Legislative inquiry on Maritime Zone not admissible as binding consultationConsulta legislativa sobre Zona Marítimo Terrestre no admisible como consulta vinculante

Legal Opinion: 087 - J of 07/15/2024 July 15, 2024 PGR-OJ-087-2024 Mr.

Ariel Robles Barrantes Deputy Legislative Assembly With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter AL-FPFA- AARB-OFI-0170-2024, entitled "Request for information regarding the Maritime Terrestrial Zone," consisting of eight points, which you make based on Articles 27 and 30 of the Political Constitution and 111 of the Regulations of the Legislative Assembly.

In this regard, we state the following:

1.- A REQUEST FOR A LEGAL OPINION IS NOT A PURE AND SIMPLE REQUEST FOR INFORMATION In accordance with constitutional case law, a request for a technical-legal opinion does not constitute a pure and simple request for information or documentation held by public entities or organs, nor is it governed by the provisions of numerals 27 and 30 of the Political Constitution and 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction. (Constitutional Chamber, rulings 705-1996, 2828-2012, 17155-2014, 19938-2014, 4257-2016, 11396-2016, 12847-2016, 14230-2016, 11632-2016, 6180-2017, 19624-2017, 4525-2018, 20700-2018, 12167-2019, 1441-2019, 20822-2019, 21204-2019, 23112-2019, 7277-2020, 1282-2020, 1358-2020, 23461-2021, 23548-2021, 25162-2021, 19575-2022, 24297-2022, 28033-2022, 8577-2023, 9093-2023, 15820-2023, 26568-2023 and 30318-2023). Regarding the Attorney General's Office, see in the same sense, our opinions C-168-2021, C-172-2021, C-198-2021, PGR-C-300-2021, PGR-C-318-2021, PGR-C-333-2021, PGR-C-12-2023, PGR-C-122-2023, PGR-C-182-2023, PGR-C-203-2023, PGR-C-047-2024, and the Legal Opinions PGR-OJ-178-2022, PGR-OJ-191-2022, PGR- OJ-002-2023, PGR-OJ-049-2023, PGR-OJ-059-2023, PGR-OJ-117-2023, PGR-OJ-185-2022, PGR-OJ-026-2024, PGR-OJ-028-2024 and PGR-C-083-2024.

The points of your document that are not mere requests for information, but rather for a legal opinion (II, IV, V, VII and VIII), fail to comply with the admissibility requirements (point 2 below), so the responses will be given for guidance purposes, and are non-binding. In this regard, Article 111 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable, which refers to requests for institutional reports that permanent and special committees, through their chairpersons, and deputies can make; nor is it applicable to the issuance of a technical-legal opinion. (Legal Opinion of the Attorney General's Office PGR-OJ-049-2023).

2. ON CONSULTATIONS FROM THE LEGISLATIVE ASSEMBLY AND ITS DEPUTIES AND INADMISSIBILITY IN THIS CASE The Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, which may request its opinion through the heads of the different administrative levels, for which they must include the opinion of the respective legal advisory office, except for its internal auditors, who may make the consultation directly.

Based on our Organic Law, Arts. 1, 2, 3, subsection b, 4 and 5, through administrative case law, limitations or minimum admissibility requirements for consultations have been established, among these: "a) That the questions are posed with precision and clarity on generic legal issues, which implies that a specific case that is pending or must be resolved by the Administration is not questioned, that it does not concern a matter on which an administrative act or a specific decision has already been issued, that it does not involve a matter that is the competence of another body, that it does not seek the review of legal reports or opinions, nor that it corresponds to a judicial matter in progress; b) That the opinion of the institution's legal advisory office on all the questioned topics is included, and c) That the consultation is formulated by the administrative head of the institution". (Opinion C-073-2023, among many, preceded by C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, OJ-061-2017, C-365-2019 and C-028-2020).

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function; not when it does so in its legislative function, for which there is no provision. The Attorney General's Office has addressed consultations formulated by the Legislative Assembly and its Deputies in a desire to collaborate in the exercise of the functions that the Political Constitution attributes to them, through the issuance of non-binding opinions on bills or related to legal aspects of parliamentary oversight, of general interest. (Legal opinion PGR-OJ-068-2024, citing OJ-095-2009, OJ-53-2010, OJ-030-2017, OJ-061-2017, C-198-2018, C-101-2019, PGR-C-318-2021, PGR-C-262-2023, among others). However, the consultations of legislators are subject, as applicable, to the admissibility requirements established for the Public Administration, since the opposite would imply distorting our advisory function. (Pronouncements PGR-OJ-178-2022, PGR-C-12-2023, PGR-C-013-2023, PGR-OJ-037-2023, PGR-OJ-049-2023, PGR-C-055-2023, PGR-OJ-059-2023 and PGR-OJ-068-2024).

By virtue of the fact that the consultation from the Legislative Assembly to the Attorney General's Office is not legally regulated, its admissibility is resolved through interpretation by this advisory body. Regarding our advice on bills, the Attorney General's Office has only addressed consultations raised by the committee or legislative body in charge of the processing and discussion of the legal initiative; not those formulated by one or several Deputies without the endorsement of the relevant legislative body. (Legal opinion PGR-OJ-068-2024, citing opinions C-170-2020, C-235-2020, C-471-2020 and C-075-2021).

If the consultation made to us by a legislator concerns the political oversight functions that this Branch of the Republic is called upon to fulfill, for its admissibility this aspect must be correctly justified by the situation or circumstance requiring our technical- legal advice, corresponding to the actions or decisions to be taken by the consulting deputy in the exercise of their office. (Legal Opinion PGR-OJ-179-2022, preceded by OJ-139-2007, OJ-059-2010 and OJ-030-2010). This nexus was omitted from the explanation in the request for a legal opinion made in this case, and its relation to the study of any bill being considered by Parliament is not discernible, therefore it is not admissible (ibid. PGR-OJ-179-2022 and PGR-C-12-2023). It goes without saying that the consultation would also be inadmissible if raised with the objective of acting as a transmission channel for a legal question that concerns other public officials, to circumvent admission requirements, or concerns private individuals. (Pronouncements PGR-OJ-179-2022, OJ-147-2005, OJ-003-2008, OJ-018-2018, C-316-2019, C-011-2020, C-071-2020, C-226-2020, C-168-2021 and PGR-C-318-2021).

3.- GENERAL CONSIDERATIONS RELATING TO YOUR DOCUMENT In the terms delimited in point 1 above, we respond to the request in order.

I.- What investigations is this Attorney General's Office conducting regarding municipalities with respect to the Maritime Terrestrial Zone concessions and their contracts? Please attach available public information on these investigations.

Municipal corporations are autonomous (Articles 170 of the Constitution and 2 of Law 7794/2018), that is, territorial entities of a corporate and public nature "endowed with independence in matters of government and operation". (Constitutional Chamber, rulings 5445-1999, 1838-2002, 10395-2006, 13381-2006, 13577-2007, 2118-2008, 15760-2008, 4587-2010, 15738-2010, 15786-2010, 18911-2010, 12974-2013, 11406-2017, 21271-2019 and 17098-2021). The autonomy of municipalities has been understood as the capacity they have for "free management" in the matters of their competence, in accordance with the legal system, under their own responsibility. (Constitutional Chamber, rulings 1822-1998, 5445-1999, 1838-2002, 5259-2003, 10395-2006, 13381-2006, 16552-2007, 7685-2008, 15760-2008, 4807-2010, 4778-2011, 11499-2013, 14078-2013, 1383-2014, 16362-2015, 907-2019, 21271-2019 and 17098-2021).

A concession is the "granting by competent authority for the enjoyment or use of the public domain maritime terrestrial zone". A contract is the "agreement between the municipality of the respective jurisdiction and the concessionaire, through which the concession is formalized and to whose compliance both parties can be compelled". (Decree 7841-1977, Article 2, subsections j and k). It must be registered in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry (Arts. 15, 46, 82 ff ibid and 30 of Law 6043).

The granting of the concession, the contract signed as a consequence thereof, and the act of registration are actions of the active Administration, of which the Attorney General's Office is not a part, nor is it a reviewing instance of what has been resolved regarding concessions of the maritime terrestrial zone or the hierarchical superior of the municipalities. By "reviewing administrative acts or specific decisions already adopted", we would be "interfering" and "improperly substituting the administration" in the exercise of its powers. (Pronouncements PGR-C-265-2022, PGR- OJ-037-2023, PGR-C-072-2023, PGR-C-115-2023, PGR-C-120-2023, PGR-C-128-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-143-2023, PGR-C-148-2023, PGR-C-163-2023, PGR-C-164-2023, PGR-C-171-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-212-2023, PGR-C-241-2023, PGR-C-249-2023, PGR-C-260-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-002-2024 and PGR-C-015-2024). (The action of the PGR on the occasion of the procedure provided for in Articles 173 and 183 of Law 6227/1978 is excepted). For the same reason, the Attorney General's Office is not empowered to issue orders to the Public Administration indicating the specific way in which they must exercise their powers (opinions C-173-2021 and PGR-C-12-2023). It is incumbent upon the courts of the Contentious-Administrative jurisdiction to declare the legality or illegality of the conducts or administrative acts in the matters brought before them. (Articles 49 and 153 of the Constitution and 1 of Law 8508).

Consequently, the PGR does not have the information you request.

II.- What review does this Attorney General's Office carry out regarding the compliance and concordance of the regulations of the municipalities with respect to the Law on the Maritime Terrestrial Zone and its correct compliance?

The Attorney General's Office, it is reiterated, is not part of the active Administration or the hierarchical superior of the municipalities, autonomous entities, nor a reviewing body of the administrative acts issued by these, whether specific or general and normative, in the case of regulations, with the exception made in point 3.I. It is the responsibility of the contentious-administrative courts to hear challenges to the legality of regulatory norms by those with standing, and to declare their eventual nullity. (Articles 49 and 153 of the Political Constitution, 1 and 10.2 of Law 8508, and 1 of Law 7333/1993).

III.- What investigations is this Attorney General's Office conducting regarding the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) concerning its obligations and powers as superior and general overseer in everything relating to the Maritime Terrestrial Zone according to Article 2 of Law No. 6043 Law on the Maritime Terrestrial Zone? Please attach available public information on these investigations.

The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of governance. Their directors are responsible for their management. (Political Constitution, Article 188). In accordance with its Law of Creation, 1917/1955, Article 2, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) is an autonomous institution of the State, has its own legal personality and assets, and exercises its administrative management "with absolute independence, guided exclusively by the decisions of its Board of Directors, which will act according to its criteria, within the Constitution, pertinent laws and regulations, and the commercial norms of greatest convenience for the promotion of tourism to Costa Rica. The Board of Directors will be responsible for its management in a total and unavoidable manner". The Institute operates under the direction of a Board of Directors (Article 14 ibid). "The members of the Board of Directors shall carry out their duties with absolute independence from the Executive Branch and shall be the only ones responsible for their management" (Article 20 ibid.).

Administrative autonomy is "the power of self-administration", subject to the principle of legality; "it refers to the faculty to carry out its conferred powers and attributions (sovereign powers subject to legal reserve) and normatively, by itself without being subject to another entity". (Constitutional Chamber, rulings 9567-2008, 12516-2013 and 4797-2017). Decentralized Public Administration implies the creation of minor public entities endowed with special legal personality, own assets, and the attribution of exclusive competence, "so the larger public entity -State- cannot invade its sphere of competences", which does not rule out administrative oversight. The transfer of an exclusive, specific, and independent competence or function "precludes minor entities from being subjected to a hierarchical relationship". (Constitutional Chamber, ruling 17600-2006, among several). "For this reason, the actions carried out by these entities are the responsibility of the entity, not of the State in the strict sense". (Constitutional Chamber, rulings 3629-2005, 9563-2006, 10476-2015 and 12817-2023).

The Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), as an autonomous entity that it is, is not subject to a hierarchical control by the Attorney General's Office of the Republic regarding the maritime terrestrial zone, or to orders, instructions, and investigation by the latter concerning the fulfillment of its attributions. (The hierarchy implies the power of direction. General Law of the Public Administration, Article 99.2). The Contentious-Administrative Tribunal, Section II, in resolution 80-2015 mentions that the ICT, in the exercise of its superior oversight, establishes the general guidelines relating to the planning of the maritime terrestrial zone, through the National Tourism Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Turístico), makes the declaration of tourist zones, and exercises a comptroller function over the concessions granted by coastal municipalities, an act of a posteriori approval, a requirement for effectiveness. Those actions or other acts of authorization and approval by said Institute under Law 6043 (Arts. 18, 21, 22, 31, 33, 37, 45, 51, etc.), are exclusive and irreplaceable actions of the active Administration, unrelated to the Attorney General's Office, which is not a comptroller body of its acts or specific decisions, nor is it empowered to interfere and generally supervise the way it exercises its powers and validate the acts issued.

With respect to the maritime terrestrial zone, there is also no hierarchical relationship between the ICT and the local governments, entities with governmental autonomy within the scope of their competence. (Contentious-Administrative Tribunal, Section III, resolution 4340-2010). The Attorney General's Office, in opinion C-461-2007, noted that the superior oversight of the maritime terrestrial zone "implies the exercise of shared powers between the ICT and the municipalities, but does not imply the substitution of the autonomous powers held by local governments".

Therefore, the information you request is not held.

IV.- What is a concession granted for "precarious land use (uso de suelo en condición precaria)"? What are the requirements for granting them? Under what legal basis do municipalities grant them?

Regarding the figure of the use permit (permiso de uso), it has been resolved, among other precedents:

"The doctrine of public law admits, almost unanimously, that the significance of the concession, being the ordinary form for satisfying the need for the service, disappears in the permit (permiso), which, when granted by the administration, applies in cases lacking that greater importance, from which its essentially temporary nature derives. Therefore, the permit (permiso) has a unilateral and precarious content. Its precariousness is consubstantial with the figure itself, such that the permit holder (permisionario) –except for the prerogative of exercising their activity– lacks concrete rights that they can demand from the State that go beyond what the administrative act of authorization provides. (...) Now, the granting of permits (permisos) depends on administrative discretion and the Administration can assess whether the permit (permiso) requested is or is not in accordance with the public interest and, accordingly, decide whether to grant or deny it..." (Constitutional Chamber, rulings 3451-1996, 4157-1996, 4158-1996, 1899-2001, 2443-2005, 4061-2003, 4976-2003, 8217-2004, 10424-2004, 2305-2005, 4567-2005, 3655-2007, 18537-2007, 2620-2008, 15245-2008, 15764-2021, 10056-2024, etc).

"municipalities can grant 'use permits (permisos de uso)' in those coastal places where there is no duly implemented territorial planning, given the impossibility of granting concessions (...). These land use permits (permisos de uso de suelo) must pay their right through the payment of a fee (...), which is constituted, not as a subjective right, but as a weakened or precarious right -simple legitimate interest". Thus, "it is not possible to equate it to the figure of the concession, either for its obtainment or for the legal effects that each of them produces. Furthermore, the granting of the use permit (permiso de uso) responds to a discretionary power of the Administration, always within the limits imposed by numerals 15 and 16 of the General Law of the Public Administration, and is regulated in the General Law of the Public Administration, in its ordinals 152 to 157". (Contentious-Administrative Tribunal, Section III, resolutions 247-2011, 248-2011, 343-2014, 477-2012, 499-2014, 550-2014, 35-2015, 191-2018, 276-2019, 374-2019, 374-2019, 71-2021, 72-2021, etc).

"This collegiate body must indicate that the law admits, in the absence of a concession, the granting in the maritime terrestrial zone of special use rights, which should in no way be confused with the concession of use, from which it differs essentially, especially regarding the nature of the right arising from each of them. While the concession grants a right to use the property under the terms of the concession contract, which is an act of a bilateral nature, the use permit (permiso de uso) is unilaterally granted by the local Administration and only grants the holder a legitimate interest, as it can be revoked by the Administration unilaterally and without recognizing compensation. According to the terms established in numeral 154 of the General Law of the Public Administration, it can be revoked on grounds of opportunity and convenience, with the sole requirement that such revocation not be sudden or arbitrary". (Contentious-Administrative Tribunal Section V, resolution 681-2008. From the Attorney General's Office, see, as examples, Legal Opinions PGR-C-193-2023, PGR-OJ-025-2024 and PGR-OJ-054-2024).

V.- What requirements must municipalities meet to be able to grant concessions in the Maritime Terrestrial Zone?

Regarding the requirements and procedure for the approval of a concession application, the Contentious-Administrative Tribunal has pronounced in various resolutions: "In accordance with Law 6043 and its Regulations, Law on the Maritime Terrestrial Zone, for the approval of a concession application the following minimum requirements must be met: The duly completed application form; the declaration of tourist or non-tourist aptitude of the zone by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo); Demarcation of the Public Zone by the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) published in the Official Gazette; the Regulatory Plan (Plan Regulador) duly approved by the ICT, INVU, and the Municipality, duly published in the Official Gazette, to which the use of the property of interest must adhere; appraisal from the Direct Taxation Office, basis for the fee to be set; Inspection Report indicating the location of the land and the use it will be given, topographic description; boundaries, apparent easements (servidumbres aparentes); approximate measurement of the lot if a survey plat does not exist; and existing crops or improvements. In case of non-compliance with the aforementioned requirements, a period of 30 calendar days will be granted so that they may be corrected as originally ordered; otherwise, or in the event of non-compliance, once that period has elapsed the application shall be deemed "annulled". On the other hand, once the legal requirements are met, the procedure requires that in the event of opposition, a public hearing must be held, and otherwise, after prior consultation with the Maritime Terrestrial Zone Office if one exists, the Municipal Mayor shall proceed within a period of 30 business days to issue a resolution ruling on the granting of the concession in full or in part, or on its denial. Said ruling must be forwarded to the Municipal Council so that it is the latter that definitively issues the decision, as it deems appropriate". (Contentious-Administrative Tribunal Section III, resolutions 85-2015, 37-2017, 352-2017 and 191-2018). On the publication of an edict to hear oppositions, see: Decree 7841, Arts. 34 and 38.

According to Decree 36786/2011, Manual for the classification of lands dedicated to the conservation of natural resources of the Maritime Terrestrial Zone in Costa Rica, "The location and delimitation of the areas of the Natural Heritage of the State within the Maritime Terrestrial Zone, must be carried out as part of the approval process of the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero)" or "the territorial planning instrument that defines and locates all the zones to be concessioned within the ZMT and for the classification of the latter at the level of cadastral plans. Therefore, the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) must clearly and expressly indicate the PNE areas so as not to count them in the total area to be concessioned." (Article III).

VI.- Are there legal opinions from this Attorney General's Office on compliance with the Maritime Terrestrial Law and public access to the beaches? Please attach these opinions.

The pronouncements of the Attorney General's Office, opinions or legal opinions, issued regarding public access to the beaches or the Public Zone of the maritime terrestrial zone, Article 20 of Law 6043, and regarding the latter, are available in our Costa Rican Legal Information System (SINALEVI), webpage: http://www.pgrweb.go.cr/scij/ VII.- Which municipalities can currently grant concessions in the maritime terrestrial zone?

The municipalities that have the administration of the maritime terrestrial zone of their cantonal territory can grant concessions in its Restricted Zone, after prior compliance with the legal requirements established for that purpose. (Law 6043, Art. 39).

VIII.- Are there records of how many and where the public accesses to the beaches are located? Do all beaches have public accesses?

The Attorney General's Office, as stated, does not exercise active Administration functions, and does not maintain such records. They may be requested from the respective administering entity, depending on the beach in question.

4.- CONCLUSION The Attorney General's Office does not have the information requested in points I, III, VI, and the first part of VIII. The remaining points constitute requests for a technical-legal opinion (a consultation (points II, IV, V, VII, and the second part of VIII), as they fail to meet the admissibility requirements and are incapable of being addressed, the responses are given for guidance purposes, and are non-binding.

Sincerely,

Yannia Salas V. José J. Barahona V.

Prosecutor Prosecutor

Opinión Jurídica : 087 - J del 15/07/2024 15 de julio de 2024 PGR-OJ-087-2024 Señor Ariel Robles Barrantes Diputado Asamblea Legislativa Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPFA- AARB-OFI-0170-2024, que denomina “Solicitud de información con respecto a Zona Marítimo Terrestre”, constante de ocho puntos, que hace con fundamento en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política y 111 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Al efecto, le manifestamos lo siguiente:

1.- SOLICITUD DE CRITERIO JURÍDICO NO ES UNA PETICIÓN PURA Y SIMPLE DE INFORMACIÓN Con ajuste a la jurisprudencia constitucional, la solicitud de criterio técnico-jurídico no constituye una petición pura y simple de información o de documentación en poder de los entes u órganos públicos, ni se rige por lo dispuesto en los numerales 27 y 30 de la Constitución Política y 32 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 705-1996, 2828-2012, 17155-2014, 19938-2014, 4257-2016, 11396-2016, 12847-2016, 14230-2016, 11632-2016, 6180-2017, 19624-2017, 4525-2018, 20700-2018, 12167-2019, 1441-2019, 20822-2019, 21204-2019, 23112-2019, 7277-2020, 1282-2020, 1358-2020, 23461-2021, 23548-2021, 25162-2021, 19575-2022, 24297-2022, 28033-2022, 8577-2023, 9093-2023, 15820-2023, 26568-2023 y 30318-2023). Con relación a la Procuraduría, ver en igual sentido, nuestros dictámenes C-168-2021, C-172-2021, C-198-2021, PGR-C-300-2021, PGR-C-318-2021, PGR-C-333-2021, PGR-C-12-2023, PGR-C-122-2023, PGR-C-182-2023, PGR-C-203-2023, PGR-C-047-2024, y las Opiniones Jurídicas PGR-OJ-178-2022, PGR-OJ-191-2022, PGR- OJ-002-2023, PGR-OJ-049-2023, PGR-OJ-059-2023, PGR-OJ-117-2023, PGR-OJ-185-2022, PGR-OJ-026-2024, PGR-OJ-028-2024 y PGR-C-083-2024.

Los puntos de su escrito que no son meras solicitudes de información, sino de criterio jurídico (II, IV, V, VII y VIII), incumplen los requisitos de admisibilidad (pto 2 infra), por lo que las respuestas se darán con carácter orientativo, no vinculante. En ese tanto, no resulta aplicable el artículo 111 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, referido a las solicitudes de informes institucionales que pueden hacer las comisiones permanentes y especiales, por medio de sus presidentes, y los diputados; y tampoco a las de emisión de un criterio técnico jurídico. (Opinión Jurídica de la Procuraduría PGR-OJ-049-2023).

2. SOBRE LAS CONSULTAS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS (AS) E INADMISIBILIDAD EN ESTE CASO La Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, la que puede solicitar su criterio por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, para lo que deben acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo sus auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.

Con base en nuestra Ley Orgánica, arts. 1°, 2°, 3, inciso b, 4° y 5, por jurisprudencia administrativa se han establecido limitaciones o requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, entre estos: “a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución”. (Dictamen C-073-2023, entre muchos, precedido del C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, OJ-061-2017, C-365-2019 y C-028-2020).

A esos fines, la Asamblea Legislativa podría considerarse como Administración Pública cuando nos consulte un tema en ejercicio de la función administrativa; no cuando lo hace en su función legislativa, para lo que no hay previsión. La Procuraduría ha atendido consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados con el afán de colaborar en el ejercicio de las funciones que la Constitución Política les atribuye, mediante la emisión de opiniones no vinculantes sobre proyectos de ley o relacionados con aspectos jurídicos de control parlamentario, de interés general. (Opinión jurídica PGR-OJ-068-2024, que cita la OJ-095-2009, OJ-53-2010, OJ-030-2017, OJ-061-2017, C-198-2018, C-101-2019, PGR-C-318-2021, PGR-C-262-2023, entre otros). Sin embargo, las consultas de los legisladores están sujetas, en lo aplicable, a los requisitos de admisibilidad establecidos para la Administración Pública, pues lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Pronunciamientos PGR-OJ-178-2022, PGR-C-12-2023, PGR-C-013-2023, PGR-OJ-037-2023, PGR-OJ-049-2023, PGR-C-055-2023, PGR-OJ-059-2023 y PGR-OJ-068-2024).

En virtud de que la consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no está regulada legalmente, su admisibilidad se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. En cuanto a nuestro asesoramiento sobre proyectos de ley, la Procuraduría ha atendido únicamente las consultas planteadas por la comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal; no las que formula uno o varios señores Diputados (as) sin el aval del órgano legislativo pertinente. (Opinión jurídica PGR-OJ-068-2024, que cita los dictámenes C-170-2020, C-235-2020, C-471-2020 y C-075-2021).

Si la consulta que nos hace un legislador concierne a las funciones de control político que ese Poder de la República está llamado a cumplir, para su admisibilidad tal aspecto debe quedar correctamente motivado en la situación o circunstancia que requiera nuestra asesoría técnico jurídica, en correspondencia con las actuaciones o decisiones a tomar por el diputado (a) consultante en ejercicio de su cargo. (Opinión Jurídica PGR-OJ-179-2022, que anteceden la OJ-139-2007, OJ-059-2010 y OJ-030-2010). Ese ligamen se omite explicar en la solicitud de criterio legal hecha en este caso, y no se vislumbra su relación con el estudio de algún proyecto de ley que esté siendo conocido por el Parlamento, por lo que no es atendible (ibid. PGR-OJ-179-2022 y PGR-C-12-2023). De más está decir, que la consulta también sería inadmisible si se planteare con el objetivo de fungir como un canal transmisor de una duda jurídica que incumbe a otros funcionarios públicos, para obviar requisitos de admisión, o a particulares. (Pronunciamientos PGR-OJ-179-2022, OJ-147-2005, OJ-003-2008, OJ-018-2018, C-316-2019, C-011-2020, C-071-2020, C-226-2020, C-168-2021 y PGR-C-318-2021).

3.- CONSIDERACIONES GENERALES RELATIVAS A SU ESCRITO En los términos acotados en el punto 1 supra, damos respuesta a la solicitud en su orden.

I.- ¿Qué investigaciones lleva en curso esta Procuraduría sobre municipalidades con respecto a las concesiones de Zona Marítimo Terrestre y sus contratos? Favor adjuntar información pública disponible sobre estas investigaciones.

Las corporaciones municipales son autónomas (artículos 170 de la Constitución y 2 de la Ley 7794/2018), sea entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública “dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento”. (Sala Constitucional, sentencias 5445-1999, 1838-2002, 10395-2006, 13381-2006, 13577-2007, 2118-2008, 15760-2008, 4587-2010, 15738-2010,15786-2010, 18911-2010, 12974-2013, 11406-2017, 21271-2019 y 17098-2021). La autonomía de los municipios se ha entendido como la capacidad que tienen de “libre gestión” en los asuntos de su competencia, con apego al ordenamiento jurídico, bajo su propia responsabilidad. (Sala Constitucional, sentencias 1822-1998, 5445-1999, 1838-2002, 5259-2003, 10395-2006, 13381-2006, 16552-2007, 7685-2008, 15760-2008, 4807-2010, 4778-2011, 11499-2013, 14078-2013, 1383-2014, 16362-2015, 907-2019, 21271-2019 y 17098-2021).

La concesión es el “otorgamiento por parte de autoridad competente para el disfrute o aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público”. Contrato es el “convenio entre la municipalidad de la jurisdicción respectiva y el concesionario, por medio del cual se formaliza la concesión y a cuyo cumplimiento pueden ser compelidas ambas partes”. (Decreto 7841-1977, artículo 2°, incisos j y k). Ha de inscribirse en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional (arts. 15, 46, 82 ss ibid y 30 de la Ley 6043).

El otorgamiento de la concesión, el contrato que se suscribe como consecuencia de ello y el acto de inscripción son actuaciones de la Administración activa, de la que no forma parte la Procuraduría, ni es una instancia revisora de lo resuelto acerca de las concesiones de la zona marítimo terrestre o superior jerárquico de las municipalidades. Con “la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas” estaríamos “inmiscuyéndonos” y “sustituyendo indebidamente a la administración” en el ejercicio de sus competencias. (Pronunciamientos PGR-C-265-2022, PGR- OJ-037-2023, PGR-C-072-2023, PGR-C-115-2023, PGR-C-120-2023, PGR-C-128-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-143-2023, PGR-C-148-2023, PGR-C-163-2023, PGR-C-164-2023, PGR-C-171-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-212-2023, PGR-C-241-2023, PGR-C-249-2023, PGR-C-260-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-002-2024 y PGR-C-015-2024). (Se exceptúa la actuación de la PGR con motivo del trámite previsto en los artículos 173 y 183 de la Ley 6227/1978). Por lo mismo, la Procuraduría no está facultada a girar órdenes a la Administración Pública indicándole la forma concreta en que deben ejercer sus competencias (dictámenes C-173-2021 y PGR-C-12-2023). Compete a los tribunales de la jurisdicción contenciosa Administrativa declarar la legalidad o ilegalidad de las conductas o actos administrativos en los asuntos sometidos a su conocimiento. (Artículos 49 y 153 de la Constitución y 1° de la Ley 8508).

Por consiguiente, la PGR no dispone de la información que solicita.

II. ¿Qué revisión realiza esta Procuraduría sobre el cumplimiento y concordancia de los reglamentos de las municipalidades con respecto a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su correcto cumplimiento?

La Procuraduría, se reitera, no es parte de la Administración activa o superior jerárquico de las municipalidades, entes autónomos, ni órgano revisor de los actos administrativos emitidos por éstas, sean concretos o generales y normativos, caso de los reglamentos, con la salvedad hecha en el punto 3.I. Corresponde a los tribunales de lo contencioso administrativo conocer de las impugnaciones de legalidad de las normas reglamentarias por quienes ostenten legitimación, y declarar su eventual nulidad. (Artículos 49 y 153 de la Constitución Política, 1° y 10.2 de la Ley 8508, y 1° de la Ley 7333/1993).

III. ¿Qué investigaciones lleva esta Procuraduría con respecto al Instituto Costarricense de Turismo sobre sus obligaciones y atribuciones de superior y general vigilante en todo lo referente a la Zona Marítimo Terrestre de acuerdo al artículo 2 de la Ley N° 6043 Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre? Favor adjuntar información pública disponible sobre estas investigaciones.

Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión. (Constitución Política, artículo 188). Acorde con su Ley de creación, 1917/1955, artículo 2°, el Instituto Costarricense de Turismo es una institución autónoma del Estado, tiene personería jurídica y patrimonio propios y ejerce su gestión administrativa “con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes, y las normas comerciales de mayor conveniencia para el fomento del turismo hacia Costa Rica. La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible”. El Instituto funciona bajo la dirección de una Junta Directiva (artículo 14 ibid). “Los miembros de la Junta Directiva desempeñarán su cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo y serán los únicos responsables de su gestión” (artículo 20 ibid.).

La autonomía administrativa es “la potestad de autoadministrarse”, con sujeción al principio de legalidad; “alude a la facultad de realizar sus competencias y atribuciones conferidas (potestades de imperio sujetas a reserva de ley) y normativamente, por sí mismo sin estar sujeto a otro ente”. (Sala Constitucional, sentencias 9567-2008, 12516-2013 y 4797-2017). La Administración Pública descentralizada supone la creación de entes públicos menores dotados de personalidad jurídica especial, patrimonio propio y la atribución de una competencia exclusiva, “por lo que el ente público mayor -Estado- no puede invadir su esfera de competencias”, lo que no descarta la tutela administrativa. La transferencia de una competencia o función exclusiva y específica e independiente “excluye que los entes menores estén sometidos a una relación de jerarquía”. (Sala Constitucional, sentencia 17600-2006, entre varias). “Por tal motivo las actuaciones que realicen estos entes es responsabilidad del ente, no del Estado en sentido estricto”. (Sala Constitucional, sentencias 3629-2005, 9563-2006, 10476-2015 y 12817-2023).

El Instituto Costarricense de Turismo, como ente autónomo que es, no está supeditado a un control jerárquico de la Procuraduría General de la República en lo que atañe a la zona marítimo terrestre, o a órdenes, instrucciones e investigación de ésta en punto al cumplimiento de sus atribuciones. (La jerarquía implica la potestad de dirección. Ley General de la Administración Pública, artículo 99.2). El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, en la resolución 80-2015 menciona que el ICT, en ejercicio de su superior vigilancia, establece los lineamientos generales atinentes a la planificación de la zona marítimo terrestre, por medio del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, hace la declaratoria de zonas turísticas y ejerce una función contralora de las concesiones que otorgan las municipalidades litorales, acto de aprobación a posteriori, requisito de eficacia. Esas actuaciones u otros actos de autorización y aprobación a cargo de dicho Instituto en la Ley 6043 (arts. 18, 21, 22, 31, 33, 37, 45, 51, etc.), son propios e insustituibles de la Administración activa, ajenos a la Procuraduría, la que no es órgano contralor de sus actos o decisiones concretas, ni está facultada para injerirse y supervisar en general la forma en ejercita sus competencias y validar los actos emitidos.

En lo atinente a la zona marítimo terrestre, tampoco hay relación jerárquica entre el ICT y los gobiernos locales, entes con autonomía de gobierno en el ámbito de su competencia. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resolución 4340-2010). La Procuraduría, en el dictamen C-461-2007, hizo ver que la superior vigilancia de la zona marítimo terrestre “supone el ejercicio de competencias compartidas entre el ICT y las municipalidades, mas no implica la sustitución de las competencias autónomas que ostentan los gobiernos locales”.

Por lo anterior, no se tiene la información que solicita.

IV. ¿Qué es una concesión entregada por “uso de suelo en condición precaria”? ¿Cuáles son los requerimientos para entregarlas? ¿Bajo qué amparo legal es que las municipalidades las otorgan?

Sobre la figura del permiso de uso se ha resuelto, entre otros precedentes:

"La doctrina del Derecho público admite de manera casi unánime, que la trascendencia que tiene la concesión, por ser la forma ordinaria para la satisfacción de la necesidad del servicio, desaparece en el permiso, que al ser otorgado por la administración tiene aplicación en supuestos carentes de esa mayor importancia, de donde se deriva su naturaleza esencialmente temporal. Por ello el permiso tiene un contenido unilateral y precario. Su precariedad es consubstancial con la figura misma, de manera que el permisionario –salvo la prerrogativa de ejercitar su actividad– carece de derechos concretos que pueda exigir al Estado y que vayan más allá de lo que dispone el acto administrativo de autorización. (…) Ahora bien, el otorgamiento de permisos depende de la discrecionalidad administrativa y la Administración puede apreciar si el permiso que se pide está o no de acuerdo con el interés público y conforme a ello decidir si lo otorga o lo niega…" (Sala Constitucional, sentencias 3451-1996, 4157-1996, 4158-1996, 1899-2001, 2443-2005, 4061-2003, 4976-2003, 8217-2004, 10424-2004, 2305-2005, 4567-2005, 3655-2007, 18537-2007, 2620-2008, 15245-2008, 15764-2021, 10056-2024, etc).

“las municipalidades pueden otorgar ‘permisos de uso’ en aquellos lugares costeros en que no existe un ordenamiento territorial debidamente implementado, ante la imposibilidad de conferir concesiones (…). Esos permisos de uso de suelo deben pagar su derecho mediante la cancelación de un canon (…), el cual se constituye, no como uno derecho subjetivo, sino como un derecho debilitado o en precario -simple interés legítimo “. De modo que “no es posible equipararlo a la figura de la concesión ni para su obtención ni para los efectos jurídicos que cada uno de ellos produce. A mayor abundamiento, el otorgamiento del permiso de uso responde a una facultad discrecional de la Administración, siempre dentro de los límites que imponen los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, y está regulado en la Ley General de la Administración Pública, en sus ordinales 152 a 157”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones 247-2011, 248-2011, 343-2014, 477-2012, 499-2014, 550-2014, 35-2015, 191-2018, 276-2019, 374-2019, 374-2019, 71-2021, 72-2021, etc).

“Este órgano colegiado debe indicar que la ley admite, en defecto de la concesión, otorgar en la zona marítimo terrestre, derechos de uso especial, el que en ningún momento debe confundirse con la "concesión" de uso, de la cual difiere esencialmente, en especial en cuanto a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de ellos. En tanto la concesión otorga un derecho al uso del bien en los términos del contrato en concesión, que es un acto de naturaleza bilateral, el permiso de uso es unilateralmente otorgado por la Administración local y solo otorga al que lo detenta un interés legítimo, en tanto puede ser revocado por la Administración unilateralmente y sin reconocer indemnización. Al tenor de lo establecido en el numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, puede ser revocado por motivos de oportunidad y conveniencia, con el único requisito de que tal revocatoria no sea ni intempestiva, ni arbitraria”. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección V, resolución 681-2008. De la Procuraduría, vid, como ejemplos, las Opiniones Jurídicas PGR-C-193-2023, PGR-OJ-025-2024 y PGR-OJ-054-2024).

V. ¿Cuáles son los requerimientos que deben de cumplir las municipalidades para poder otorgar concesiones en la Zona Marítimo Terrestre?

Sobre los requisitos y procedimiento para la aprobación de una solicitud de concesión, se ha pronunciado el Tribunal Contencioso Administrativo en diversas resoluciones: “De conformidad con la Ley 6043 y su Reglamento, Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, para la aprobación de una solicitud de concesión se requiere como mínimo el cumplimiento de los siguientes requisitos: El formulario de solicitud debidamente lleno; la declaratoria de aptitud turística o no turística de la zona por parte del Instituto Costarricense de Turismo; Demarcación de la Zona Pública por parte del Instituto Geográfico Nacional publicada en el Diario Oficial; el Plan Regulador debidamente aprobado por el ICT, INVU y la Municipalidad, debidamente publicado en el Diario Oficial, al cual debe sujetarse el uso del inmueble de interés; avalúo de la Tributación Directa, base del canon a fijar; Informe de Inspección en el que se indique la localización del terreno y uso que se le va a dar, descripción topográfica; linderos, servidumbres aparentes; medida aproximada del lote sino existiere plano; y cultivos o mejoras existentes. En caso de no cumplirse con los requisitos antes indicados se otorgará un plazo de 30 días calendario, a fin que los mismos sean subsanados conforme le fueron prevenidos; caso contrario o ante un incumplimiento, transcurrido ese plazo la solicitud se tendrá por "anulada". Por otra parte, cumplidos los requisitos de ley, el procedimiento exige que en caso de oposición deberá celebrarse una audiencia pública y de lo contrario, previa consulta a la Oficina de Zona Marítimo Terrestre si la hay, el señor Alcalde Municipal procederá dentro del plazo de 30 días hábiles a emitir una resolución pronunciándose sobre el otorgamiento de la concesión en forma total o parcial, o sobre su denegatoria. Dicho pronunciamiento deberá ser remitido al Concejo Municipal para que sea éste, el que en definitiva emita la decisión, según estime conveniente”. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, resoluciones 85-2015, 37-2017, 352-2017 y 191-2018). Sobre la publicación de edicto para oír oposiciones, vid.: Decreto 7841, arts. 34 y 38.

De acuerdo con el Decreto 36786/2011, Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica, “La ubicación y delimitación de las áreas del Patrimonio Natural del Estado dentro de la Zona Marítimo Terrestre, debe realizarse como parte del proceso de aprobación del Plan Regulador Costero” o “el instrumento de ordenamiento territorial que define y ubica odas las zonas a concesionar dentro de la ZMT y para la clasificación de ésta a nivel de los planos de catastro. Por tanto, el Plan Regulador Costero debe indicar clara y expresamente, las áreas del PNE para no contabilizarlas en el área total a concesionar.” (Artículo III).

VI. ¿Existen criterios jurídicos de esta Procuraduría sobre el cumplimiento de la Ley Marítimo Terrestre y de los accesos públicos a las playas? Favor adjuntar estos criterios.

Los pronunciamientos de la Procuraduría, dictámenes u opiniones jurídicas, emitidos acerca del acceso público a las playas o Zona Pública de la zona marítimo terrestre, artículo 20 de la Ley 6043, y sobre ésta, están disponibles en nuestro Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI), página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/ VII. ¿Qué municipalidades pueden actualmente otorgar concesiones en la zona marítima terrestre?

Las municipalidades que tienen en administración la zona marítimo terrestre de su territorio cantonal pueden otorgar concesiones en la Zona Restringida de la misma, previo cumplimiento de los requisitos legales establecidos al efecto. (Ley 6043, art. 39).

VIII. ¿Existen registros sobre cuántos y dónde se encuentran los accesos públicos a las playas? ¿Todas las playas cuentan con accesos públicos?

La Procuraduría, se dijo, no ejerce funciones de Administración activa, y no lleva esos registros. Pueden solicitarse al respectivo ente administrador, según la playa de que se trate.

4.- CONCLUSIÓN La Procuraduría no dispone de la información solicitada en los puntos I, III, VI y VIII primera parte. Los restantes constituyen solicitudes de criterio técnico-jurídico (una consulta (puntos II, IV, V, VII y VIII segunda parte), por incumplir los requisitos de admisibilidad y ser inevacuables, las respuestas se dan con carácter orientativo, no vinculante.

Atentamente,

Yannia Salas V. José J. Barahona V.

Procuradora Procurador