Opinion on the Sustainable Construction BillOpinión sobre el proyecto de ley de construcciones sostenibles

Legal Opinion: 185 - J of 11/18/2025 November 18, 2025 PGR-OJ-185-2025 Mrs.

Cinthya Díaz Briceño Area of Legislative Committees IV Legislative Assembly Dear Mrs. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CPEAMB-2664-2025 of September 16, 2025, by means of which we are informed that the Special Permanent Commission on the Environment agreed to request our opinion on bill no. 25040, entitled "SUSTAINABLE CONSTRUCTIONS LAW."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it performs its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or regarding legal aspects that may be considered covered by the function of political control and that may reasonably be considered of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those concerning matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, since we are not within the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. ON THE BILL

The explanatory statement notes that construction plays a significant role in waste generation, climate change, and energy consumption. For this reason, it is stated that Costa Rica, as a country committed to the Paris Agreement and the Sustainable Development Goals, has the duty to adopt effective measures to reduce the environmental impact of this sector.

It is stated that sustainable construction is a key piece for fulfilling the country's climate commitments, reducing greenhouse gas (GEI) emissions, and minimizing the environmental impact of infrastructure.

It is explained that the objective of sustainable construction is to optimize performance and minimize negative impacts on the consumption of materials, energy, water, and land. It also seeks to improve indoor air quality, occupant comfort, and reduce the generation of waste, wastewater, and pollutant emissions, including greenhouse gases and particulate matter.

Taking into account the Blue Flag for Sustainable Construction Program, some methodologies and materials that can be used are detailed, and the benefits that this type of construction generates in the environmental, economic, and social spheres are set forth.

For the above reasons, it is noted that the objective of the bill is to fill the regulatory gap in the matter, by promoting sustainable constructions, granting financial incentives and urban planning incentives such as: streamlining of procedures in the construction permit, reduction in the amount of the construction tax, greater buildable area (edificabilidad), greater density, greater height, among others, under the conditions that municipal corporations define, or that the National Institute of Housing and Urbanism determines in urban development regulations, in the exercise of its residual competence.

Indeed, an initiative such as the one proposed is in line with the international commitments acquired by the Costa Rican State regarding climate change, and, in general, with the state duty to guarantee and promote the right to a healthy and ecologically balanced environment.

However, it is necessary to make specific observations on some of the proposed articles.

In the first place, as we have pointed out on other occasions, it is necessary to review whether the concepts developed in Article 3 are actually used in the rest of the proposed norm, as the purpose of including a list of definitions is precisely to specify how certain concepts should be understood when applying the law, and therefore, it makes no sense to define concepts that are not used in the proposed text. (See legal opinion no. PGR-OJ-178-2025 of November 3, 2025).

Regarding the definitions, in subsection a) it is recommended to indicate that sustainable constructions will be those that meet the conditions and parameters set forth by the Federated College of Engineers and Architects (CFIA); in subsection f) it is suggested to specify that the certificate is granted by the CFIA; and, in subsection g) financial incentives and the streamlining of procedures should be excluded from the definition of urban planning incentives, as they are of a different nature.

Regarding the Chapter on Governance and Responsible Entities, it is necessary that it be regulated with greater clarity which institutions are involved and the specific functions corresponding to each one, as the proper functioning of the institutional apparatus in the development of an initiative like the one proposed depends on the clarity and precision with which its structure and operation are regulated.

In the Chapter referring to incentives, it is necessary to specify what happens if the certificate is granted before construction and benefits are granted based on it, but, at the time of executing the construction, the parameters under which it was granted are not met. Although it is true that it is proposed to reform Article 87 of the Construction Law, it should be clear that failure to comply with the conditions for which the sustainable construction certificate was granted, and on the basis of which the municipal construction permit was authorized, must be sanctioned in accordance with the provisions of Article 88 of the Construction Law; and, in addition, what happens with the granted incentives should be regulated.

In Article 8, subsection b) it is provided that all State institutions will be empowered to prioritize and include in their methodologies for prioritizing public interventions, works that have the sustainable construction certificate, but in Transitory Provision I it is indicated that public institutions must modify and update their directives and regulations within a period of 12 months, once this law is published, in accordance with the provisions of this regulation, allowing them to carry out the design and execution of public works under sustainable construction standards. Therefore, it is not clear whether the prioritization of sustainable public works is optional or mandatory.

