Draft law for Crucitas recovery and Huetar Norte Development ZoneProyecto de ley para recuperación de Crucitas y Polo de Desarrollo Huetar Norte

Legal Opinion : 148 - J of 29/09/2025 September 29, 2025 PGR-OJ-148-2025 Mrs.

Cinthya Díaz Briceño Legislative Commissions Area IV Legislative Assembly Dear Mrs. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CE23118-0170-2025 of March 6, 2025, by means of which we are informed that the Special Commission of the Province of Alajuela agreed to request our opinion on draft law no. 24675, entitled “LAW FOR THE SUSTAINABLE RECOVERY OF CRUCITAS AND THE CREATION OF THE DEVELOPMENT HUB OF THE HUETAR NORTE REGION OF COSTA RICA.”

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical- legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the desire to collaborate in the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain draft laws, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a draft law or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Moreover, as we do not fall within the cases established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. REGARDING THE DRAFT LAW

As indicated in the statement of motives, the bill does not seek to reactivate the practice of open-pit mining in the Crucitas area, but rather seeks to establish a sustainable development model, promoting a series of activities that discourage the activity of illegal mining and creating the Sustainable Development Hub of the Huetar Norte Region of Costa Rica, while remediation processes for the contamination that this activity has generated are carried out.

It is proposed that, with the remediation process, in addition to extracting mercury from the environment, it will be possible to recover the residual gold that remains in the contaminated areas, the value of which can be used to finance the activities promoted in the project. To this, it is also intended to add the amount of the environmental guarantee deposited by Industrias Infinito and which “is at the disposal of the Administrative Court to address the environmental recovery of the damage caused by the clear-cutting of the forest on those same lands in the year 2008.” Also, it is intended to create the necessary regulatory framework to securitize the value of the gold found in the hard rock through an innovative mechanism for creating digitized certificates of assets that allow raising funds on the value of this State property, with the condition that said gold will remain in its natural vault in exchange for the protection of nature, carbon sequestration, the generation of oxygen and water, and the generation of decent life opportunities for the inhabitants of the area.

As a starting point, it is necessary to indicate that the administrative contentious proceeding no. 08-1282-1027-CA, in which the gold exploitation concession and the felling permit granted to Industrias Infinito S.A. and other related administrative acts were annulled, is in the judgment enforcement stage and it is pending to again evacuate the expert evidence and the issuance of the enforcement judgment.

Judgment no. 4399-2010 ordered the restoration of cleared areas and the deposit of the sum of money required to cover the expenses of the restoration work. And these points, precisely, are what are pending definition in the judgment enforcement stage.

It has been a reiterated opinion in the administrative jurisprudence of this consultative body that it must abstain from issuing a pronouncement regarding matters that are the subject of judicial discussion. This is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but, furthermore, to respect the criterion of normative hierarchy. Thus, it is considered that matters subject to discussion before the jurisdictional bodies of the Judicial Branch are non-consultable matters. (In this regard, see pronouncements Nos. OJ-043-2003 of March 12, 2003, C-053-2010 of March 25, 2010, C-278-2011 of November 10, 2011, C-18-2014 of January 17, 2014, C-136-2014 of May 2, 2014, OJ-065-2014 of June 25, 2014, and C-226-2016 of October 31, 2016, OJ-130-2017 of March 9, 2017, C-011-2020 of January 15, 2020, and PGR-C-231-2021 of August 16, 2021).

Due to the foregoing, this legal opinion is issued in a general manner, omitting aspects that may be the subject of discussion in the aforementioned judicial proceeding.

The statement of motives indicates that one of the objectives is to execute remediation processes in areas that have been affected by illegal mining, as was ordered by the Constitutional Chamber in ruling no. 20047-2021, for which reason, it is advisable that, prior to the discussion of the initiative, the degree of progress or compliance with what is ordered in that judgment be verified.

Next, it is necessary to determine with certainty the physical scope of application that the proposed rules would have, because the effectiveness of these provisions depends on precisely defining on which specific lands they will be applicable. Article 1 indicates that the remediation and environmental restoration will be carried out in the area comprised in the so-called “Crucitas Mining Project”, according to the mining exploitation concession granted through resolution no. R-217-2008-MINAE, and surrounding areas.

In this regard, it must be determined whether the total area in which the mining project was to be developed coincides with the exploitation area of the concession granted, since it is probable that the area planned for exploitation is smaller than the one comprising the development of the other project activities. Furthermore, it is necessary to specify, out of the entire project area, which sector is the one that has been impacted by illegal mining activity and that, therefore, requires being restored.

It is also necessary to delimit which is the area that was impacted by the tree felling carried out on the occasion of the Crucitas mining project and that judgment no. 4399-2010 of the Administrative Court ordered to be restored.

On the other hand, it is required to determine what the Sustainable Development Hub to be created in the zone according to Article 2 consists of and what its legal nature would be. For, in that article it is indicated that it would be the “driving entity of sustainable development in the Huetar Norte Region of Costa Rica”, but, Article 3 establishes that the National System of Conservation Areas will have the general administration of the Hub.

That is to say, there is no clarity as to whether this involves the creation of a new body or entity or whether it involves a specific territorial space with a particular regime, which, moreover, would not be clearly delimited, because it would even be a Sustainable Development Hub with effects for the Huetar Norte Region.

The indeterminacy of the specific space of application of the proposed regulation is also evident in Article 4, since the Executive Branch is authorized for the direct purchase or Article 1, which will be the material base of the Sustainable Development Hub's headquarters. But, just as in Article 1, that area is not specified, nor are the specific private properties (fincas) to which it refers detailed.

It is indicated that these lands will be the material base of the Development Hub, with which, it is not clear if this Hub will be limited to the properties (fincas) that the State acquires or will encompass other areas and private properties, as seems to emerge from Articles 8 and 9.

Depending on whether the Sustainable Development Hub includes or not other private properties and depending on the legal nature and regime to be defined for that Hub, the pertinence of requiring SINAC's authorization for the development of low environmental impact communal productive activities related to the planting, commercialization, and addition of value-added to raicilla ipecacuana, as provided in Articles 8 and 9, must be assessed. In that same sense, it is suggested to assess the pertinence of requiring the prior authorization from MINAE contemplated in Article 11, to carry out any other productive activity on the lands of the Sustainable Development Hub, even if they are private properties.

It is not clearly foreseen to what regime the lands acquired by the State will be subject, since, on the one hand, it is indicated that activities by third parties may be carried out on them (Articles 2, 4, 5, 11), but on the other hand, Article 13 establishes that the Crucitas International Environmental Geopark is created, made up of the forested zones comprised in the Fortuna and Botija hills, belonging to the lands of the Sustainable Development Hub, and it is pointed out that the Environmental Geopark will have as its objective the promotion of national and international scientific research of the geological formations and mineralizations existing in the zone, as well as the promotion of scientific and ecotourism experience tourism.

Regarding the creation of the Environmental Geopark, it must be defined whether it would be located on the properties (fincas) that may be expropriated in accordance with Article 4 or if it involves other real estate that should also be expropriated. Furthermore, it must be specified what type of protected space it would be and what regime would be applicable to it.

Article 17 authorizes the Executive Branch to use for the financing of the project the existing funds, both capital and interest, obtained from the environmental guarantee deposited by Industrias Infinito with SETENA, from the defunct Crucitas Mining Project, provided that they are used for the environmental repair of the clear-cutting carried out during the validity of the Decree of Public Interest and National Convenience of the Crucitas Mining Project of the year 2008, according to what was ordered by the respective judicial authority.

As indicated at the beginning, the enforcement proceeding for the judgment of the Crucitas mining project case is pending and, by judicial order, the environmental guarantee deposited by Industrias Infinito is retained to comply with what is finally resolved in this matter.

Regarding the incentives foreseen in Article 16, it is suggested that the circumstances under which they are applicable be determined in a more specific and precise manner, since some of the subsections are open and indeterminate.

Article 17 refers to the income obtained by the State from the sale of the gold byproduct obtained from the mercury removal process, but Article 18 indicates that the gold obtained as a byproduct of the remediation through mercury removal will go to the Central Bank of Costa Rica and will be used to finance basic public infrastructure and the operations of the Sustainable Development Hub. Accordingly, it must be specified which of the two mechanisms would be applicable and how it would operate.

Finally, it is suggested to have technical criteria to assess the viability of generating and auctioning digital assets backed by the value of the certified stocks of gold in hard rock in the area of the Sustainable Development Hub, as proposed in Article 22, taking into account that the same article provides that the acquisition of the digital assets by any public or private person will imply their ownership over the quantity of gold that such assets represent and the acceptance that the gold backing such digital assets will not be extracted, nor removed from its natural vault, in protection of the biodiversity and the ecosystem services provided by the natural resources of the zone, guaranteeing their protection in perpetuity.

III. CONCLUSION

Although it is true that the approval of draft law no. 24675, entitled “LAW FOR THE SUSTAINABLE RECOVERY OF CRUCITAS AND THE CREATION OF THE DEVELOPMENT HUB OF THE HUETAR NORTE REGION OF COSTA RICA”, is a legislative decision, it is recommended to consider the observations set forth.

Respectfully, Elizabeth León Rodríguez Attorney General

Opinión Jurídica : 148 - J del 29/09/2025 29 de setiembre de 2025 PGR-OJ-148-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CE23118-0170-2025 de 6 de marzo de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24675, denominado “LEY PARA LA RECUPERACIÓN SOSTENIBLE DE CRUCITAS Y LA CREACIÓN DEL POLO DE DESARROLLO DE LA REGIÓN HUETAR NORTE DE COSTA RICA.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto no pretende reactivar el ejercicio de la minería a cielo abierto en la zona de Crucitas, sino que procura establecer un modelo de desarrollo sustentable, promoviendo una serie de actividades que desincentiven la actividad de minería ilegal y creando el Polo de Desarrollo Sostenible de la Región Huetar Norte de Costa Rica, al mismo tiempo que se llevan a cabo los procesos de saneamiento de la contaminación que esa actividad ha generado.

Se plantea que, con el proceso de saneamiento, además de extraer el mercurio del medio, se podrá recuperar el oro residual que se mantiene en las zonas contaminadas, cuyo valor puede ser utilizado para financiar las actividades que se promueven en el proyecto. A lo cual, también se pretende sumar el monto de la garantía ambiental depositada por Industrias Infinito y que “se encuentra a la orden del Tribunal Contencioso Administrativo para hacer frente a la recuperación ambiental del daño ocasionado por la tala rasa del bosque en esos mismos terrenos en el año 2008.” También, se pretende crear el marco normativo necesario para titularizar el valor del oro que se encuentra en la roca dura mediante un novedoso mecanismo de creación de certificados digitalizados de activos que permitan recaudar fondos sobre el valor de ese bien del Estado, con la condición de que dicho oro permanecerá en su bóveda natural a cambio de la protección de la naturaleza, la fijación de carbono, la generación de oxígeno y agua y la generación de oportunidades de vida digna para los habitantes de la zona.

Como punto de partida, es necesario indicar que el proceso contencioso administrativo no. 08-1282-1027-CA, en el cual se anularon la concesión de explotación de oro y el permiso de tala otorgados a Industrias Infinito S.A. y otros actos administrativos relacionados, se encuentra en etapa de ejecución de sentencia y está pendiente evacuar nuevamente la prueba pericial y el dictado de la sentencia de ejecución.

En la sentencia no. 4399-2010 se ordenó el restablecimiento de áreas taladas y el depósito de la suma de dinero requerida para solventar los gastos de las labores de restauración. Y esos puntos, precisamente, son los que están pendientes de definir en la etapa de ejecución de sentencia.

Ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este órgano consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión judicial. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-130-2017 de 9 de marzo de 2017, C-011-2020 de 15 de enero de 2020 y PGR-C-231-2021 de 16 de agosto de 2021).

Por lo anterior, esta opinión jurídica se emite de manera general, omitiendo aspectos que puedan ser objeto de discusión en el proceso judicial antes citado.

En la exposición de motivos se indica que uno de los objetivos es ejecutar procesos de saneamiento de las áreas que han sido afectadas por la minería ilegal, tal y como fue ordenado por la Sala Constitucional en el voto no. 20047-2021, por lo cual, es recomendable que, de previo a la discusión de la iniciativa, se verifique cuál es el grado de avance o de cumplimiento de lo dispuesto en esa sentencia.

Luego, es necesario que se determine con certeza el ámbito físico de aplicación que tendrían las normas propuestas, pues, la efectividad de esas disposiciones depende de que se defina con precisión en cuáles terrenos específicos resultarán aplicables. En el artículo 1° se indica que el saneamiento y la restauración ambiental se llevará a cabo en el área comprendida en el denominado “Proyecto Minero Crucitas”, según la concesión de explotación minera otorgada mediante la resolución no. R-217-2008-MINAE, y áreas aledañas.

Al respecto, debe determinarse si el área total en la que se iba a desarrollar el proyecto minero es coincidente con el área de explotación de la concesión otorgada, pues es probable que el área proyectada para la explotación sea menor a la que comprendía el desarrollo de las demás actividades del proyecto. Además, es necesario precisar, de toda el área del proyecto cuál sector es el que ha sido impactado por la actividad de minería ilegal y que, por lo tanto, requiere ser restaurado.

También es necesario delimitar cuál es el área que fue impactada por la tala de árboles efectuada con ocasión del proyecto minero Crucitas y que en la sentencia no. 4399-2010 del Tribunal Contencioso Administrativo se ordenó restaurar.

Por otra parte, se requiere determinar en qué consiste el Polo de Desarrollo Sostenible que se crearía en la zona según el artículo 2° y cuál sería su naturaleza jurídica. Pues, en ese artículo se indica que sería el “ente impulsor del desarrollo sostenible en la Región Huetar Norte de Costa Rica”, pero, en el artículo 3° se establece que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación tendrá la administración general del Polo.

Es decir, no existe claridad sobre si se trata de la creación de un nuevo órgano o ente o si se trata de un espacio de territorio específico con un régimen particular, el cual, además, no estaría claramente delimitado, porque incluso, se trataría de un Polo de Desarrollo Sostenible con efectos para la Región Huetar Norte.

La indeterminación del espacio específico de aplicación de la normativa propuesta se muestra también en el artículo 4°, ya que se autoriza al Poder Ejecutivo para la compra directa o artículo 1°, que serán la base material de la sede del Polo de Desarrollo Sostenible. Pero, al igual que en el artículo 1°, no se precisa cuál es esa área, ni se especifica cuáles son las fincas particulares a las que se refiere.

Se indica que esos terrenos serán la base material del Polo de Desarrollo, con lo cual, no queda claro si ese Polo se limitará a las fincas que adquiera el Estado o abarcará otras áreas y propiedades privadas, como parece desprenderse de los artículos 8° y 9°.

Dependiendo de si el Polo de Desarrollo Sostenible incluye o no otras propiedades privadas y dependiendo de la naturaleza jurídica y régimen que se defina para ese Polo, debe valorarse la pertinencia de requerir la autorización del SINAC para el desarrollo de actividades productivas comunales de bajo impacto ambiental, relativas a la siembra, comercialización y adición de valor agregado de la raicilla ipecacuana, como se dispone en los artículos 8° y 9°. En ese mismo sentido, se sugiere valorar la pertinencia de requerir la autorización previa del MINAE que contempla el artículo 11, para realizar cualquier otra actividad productiva en los terrenos del Polo de Desarrollo Sostenible, aunque se trate de propiedades privadas.

No se prevé con claridad a qué régimen se someterán los terrenos que sean adquiridos por el Estado, pues, por una parte, se indica que en ellos se podrán llevar a cabo actividades a cargo de terceros (artículos 2°, 4°, 5°, 11), pero por otro lado, en el artículo 13, se establece que se crea el Geoparque Internacional Ambiental de Crucitas conformado por las zonas boscosas comprendidas en los cerros Fortuna y Botija, pertenecientes a los terrenos del Polo de Desarrollo Sostenible y se señala que el Geoparque Ambiental tendrá como objetivo la promoción de la investigación científica nacional e internacional de las formaciones geológicas y mineralizaciones existentes en la zona, así como la promoción del turismo científico y ecoturístico de experiencia.

En cuanto a la creación del Geoparque Ambiental, debe definirse si éste se ubicaría en las fincas que pueden ser expropiadas conforme con el artículo 4° o si se trata de otros inmuebles que también deberían expropiarse. Además, debe precisarse qué tipo de espacio protegido sería y cuál régimen le resultaría aplicable.

En el artículo 17 se autoriza al Poder Ejecutivo para utilizar en el financiamiento del proyecto los fondos existentes, tanto de capital como intereses, obtenidos de la garantía ambiental depositada por Industrias Infinito en SETENA, del fenecido Proyecto Minero Crucitas, siempre que sean utilizados para la reparación ambiental de la tala rasa realizada durante la vigencia del Decreto de Interés Público y Conveniencia Nacional del Proyecto Minero Crucitas del año 2008, según lo ordenado por la autoridad judicial respectiva.

Como se indicó al inicio, el proceso de ejecución de la sentencia del caso del proyecto minero Crucitas se encuentra pendiente y, por orden judicial, la garantía ambiental depositada por Industrias Infinito se encuentra retenida para dar cumplimiento a lo que finalmente se resuelva en ese asunto.

En cuanto a los incentivos previstos en el artículo 16, se sugiere que se determinen de una manera más específica y precisa cuáles son los supuestos en los que resultan aplicables, pues algunos de los incisos son abiertos e indeterminados.

En el artículo 17 se hace referencia a los ingresos que obtenga el Estado de la venta del subproducto oro obtenido del proceso de remoción del mercurio, pero en el artículo 18 se indica que el oro obtenido como subproducto del saneamiento por la remoción del mercurio pasará al Banco Central de Costa Rica y será utilizado para financiar infraestructura pública básica y las operaciones del Polo de Desarrollo Sostenible. De tal forma, debe precisarse cuál de los dos mecanismos sería el aplicable y de qué modo operaría.

Por último, se sugiere contar con criterios técnicos para valorar la viabilidad de generar y subastar activos digitales respaldados por el valor de las existencias certificadas de oro en roca dura en el área del Polo de Desarrollo Sostenible, como se plantea en el artículo 22, teniendo en cuenta que en el mismo artículo se dispone que la adquisición de los activos digitales por cualquier persona pública o privada implicará su titularidad sobre la cantidad de oro que tales activos representen y la aceptación de que el oro que respalda tales activos digitales no será extraído, ni sacado de su bóveda natural, en protección de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos que brindan los recursos naturales de la zona, garantizando su protección a perpetuidad.

III. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24675, denominado “LEY PARA LA RECUPERACIÓN SOSTENIBLE DE CRUCITAS Y LA CREACIÓN DEL POLO DE DESARROLLO DE LA REGIÓN HUETAR NORTE DE COSTA RICA”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez