Use of the public zone for tourist services through precarious permitsUso de la zona pública para servicios turísticos mediante permisos en precario

Legal Opinion: 115 - J of 10/04/2024 October 4, 2024 PGR-OJ-115-2024 Mr. Michael Alberto Carmona Bolaños Legislative Commissions, Area VIII Legislative Assembly [email protected] [email protected] Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your communication AL-CE23143-0076-2024, transmitted by email, in which, with instructions from the Special Commission responsible for the analysis, study, and proposal of legislative projects, you consult us on the approved text of file 23.148, “Law for the development and promotion of the maritime-terrestrial zone”.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT Since the exercise of the legislative function is irreplaceable by the Attorney General’s Office through a mandatory opinion, the criterion regarding the consulted project is offered as a non-binding legal opinion, in an effort to collaborate with that Branch of the Republic in the performance of its functions.

It is reiterated that the response period established in Article 157 of the Internal Regulations of Order, Direction, and Discipline of the Legislative Assembly is applicable to mandatory consultations that, in accordance with the Political Constitution, must be made to certain organs or state entities, and not to optional consultations.

II.- PURPOSE OF THE PROJECT In its original proposal, the project sought to enable the development of commercial and tourism activities in the public zone of the maritime-terrestrial zone, in correspondence with Law 10126/2022, on Open-Air Commerce, which empowers municipalities to authorize licensees or permit holders to develop commercial activity in public spaces, such as sidewalks, parks, plazas, public roads, or others, within a framework of respect for the right to free transit, accessibility, maintenance, and protection of public spaces; a law that municipalities were required to regulate within a period of six months from its entry into force, according to their urban, rural, or coastal needs (Article 11).

The new text of the project does not resume the correlation with Law 10126/2022; it adds two new articles, 22 bis and 22 ter, to Law 6043/1977, on the Maritime-Terrestrial Zone, reforms its Article 22, and adds a Transitional Provision. The first two authorize Municipalities and Intendancies to grant precarious permits (permisos en precario) in the public zone for the provision of tourism services, to concessionaires adjacent to the restricted zone and to third parties; it adds the phrase “Except for provisions of this law” to Article 22, and the single Transitional Provision delegates the regulation of certain aspects to municipal regulations.

II.- THE COMMON USE OF THE PUBLIC ZONE The Project refers to the public zone of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), administered by the municipalities or District Municipal Councils, in its original meaning as the inalienable strip of fifty meters in width along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high tide line or contour marking the height of 115 centimeters in the Pacific Ocean, and 20 centimeters in the Atlantic, both above sea level. (Law 6043, Article 10, and Article 2, subsection ch of its Regulation).

“The guarantee of common use is the priority purpose of the public zone and a fundamental pillar of the publicist principle regarding the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain. Free access to the coast, under equal conditions, is a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment. Regarding the public zone, utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the nature of the goods and legal provisions.” (Opinion C-365-2014).

For the Constitutional Chamber, common use is “the general or indiscriminate utilization that a subject, a determinable group of them, or the community as a whole can make of publicly owned goods to the extent they need it; consequently, this type of dominical goods has a use open to all or available to the public—without the need for any title. It is a use that corresponds, equally, to all administered persons, indistinctly, so that the use by some or one does not prevent that of others, that is, it is not an exclusive use but a compatible one. The common and general use is free and gratuitous for the administered persons. Examples of this type of use are given regarding the public area in the maritime-terrestrial zone, municipal parks and plazas, and the road network—national or territorial—” (rulings 18483-2007, 15595-2008, and 15596-2008). The use of the public zone “—especially the maritime beaches— is common and they are destined for the gratuitous use of all inhabitants, indistinctly, so that the use by some does not prevent that of other interested parties.” (Constitutional Chamber, ruling 3113-2009). In the same sense, the Regulation of Assets of Local Entities of Spain (Royal Decree 1372 (1986)), Article 75.1, provides: “Common use, that which corresponds equally to all citizens indistinctly, so that the use by some does not prevent that of other interested parties…”.

“In exercising the right to the common use of the public zone, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to it, for collective enjoyment (of the sea, beaches, cliffs, etc.), free transit, the practice of sports, activities for healthy physical and cultural recreation, the protection and surveillance of the maritime-terrestrial public domain, etc. (Decree 7841-P, arts. 2, inc. l, and 9). (Opinions C-028-1994, C-045-1994, C-228-1998, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004, and C-365-2014. Legal Opinions O.J-216-2003 and O.J.-253-2003).

According to constitutional jurisprudence, the fifty-meter-wide strip from the ordinary high tide line or public zone is “the immovable core of the regulatory law of the maritime-terrestrial zone” (…), which has been declared public and which, as such, not only is it impossible to appropriate it by any means, but it has been placed at the service of all people, without exception. The public domain status (demanialidad) of that strip, therefore, has had sustained legal recognition and could be estimated prima facie that, being inveterate, it is intangible for the legislator.” (Constitutional Chamber, rulings 5210-1997, 8596-2013, 10158-2013).

III.- THE USE PERMIT The use permit (permiso de uso) constitutes “an act of unilateral will of the Public Administration,” by which, in the exercise of discretionary power, it allows an administered person to use, on a temporary and precarious basis (a título precario), a public domain asset, and “it can be revoked by the same Administration, without liability” (Constitutional Chamber, votes 2777-1998 and 11516-2009), complying with what is stipulated in Article 154 of the General Law of Public Administration: “Use permits for the public domain, and other acts that recognize a right to an administered person expressly and validly on a precarious basis, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability of the Administration; but the revocation shall not be untimely or arbitrary and a prudent period for compliance with the revocation act must be given in all cases.” The Constitutional Chamber, repeatedly, has held that the characteristic of precariousness is consubstantial to the use permit and “alludes to the possibility that the Administration revokes it at any time, without any compensation, if a conflict of interests should arise between the purpose of the asset and the granted permit, in which case the use given by the legal system or the state's need to fully occupy the asset must prevail” (same rulings, among several).

Use permits “are authorizations for the performance of simple acts whose effects do not significantly impact the asset used”; “their object is activities that do not require permanent or large-scale constructions or works, and involve an occupation with easily and quickly removable installations or movable goods” (Opinions C-100-1995 and C-139-2006, citing C-170-1998, C-53-1999, C-26-2001, and C-139-2006 and Legal Opinions O.J.-115-2000 and O.J.-006-2004).

The use permit cannot affect the fulfillment of the public purpose for which the public domain asset is intended, nor “the rational use for the satisfaction of the public interest.” “The Public Administration must ensure that public domain assets are used normally, that is, respecting the purpose for which they were designated, or at least in a manner compatible with it.” (Opinions C-213-1998, C-139-2006, C-328-2009, and Legal Opinion O.J.-35-1997).

IV.- REGARDING THE ARTICLES Article 22 bis authorizes municipalities and intendancies to grant precarious use permits (permisos de uso en precario) in the public zone, to use furniture or implements for the provision of support or complementary services to the tourism activity developed in the restricted zone, which holds a current concession (concesión) and all the permits required for the activity.

Applicants must meet the requirements and conditions that, via regulation, the municipality or intendancy determines, which will also define the percentage that may be given in use permits. The permit term must not exceed the validity period of the concession in the restricted zone, and may be successively extended upon its expiration or the expiration of the previous extension, for the same initial term. In case of extension, the fee (canon) to be paid will be the current one, according to the corresponding regulation. The furniture and implements used in the space given in use permits must be removed daily, and the corresponding cleaning of the waste generated by the activity must be carried out.

In similar terms, Article 22 ter authorizes municipalities and intendancies to grant precarious use permits to third parties in the public zone, for the use of furniture or implements for the provision of support or complementary services to the tourism activity and that meet all the necessary requirements to carry out the activity. Applicants must meet the requirements established in the regulation by the respective municipality or intendancy, and its validity period must not exceed five years, and may be successively extended upon its expiration or the expiration of the previous extension, for the same initial term. In case of extension, the fee to be paid will be the current one, according to the corresponding regulation, and the same provisions of Article 22 bis shall apply to these permit holders, except for the first paragraph (holding a concession).