In any case, on this point, it is suggested to obtain the opinion of the Comptroller General of the Republic and the Directorate of Public Procurement of the Ministry of Finance.

Regarding the reduction of the construction tax regulated in Article 70 of the Urban Planning Law, established in Article 8, subsection c), we have noted that:

"Given the wording of the norm, it is feasible to affirm that the legislator left the application of the rate in the hands of the municipalities, which implies that the Municipal Corporation may establish, via regulation, through objective criteria, categorizations of taxpayers for the application of the tax rate, being able to grade it up to 1% of the value of the constructions - as a maximum.

This is a relative delegation to the municipalities, which does not violate the principle of legal reserve, since the elements of the tax were duly established by the legislator, leaving the application of the rate in charge of the municipalities. However, any categorization that a municipal entity may implement must conform to the principle of tax equality and be of general application, as indicated in opinion number C-110-2006 of March 15, 2006:

(...) The opinions transcribed above remain valid regarding the possibility for the Municipality to implement, via regulation, a categorization of subjects for the application of the tax rate provided for in the repeatedly cited numeral 70.

Indeed, as indicated supra, the elements of the construction tax were duly established in numeral 70 of the Urban Planning Law; thereby, the principle of legal reserve is fully complied with, according to which, the legislator is required to define the basic elements of the tax through a formal law, in accordance with constitutional numeral 121, subsection 13), and Article 5 of the Code of Tax Rules and Procedures, in conjunction with numerals 11, 59, and 124 of the General Law of Public Administration.

However, regarding the range over which the application of the rate would fluctuate, opinions numbers C-110-2006 of March 15, 2006, C-113-2010 of June 3, 2010, C-173-2011 of July 18, 2011, C-195-2011 of August 17, 2011, and C-270-2011 of November 2, 2011, should be reconsidered insofar as they indicate that municipal entities can grade the construction tax rate starting from a percentage of 0%.

In this regard, although it is considered that the legislator delegated to Municipal Corporations the possibility of grading the application of the construction tax rate, it is true that setting a 0% rate, through a municipal regulation, would imply that a category of subjects is not obliged to pay any sum of money for the tax in question, yet it is true that the legislator considered that the construction would be subject to the payment of a tax, even establishing the maximum rate that this tax would have.

Consequently, the establishment of a 0% rate would be configured as an exemption, established in a lower-ranking norm, which violates the principle of legal reserve; therefore, it is pertinent that the range for setting the application of the rate start from a minimum and not from zero percent.

Let us remember that the legislator established in numeral 70 of the Urban Planning Law, not only the essential elements of the construction tax, but also the exemption benefit, which is established only in favor of 'the Central Government and autonomous institutions, provided they are works of social interest, nor those of medical-social assistance or educational institutions.' Therefore, the rest of the constructions are subject to the payment of the tax, at the corresponding percentage.

Thus, regarding the consultation raised, the construction tax rate is defined in numeral 70 of the Construction Law, and the Municipal Corporation may categorize or grade its application, via regulation, within a range of 0.01% to a maximum of 1%.

It is reiterated that any categorization that a municipality may eventually establish, via regulation, must respect the principle of equality and must be of general application." (Opinion no. PGR-C-029-2023 of February 20, 2023).

Finally, any urban planning incentives that Municipalities establish in their regulatory plans, in accordance with the provisions of Article 8, subsection d) and Article 16 of the Urban Planning Law that is intended to be reformed, must be established based on objective technical criteria.

It should be taken into account that the buildable area, density, and height indices of constructions cited in the explanatory statement as possible incentives are parameters that, according to Article 24 of the Urban Planning Law, are established objectively, depending on the conditions of the construction and the zone in which it is developed, therefore, any modification also requires technical justification.

IV. CONCLUSION

Although it is true that the approval of bill no. 25040, entitled "SUSTAINABLE CONSTRUCTIONS LAW" is a legislative decision, it is recommended that the observations set forth be evaluated.

Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney

Opinión Jurídica : 185 - J del 18/11/2025 18 de noviembre de 2025 PGR-OJ-185-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-2664-2025 de 16 de setiembre de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 25040, denominado “LEY DE CONSTRUCCIONES SOSTENIBLES.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

En la exposición de motivos se señala que la construcción tiene un papel importante en la generación de residuos, en el cambio climático y en el consumo energético. Por ello, se indica que, Costa Rica, como país comprometido con el Acuerdo de París y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, tiene el deber de adoptar medidas eficaces para reducir el impacto ambiental de ese sector.

Se expone que la construcción sostenible es una pieza clave para cumplir los compromisos climáticos del país, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y minimizar el impacto ambiental de la infraestructura.

Se explica que el objetivo de la construcción sostenible es optimizar el rendimiento y minimizar los impactos negativos en el consumo de materiales, energía, agua y suelo. Además, busca mejorar la calidad del aire interior, el confort de los ocupantes y reducir la generación de residuos, aguas residuales y emisiones contaminantes, incluidos los gases de efecto invernadero y partículas en suspensión.

Tomando en cuenta el Programa de Bandera Azul de Construcción Sostenible, se detallan algunas metodologías y materiales que pueden utilizarse, y se exponen los beneficios que ese tipo de construcciones generan en el ámbito ambiental, económico y social.

Por lo anterior, se señala que el objetivo del proyecto es llenar el vacío normativo en la materia, mediante la promoción de construcciones sostenibles, otorgando incentivos financieros e incentivos urbanísticos como: agilización en trámites en la licencia de construcción, disminución en el monto del impuesto de construcción, mayor edificabilidad, mayor densidad, mayor altura, entre otros, bajo las condiciones que las corporaciones municipales definan, o bien, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo determine en los reglamentos de desarrollo urbano, bajo el ejercicio de su competencia residual.

Efectivamente, una iniciativa como la propuesta es afín a los compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense en materia de cambio climático, y, en general, con el deber estatal de garantizar y propiciar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Sin embargo, es necesario hacer observaciones puntuales a algunos de los artículos propuestos.

En primer lugar, como lo hemos señalado en otras ocasiones, es necesario revisar que los conceptos que se desarrollan en el artículo 3° realmente sean utilizados en el resto de la norma propuesta, pues, justamente, el objetivo de incluir un listado de definiciones es precisar cómo se deben entender determinados conceptos al momento de aplicar la ley, y, por ello, carece de sentido definir conceptos que no son utilizados en el texto propuesto. (Véase la opinión jurídica no. PGR- OJ-178-2025 de 3 de noviembre de 2025).

En cuanto a las definiciones, en el inciso a) se recomienda indicar que las construcciones sostenibles serán aquellas que cumplan las condiciones y parámetros dispuestos por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA); en el inciso f) se sugiere precisar que el certificado es otorgado por el CFIA; y, en el inciso g) debería excluirse de la definición de incentivos urbanísticos, los incentivos financieros y la agilización de trámites, porque tienen una naturaleza distinta.

En cuanto al Capítulo de Gobernanza y Entes Encargados, es necesario que se regule con mayor claridad cuáles son las instituciones involucradas y las funciones específicas que le corresponde a cada una pues, el adecuado funcionamiento del aparato institucional en el desarrollo de una iniciativa como la propuesta, depende de la claridad y precisión con la que se regule su estructura y funcionamiento.

En el Capítulo referido a los incentivos, es necesario precisar qué sucede si se otorga el certificado antes de la construcción y se otorgan beneficios con base en él, pero, al momento de ejecutar la construcción no se cumplen los parámetros en virtud de los cuáles se otorgó. Si bien es cierto, se plantea reformar el artículo 87 de la Ley de Construcciones, debería quedar claro que el incumplimiento de las condiciones por las cuales se otorgó el certificado de construcción sostenible, y, con base en el cual se autorizó el permiso de construcción municipal, debe ser sancionado conforme con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley de Construcciones; y, además, debería regularse qué sucede con los incentivos otorgados.

En el artículo 8 inciso b) se dispone que todas las instituciones del Estado estarán facultadas a priorizar e incluir en sus metodologías de priorización de intervenciones públicas, las obras que cuenten con el certificado de construcción sostenible, pero en el transitorio I se indica que las instituciones públicas deberán modificar y actualizar sus directrices y reglamentos en un plazo de 12 meses, una vez publicada la presente ley, conforme a las disposiciones de la presente normativa, permitiéndoles realizar el diseño y ejecución de obra pública, bajo los estándares de construcción sostenible. Por lo cual, no queda claro si la priorización de obras públicas sostenibles es facultativa u obligatoria.

En todo caso, sobre ese punto, se sugiere contar con el criterio de la Contraloría General de la República y la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda.

