negativamente en las poblaciones de flora y fauna que en ellas existen. Del artículo 21 constitucional es que se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger la vida humana.Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación, aspecto protegido en el artículo 89 constitucional. Que es más preocupante el hecho de que en la redacción del artículo 8, los únicos inmuebles de aptitud agropecuaria que son mencionados como tales son los que la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica le traspasará al IDA a fin de que sean titulados. En el caso de las reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras y limítrofes del país no se indica absolutamente nada sobre su aptitud, por lo que podría presumirse que estos bienes públicos pueden ser titulados no importando su carácter agropecuario o no. Es sabido que los bienes deben ser usados conforme a su destino natural, por lo que se estaría poniendo en un alto riesgo las tierras titulables conforme al artículo 8, párrafo primero y segundo, de la Ley No.7599, ya que en lugar de servir a su uso originario, podrían verse degradados al utilizarse para otros fines (agricultura, ganadería, explotación maderera, etc.) traduciéndose en una erosión paulatina de suelos y pérdida de capa vegetativa.Con este artículo estamos en presencia de una nueva violación a la franja de zona marítimo terrestre, con la que podrían perder todos los costarricenses el acceso directo, y disfrute por ende, de un número considerable de playas. En efecto, al autorizarse a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica para traspasar al IDA los terrenos con aptitud agropecuaria que administre, a fin de que sean titulados, se abre la posibilidad de que terrenos incluidos en la zona marítimo terrestre se inscriban, por encontrarse dentro del área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa del sector habilitado por canales navegables, cuyo dominio fuera trasladado a aquella Junta por las Leyes Nos. 3091 de 15 de febrero de 1963 y 5337 de 9 de agosto de 1973, con el agravante de que en este caso ni siquiera se especifica si las áreas que se desafectan son sólo las de aptitud agropecuaria, con lo que podría inscribirse cualquier tipo de terreno.El artículo impugnado no sólo es contrario a los artículos constitucionales reseñados, sino que también infringe el artículo 7, párrafo primero de la Constitución Política, al oponerse de forma evidente a lo preceptuado en diversos convenios internacionales, firmados por nuestro país. Es patente que reducir, aunque sea de hecho porque el artículo 8 de cita indica que no se requerirá reducir el área afectada a dominio privado fundos de propiedad estatal, es debilitar la eficiencia y calidad de nuestro sistema de áreas protegidas, al verse restringida la posibilidad del Estado de realizar actividades y sobre todo, de ejercer una adecuada vigilancia de los recursos naturales. Al permitirse la titulación en los refugios nacionales de vida silvestre las áreas contiguas a los humedales podrían ser inscritas y con ello la presión sobre estas zonas húmedas devendría en insostenible, perjudicándose los ecosistemas existentes, de manera particular el hábitat de las aves acuáticas, como ha sido la norma en la mayoría de los terrenos no sometidos a régimen estatal.Transgrede doblemente el artículo impugnado a estas disposiciones internacionales al permitir la titulación, por un lado, en las franjas fronterizas de dos kilómetros de ancho (salvo una faja de doscientos metros), y por otro, en los refugios nacionales de vida silvestre. Es incuestionable que al permitirse la presencia de propiedades privadas en estas áreas el control estatal se verá reducido al mínimo y las actividades de particulares se acrecentarán, con el consiguiente desmedro de las áreas silvestres y corredores biológicos. En una correcta inteligencia habría que entender, entonces, que los terrenos en un futuro inscritos a nombre de particulares se encontrarían incluidos dentro de las demarcaciones de las áreas protegidas. Con lo que se les aplicaría el artículo 2 de la Ley No.7575, en el sentido del deber estatal de expropiar aquellos terrenos privados que se encuentren dentro de áreas silvestres protegidas, cuando no exista la voluntad de hacerlo voluntariamente o de comprar en forma directa con acuerdo de partes.Es por lo tanto, carente de sentido que el Estado se desprenda de parte de sus bienes para regalarlos a particulares, cuya condición era ilegítima hasta ese momento, y luego proceder a comprar esos mismos bienes para integrarlos a un fin al que ya estaban destinados desde el principio. Es indudable que exista un enriquecimiento ilícito de particulares fomentado por el propio artículo 8 impugnado y un doble perjuicio económico para el Estado costarricense (donación y posterior expropiación de los mismos terrenos estatales), que podría ser triple si el Estado previamente también había adquirido las tierras por compra o expropiación para efecto de incorporarlas a las áreas protegidas. Así, la mayor limitación que podría ser impuesta (artículo 2 de la Ley Forestal) sería la de prohibir la corta de árboles o la de cambiar el uso del suelo, y quedarían por fuera otras actividades, como la construcción de infraestructura de servicios estatales por tratarse de lugares óptimos para ello, la autorización de labores de investigación y capacitación, o incluso de omisiones internacionales, como la interdicción absoluta de realizar actividades sobre los predios, por ejemplo, tratándose de zonas frágiles de recarga acuífera o áreas prioritarias para regeneración natural.Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del derecho civil para caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre estos terrenos, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares.
2. 2Por resolución de las trece horas del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y siete (visible a folio 48 del expediente), se le dio curso a la acción.
3. 3El señor Nombre40247 (a folio 54), por audiencia concedida en el edicto de ley, se apersona a manifestar que la Ley de Titulación de Tierras que sean parte de las Reservas Nacionales, lejos de ser perjudicial e inconveniente como erróneamente lo apunta la Procuraduría, traerá incontables beneficios a miles de pequeños agricultores que en la actualidad carecen de título de propiedad y por ende no tienen acceso a crédito, tanto para el desarrollo de la producción como para elementos tan esenciales como una vivienda digna. Que la fijación de las áreas a titular, por parte del IDA, que se estableció mediante Decreto, se tomaron en cuenta los criterios de MINAE, de allí que nunca se incluyó como parte de estas áreas de titulación, terrenos de vocación forestal, sino únicamente baldíos nacionales de aptitud agrícola. En el artículo 1 del proyecto de esta Ley se establece claramente que el objetivo básico de ésta, es dotar de título inscribible en el Registro Público a los poseedores de terrenos dentro de Reserva Nacional o Baldíos Nacionales, con una medida máxima de 300 hectáreas.Terrenos en los que debe existir una proporción del 20% de poseedores sin dicho título. Igualmente establece dicho numeral que debe entenderse por una Reserva Nacional, siendo todos los terrenos que carecen de inscripción registral de parte de personas físicas o jurídicas, que no sean parte de Instituciones del Estado o aquellos de aptitud agropecuaria que sean traspasados por el MINAE al IDA. Respecto a la faja fronteriza, los diputados acogieron la propuesta, por cuanto coincidieron con el sentir de los pequeños agricultores que tienen concesiones otorgadas por el IDA dentro de la faja inalienable y por aquellos que lleven muchos años ejerciendo posesión dentro de esas áreas. Estas personas desde hace muchísimos años vienen externando su preocupación por la precaria situación en la que se encuentran, toda vez que pareciera que su condición es de ciudadanos de segunda categoría, ya que las condiciones de su tenencia no les permite, por carecer de título de propiedad, acceso a vivienda ni mucho menos a crédito bancario que permita su desarrollo personal y económico como ciudadanos iguales en este país de derecho.Que es cierto que el proyecto busca otorgar títulos en áreas de Reserva Nacional, pero no es cualquier área, pues como claramente se establece en él, son terrenos no inscritos a favor de particulares o del mismo Estado, o que siendo de éste último sean de vocación agrícola, pero con la condición que de previo deben ser traspasados por el MINAE al IDA, sin lo cual no podría darse la titulación. Que la preocupación de la Procuraduría en el sentido de que mediante esta ley se titulen áreas que son reservas o zonas protegidas, queda desvirtuada con lo establecido en los artículos 1 y 2 del Proyecto, que expresamente indican que el IDA otorgará títulos de propiedad a los poseedores, siempre que la cabida de los fundos ocupados no sea superior a las 300 has, en el mismo sentido el artículo 7 establece que previo a cualquier definición de áreas de titulación por medio del Decreto Ejecutivo respectivo, el MINAE será notificado para que se pronuncie si existe algún tipo de afectación sobre tierras de uso forestal o comprendidas dentro de las áreas de conservación, parte del Patrimonio Forestal del Estado, sin que pueda, en ausencia del pronunciamiento del MINAE, alegarse silencio positivo para lograr su autorización.Según los diputados, lo que se pretende es que el MINAE tenga amplias potestades en la definición previa de las áreas a titular, además de que los terrenos que se titulen quedarían afectos, según artículo 15 del proyecto a las limitaciones de la Ley de Aguas y Caminos y a las prohibiciones que establezca la legislación de medio ambiente y recursos naturales. Con este tipo de regulación, verdaderamente clara y contundente, se materializó el sentir de un grupo de diputados que al igual que el señor Procurador, temían por el uso y destino de las áreas de reserva de este país, que como queda claro, se mantendrán intactas y no podrán ser afectadas sin un estudio previo del MINAE. La ley número 7599 cuyo artículo 8 aquí se cuestiona como violatorio de nuestra Constitución Política, es altamente beneficioso en contrario al criterio de la Procuraduría, puesto que el mismo permitirá de una vez por todas que personas que ejercen posesiones superiores a los diez años, logren sus títulos de propiedad no solo en reservas nacionales, sino en reservas forestales y zonas protegidas, no absolutas.Este Título de propiedad no solo estará sometido a las limitaciones y prohibiciones existentes en esas zonas y convertirá a esos poseedores en propietarios con la obligación de velar directamente y ser los responsables de cuidar los recursos naturales existentes en sus propiedades a sabiendas de que son los responsables directos de las acciones que se ejerzan sobre sus inmuebles, situación ésta que no puede considerarse como violatoria de nuestra Constitución Política. Este Instituto a través de sus 30 y tantos años de vida tiene la amarga experiencia de que las áreas de reserva forestal son las que más problema se ha encontrado para su protección, por considerarse que la misma no está adjudicada directamente a ninguna persona física, lo cual provoca un deseo claro de invadirla y explotarla irracionalmente. Que llama la atención el hecho de que la Procuraduría, pese a tener pleno conocimiento de que de no ser por esta Ley en estos momentos en el país, no se podría resolver muchos casos de ocupaciones que se dan actualmente en las distintas reservas, que permita a los pequeños poseedores ocupantes de terrenos en reservas nacionales obtener título de propiedad, encuentra tal cantidad de defectos y perjuicios al país, en una ley que es a todas luces beneficiosa.Lo anterior nos lleva a la conclusión de que la Procuraduría asume una posición meramente teórica y por ende ignorante de cuál es la situación real en el campo de una gran cantidad de familias que se han visto perjudicadas con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley de Titulación. Que los beneficios del proyecto son evidentes y están revestidos de un gran interés social, puesto que permitirá especialmente a pequeños agricultores, obtener su título de propiedad mediante un procedimiento expedito, seguro y sobre todo accesible económicamente a sus posibilidades, a diferencia del proceso judicial de Informaciones Posesorias, que es sumamente caro, lento y engorroso.
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 1, 2 y 3 del Boletín Judicial, de los días 16, 19 y 20 de mayo de mil novecientos noventa y siete (folio 53).
5. 5La ASOCIACION JUSTICIA PARA LA NATURALEZA solicita sea admitida como parte coadyuvante de la Procuraduría General de la República. Manifiesta que esta Ley impugnada, en su proyecto original sufrió variaciones que cambiaron el espíritu inicial de la propuesta legislativa de solucionar los problemas de titulación del IDA. El expediente legislativo No. 11452, en las justificaciones señalaba la necesidad de solventar los problemas de "campesinos nacionales que se encuentran disfrutando derechos de posesión en terrenos que no pueden ser catalogados como baldíos por encontrarse bajo la égida del MIRENEM. Para solucionar este problema el proyecto posibilita el incluir dentro de las tierras que participarán en programas de titulación a aquellas que se encuentran bajo administración del MIRENEM, que tenga aptitud agropecuaria y que dicho Ministerio traspase al IDA para realizar el programa de titulación".Participar activamente al MIRENEM pretendía una adecuada vigilancia de la ecología en las zonas implicadas, por lo que el proyecto incluía que "la titulación no se haga en detrimento de la ecología, ni de las limitaciones y reservas que han establecido las leyes forestales y de protección de los recursos naturales. Se pretende en ese sentido que el MIRENEM tenga amplias potestades en la definición previa de las áreas por titular." El proyecto pretendió inicialmente defender el principio de que el actual MINAE traspasaría tierras para titular al IDA, autorizando la titulación siempre y cuando no se desafectare las tierras de la correspondiente categoría de manejo. El proyecto original publicado en la Gaceta No. 69 del 8 de abril de 1992, no se refería a la desafectación. Sin embargo, el proyecto aprobado originalmente por la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios en su sesión del 26 de abril de 1995, Acta No. 139, sí se refirió a la desafectación, al aprobarse el artículo 8 con el siguiente texto: "Para los efectos de esta ley, el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros contados desde la frontera.La franja fronteriza de doscientos metros se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncio o posesión". En ese momento la preocupación de la Procuraduría se manifestó, ya que el procedimiento de titulación aprobado en la ley impugnada, no protege el uso y adecuado aprovechamiento de las tierras y la ley contradice la normativa existente, como es el caso de la Ley Forestal, respecto al aprovechamiento y protección del patrimonio forestal del Estado. La disposición normativa resultó ser de efectos negativamente impactantes, ya que se da una amplia permisibilidad al desafectar áreas propias del régimen demanial del Estado, tuteladas y limitadas en diferentes leyes vigentes en nuestro país, entregándolas al patrimonio privado de particulares, sin necesidad de probar o supervisar su aptitud y categoría de manejo. Esta situación otorga una amplia libertad sobre la propiedad del Estado, ya que la titulación exige los requisitos propios de los institutos de la posesión y la información posesoria, institutos del derecho privado, minimizando la legalidad de los límites y condiciones de leyes especiales en materia ambiental, por cuanto se estipula incluir las limitaciones, pero en la realidad la efectividad de las mismas se reduce en detrimento de la conservación de los recursos naturales, ya que terrenos con aptitudes conservacionistas o idóneos para implementar planes adecuados de manejo y aprovechamiento, en la práctica han visto reducido su potencial ecológico ante el cambio de uso cuyo fin será generalmente de aptitud agropecuaria, anulando la posibilidad de un desarrollo sostenible y un adecuado equilibrio ecológico en la actividad.Es claro que la conservación y uso sostenible, son de utilidad pública e interés social, y la titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales desproporcionalmente atienden el interés social pero limitado a un grupo de personas que eventualmente podrían proceder a la venta de sus parcelas o terrenos titulados afectando el uso sostenible, ya que la titulación en sí misma no está satisfaciendo la necesidad social, afectando la disponibilidad adecuada de los recursos naturales. Con el artículo 8 impugnado, el Estado renuncia a su deber de propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, ya que no ejercerá su poder-deber sobre la propiedad estatal en las Reservas Nacionales, al transferirlas al régimen de la propiedad privada de particulares dificultando y violando su obligación derivada del artículo 50 constitucional, cuando se obliga a garantizar, defender y preservar ese derecho.
6. 6Se prescinde de la vista oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que el párrafo segundo del artículo 9 ibídem, faculta a la Sala para resolver por el fondo cualquier gestión, aún desde su presentación, cuando se considere suficientemente fundada en principios o normas indirectas o en sus propios precedentes o jurisprudencia.
7. 7En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada Castro Alpízar; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. La presente acción resulta admisible de conformidad con el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que el Procurador General de la República tiene la facultad de interponerla, sin que para tal, requiera de la existencia de un asunto previo de resolución.

II.Objeto de la impugnación. La presente acción pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley No. 7599 denominada "Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" del 29 de abril de 1996, que dice:

"El Ministerio del Ambiente y Energía autorizará, al Instituto de Desarrollo Agrario, la titulación en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, en favor de los poseedores que, al entrar en vigencia esta ley, tengan ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Para ello, no se requerirá reducir el área afectada. La titulación estará sujeta a que el titulante respete las prohibiciones y limitaciones establecidas en las leyes vigentes, lo cual deberá constar en el documento respectivo.

Para los efectos de esta ley el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros, contados desde la frontera. La franja fronteriza de doscientos metros, se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncia ni posesión. Por seguridad nacional, no se autorizará el otorgamiento, la inscripción ni la titulación de tierras en favor de extranjeros, en las áreas comprendidas dentro de los cinco kilómetros contados a partir de la línea fronteriza.

Se autoriza a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica para que traspase, al Instituto de Desarrollo Agrario, los terrenos con aptitud agropecuaria que administre, a fin de que puedan ser titulados de conformidad con los requisitos establecidos en esta ley." Considera el accionante que esta disposición contraría el espíritu de los artículos artículos 21, 50, 69, 89, 176 y siguientes de la Constitución Política, los artículos 2 y 4 de la Convención para la Protección de la flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países de América, artículo 5 incisos c y d de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y natural, numerales 1 y 2 del Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, artículo 8 incisos a, c, d, e y k del Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos, artículos 3, 10, 13 inciso c, 14, 17 y 18 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres prioritarias en América Central, numeral 4 de la Convención relativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas, 4 inciso f del Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, artículo 1 del Acuerdo sobre Areas Protegidas Fronterizas, el principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y por violar el principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.

III.Consideraciones preliminares. De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre las zonas protegidas que se pretenden titular en la norma de estudio (franja fronteriza, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras).

Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuanto ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991) La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal.

El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.

En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado.

Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos.

Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero,los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín.

En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.

En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente.

Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.

Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales.

IV.Esta Sala en su jurisprudencia se ha referido a la protección constitucional de estos bienes y a su planteamiento para el Estado, en el siguiente sentido:"... Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exente, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifiesta de esa manera, porque internamente, lo que es primordial, también hemos actuado promnulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección. Así por ejemplo, y para lo que aquí interesa, la Ley Forestal vigente, # 7174 de 28 de junio de 1990, dispone en su artículo 1:

La presente ley establece como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables".

Por su parte, en concordancia con el principio o parámetro de la regularidad jurídica, tal normativa y la actitud dicha, tienen fundamento en nuestra Constitución Política, que en lo relacionado con este tema prevé:

"Artículo 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación...".- "Artículo 6.- ...Ejerce además, -se refiere al Estado- una jurisdicción especial sobre los mares adyacente a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a find de proteger, conservar y explotar con exlucisividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios" (las líneas del subrayado no son del original).

Pero eso no es todo, porque también en la norma 69, de la Carta Política habla de la "explotación racional de la tierra", lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado."(sentencia No.2233-93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres).

"Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales. Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas.

Asimismo, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual, "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente." De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza.

No obstante, la tarea de protección al medio ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos un concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. En este sentido, la Declaración de Estocolmo afirmó "...que en los países en desarrollo la mayoría de los problemas ambientales son causados por el mismo subdesarrollo. Millones continúan viviendo por debajo de los estándares mínimos de salud y salubridad. Por lo tanto los países en desarrollo deben dirigir todos sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo en mente las prioridades y necesidades para salvaguardar y mejorar el ambiente.

Por la misma razón los países industrializados deberían hacer esfuerzos para reducir la brecha entre ellos y los países en desarrollo." De todo lo anterior, es claro que es obligación del Estado la protección de la belleza natural y del medio ambiente (artículos 50 y 89 de la Constitución Política), pues en ello hay un evidente interés particular y social, fin que para poderlo alcanzar es necesario la promulgación de leyes que regulen en forma adecuada la materia. Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras. Así por ejemplo, en la Conferencia de Estocolmo se afirma que "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras." No debe perderse de vista que el suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales, los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación serían imposibles.

De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así, por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones e infraestructuras dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos. Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macroambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental." (sentencia No.5893-95 de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco) En igual sentido la sentencia No.1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del 13 de abril de 1994, dijo: " IIo.- PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y EQULIBRADO: En lo que interesa a este asunto, sea, la protección de los derechos ambientales, esta Sala en el ya citado pronunciamiento número 3705-93, afirmó:

"Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a las consideraciones estrictamente de fondo, un análisis general que establezca el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta la conservación del ambiente, pues su estudio se constituye en una novedad de esta última centuria. Es primordial recordar que durante muchos siglos el hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a su servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales eran inagotables y que la industrialización era per se un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad económica sobre el ambiente. De hecho, la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfacción al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente...El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras.

Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo..." IIIo.- Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración.

El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro."

V.Análisis constitucional de la norma impugnada. La ley en cuestión pretende solucionar los casos de los poseedores de las zonas en la Reserva Nacional, permitiendo para ello la titulación de estas propiedades, las cuales quedarían sujetas a los límites establecidos por leyes especiales en protección al medio ambiente. Por consiguiente la intención del órgano legislador fue permitir a los poseedores actuales, adquirir la propiedad de esos terrenos y lograr mediante ello, que puedan accesar al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su producción, y poder así acceder a una vivienda digna. Es por lo anterior que a través del artículo impugnado, autorizan al MINAE a traspasarle al IDA la titulación en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, disponen que el Poder Ejecutivo puede autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros contados desde la frontera y autorizan a JAPDEVA para que traspase al IDA, los terrenos con aptitud agropecuaria que administre.

Debe señalarse que estos ocupantes se encuentran detentando bienes de dominio público, -de los cuales su naturaleza jurídica ya se consideró anteriormente-; son bienes que no son sujetos de posesión puesto que son inalienables e imprescriptibles y en virtud de una ley es que se puede hacer posible que estos bienes pasen de un régimen de dominio público al régimen de dominio privado. Sin embargo, toda norma debe ser razonable en la obtención de los fines que pretende, así como del resto del ordenamiento jurídico. Las zonas que se pretenden titular en la norma impugnada fueron protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológicamente equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente.

Para el caso en estudio, se deben de considerar las siguientes disposiciones internacionales a saber: el CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLOGICA Y SUS ANEXOS, en el artículo 8 dispone: "Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

a)Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica...c)Reglamentará o administrará los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible, d)Promoverá la protección de los ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, e)Promoverá un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas...", en igual sentido la CONVENCION PARA LA PROTECCION DE LA FLORA, DE LA FAUNA, Y DE LAS BELLEZAS ESCENICAS NATURALES DE LOS PAISES DE AMERICA, en el artículo 2 indica: "1.-Los Gobiernos Contratantes estudiarán inmediatamente la posibilidad de crear, dentro del territorio de sus respectivos países, los parques nacionales, los monumentos naturales, y las reservas de regiones vírgenes definidos en el artículo precedente.

En todos aquellos casos en que dicha creación sea factible se comenzará la misma tan pronto como sea conveniente después de entrar en vigor la presente Convención...", y en el artículo 4: "Los Gobiernos Contratantes acuerdan mantener las reservas de regiones vírgenes inviolables en tanto sea factible, excepto para la investigación científica debidamente autorizada y para inspección gubernamental, o para otros fines que estén de acuerdo con los propósitos para los cuales la reserva ha sido creada", la CONVENCION PARA LA PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL Y NATURAL, en el artículo 5 señala: "Con objeto de garantizar una protección y una conservación eficaces y revalorizar lo más activamente posible el patrimonio cultural y natural situado en su territorio y en las condiciones adecuadas a cada país, cada uno de los Estados Partes en la presente convención procurará dentro de lo posible:...d)Adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio...", el CONVENIO PARA LA CONSERVACION DE LA BIODIVERSIDAD Y PROTECCION DE AREAS SILVESTRES PRIORITARIAS EN AMERICA CENTRAL, en el artículo 3 dispone: "La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo.", la CONVENCION RELATIVA A LOS HUMEDALES DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL ESPECIALMENTE COMO HABITAT DE AVES ACUATICAS, en el artículo 4 señala: "Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista" y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado..." , la DECLARACION DE Nombre137873 en el principio 15 alude a un principio precautorio, según el cual,"con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente." La normativa transcrita encierra una serie de compromisos internacionales que fueron adquiridos por nuestro país para ser desarrollados en obtención de los fines propuestos, por lo que la normativa interna del Estado debe estar también acorde con los convenios suscritos y en este sentido, está obligado a desarrollar todos los mecanismos posibles en la protección del medio ambiente, lo cual implica proteger las áreas que se consideren importantes para un desarrollo ecológicamente equilibrado y de las cuales se requiere un trato especial para su conservación; por ello es que el Estado no puede ser contradictorio en los fines que le encomienda la misma Constitución Política, en los artículos 7, 21, 50 y 89 a la hora de legislar en un futuro, a menos que efectivamente se considere razonable y proporcionado lo pretendido en la ley que se promulga.

En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.

Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. Esta Sala en sentencia No. 7294-98 del día 13 de octubre de 1998, indicó: " De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente.

Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida... si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional.

En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.

IV.Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política..."

Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.

Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE Nombre137873 y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.

VI.En consecuencia, la norma impugnada resulta violatoria de los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política, por lo que lo procedente es acoger la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el artículo 8 de la Ley No. 7599, Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, del 29 de abril de 1996. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de la vigencia de la norma ahora declarada inconstitucional. Asimismo, se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que son derechos adquiridos de buena fe, las titulaciones de tierras declaradas con lugar e inscritas, antes del 16 de mayo de 1997, fecha en que se publicó el primer aviso de la interposición de esta acción en el Boletín Judicial, siempre y cuando, a esta fecha ya hubiere transcurrido el término de tres años, contados a partir de la fecha de la sentencia.

En esos casos, deberá el Estado proceder a expropiar en forma inmediata los terrenos titulados y si no fuera así, deberá interponer las acciones ordinarias necesarias para revertir las titulaciones. También serán derechos adquiridos de buena fe, toda mejora introducida antes del 16 de mayo de 1997 en los terrenos ubicados en las áreas protegidas y fronterizas, todo ello, sin perjuicio de los daños y perjuicios que deberán demandarse, en su caso, en la vía ordinaria.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula el artículo 8 de la Ley No. 7599, Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y seis. Esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de la vigencia de la norma ahora declarada inconstitucional. Se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que son derechos adquiridos de buena fe, las titulaciones de tierras declaradas con lugar e inscritas, antes del 16 de mayo de 1997, fecha en que se publicó el primer aviso de la interposición de esta acción en el Boletín Judicial, siempre y cuando, a esta fecha ya hubiere transcurrido el término de tres años, contados a partir de la fecha de la sentencia. En esos casos, deberá el Estado proceder a expropiar en forma inmediata los terrenos titulados y si no fuera así, deberá interponer las acciones ordinarias necesarias para revertir las titulaciones. También serán derechos adquiridos de buena fe, toda mejora introducida antes del 16 de mayo de 1997 en los terrenos ubicados en las áreas protegidas y fronterizas, todo ello, sin perjuicio de los daños y perjuicios que deberán demandarse, en su caso, en la vía ordinaria. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

Luis Paulino Mora M. Presidente R. E. Piza E.

Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. Susana Castro A.