In this regard, it is noted that the use permits authorized by the Bill restrict the common use of the public zone, the right of access to it, the free transit of people for the practice of sports or activities for healthy physical or cultural recreation, and may conflict with the constitutional principles of intangibility of the public zone, reasonableness, and the objectification of environmental protection, the latter because the legislative proposal lacks a technical study on the possible negative impacts of the permits it authorizes on the environment of the public zone, a fragile area. It is notable that all concessionaires in the restricted zone would have the option to manage these use permits in the public zone, which are extendable, and that concessions (concesiones) can be granted for a period of up to twenty years (Law 6043, Article 48). In the case of third parties who apply for them, although the initial term is five years, they may also be subject to successive extensions. In ruling 10158-2013, the Constitutional Chamber considered that “the power to grant concessions for up to fifteen percent of the total public zone” in the consulted bill “could certainly infringe the principle of intangibility.” The referral to municipal regulations for determining the conditions of the permits could generate disparate rules, with unequal treatment in analogous situations, concerning a good of national interest, for example, given the lack of general specification of the percentage of the public zone grantable under use permits and the time slot during which it will be used by the permit holders. It is suggested to review what concerns the issuance of an executive regulation by an intendancy, in view of Article 172 of the Constitution, which authorizes municipalities, in qualified cases, to create district municipal councils, as organs attached to the respective municipality, with functional autonomy, for the administration of interests and services in the districts of the canton.

The Constitutional Chamber has indicated that the District Council “forms part of the organizational structure of the respective Municipality” and its functional autonomy is the “self-administration capacity that grants the organ freedom to organize its work and dispose of its resources independently of the ‘mother’ Municipality, in short, to ‘function’ independently.” The head of the Intendant, the executive organ, “continues to be the Municipal Council, which remains as the superior.” District Municipal Councils “cannot act autonomously beyond the limits that this autonomy imposes on them, being clear that they are ‘organs attached to the respective municipality,’ which lack legal personality and are subject to the relationship of subordination in budgetary, governmental, and normative matters...” (Rulings 10395-2006, 13381-2006, 4428-2007, 17524-2007, 14373-2011, 20799-2018, 21271-2019, and 10848-2024).

Pursuant to Article 3 of Law 8173/2001, District Municipal Councils “may adhere to the regulations of the municipality or issue their own regulations, in the same matters in which municipalities may regulate.” However, the Constitutional Chamber, upon dismissing the unconstitutionality action against that provision, resolved that said regulatory power is “basically rooted in the adoption of autonomous regulations of organization and service” (ruling 21271-2019). In accordance with that resolution, the Attorney General’s Office, in opinion C-332-2020, pointed out that “the respective regulation on the eventual granting of precarious use permits on sidewalks, for example, for the purpose of installing urban furniture, —or the regulation on the possible construction of overhang roofs—, is an attribution that does not belong to the District Municipal Councils, as it is rather a competence that belongs to the Municipalities themselves, for which reason those Councils must abide by the regulations that the respective constituent Municipality or Mother Municipality has issued on that matter.” In the reform to Article 22, paragraph 2, of Law 6043/1977, the competence that the Ministry of Agriculture and Livestock, of which the General Forestry Directorate was a part, had in 1977 over mangroves or estuaries, today under the responsibility of SINAC, MINAE, is maintained. (Law 7788/1998, Article 22). The final phrase, written separately, has no immediate connection with the sentence of the preceding paragraphs to which it was intended to be connected.

The single Transitional Provision refers to the regulation to be issued by the municipalities and intendancies, within a period of six months, regarding the granting of precarious permits and authorizations in the public zone, the requirements for applying for them and fees (cánones), as well as the use of furniture therein, without clarifying which authorizations it alludes to. Regarding the setting of fees, the specific provisions of the Regulation to Law 6043/1977, Decree 7841/1977, Article 48 and following must be kept in mind.

V.- CONCLUSION In the terms stated, on a non-binding basis, the consultation is hereby answered, recommending that the observations made regarding constitutionality and legislative technique be assessed. The approval or rejection of a Bill, as is known, is the exclusive competence of that Branch of the Republic.

Yours sincerely, José J. Barahona V Attorney General

Opinión Jurídica : 115 - J del 04/10/2024 4 de octubre 2024 PGR-OJ-115-2024 Señor Michael Alberto Carmona Bolaños Comisiones Legislativas, Área VIII Asamblea Legislativa [email protected] [email protected] Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio AL- CE23143-0076-2024, transmitido por correo electrónico, en el que, con instrucciones de la Comisión Especial encargada del análisis, estudio y propuesta de proyectos legislativos, nos consulta el texto dictaminado del expediente 23.148, “Ley para el desarrollo e impulso de la zona marítimo terrestre”.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Al ser el ejercicio de la función legislativa insustituible por la Procuraduría a través de un dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio acerca del proyecto consultado lo es como opinión jurídica, no vinculante, en afán de colaborar con ese Poder de la República en el desempeño de sus funciones.

Se reitera que el plazo de contestación establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa es aplicable a las consultas preceptivas que, de conformidad con la Constitución Política, deben formularse a ciertos órganos o entidades estatales, y no a las consultas facultativas.

II.- OBJETO DEL PROYECTO En su propuesta original, el proyecto pretendía habilitar el desarrollo de actividades comerciales y turísticas en la zona pública de la zona marítimo terrestre, en correspondencia con la Ley 10126/2022, de Comercio al Aire Libre, que faculta a las municipalidades a autorizar a los patentados o licenciatarios el desarrollo de la actividad comercial en espacios públicos, tales como aceras, parques, plazas, vía pública u otros, en un marco de respeto del derecho al libre tránsito, la accesibilidad, el mantenimiento y la protección de espacios públicos; ley que, debían reglamentar las municipalidades en un plazo de seis meses a partir de su entrada en vigencia, según sus necesidades urbanas, rurales o costeras (artículo 11).

El nuevo texto del proyecto no retoma la correlación con la Ley 10126/2022, agrega dos nuevos artículos, 22 bis y 22 ter, a la Ley 6043/1977, de Zona Marítimo Terrestre, reforma su artículo 22 y añade un Transitorio. Los dos primeros autorizan a las Municipalidades e intendencias a otorgar permisos en precario en la zona pública para la prestación de servicios turísticos, a las personas concesionarias adyacentes a la zona restringida y a terceros; agrega al ordinal 22 la frase “Salvo disposiciones de esta ley”, y el Transitorio único delega a los reglamentos municipales la regulación de ciertos aspectos.

II.- EL USO COMÚN DE LA ZONA PÚBLICA El Proyecto se refiere a la zona pública del demanio marítimo terrestre, administrado por las municipalidades o Concejos Municipales de Distrito, en su significado originario o franja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel del mar. (Ley 6043, artículo 10, y 2 inciso ch de su Reglamento).

“La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre. El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un ambiente adecuado. En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a la naturaleza de los bienes y disposiciones legales”. (Dictamen C-365-2014).

Para la Sala Constitucional, el uso común es “la utilización general o indiscriminada que puede efectuar un sujeto, un grupo determinable de éstos o la colectividad en su conjunto de los bienes de titularidad pública en la medida que lo necesiten, consecuentemente, este tipo de bienes dominicales tienen un uso abierto a todos o librado al público –sin necesidad de ningún título. Se trata de un uso que corresponde, por igual, a todos los administrados, indistintamente, de manera que el uso de unos o uno no impide el de los demás, esto es, no se trata de un uso excluyente sino compatible. El uso común y general es libre y gratuito para los administrados. Ejemplos de este tipo de uso se da respecto del área pública en la zona marítimo terrestre, los parques y plazas municipales y la red vial –nacional o territorial-” (sentencias 18483-2007, 15595-2008 y 15596-2008). El uso de la zona pública “-en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados”. Sala Constitucional, sentencia 3113-2009). En igual sentido, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de España (Real Decreto 1372(1986), artículo 75.1, dispone: “Uso común, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados…”.

“En el ejercicio del derecho al uso común de la zona pública debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la misma, para el disfrute colectivo (de mar, playas, riscos, etc.), el libre tránsito, la práctica de deportes, actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, la protección y vigilancia del demanio marítimo, etc. (Decreto 7841-P, arts. 2°, inc. l, y 9°). (Dictámenes C-028-1994, C-045-1994, C-228-1998, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004 y C-365-2014. Opiniones Jurídicas O.J-216-2003 y O.J.-253-2003).

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la franja de los cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria o zona pública es “el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre” (…), que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador”. (Sala Constitucional, sentencias 5210-1997, 8596-2013, 10158-2013).

III.- EL PERMISO DE USO El permiso de uso constituye “un acto de voluntad unilateral de la Administración Pública”, por el que, en ejercicio del poder discrecional, permite que, en forma temporal, un administrado use, a título precario, un bien de dominio público, y “puede ser revocado por la misma Administración, sin responsabilidad” (Sala Constitucional, votos 2777-1998 y 11516-2009), cumpliendo lo que estipula el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública: “Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación”. La Sala Constitucional, con reiteración, ha dispuesto que la característica de la precariedad es consubstancial al permiso de uso y “alude a la posibilidad de que la Administración lo revoque en cualquier momento, sin indemnización alguna, si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, en cuyo caso debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento o la necesidad del estado (sic) de ocupar plenamente el bien” (mismas sentencias, entre varias).

Los permisos de uso “son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado”; “su objeto son actividades que no requieren construcciones u obras permanentes o de gran envergadura, e implican una ocupación con instalaciones de fácil y rápida remoción o bienes muebles” (Dictámenes C-100-1995 y C-139-2006, que cita el C-170-1998, C-53-1999, C-26-2001 y C-139-2006 y las Opiniones Jurídicas O.J.-115-2000 y O.J.-006-2004).

El permiso de uso no puede afectar el cumplimiento del fin público a que está destinado el bien demanial, ni “el uso racional en orden a la satisfacción del interés público”. “La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera compatible con ella”. (Dictámenes C-213-1998, C-139-2006, C-328-2009 y Opinión Jurídica O.J.-35-1997).

IV.-SOBRE EL ARTICULADO El artículo 22 bis autoriza a las municipalidades e intendencias a otorgar permisos de uso en precario en la zona pública, para utilizar mobiliario o implementos para la prestación de servicios de apoyo o complementarios de la actividad turística que se desarrolla en la zona restringida, y cuente con concesión vigente y todos los permisos requeridos para la actividad.

Los solicitantes deben cumplir los requisitos y condiciones que, vía reglamento, determine la municipalidad o intendencia, la que también definirá el porcentaje que podrá dar en permiso de uso. El plazo del permiso no debe ser superior al de vigencia de la concesión en la zona restringida, pudiendo prorrogarse sucesivamente a su vencimiento o de la prórroga anterior, por el mismo plazo inicial. En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al reglamento correspondiente. El mobiliario e implementos que se utilicen en el espacio dado en permiso de uso debe retirarse diariamente y realizarse la limpieza correspondiente de los residuos generados por la actividad.

En términos similares, el artículo 22 ter autoriza a las municipalidades e intendencias a otorgar permisos de uso en precario a terceros en la zona pública, para la utilización de mobiliario o implementos para la prestación de servicios de apoyo o complementarios de la actividad turística y que cuente con todos los requisitos necesarios para realizar la actividad. Los solicitantes deben cumplir los requisitos establecidos en el reglamento por la respectiva municipalidad o intendencia, y el plazo de vigencia del mismo no debe ser superior a cinco años, pudiendo prorrogarse sucesivamente a su vencimiento o prórroga anterior, por el mismo plazo inicial. En caso de prórroga, el canon a pagar será el vigente, conforme al reglamento correspondiente y se aplicarán a estos permisionarios las mismas disposiciones del artículo 22 bis, excepto el párrafo primero (contar con concesión).

Al respecto, se hace ver que los permisos de uso que autoriza el Proyecto de Ley restringen el uso común de la zona pública, el derecho de acceso a ésta, el libre tránsito de las personas para la práctica de los deportes o actividades de sano esparcimiento físico o cultural, y pueden reñir los principios constitucionales de intangibilidad de la zona pública, razonabilidad y objetivación de la tutela ambiental, este último por cuanto la propuesta legislativa carece de un estudio técnico sobre los posibles impactos negativos de los permisos que autoriza en el ambiente de la zona pública, área frágil. Es de notar que todas las personas concesionarias de la zona restringida tendrían opción de gestionar esos permisos de uso en la zona pública, prorrogables, y que las concesiones pueden otorgarse hasta por un plazo de veinte años (Ley 6043, artículo 48). En el caso de los terceros que los soliciten, si bien el plazo inicial es de cinco años, también pueden ser objeto de prórrogas sucesivas. En la sentencia 10158-2013 la Sala Constitucional consideró que “la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública” en el proyecto de ley consultado “podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad”.

La remisión a reglamentos municipales para la determinación de las condiciones de los permisos, podría generar normas dispares, con trato desigual en situaciones análogas, sobre un bien de interés nacional, por ejemplo, ante la falta de concreción general del porcentaje de zona pública otorgable en permisos de uso y de la franja horaria en que se utilizará por los permisionarios. Se sugiere revisar lo concerniente a la emisión de un reglamento ejecutivo por intendencia, de cara al artículo 172 constitucional, que autoriza a las municipalidades, en casos calificados, a crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad, con autonomía funcional, para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón.

La Sala Constitucional ha indicado que el Concejo de Distrito “forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad” y su autonomía funcional es la “capacidad de auto- administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para “funcionar” de forma independiente”. El jerarca del Intendente, órgano ejecutivo, “sigue siendo el Concejo Municipal, que se mantiene como superior”. Los Concejos Municipales de Distrito “no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa..." (Sentencias 10395-2006, 13381-2006, 4428-2007, 17524-2007, 14373-2011, 20799-2018, 21271-2019 y 10848-2024).

Con arreglo al artículo 3 de la Ley 8173/2001, los Concejos Municipales de Distrito “podrán acogerse a los reglamentos de la municipalidad o bien dictar sus propios reglamentos, en las mismas materias en que las municipalidades puedan normar”. Sin embargo, la Sala Constitucional, al declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra esa norma, resolvió que dicha potestad reglamentaria está “básicamente afincada en la adopción de reglamentos autónomos de organización y de servicio” (sentencia 21271-2019). En consonancia con esa resolución, la Procuraduría, en el dictamen C-332-2020, señaló que “la reglamentación respectiva sobre el eventual otorgamiento de permisos de uso en precario sobre las aceras, verbigracia con la finalidad de instalar mobiliario urbano, -o la reglamentación sobre la posible construcción de techos aleros-, es una atribución que no pertenece a los Concejos Municipales de Distrito, por ser más bien una competencia que pertenece a las Municipalidades propiamente dichas, por lo cual aquellos Concejos deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esa materia la respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre”.

En la reforma al artículo 22, párrafo 2°, de la Ley 6043/1977, se mantiene la competencia que tenía en 1977 el Ministerio de Agricultura y Ganadería, del que formaba parte la Dirección General Forestal, sobre manglares o esteros, hoy a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ministerio de Energía y Ambiente. (Ley 7788/1998, artículo 22). La frase final, escrita por separado, no tiene ligamen inmediato con la oración de los párrafos precedentes a que se quiso conectar.

El Transitorio único remite al reglamento a dictarse por las municipalidades e intendencias, en el plazo de seis meses, lo relativo al otorgamiento de permisos y autorizaciones en precario en la zona pública, los requisitos para solicitarlos y de cánones, así como el uso de mobiliario en ésta, sin aclarar a cuáles autorizaciones alude. En cuanto a la fijación de cánones, han de tenerse presente las disposiciones específicas del Reglamento a la Ley 6043/1977, Decreto 7841/1977, artículo 48 y siguientes.

V.- CONCLUSIÓN En los términos expuestos, con carácter no vinculante, se deja evacuada la consulta, recomendando valorar las observaciones hechas de constitucionalidad y técnica legislativa. La aprobación o no de un Proyecto de Ley, se sabe, es competencia exclusiva de ese Poder de la República.

De usted, atentamente, José J. Barahona V