Board Member Per Diems for FONAFIFO Not AuthorizedPago de dietas a directivos de FONAFIFO no autorizado

Opinion: 085 of 11/05/1998 C-085-98 San José, May 11, 1998 MBA. Marco V. Araya Barrantes Director FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your esteemed official letter FONAFIFO-335, of March 24 of this year, received in this Office on the past April 16, through which you request the opinion of the Procuraduría General de la República regarding the possibility of recognizing the payment of per diem allowances (dietas) to the members of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), as remuneration for their functions and obligations, taking into consideration that some are producers who must travel from remote locations for meetings and multiple activities.

According to what you indicate, the aforementioned Fund was created by the Ley Forestal with the purpose of channeling the promotion of the different activities of the forestry sector and is administered by a Board of Directors, whose composition is mixed: some members represent the Private Sector and others the Public Sector.

You also attach the opinion of the Legal Advisory Office (Asesoría Legal) of the consulting Body, which, in what is of interest here, indicates:

"FONAFIFO, by provision of law, establishes that its assets must be administered through trusts (Fideicomisos). To this end, on December 13, 1997, the Trust Agreement 134-97 FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL / BANCOOP R.L. was signed (...) In this case, since a transfer of the assets that are eminently public to a fiduciary structure has occurred, those resources and activities are governed by private law, as previously stated by the Procuraduría General de la República in official letter «C-082-91» dated May 16, 1991. Accordingly, the payment of a per diem allowance (dieta) or amount of money can be established, as consideration for the service provided by its directors, since the Fund is governed by the principle of private law, which does not require express legal authorization to perform acts or contracts." The Legal Advisor adds that "... in this particular case, due to its composition and its structure with practically administrative, financial, and political independence, a logical element exists, which is that no person would accept working, traveling, and taking on responsibility, without remuneration that at least compensates the minimum expenses of their activity." And he concludes by stating the following:

"... it is my opinion that in the case of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, it is possible to pay per diem allowances (dietas) or some amount for expenses or travel allowances (viáticos), to the members of the Board of Directors.

Of course, these must be adjusted in terms of their amounts and periodicity to what is established in the legal system." On the matter, we allow ourselves to indicate the following:

I.- LEGAL NATURE OF THE FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL (FONAFIFO):

The Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, in its Title IV, Chapter II, provided for the creation of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, whose objective is to finance, for the benefit of small and medium producers, through credits or other mechanisms for promoting forest management, whether intervened or not, the processes of afforestation, reforestation, forest nurseries (viveros forestales), agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the harvesting and industrialization of forest resources (Article 46). Said norm also provides that:

"... The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal shall have instrumental legal personality (personería jurídica instrumental); unless the cooperating party or the donor establishes different conditions for the beneficiaries" (the underlining is not from the original).

For its part, numeral 47 of the Ley Forestal establishes the sources of the resources that constitute the assets of the aforementioned Fund and Article 48 regulates matters concerning the integration and functioning of its Board of Directors.

From the indicated norms, it is inferred, firstly, the creation of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), whose primary objective is to finance, for the benefit of small and medium producers, various economic activities related to the forestry sector. Now, for the fulfillment of such objective and to administer its assets, the law has provided for endowing said Fund with instrumental legal personality. In relation to this legal figure, this Office, on various occasions, has defined its scope, indicating, among other things, that with it:

"... one of the practices of our legislator is evidenced, consisting of protecting certain public funds, which are not incorporated into the general budget of the State, allocating them to certain purposes and attributing their management to a body. This body is granted not only budgetary autonomy but also legal personality. The figure that appears is that of a budgetary personification. The dismemberment of the Central Administration is not justified exclusively on technical criteria but on the interest that certain funds escape the application of budgetary law and public accounting rules relating to the execution and control of the State budget. That is, State services are endowed with legal personality so that their financial operations are not contemplated in the State budget and the funds can be executed autonomously. It is for this reason that, despite the legal personality, the new public person remains organically integrated into the Central Administration..." (Opinion C-187-88, of May 25, 1988).

That is, budgetary or instrumental personifications are administrative organizations that, despite formally constituting an independent center of action, do not receive the direct and definitive imputation of rights and duties. The legal personality has limited effects and in most cases is explained for financial reasons.

And that is precisely the scope that must be given to FONAFIFO, because despite possessing its own assets tending to the fulfillment of the legally established purposes and legal personality, it cannot be considered a decentralized entity and, therefore, is not a legal entity independent of the State. On the contrary, the aforementioned Fund integrates the Central Administration, as a body of the Ministerio de Ambiente y Energía, which is the governing Body of the State Forestry Administration (Article 5 of the aforementioned Ley Forestal).

II.- THE FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL, AS A PUBLIC BODY, IS SUBJECT TO THE PRINCIPLE OF LEGALITY:

Just as we have had the opportunity to see in the preceding section, the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) constitutes a body of the Ministerio de Ambiente y Energía, joined to an instrumental or budgetary personification. For this reason, like the rest of the Public Administration, it is necessarily subject to the rule of law (bloque de legalidad), and may only carry out that activity authorized by the legal system.

Indeed, in accordance with the provisions of Article 11 of the Constitución Política and Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, all actions of the Administration must be authorized in the legal system. This is what is known as the principle of legality. Referring to the manifestation of said principle, the most authoritative doctrine has indicated:

"The principle of legality of the Administration, with the content explained, is expressed in a precise technical mechanism: legality attributes powers (potestades) to the Administration, precisely. Legality grants powers of action, carefully defining their limits, empowers, enables the Administration for its action, conferring upon it legal powers for that purpose. Without a prior legal attribution of powers, the Administration simply cannot act" (GARCIA ENTERRIA, Eduardo and FERNANDEZ, Tomás, Curso de Derecho Administrativo, Volume I, Editorial Civitas, Madrid, 1989, pp. 440-441).

The Sala Constitucional has pronounced in the same sense:

"The principle of legality enshrined in Article 11 of our Constitución Política and developed in Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by written norm, which means, of course, submission to the Constitution and the law, preferentially, and in general to all the other norms of the legal system -executive and autonomous regulations, especially-; that is, ultimately, to what is known as the «principle of juridicity of the Administration»." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 4310-92 of 2:05 p.m. on November 10, 1992).

Based on such premise, in the sense that all actions of the Administration must be authorized by the legal system, we will proceed to examine the object of this consultation, namely whether it is legally possible to pay per diem allowances (dietas) to the members of the Board of Directors of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

In this regard, we must indicate that after carefully studying its enabling law, and no other, we find no norm that empowers the payment of per diem allowances (dietas) to the members of the aforementioned Body. Article 48 of the Ley Forestal is limited to regulating matters concerning the functioning and integration of the Board of Directors of FONAFIFO:

"The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal shall have a Board of Directors, responsible for issuing general directives, credit or other regulations, when appropriate, and for approving financial operations.

The Board of Directors shall also set the types of guarantee according to the amounts to be financed, the terms, the interest rates, and other conditions of the credits to be granted. Land with forest and, individually, the standing tree, owned by private parties, shall serve to guarantee these credits.

The Board of Directors shall be composed of five members:

• a)Two representatives of the private sector appointed by the Board of Directors of the Oficina Nacional Forestal; one must necessarily be a representative of the organizations of small and medium forest producers and the other, from the industrial sector.
• b)Three representatives of the public sector designated, one by the Ministro del Ambiente y Energía, another by the Ministro de Agricultura y Ganadería, and the third by the Sistema Bancario Nacional.

The quorum for the Board of Directors to meet shall be four members..." As can be appreciated, the transcribed norm is silent regarding the possibility of paying per diem allowances (dietas) to the members of the Board of Directors of FONAFIFO. This being the case, and there being no other norm that enables their payment, it must be concluded that it is not possible.

In that order of ideas, we do not share the opinion of the legal advisor of the consulting Body, in the sense that by having signed a trust agreement with BANCOOP R.L., FONAFIFO is governed by private law and that, therefore, the payment of per diem allowances (dietas) to its directors can be established.

In this regard, we must indicate that the fact that the law authorizes FONAFIFO to carry out any non-speculative legal transaction required for the proper administration of its assets, including the constitution of trusts (Fideicomisos) (Article 49 of the Ley Forestal), in no way denatures its condition as a public body.

Likewise, the constitution of a trust with BANCOOP R.L. does not imply that all the resources that make up the assets of the aforementioned Fund must be managed through said trust.

On the other hand, the receipt of per diem allowances (dietas) is not essential to configure the employment relationship of a director, since said position can be exercised on an honorary basis (doctrine of Article 111 of the Ley General de la Administración Pública), that is, being devoid of all remuneration, because there is no employment relationship that makes it indispensable. Let us remember that the per diem allowances (dietas) received by the members of some directive bodies, despite constituting a remunerative system, cannot be considered as salary or wages, since the latter is only conceivable by virtue of an employment contract (Article 162 of the Código de Trabajo) or as a patrimonial effect of a public employment relationship, legal situations completely foreign to this type of officials.

In that sense, the recognition or not of per diem allowances (dietas) is a matter left to the prudence of the legislator. Whether this is illogical and inequitable is not an aspect that concerns this Procuraduría General to qualify, since according to our Ley Orgánica we are the superior technical-legal consultative body of the Public Administration, which is why our function is limited to interpreting the correct meaning of the laws, without our being legally permitted to enter into qualifying whether the norm is just or unjust, or whether its provisions are convenient or inconvenient.

Nor is Law No. 3065, of November 20, 1962 and its amendments, applicable to the Board of Directors of FONAFIFO, since this regulates, in what is of interest, the payment of per diem allowances (dietas) to the members of the Boards of Directors of autonomous and semi-autonomous institutions, a category in which, as we have seen, the aforementioned Fund is not found.

III.- CONCLUSION:

By reason of the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that the regulations governing the functioning of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) do not remunerate the members of its Board of Directors with per diem allowances (dietas), therefore their recognition is improper.

Without further particular, I subscribe, Cordially, Lic. Omar Rivera Mesén ABOGADO DE LA PROCURADURIA ADMINISTRATIVA

Dictamen : 085 del 11/05/1998 C-085-98 San José, 11 de mayo de 1998 MBA. Marco V. Araya Barrantes Director FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tenemos el gusto de hacer referencia a su estimable oficio FONAFIFO-335, de 24 de marzo del año en curso, recibido en este Despacho el pasado 16 de abril, por medio del cual requiere el criterio de la Procuraduría General de la República en torno a la posibilidad de que se reconozca el pago de dietas a los miembros de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), como retribución a sus funciones y obligaciones, tomando en consideración que algunos son productores que deben desplazarse desde lugares alejados para reuniones y múltiples actividades.

Según nos indica, el citado Fondo fue creado por la Ley Forestal con el objeto de canalizar el fomento de las diferentes actividades del sector forestal y es administrado por una Junta Directiva, cuya composición es mixta: algunos miembros representan al Sector Privado y otros al Sector Público.

Nos adjunta, además, el criterio de la Asesoría Legal del Órgano consultante, el cual, en lo que aquí interesa, indica:

"El FONAFIFO, por disposición de ley, establece que su patrimonio deberá ser administrado a través de Fideicomisos, para ello, el día 13 de diciembre, 1997, fue firmado el Contrato de Fideicomiso 134-97 FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL / BANCOOP R.L. (...) Que en este caso, al haberse operado un traslado del patrimonio que es eminentemente público a una estructura fiduciaria, esos recursos y actividades se rigen por el derechos (sic) privado, según lo han (sic) manifestado la Procuraduría General de la República, en el oficio «C-082-91» de fecha 16 de mayo, 1991. De acuerdo con ello, puede establecerse el pago de una dieta o monto de dinero, como contraprestación al servicio prestado por sus directores, pues el Fondo está regido por el principio de derecho privado, que no requiere autorización legal expresa para poder realizar actos o contratos".

Agrega el Asesor Legal que "... existe en este caso particular, por su conformación y por su estructura prácticamente con independencia administrativa, financiera y política, un elemento lógico, cual es que ninguna persona aceptaría laborar, trasladarse y responsabilizarse, sin una retribución que al menos compense los gastos mínimos de su actividad".

Y concluye afirmando lo siguiente:

"... es mi criterio que en el caso del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal es posible pagar dietas o monto alguno por gastos o viáticos, a favor de los miembros de la Junta Directiva.

Claro está que éstas deberán ajustarse en cuanto a sus montos y periodicidad a lo establecido en el ordenamiento jurídico".

Sobre el particular, nos permitimos indicarle lo siguiente:

I.- NATURALEZA JURIDICA DEL FONDO NACIONAL DE FINANCIMIENTO FORESTAL (FONAFIFO):

La Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, en su Título IV, Capitulo II, dispuso la creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo es el financiar, para beneficio de pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos forestales (artículo 46). Dicha norma dispone, además, que:

"... El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal contará con personería jurídica instrumental; salvo que el cooperante o el donante establezca condiciones diferentes para los beneficiarios" (lo sublineado no es del original).

Por su parte, el numeral 47 de la Ley Forestal establece las fuentes de los recursos que constituyen el patrimonio del citado Fondo y en el artículo 48 se regula lo concerniente a la integración y funcionamiento de su Junta Directiva.

De las normas indicadas se desprende, en primer término, la creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), cuyo objetivo primordial es financiar, en beneficio de pequeños y medianos productores, distintas actividades económicas relacionadas con el sector forestal. Ahora bien, para el cumplimiento de tal objetivo y administrar su patrimonio, la ley ha dispuesto dotar a dicho Fondo de personalidad jurídica instrumental. En relación con esta figura jurídica, este Despacho, en distintas oportunidades, ha definido sus alcances, indicando, entre otras cosas, que con ella:

"... se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado. Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central..." (Dictamen C-187-88, de 25 de mayo de 1988).

Sea, que las personificaciones presupuestarias o instrumentales son organizaciones administrativas que a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados y en la mayoría de los casos de explica por razones de tipo financiero.

Y ese es precisamente el alcance que debe dársele al FONAFIFO, pues a pesar de poseer un patrimonio propio tendiente al cumplimiento de los fines legalmente establecidos y personalidad jurídica, no puede ser considerado un ente descentralizado y, por ende, no es una persona jurídica independiente del Estado. Al contrario, el citado Fondo integra la Administración Central, como órgano del Ministerio de Ambiente y Energía que es el Órgano rector de la Administración Forestal del Estado (artículo 5 de la citada Ley Forestal).

II.- EL FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL, COMO ÓRGANO PÚBLICO, SE ENCUENTRA SUJETO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

Tal y como hemos tenido la oportunidad de ver en el apartado anterior, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) constituye un órgano del Ministerio de Ambiente y Energía, unido a una personificación instrumental o presupuestaria. Por tal razón, al igual que el resto de la Administración Pública, se encuentra necesariamente sometido al bloque de legalidad, pudiendo realizar sólo aquella actividad autorizada por el ordenamiento jurídico.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la Administración debe estar autorizado en el ordenamiento jurídico. Ello es lo que se conoce como el principio de legalidad. Refiriéndose a la manifestación de dicho principio, la más autorizada doctrina ha indicado:

"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndole al efecto poderes jurídicos. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente" (GARCIA ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1989, pp. 440-441).

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el «principio de juridicidad de la Administración»". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992).

Partiendo de tal presupuesto, en el sentido de que todo el actuar de la Administración debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico, procederemos de seguido a conocer el objeto de la presente consulta, a saber si resulta jurídicamente posible pagar dietas a los miembros de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

Al respecto, debemos indicar que luego de estudiar cuidadosamente su ley de creación, ni en ninguna otra, encontramos norma alguna que faculte el pago de dietas a los miembros del citado Órgano. El artículo 48 de la Ley Forestal se limita a regular lo concerniente al funcionamiento e integración de la Junta Directiva del FONAFIFO:

"El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal tendrá una Junta Directiva, encargada de emitir las directrices generales, los reglamentos de crédito u otros, cuando sea del caso, y de aprobar las operaciones financieras.

La Junta Directiva fijará también los tipos de garantía de acuerdo con los montos por financiar, los plazos, las tasas de interés y las demás condiciones de los créditos por otorgar. La tierra con bosque e individualmente el árbol en pie, propiedad de particulares, servirán para garantizar estos créditos.

La Junta Directiva estará compuesta por cinco miembros:

• a)Dos representantes del sector privado nombrados por la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal; uno, necesariamente, deberá ser representante de las organizaciones de pequeños y medianos productores forestales y el otro, del sector industrial.
• b)Tres representantes del sector público designados, uno por el Ministro del Ambiente y Energía, otro por el Ministro de Agricultura y Ganadería y el tercero, por el Sistema Bancario Nacional.

El quórum para que la Junta Directiva sesione será de cuatro miembros..." Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita es omisa en cuanto a la posibilidad de pagar dietas a los miembros de la Junta Directiva del FONAFIFO. Así las cosas y no existiendo ninguna otra norma que posibilite su pago, debe concluirse que ello no es posible.

En ese orden de ideas, no se comparte el criterio del asesor legal del Órgano consultante, en el sentido de que por haber firmado un finiquito con BANCOOP R.L., el FONAFIFO se rige por el derecho privado y que, por ello, se puede establecer el pago de dietas a sus directores.

Al respecto debemos indicar que el hecho de que la ley autorice al FONAFIFO para realizar cualquier negocio jurídico no especulativo, requerido para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos (artículo 49 de la Ley Forestal), en nada desnaturaliza su condición de órgano público.

Asimismo, la constitución de un fideicomiso con BANCOOP R.L. no implica que todos los recursos que integran el patrimonio del citado Fondo deban manejarse a través de dicho fideicomiso.

Por otra parte, la percepción de dietas no es esencial para configurar el vínculo funcionarial de directivo, toda vez que dicho cargo puede ser ejercido de forma honoraria (doctrina del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública), es decir, encontrarse desprovisto de toda retribución, por no existir una relación de empleo que la haga imprescindible. Recordemos que las dietas que perciben los miembros de algunos órganos directivos, a pesar de constituir un sistema remunerativo, no pueden considerarse como sueldo o salario, puesto que éste último sólo es concebible en virtud de un contrato de trabajo (artículo 162 del Código de Trabajo) o como efecto patrimonial de una relación de empleo público, situaciones jurídicas ajenas por completo a este tipo de funcionarios.

En ese sentido, el reconocimiento o no de dietas es un asunto librado a la prudencia del legislador. Si ello resulta ilógico e inequitativo, no es un aspecto que incumba calificar a esta Procuraduría General, ya que de acuerdo con nuestra Ley Orgánica somos el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública, razón por la cual nuestra función se circunscribe a interpretar el recto sentido de las leyes, sin que nos esté legalmente permitido entrar a calificar si la norma es justa o injusta, o si sus disposiciones resultan convenientes o inconvenientes.

Tampoco resulta aplicable a la Junta Directiva del FONAFIFO la Ley No. 3065, de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas, pues ésta regula, en lo que interesa, el pago de dietas a los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, categoría en la cual, según hemos visto, no se encuentra el citado Fondo.

III.- CONCLUSION:

En razón de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la normativa que rige el funcionamiento del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), no retribuye con dietas a los miembros de su Junta Directiva, por lo que resulta improcedente su reconocimiento.

Sin otro particular, se suscribe, Cordialmente, Lic. Omar Rivera Mesén ABOGADO DE LA PROCURADURIA ADMINISTRATIVA