Sobre la reducción del impuesto a las construcciones regulado en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, que se establece en el artículo 8 inciso c), hemos señalado que:

“Dada la redacción de la norma, es dable afirmar que el legislador dejó en manos de las municipalidades la aplicación de la tarifa, lo que supone, que la Corporación Municipal pueda establecer, vía reglamento, mediante criterios objetivos, categorizaciones de sujetos pasivos para la aplicación de la tarifa del impuesto, pudiendo graduar la misma hasta el 1% del valor de las construcciones -como máximo Se trata de una delegación relativa hacia las municipalidades, que no vulnera el principio de reserva de ley, toda vez que los elementos del impuesto fueron debidamente establecidos por el legislador, dejando a cargo de las municipalidades la aplicación de la tarifa. Sin embargo, la eventual categorización que pueda implementar un ente municipal debe ajustarse al principio de igualdad tributaria y ser de aplicación general, tal y como se indicó en el dictamen número C-110-2006 de 15 de marzo de 2006:

(…)

Los criterios antes transcritos mantienen vigencia con relación a la posibilidad de la Municipalidad de implementar, vía reglamento, una categorización de sujetos para la aplicación de la tarifa del impuesto previsto en el numeral 70 de repetida cita.

En efecto, como se indicó supra, los elementos del impuesto a las construcciones fueron debidamente establecidos en el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana; con ello, se cumple a cabalidad con el principio de reserva de ley, según el cual, se exige que el legislador defina los elementos básicos del tributo a través de una ley formal, de conformidad con el numeral 121 inciso 13) constitucional, y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en concordancia con los numerales 11, 59 y 124 de la Ley General de la Administración Pública.

Sin embargo, con relación al rango sobre el cual oscilaría la aplicación de la tarifa, deben reconsiderarse los dictámenes números C-110-2006 de 15 de marzo de 2006, C-113-2010 de 3 de junio de 2010, C-173-2011 de 18 de julio de 2011, C-195-2011 de 17 de agosto de 2011 y C-270-2011 de 2 de noviembre de 2011 en cuanto indican que las entidades municipales pueden graduar la tarifa del impuesto sobre las construcciones desde un porcentaje de 0%.

Al efecto, si bien se estima que el legislador delegó en las Corporaciones Municipales la posibilidad de graduar la aplicación de la tarifa del impuesto a las construcciones, es lo cierto que, la fijación de una tarifa 0%, mediante un reglamento municipal, implicaría que una categoría de sujetos no esté obligada a pagar ninguna suma de dinero por el tributo en cuestión, empero es lo cierto que el legislador consideró que la construcción estaría sujeta al pago de un impuesto, disponiendo incluso la tarifa máxima que ese impuesto tendría.

En consecuencia, el establecimiento de una tarifa 0% se configuraría como una exoneración, dispuesta en una norma de menor rango, lo que atenta contra el principio de reserva de ley; por ello, es lo pertinente que el rango en que se fije la aplicación de la tarifa parta de un mínimo y no de cero por ciento.

Recordemos que el legislador estableció en el numeral 70 de la Ley de Planificación urbana, no solo los elementos esenciales del impuesto a las construcciones, sino también el beneficio de exención, el cual establece únicamente a favor “del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativas”. Por lo que el resto de las construcciones está sujeto al pago del impuesto, en el porcentaje que corresponda.

De ese modo, en torno a la consulta planteada, la tarifa del impuesto a las construcciones está definida en el numeral 70 de la Ley de Construcciones, pudiendo la Corporación Municipal categorizar o graduar su aplicación, vía reglamento, en un rango del 0.01% al 1% como máximo.

Se insiste en que la categorización que eventualmente pueda establecer un municipio, vía reglamento, deberá respetar el principio de igualdad y deberá ser de aplicación general.” (Dictamen no. PGR-C-029-2023 de 20 de febrero de 2023).

Por último, los posibles incentivos urbanísticos que establezcan las Municipalidades en sus planes reguladores, según lo dispuesto en el artículo 8 inciso d) y el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana que se pretende reformar, deben establecerse contando con criterios técnicos objetivos.

Tómese en cuenta que los índices de edificabilidad, densidad y altura de las construcciones que se citan en la exposición de motivos como posibles incentivos, son parámetros que, según el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, se establecen de manera objetiva, dependiendo de las condiciones de la construcción y la zona en la que se desarrolla, por lo cual, su modificación, también requiere una justificación técnica.

IV. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 25040, denominado “LEY DE CONSTRUCCIONES SOSTENIBLES” es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez