Reform of requirements for declaring urban coastal zones under Law 9221Reforma a requisitos de declaratoria de zona urbana litoral en la Ley 9221

Legal Opinion: 166 - J of 10/23/2025 October 23, 2025 PGR-OJ-166-2025 Madam Daniella Argüello Bermúdez Legislative Committees Area VII Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPAJUR-0123-2025 of August 7, 2025, by which we are informed that the Permanent Commission on Legal Affairs agreed to request our opinion on draft law no. 24938, denominated "REFORM TO ARTICLE 5 OF THE FRAMEWORK LAW FOR THE DECLARATION OF URBAN COASTAL ZONE AND ITS REGIME OF USE AND TERRITORIAL DEVELOPMENT, LAW NO. 9221 OF APRIL 25, 2014."

I. CHARACTER OF THIS PRONOUNCEMENT

In conformity with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, performs its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on some matter of interest for the exercise of the legislative function.

Notwithstanding the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily attended to the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain draft laws, when they are consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be considered of general interest.

By virtue thereof, the opinions emanating from this advisory body regarding the scope and content of a draft law or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is given by means of a non-binding legal opinion that aims to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Moreover, since we do not find ourselves in the circumstances established by article 157 of the Regulation of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. ON THE DRAFT LAW

The statement of motives indicates that it is necessary to modify the Framework Law for the declaration of urban coastal zone and its regime of use and territorial development (no. 9221 of March 27, 2014) because, at the time of its issuance, some erroneous technical concepts were incorporated that complicate the application of the law and limit the opportunity for areas with characteristics to become urban coastal zones from being able to obtain the corresponding declaration given the impossibility of fulfilling an unfulfillable requirement.

As its basis, an official communication from the Secretariat of the Technical Environmental Secretariat is used, which, according to what is stated therein, indicates that it is not necessary for article 5, subsection b) to require the incorporation of environmental fragility indices, because the same subsection provides that the coastal regulatory plan must have the environmental variable incorporated, and those environmental fragility indices are part of the incorporation of that variable.

The same is said of the reference made by article 5, subsection b) to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), because the subsection already indicates that the plan must have the environmental variable incorporated, and, technically, the environmental impact assessment of regulatory plans does not exist.

In a similar vein, another official communication from SETENA is cited, noting that "the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) is regulated by Executive Decree No. 32967-Minae, which governs matters related to studies for the incorporation of the environmental variable in territorial planning plans and that the requirement set in subsection f) of article 5 of Law No. 9221, which is replicated in article 6 of the Regulation of that law, does not exist, for which reason Setena could not proceed to evaluate or hear it." The proposal of the draft law goes beyond the conceptual inaccuracies indicated in the cited official communications from SETENA, as it states that "with the current regulation, the urban coastal zones would be subjected to a double environmental assessment process: one before the declaration as urban coastal zone (article 5, subsections b) and f)) and another after the declaration with the request to prepare an Urban Regulatory Plan that implicitly carries said assessment, making the procedure not only excessive, but also disproportionate and unreasonable." The Strategic Environmental Assessment has been understood to derive from the provisions of article 50 of the Political Constitution and article 17 of the Organic Environmental Law (no. 7554 of October 4, 1995) and has been developed at the regulatory level, following what was indicated by the Constitutional Chamber in vote no. 1220-2002 at 14 hours 48 minutes on February 6, 2002:

"...the Chamber considers that it must be a fundamental requirement that, obviously, does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan for urban development must have, prior to being approved and developed, an environmental impact examination from the perspective given by constitutional article 50, so that land use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, above all, if one considers that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities." (Vote no. 811-2016 at 11 hours 49 minutes on January 20, 2016).

The previous General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Decreto Ejecutivo no. 31849 of May 24, 2004) referred to that vote of the Constitutional Chamber, and regulated the figure of Strategic Environmental Assessment. In that sense, article 62 provided that "The Strategic Environmental Assessment has the objective of integrating the environmental impact variable into the economic development planning of the country. It applies to national, regional, and local development plans, programs, and policies." Currently, the Regulation for the incorporation of the environmental variable in territorial planning plans (Decreto Ejecutivo no. 44710 of October 18, 2024) states, in its article 1, that its purpose is to establish "the regulation of the technical and procedural aspects linked to the incorporation of the environmental variable in the proposal of cantonal regulatory plans, coastal regulatory plans, and other territorial planning instruments, contemplated in Law No. 4240 Urban Planning Law, of November 15, 1968, in Law No. 6043 Law of the Maritime Terrestrial Zone, of March 16, 1977, as well as any other norm of a legal nature that includes land use zoning and the provisions related to it." That same Decree establishes that the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) is "the total balance of environmental load of a given geographic space, which sums the natural suitability condition thereof (biotic, gea, and potential land use), the induced environmental load condition, and the capacity to absorb additional environmental load, linked to the demand for natural resources in the context of maintaining ecological balance, giving environmental sustainability to the development and progress of society." According to article 9 of that Regulation, for the incorporation of the environmental variable that will be evaluated by SETENA, two methodologies exist: Elaboration of the EIVA-POT applying methodological alternative 1, Environmental Fragility Index (Anexo 1) or Elaboration of the EIVA-POT applying methodological alternative 2, DAM-RIC-IME (Anexo 2).

Thus, given that the environmental fragility index is a methodology for incorporating the environmental variable into land use zoning plans, it is imprecise for article 5, subsection b) of Law 9221 to require, in addition to the coastal regulatory plan incorporating the environmental variable and identifying a high urban concentration on the coastline, the environmental fragility indices and the environmental impact assessment.

It is also confusing for subsection f) of article 5 to require the strategic environmental impact assessment of the area intended to be declared an urban coastal zone, approved by the National Technical Environmental Secretariat, because this is an element already encompassed in the incorporation of the environmental variable required by the first part of subsection b).

Consequently, to amend these inconsistencies, it would suffice to eliminate from subsection b) the requirement for environmental fragility indices and the environmental impact assessment, while maintaining the requirement that the coastal regulatory plan incorporate the environmental variable, identify a high urban concentration on the coastline, and that the certification of the natural heritage of the State be on record. And, given that the incorporation of the environmental variable is already contemplated in subsection b), subsection f) could be deleted.

However, the draft law goes further and proposes eliminating entirely the prior requirement of a coastal regulatory plan that identifies a high urban concentration on the coastline in order to issue the declaration of urban coastal zone.

In general terms, the Framework Law for the Declaration of Urban Coastal Zone and its Regime of Use and Territorial Development established a regulatory framework for the declaration of urban coastal zones by means of executive decree for those coastal areas that, in fact, have a high urban concentration prior to its entry into force and reformed article 6 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, determining that said regime does not apply to the urban coastal zones, but without disaffecting the public domain properties included within them.

After the requirements set forth in article 5 are met and the declaration of urban coastal zone is made, the Municipality must prepare an urban regulatory plan, in accordance with the provisions of the Urban Planning Law. (Article 7). Subsequently, the Municipality may grant concessions in the public domain areas included in the urban coastal zone for their private use, with priority given to the current concessionaires and the occupants of the lands. (Article 10).

Excluded from the possibility of granting concessions are lands that present open spaces of common use, those that enable free access to the coast, those subject to the natural heritage of the State regime, those that do not correspond to the public domain, and those located within the fifty meters contiguous to the ordinary high tide line that have not been subject to occupation before the entry into force of the law.

It is noted that the possibility of granting concessions in the public zone is exceptional and is conditioned on not modifying the use or expanding the construction density that the land had before the entry into force of the law, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate current environmental regulations. (Article 8).

Initially, the law granted a period of four years for interested Municipalities to request the declaration of urban coastal zone and, upon the issuance of the declaration decree, the Municipality would have four more years to issue the urban regulatory plan necessary to grant concessions. During these periods, municipalities are allowed to preserve the existing constructions in the territorial circumscription intended to be declared an urban coastal zone, and they are allowed to be used under a precarious title, provided that a land use fee is paid.

It was also provided that the owners of those constructions have six months to request the concession once the urban regulatory plan is approved and that Municipalities may grant a period of 6 months for interested parties to adjust their constructions to the regulatory plan. And, once these periods have expired, without the corresponding adjustments having been made, eviction and demolition must be ordered. (Transitorio I).

Those periods established in Transitorio I have been extended on several occasions and, with the latest reform enacted through law no. 10735 of July 1, 2025, the Municipalities have a new period of eight years, expiring on July 30, 2033, to meet the requirements set forth in article 5 and request the declaration of urban coastal zone. And, after the declaration, they have eight more years to prepare the urban regulatory plan required by article 7 in order to grant concessions. Meanwhile, the existing constructions in the territorial circumscription intended to be declared an urban coastal zone can continue to be preserved and their use under a precarious title is permitted.

Therefore, the reasonableness and proportionality of eliminating the requirement to have a coastal regulatory plan that identifies a high urban concentration on the coastline must be analyzed, if the exceptional regime initially proposed by Law 9221 has been extended for so long.

Note that Law 9221 entered into force on April 25, 2014, and, with the latest reform enacted, the Municipalities still have a period of eight years, until July 30, 2033, to prepare the coastal regulatory plans demonstrating a high urban concentration.

Thus, it must be assessed whether, contrary to what is stated in the statement of motives, the requirement for the coastal regulatory plan as a prerequisite for requesting the declaration of an urban coastal zone is not an "unfulfillable, excessive, disproportionate, and unreasonable" procedure, but rather that the lack of compliance with that provision is due to municipal management and administration problems.

But, in addition to the foregoing, it must be taken into account that, in the statement of motives of draft law no. 18592 that gave rise to Law 9221, it was provided:

"Our proposal is that the territorial circumscriptions located on the coastline, which are declared urban areas, in accordance with the provisions of the Urban Planning Law No. 4240, of November 15, 1968 and its reforms, and which have an approved coastal regulatory plan that so recommends, may be declared coastal cities; consequently, they may have a regime of use and development of the territory comprised by said declaration. Thus, the draft proposes the regulatory framework for the declaration of coastal cities and the regime of use and development of the areas comprised within them. (...) The initiative establishes that the declaration of coastal city shall be the competence of the Executive Branch, which must be done by Executive Decree, with a prior technical report determining the viability of the declaration. The preparation of the technical report shall be the responsibility of an Interinstitutional Commission, attached to the Ministry of Governance and Police, a body that must guarantee compliance with the necessary requirements for the declaration of coastal city, among which at least: the request of the municipality, agreed upon by the respective municipal council; the coastal regulatory plan approved by the respective municipality, recommending the declaration of coastal city; the declaration of urban area, issued by the National Institute of Housing and Urban Planning; and the georeferenced boundary delimitation, prepared by the National Geographic Institute. (...) The proposal does not seek to disregard constitutional guarantees regarding environmental protection. On the contrary, by making the declaration of coastal cities contingent upon the approval of coastal regulatory plans, we guarantee that the environment will not be affected, given that said plans require for their approval the favorable technical opinion of the Technical Environmental Secretariat, which includes the certification of the natural heritage of the State and the environmental fragility indices." It can be noted that the requirement for the coastal regulatory plan was not included as a simple requirement, but was contemplated as the technical requirement necessary to be able to verify the existence of a high urban concentration that would motivate and justify the request for declaration of an urban coastal zone.

Precisely, the Constitutional Chamber indicated that the requirement for the coastal regulatory plan is one of the elements that the law contemplates as a guarantee of environmental protection:

"Furthermore, article 5 of Law No. 9221 establishes the bases, not automatic for consolidation, of that settlement condition, but rather requires that there has previously been a coastal regulatory plan, within which the urban coastal zone can be inserted which, as a territorial planning instrument, distributes land use by zones, whether residential, commercial, industrial, etc. That is to say, wherever there is a coastal regulatory plan, there can be an urban coastal zone, but not where there is no such territorial planning instrument. Furthermore, with the coastal regulatory plan, an environmental viability must first be obtained, so the urban coastal zone must be inserted as a mechanism for defending the environment, which deploys all the effects of protection." Therefore, based on the foregoing, if that requirement is eliminated, a technical justification determining the existence of a high urban concentration would not be required, and that is a determining condition for the application of an exceptional regime, different from that of the maritime terrestrial zone, in a specific coastal space. If subsection b) is eliminated, neither would a certification of the natural heritage of the State, which must be excluded from the scope of application of the law, be required.

IV. CONCLUSION

While it is true that the approval of draft law no. 24938, denominated "REFORM TO ARTICLE 5 OF THE FRAMEWORK LAW FOR THE DECLARATION OF URBAN COASTAL ZONE AND ITS REGIME OF USE AND TERRITORIAL DEVELOPMENT, LAW NO. 9221 OF APRIL 25, 2014," is a legislative decision, it is recommended that the observations presented be weighed.

Yours faithfully, Elizabeth León Rodríguez Code 11181-2025

Opinión Jurídica : 166 - J del 23/10/2025 23 de octubre de 2025 PGR-OJ-166-2025 Señora Daniella Argüello Bermúdez Área de Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPAJUR-0123-2025 de 7 de agosto de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24938, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 5 DE LA LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO TERRITORIAL, LEY N° 9221 DEL 25 DE ABRILDEL 2014.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

En la exposición de motivos se indica que es necesario modificar la Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014) porque, al momento de su emisión, se incorporaron algunos conceptos técnicos erróneos que complican la aplicación de la ley y que limitan la oportunidad de que las zonas con características para convertirse en zonas urbanas litorales no puedan obtener la declaratoria correspondiente ante la imposibilidad de concretar un requisito incumplible.

Como fundamento, se utiliza un oficio de la Secretaría Técnica Ambiental que, según lo allí expuesto, indica que no es necesario que en el artículo 5 inciso b) se requiera la incorporación de los índices de fragilidad ambiental, porque, el mismo inciso dispone que el plan regulador costero debe tener incorporada la variable ambiental, y esos índices de fragilidad ambiental son parte de la incorporación de esa variable.

Lo mismo se dice de la referencia que hace el artículo 5° inciso b) a la evaluación de impacto ambiental, porque ya el inciso indica que el plan debe tener incorporada la variable ambiental, y, técnicamente no existe la evaluación de impacto ambiental de los planes reguladores.

En sentido similar, se cita otro oficio de SETENA en el que se señala que “la Evaluación Ambiental Estratégica está regulada por el Decreto Ejecutivo N.º 32967-Minae, que norma lo relacionado con los estudios de incorporación de la variable ambiental en planes de ordenamiento territorial y que el requisito fijado en el inciso f) del artículo 5 de la Ley N.º 9221, que se replica en el artículo 6 del Reglamento de esa ley, no existe, por lo cual Setena no podría entrar a valorar o conocer respecto a ello.” El planteamiento del proyecto de ley va más allá de las imprecisiones conceptuales señaladas en los oficios de SETENA que se citan, pues, se indica que “con la normativa actual se estaría sometiendo a las zonas urbanas litorales a un doble proceso de evaluación ambiental: uno antes de la declaratoria como zona urbana litoral (artículo 5, incisos b) y f)) y otro posterior a la declaratoria con la solicitud de elaborar un Plan Regulador Urbano que lleva implícita dicha evaluación, haciendo que el trámite no sólo sea excesivo, sino también desproporcionado e irrazonable.” La evaluación ambiental estratégica se ha entendido derivada de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política y en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y ha sido desarrollada a nivel reglamentario, a raíz de lo señalado por la Sala Constitucional en el voto no. 1220-2002 de las 14 horas 48 minutos de 6 de febrero de 2002:

“…estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas.” (Voto no. 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016).

El anterior Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004) hizo referencia a ese voto de la Sala Constitucional, y reguló la figura de evaluación ambiental estratégica. En ese sentido, en el artículo 62 se dispuso que “La Evaluación Ambiental Estratégica tiene como objetivo integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país. Se aplica a los planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local.” Actualmente, el Reglamento para la incorporación de la variable ambiental en planes de ordenamiento territorial (Decreto Ejecutivo no. 44710 de 18 de octubre de 2024) señala, en su artículo 1°, que su objeto es establecer “la regulación de los aspectos técnicos y procedimentales vinculados a la incorporación de la variable ambiental en la propuesta de los planes reguladores cantonales, planes reguladores costeros y otros instrumentos de ordenamiento territorial, contemplados en la Ley Nº 4240 Ley de Planificación Urbana, de 15 de noviembre de 1968, en la Ley Nº 6043 Ley de Zona Marítimo Terrestre, del 16 de marzo de 1977, así como cualquier otra norma de carácter legal que incluya zonificación del uso de la tierra y las disposiciones conexas a ésta.” Ese mismo Decreto establece que el índice de fragilidad ambiental es “el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sume la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial de la tierra), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos naturales en el contexto de mantener el equilibrio ecológico, dando sustentabilidad ambiental al desarrollo y progreso de la sociedad.” Según el artículo 9° de ese Reglamento, para la incorporación de la variable ambiental que será evaluada por SETENA, existen dos metodologías: Elaboración de los EIVA-POT aplicando la alternativa metodológica 1, Índice de Fragilidad Ambiental (Anexo 1) o Elaboración de los EIVA-POT aplicando la alternativa metodológica 2, DAM-RIC-IME (Anexo 2).

De tal forma, dado que el índice de fragilidad ambiental es una metodología para incorporar la variable ambiental a los planes de zonificación del uso de la tierra, es impreciso que en el artículo 5° inciso b) de la Ley 9221 se exija, además del plan regulador costero que incorpore la variable ambiental e identifique una alta concentración urbana en el litoral, los índices de fragilidad ambiental y la evaluación del impacto ambiental.

También resulta confuso que en el inciso f) del artículo 5° se exija la evaluación de impacto ambiental estratégica del área que se pretende declarar zona urbana litoral, aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, pues ése es un elemento que ya está englobado en la incorporación de la variable ambiental que requiere la primera parte del inciso b).

En consecuencia, para enmendar esas inconsistencias bastaría con eliminar del inciso b) la exigencia de los índices de fragilidad ambiental y de la evaluación del impacto ambiental, pero manteniendo el requisito de que el plan regulador costero incorpore la variable ambiental, identifique una alta concentración urbana en el litoral y conste la certificación del patrimonio natural del Estado. Y, dado que la incorporación de la variable ambiental ya está contemplada en el inciso b), el inciso f) podría suprimirse.

Sin embargo, el proyecto de ley va más allá y lo que plantea es eliminar del todo el requisito previo de un plan regulador costero que identifique una alta concentración urbana en el litoral para poder emitir la declaratoria de zona urbana litoral.

En términos generales, la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial dispuso un marco regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas litorales por medio de decreto ejecutivo para aquellas áreas costeras que, de hecho, tengan una alta concentración urbana antes de su entrada en vigencia y reformó el artículo 6° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre determinando que dicho régimen no se aplica a las zonas urbanas litorales, pero sin desafectar los bienes demaniales incluidos en ellas.

Después de cumplidos los requisitos dispuestos en el artículo 5° y hecha la declaratoria de zona urbana litoral, la Municipalidad debe elaborar un plan regulador urbano, conforme con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana. (Artículo 7°). Posteriormente, la Municipalidad puede otorgar concesiones en las áreas demaniales incluidas en la zona urbana litoral para su uso privativo, teniendo prioridad para ello los concesionarios actuales y los ocupantes de los terrenos. (Artículo 10).

De la posibilidad de otorgar concesiones quedan excluidos los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, los que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos al régimen de patrimonio natural del Estado, los que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.

Se señala que la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública es excepcional y está condicionada a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente. (Artículo 8°).

Inicialmente, la ley otorgó un plazo de cuatro años para que las Municipalidades interesadas solicitaran la declaración de zona urbana litoral y a partir de la emisión del decreto de declaratoria, la Municipalidad contaría con cuatro años más para emitir el plan regulador urbano necesario para otorgar concesiones. Durante esos plazos se permite que las municipalidades conserven las construcciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral y se permite que éstas sean utilizadas a título precario, siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo.

También se dispuso que los titulares de esas construcciones tienen seis meses para solicitar la concesión una vez aprobado el plan regulador urbano y que Municipalidades pueden otorgar un plazo de 6 meses para que los interesados ajusten sus construcciones al plan regulador. Y, una vez vencidos esos plazos, sin que se hicieren los ajustes correspondientes, se debe ordenar el desalojo y demolición. (Transitorio I).

Esos plazos fijados en el transitorio I han sido ampliados en varias ocasiones y, con la última reforma practicada mediante la ley no. 10735 de 1° de julio del 2025, las Municipalidades cuentan con un nuevo plazo de ocho años, que vence el 30 de julio de 2033, para cumplir los requisitos dispuestos en el artículo 5° y solicitar la declaratoria de zona urbana litoral. Y, después de la declaratoria, cuentan con ocho años más para elaborar el plan regulador urbano que exige el artículo 7° para poder otorgar concesiones. Mientras tanto, se pueden seguir conservando las construcciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral y se permite que éstas sean utilizadas a título precario.

Entonces, debe analizarse cuál es la razonabilidad y proporcionalidad de eliminar la exigencia de contar con un plan regulador costero que identifique una alta concentración urbana en el litoral, si el régimen excepcional planteado inicialmente por la Ley 9221 ha sido extendido por tanto tiempo.

Nótese que la Ley 9221 entró a regir el 25 de abril de 2014, y, con la última reforma practicada, las Municipalidades todavía cuentan con un plazo de ocho años, hasta el 30 de julio de 2033, para elaborar los planes reguladores costeros que demuestren una alta concentración urbana.

De tal modo, debe valorarse si, contrario a lo indicado en la exposición de motivos, la exigencia del plan regulador costero como requisito para poder solicitar la declaratoria de zona urbana litoral no es un trámite “incumplible, excesivo, desproporcionado e irrazonable”, sino que, la falta de cumplimiento de esa disposición se debe a problemas de gestión y administración municipal.

Pero, además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que, en la exposición de motivos del proyecto de ley no. 18592 que dio origen a la Ley 9221, se dispuso:

“Nuestra propuesta es que las circunscripciones territoriales ubicadas en el litoral, que sean declaradas áreas urbanas, de conformidad con lo dispuesto la Ley de Planificación Urbana N.º 4240, de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas y que cuenten con un plan regulador costero aprobado que así lo recomiende, puedan ser declaradas ciudades litorales, consecuentemente, que puedan tener un régimen de uso y aprovechamiento del territorio que comprende dicha declaratoria.

Así el proyecto propone el marco regulatorio para la declaratoria de ciudades litorales y el régimen de uso y aprovechamiento de las áreas comprendidas en ellas.

(…)

La iniciativa establece que la declaratoria de ciudad litoral será competencia del Poder Ejecutivo, lo cual, deberá realizarse mediante Decreto Ejecutivo, previo informe técnico que determine la viabilidad de la declaratoria.

La elaboración del informe técnico estará a cargo de una Comisión Interinstitucional, adscrita al Ministerio de Gobernación y Policía, órgano que deberá garantizar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la declaratoria de ciudad litoral, entre los cuales -al menos- se encuentran: la solicitud de la municipalidad, acordada por el concejo municipal respectivo; el plan regulador costero aprobado por la respectiva municipalidad, que recomiende la declaratoria de ciudad litoral; la declaratoria de área urbana, emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y; la delimitación de linderos georeferenciada, elaborada por el Instituto Geográfico Nacional.

(…)

La propuesta no procura desconocer las garantías constitucionales en materia de protección al medio ambiente. Por el contrario, al supeditarse la declaratoria de ciudades litorales a la aprobación de los planes reguladores costeros, nos garantizamos la no afectación del ambiente, siendo que dichos planes requieren para su aprobación el criterio técnico favorable de la Secretaría Técnica Ambiental, lo cual incluye la certificación de patrimonio natural del Estado y los índices de fragilidad ambiental.” Puede notarse que, la exigencia del plan regulador costero no se incluyó como un simple requisito, sino que se contempló como el requisito técnico necesario para poder constatar la existencia de una alta concentración urbana que motivara y justificara la solicitud de declaratoria de zona urbana litoral.

Justamente, la Sala Constitucional señaló que la exigencia del plan regulador costero es uno de los elementos que contempla la ley como garantía de protección al ambiente:

“Además, el artículo 5 de la Ley No. 9221 establece las bases, no automáticas para la consolidación, de esa condición de asentamiento, sino que se requiere que antes haya habido un plan regulador costero, dentro del cual pueda insertarse la zona urbana litoral que, como instrumento de ordenamiento territorial, reparte el uso de suelo por zonas, sean residenciales, comerciales, industriales, etc. Es decir, donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no donde no hay tal instrumento de ordenamiento territorial. Además, con el plan regulador costero de previo debe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que la zona urbana litoral debe insertarse como un mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de protección.” Entonces, con base en lo expuesto, si se elimina ese requisito, no se exigiría una justificación técnica que determine la existencia de una alta concentración urbana, y ésa es una condición determinante para que proceda la aplicación de un régimen excepcional, distinto al de la zona marítimo terrestre, en un espacio costero determinado. Si se elimina el inciso b), tampoco se exigiría contar con una certificación del patrimonio natural del Estado que debe ser excluido del ámbito de aplicación de la ley.

IV. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24938, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 5 DE LA LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO TERRITORIAL, LEY N° 9221 DEL 25 DE ABRILDEL 2014”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez