Application of GAM Plan restrictions to ICAA expropriations in protective zonesAplicación de restricciones del Plan GAM a expropiaciones del ICAA en zonas protectoras

Opinion : 240 of 23/10/2024 October 23, 2024 PGR-C-240-2024 Mr. Franz Tattenbach Capra Minister Ministry of Environment and Energy Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter no. DM-239-2024 of April 9, 2024, through which you request our opinion on the following:

“1. The minimum area restrictions contained in Decree No. 25902-MIVAHMP-MINAE, specifically in articles 5.2 and 3 for carrying out segregations of lands located within Protected Zones within the GAM. Are these restrictions applicable to the ICAA in light of the expropriations that it must carry out to undertake population drinking water supply projects? Must the ICAA expropriate in this case a minimum of five hectares (article 5.2) or seven thousand square meters (article 3) even though the area required for the projects is of a lesser nature?

2. When the ICAA needs to expropriate private lands located in Protected Zones within the GAM to carry out drinking water supply projects, what legal regime applies to said project? Does article 18 bis of the Forest Law and its Regulation, Executive Decree 42548, apply, which relates to the use of water in the State's Natural Heritage (PNE), or does the “normal” regime that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) has applied for projects located on private lands apply? It should be noted in this question that, prior to expropriation, the real estate is of a private nature, and after it, they become part of the PNE by being located within protected wilderness areas.

3. Is the Protected Zone called Río Navarro Río Sombrero regulated by Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE because it is located within the Greater Metropolitan Area established by said decree? If the answer is affirmative, which regime applies for segregations in this Protected Zone, the seven thousand square meter limitation of article 3 or the five hectare limitation of article 5.2?”

I. BACKGROUND AND PRELIMINARY CONSIDERATIONS

In compliance with the provisions of article 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the official letters nos. SINAC-SE-AJ-CJ-003-2024 of January 5, 2024, SINAC-ACC-AL-004-2023 of January 23, 2023, SINAC-ACC-AL-inf-019-2023 of April 21, 2023, and DAJ-082-MINAE-2024 of January 25, 2024, were attached, in which the questions posed are answered and reference is made to other aspects not related to the consultation, for which reason they will not be taken into account for the development of this opinion.

In official letter no. SINAC-SE-AJ-CJ-003-2024, it is concluded that the lands that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) expropriates, which are private property but located within protected wilderness areas, become part of the State's natural heritage, must be registered in the name of the Ministry of Environment and Energy, and, therefore, the provisions of Law no. 9590 regarding the necessary requirements for the use of water for population supply would be applicable. Furthermore, it is indicated that in these cases, the limitations established by article 5.2 of Executive Decree no. 25902 are not applicable, because those limitations are directed at private subjects and constructions, because the lands would become governed by the provisions specific to the State's natural heritage, and because the ICAA's power to expropriate properties for the development of water supply projects is regulated in its Constitutive Law and in the Water Law, and that power could not be limited to a minimum area by a lower-ranking norm, which, in addition, has an urban planning purpose.

In official letter no. DAJ-MINAE-082-2024, the Legal Directorate of the Ministry reviewed the opinion rendered by SINAC in official letter no. SINAC-SE-AJ-CJ-003-2024, pointing out that it is necessary to separate that which refers to the legal authorization to carry out infrastructure for water supply to the population within Protected Wilderness Areas, for which there is an enabling regulation through Law No. 9590 and DE-42548-MINAE, from that relating to the subdivision (segregación) and purchase of private lands within Protected Wilderness Areas for the execution of projects. It was also considered that the area limitations set forth in article 3.3 of the GAM Plan for the Special Protection Zone are applicable to the expropriations or purchases of private lands carried out by the ICAA in the Río Navarro Río Sombrero Protected Zone.

Regarding the last question, in official letter no. SINAC-ACC-AL-004-2023 it is stated that “in application of opinion PGR-C-209-2022 of September 28, 2022, Decree 25902-MIVAH-MP-MINAE article 5 and its subsections, governs both for those special zones expressly indicated, as well as those protected zones that are located within the urban control area, so it only does not apply to those not mentioned and that are located outside of the latter. Given the delimitation obtained by the department of State's Natural Heritage of SINAC-ACC, the Río Navarro Río Sombrero Protected Zone is located entirely within the urban control area... therefore it is appropriate to apply the limitations indicated by Decree 25902-MIVAH-MP-MINAE article 5 and its subsections.” On that same topic, in official letter no. SINAC-ACC-AL-inf-019-2023, the previous opinion was analyzed, and it was stated that, based on the Attorney General's Office opinion no. PGR-C-209-2022, it is not possible to conclude that the limitations imposed by article 5 of the Regional Urban Development Plan "Greater Metropolitan Area" modified by article 2 of Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE are applicable to the Río Navarro Río Sombrero Protected Zone, and that, the protected zones not included in that provision are governed by the provisions of their general management plan, the Environmental Land-Use Plan (Executive Decree 29393-MINAE), in the absence of a management plan, or by the rules of the Special Protection Zone provided by the GAM Plan, if it is located in that area.

During the processing of the consultation, the Minister of Environment and Energy, by official letter no. DM-793-2024 of September 12, 2024, forwarded official letter DAJ-MINAE-1171-2024 of August 28, 2024, from the Ministry's Legal Advisory Directorate, which reconsiders opinion no. DAJ-MINAE-082-2024 of January 25, 2024, with which the consultation was originally accompanied. In this new opinion, it was reiterated that a distinction must be made between the authorization provided for in article 18 bis of the Forest Law for the use of water for human consumption within the State's natural heritage and the possibility of expropriating lands in special forest protection zones smaller than 5 hectares.

It was indicated that the Regional Urban Development Plan of the GAM was issued for the purpose of limiting urban development, but not the development of projects by public institutions that provide public services, and that articles 4 of Annex 1 and 6 of Annex 2 of that plan provide that in the Special Protection Zone, national and municipal network infrastructure is permitted, such as electrical, water, oil pipeline, and telecommunications networks; and that, in special forest protection zones, “other constructions necessary for the use or services of the existing farms” are permitted.

Furthermore, it was pointed out that the ICAA's power to expropriate lands for reasons of public interest comes from the Expropriations Law, and that, therefore, that power cannot be limited by the provisions of a lower-ranking norm such as the GAM Plan. And, therefore, it was concluded that:

“…the regulation contained in article 5.2 of Annex 2 referring to special non-construction areas in the special forest protection zones of Executive Decree No. 25902-MIVAH-MPMINAE of February 12, 1997, which reformed the Gran Área Metropolitana Regional Urban Development Plan regarding not allowing subdivisions (fraccionamientos) to be carried out on resulting plots smaller than five hectares within special forest protection zones, cannot limit the power of imperium conferred on the Public Administration in article 45 of the Political Constitution and in the Expropriations Law so that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers can expropriate areas smaller than five hectares in special forest protection zones according to legally verified public interest.” The Attorney General's Office considered that the subject of the consultation is related to the exercise of the own competencies of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) and the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), and, therefore, granted them a hearing on the matter consulted.

The ICAA, in official letter no. PRE-2024-00669 of September 11, 2024, stated that “The background, purpose, and objective of Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE is the establishment of requirements in matters of urban development, therefore this decree does not restrict in any way the placement of infrastructure for public service. Since the lands are intended for a public purpose and not a private urban development purpose, the scopes of the restrictions on land acquisition contained in subsection 5.2 would not apply to them.” The INVU presented its opinion through official letter no. DUV-103-2024 of August 21, 2024, concluding that:

“…the Río Navarro y Río Sombrero Protected Zone is not classified as one of the Special Forest Protection Zones, according to article 5 of Executive Decree No. 25902…

(…)

…the Río Navarro y Río Sombrero Protected Zone is partially located within the Special Protection Zone of the GAM, reason for which, in the absence of a management plan approved by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), through the National System of Conservation Areas, it is appropriate to apply supplementarily the provisions that Decree No. 25902 defines for said area (ZEP); once the ideal scenario of having a Management Plan exists, the application of the Decree is improper, even in the case of the portion of the Protected Zone that is located in the ZEP of the GAM.

Regarding whether it is appropriate to apply the provisions of article 18 bis of the Forest Law, Law No. 7575, for the use of water for human consumption on lands owned by individuals located in the Special Forest Protection Zones of the GAM, it is indicated that, according to its content, the application of such legal regime is limited to real estate that forms part of the State's Natural Heritage at the time of the process, prior to having the declaration of public interest.” Furthermore, it is necessary to clarify that, although the previously cited official letters refer to a drinking water supply project that the ICAA intends to develop, our opinion will be limited to answering the questions posed in an abstract manner, that is, disregarding the particularities of the specific matter that motivates the consultation, since the analysis and assessment of the project and its particularities is the exclusive competence of the active administration.

As we have pointed out on multiple occasions, considering that our opinions are binding, rendering an opinion on consultations involving specific cases implies transferring to the Attorney General's Office the active Administration's own function of making decisions on specific matters and concrete situations; therefore, we would be disregarding our purely consultative function and invading competencies that do not correspond to us. (In this regard, see pronouncements nos. C-194-1994 of December 15, 1994, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, C-143-2017 of June 23, 2017, OJ-155-2018 of November 23, 2018, C-023-2019 of January 29, 2019, among many others).

II. ON THE MATTER CONSULTED

A. First question.

“1. The minimum area restrictions contained in Decree No. 25902-MIVAHMP-MINAE, specifically in articles 5.2 and 3 for carrying out segregations of lands located within Protected Zones within the GAM. Are these restrictions applicable to the ICAA in light of the expropriations that it must carry out to undertake population drinking water supply projects? Must the ICAA expropriate in this case a minimum of five hectares (article 5.2) or seven thousand square meters (article 3) even though the area required for the projects is of a lesser nature?” Access to drinking water has been catalogued as a fundamental human right by various international instruments and by extensive jurisprudential development, long before the reform of article 50 of the Constitution. And, in addition, it has been considered an essential public service. (See, for example, rulings 534-1996, 2728-1991, 3891-1993, 1108-1996, 6157-2002, 10776-2002, 4654-2003, 1923-2004, 5606-2006, among many others).

In detail, it has been considered that:

“From the foregoing, we can affirm that there is a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, by which all persons must be granted the possibility of accessing drinking water services under conditions of equality, since it is essential for human life and health.

Likewise, access to drinking water has been catalogued as a fundamental human right by various international instruments, which has been recognized in the extensive constitutional jurisprudence…

In this sense, the supply of drinking water constitutes an essential and onerous public service. The jurisprudence of the Chamber, regarding the supply of drinking water, has been fundamentally directed at protecting the right to life and health of natural persons. Those rights imply the possibility of demanding certain benefits from the State, an area in which the State is obliged to provide certain public services, especially those that are essential for maintaining sanitary conditions favorable to the preservation of the life and health of persons. In this way, guaranteeing the purity of the liquid for human consumption, as well as the continuity of its supply, are part of a due and efficient service to the subscriber, and in turn guarantee their most elementary fundamental rights. Consequently, it can be assured that the supply of drinking water constitutes an essential public service, to which the general principles of public services established by article 4 of the General Law of Public Administration and the provisions of the Constitutional Chamber on the fundamental right to the proper functioning of public services are also applicable (see in this regard ruling number 2386-2006 at 10:57 a.m. on February 24, 2006).” (Ruling no. 17397-2019 at 12:54 p.m. on September 11, 2019).

All this jurisprudential development has been incorporated into the reform of article 50 of the Political Constitution, in that it provides, in the last paragraph:

“Every person has the human, basic, and inalienable right of access to drinking water, as an essential good for life. Water is a good of the nation, indispensable for protecting such human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the provisions of the law that shall be created for these purposes, and the supply of drinking water for consumption by persons and populations shall have priority.” Consistent with the foregoing, other provisions, such as articles 27 and 30 of the Water Law (no. 276 of August 26, 1942) and 60 of the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 4, 1995), provide that the supply of water for human consumption is a priority over other uses.

The General Health Law (no. 5395 of October 30, 1973), in its article 267, states that the public drinking water supply service must be provided continuously, in sufficient quantity to satisfy the needs of persons, and with the necessary pressure to allow the correct functioning of sanitary fixtures.

Therefore, it is clear that the provision of the public drinking water supply service is indispensable for the most basic well-being of the population. And, in order to guarantee the fundamental right of access to water, since the issuance of the General Drinking Water Law (no. 1634 of September 18, 1953), it was provided that the execution of the works necessary to guarantee the supply of drinking water to the population constitutes an activity of public utility:

“Article 1.- The planning, design, and execution of works for the supply of drinking water in the populations of the Republic are declared to be of public utility.” On that article, on other occasions we have pointed out that:

“It is worth noting that, in our context, and by virtue of the provisions of the aforementioned transcribed article 1 of the General Drinking Water Law, the so-called hydraulic works that form part of the infrastructure necessary for the provision of the drinking water supply service are works of public interest. This is insofar as it is understood that the works built for the collection, treatment, and supply of drinking water are naturally indispensable for the provision of the public service.

In this sense, it is correct to note that, according to article 2 of the General Drinking Water Law, the construction, maintenance, expansion, or modification of the most necessary hydraulic works is an essential function of a public nature.

(…)

Thus, it is notorious that, according to our legal system, the hydraulic works necessary for the provision of the public drinking water service are protected by a particular legal regime, insofar as it is understood that said works are indispensable for the continuous provision of said service. This protection aims to ensure that the supply of drinking water is not interrupted and that the collection sources are not contaminated or that the quality and quantity of the water are not deteriorated.” (Opinion no. C-103-2018 of May 18, 2018).

For its part, the Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (no. 2726 of April 14, 1961) establishes that this entity was created “for the purpose of directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting the planning, financing, and development, and resolving everything related to the supply of drinking water” (article 1), and, therefore, article 2 of that law provides:

“ARTICLE 2.- The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is responsible for:

• a)Directing and overseeing everything concerning providing the inhabitants of the republic with a service of drinking water, collection and disposal of sewage and liquid industrial waste and rainwater in urban areas; b) Determining the priority, suitability, and viability of the different projects proposed to build, reform, expand, modify aqueduct and sewer works; which cannot be executed without its approval; (…)
• f)Utilizing, using, governing, or overseeing, as the case may be, all public domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them, pursuant to law number 276 of August 7, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities; (…)
• h)Enforce the General Drinking Water Law, for which purpose the Institute shall be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law; i) Build, expand, and reform aqueduct and sewer systems in those cases where it is necessary and the best satisfaction of national needs so advises; (…)” For that reason, it has been considered that the ICAA is the governing entity, with national competence, for the supply of drinking water, and, therefore, it is “the first called to control, supervise, and resolve all problems related to the supply of drinking water for domiciliary uses,” where it is its responsibility to do so, and to ensure its timely supply. (Opinion no. C-134-2016 of June 8, 2016).

In that sense, the Constitutional Chamber has stated:

“With the transcription of the regulations, the importance that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers has at the legal level is evident, as is the need to highlight the strong link that the mentioned institution has with the universal public service of drinking water for human life. As established by the jurisprudence of this Constitutional Tribunal, the mentioned Institute is the governing body in water matters, and in the actions it carries out so that, through it or other public and private institutions, they provide a quality and safe public service. But, in addition, in that legal mission or purpose, it must be emphasized that it is a public institution that must ensure the proper functioning and maintenance of the drinking water distribution networks to the communities, with sufficiency and continuity, which is one of the problems for which the increase in the quantity of water that the institution must provide to the community is necessary…” (Ruling no. 15449-2021 at 9:20 a.m. on July 7, 2021).

For the fulfillment of these purposes, article 5 grants it a transcendental power:

“ARTICLE 5.- For the better fulfillment of the purposes referred to in article 2 of this law, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers shall have the following powers and prerogatives, in addition to those that general laws grant to establishments of its nature:

(…)

• e)Process the necessary expropriations for the fulfillment of its purposes. The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary for the collection, conveyance, treatment, and distribution of water for the purpose of establishing populations, or related to the disposal of wastewater and its treatment, are declared of public utility and social interest, and may be expropriated.” In accordance with the foregoing, article 18 of that same Law provides:

“Article 18.- All properties and installations of State bodies that are destined for the provision of services related to the collection, treatment, and distribution of drinking water and disposal of sewage or rainwater in the country, are national heritage.

For legal, administrative, financial, and tariff purposes, they shall be considered part of the capital of the entity under whose administration they are found.” Based on these provisions, in opinion no. C-251-2018 of June 21, 2018, prior to the issuance of the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the State's Natural Heritage (no. 9590 of July 3, 2018), we stated that “to guarantee the essential public service of drinking water supply, which in turn satisfies a fundamental human right, the AyA has been enabled by Law to acquire or expropriate lands suitable for water collection, which, once acquired, possess a special legal protection regime that also seeks to guarantee the continuity of the public service provided.” And, therefore, it was concluded that the power granted to the ICAA to expropriate lands destined for the protection of water sources or works for the collection and conveyance of drinking water has a special character over the provisions of the Forest Law that establish the automatic incorporation of lands of state institutions with forest cover (cobertura boscosa) into the State's natural heritage and that prevented the development of activities other than training, research, and ecotourism.

In that sense, it was stated:

“Thus, it is clear that the powers provided for in articles 5 and 18 of Law No. 2726 have a special purpose in relation to articles 13 and 18 of the Forest Law, since the public purpose pursued by those norms is to guarantee that the institutions providing the public drinking water service have the water intakes necessary to guarantee the enjoyment of the fundamental right to access drinking water.

That is to say, although it is clear that the general rule – provided for in article 13 of the Forest Law – is that forested lands owned by public institutions become part, by operation of law, of the State's natural heritage, the truth is that this provision cannot be interpreted in the sense that it has deprived articles 5 and 18 of Law No. 2726 of their useful effect, which, as stated, are norms that have a special purpose but are also linked to the protection of a fundamental right – access to water – of the same level of protection as the right to the environment, which is protected through numeral 13 of the Forest Law.

Stated differently, it is evident that due to the special nature of the provisions of articles 5 and 18 of Law No. 2726, it must be understood that lands with forest cover that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers acquires for the collection of drinking water are not affected by the limitations of article 18 of the Forest Law and, on the contrary, must be considered linked to the public purpose of guaranteeing the enjoyment of the fundamental right to access drinking water.” In the same sense, in ruling of the Constitutional Chamber no. 15449-2021 at 9:20 a.m. on July 7, 2021, it was stated:

“Moreover, from a practical point of view, it makes no sense to declare that the properties and installations of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers at the service of water are national heritage and of public utility; and, nevertheless, it could not fulfill its legitimate objectives expected by all the populations it serves because they are automatically situated within the State's Natural Heritage.

(…)

It could be understood that the special purpose of Law No. 2726 (Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers) and of Law No. 6126 (Declaration of the Los Chorros Municipal Recreational Park), pursue legitimate purposes in relation to the fundamental rights to the essential public service of drinking water, so that they can displace those interpretations that are excessively restrictive or even dangerous for human life.

(…)

Consequently, in the opinion of the Constitutional Chamber, the norm evidently establishes with complete clarity that lands acquired or expropriated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, for forest protection, the collection, treatment, and distribution of water, in the case at hand, form part of the national heritage.

(…)

Regarding the properties considered State's Natural Heritage, it is absurd that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers should not be kept within that special legal regime to allow it indispensable works of expansion, maintenance, and conservation of its installations, complying of course with environmental legislation applied in a reasonable and proportional manner, for the fulfillment of the specific purposes of bringing drinking water to the communities.” (Bold added).

Thus, it has been the opinion of the Attorney General's Office and of the Constitutional Chamber that the expropriation power that the Law confers on the ICAA for the fulfillment of its purposes and to guarantee the human right of access to drinking water has a special character. And, therefore, it is possible to interpret that this power cannot be limited or impeded by other provisions.

As the Constitutional Chamber rightly pointed out in the aforementioned ruling, sustainable development implies that the guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment must be harmonized with the satisfaction of other basic needs of the population and with other fundamental rights:

The transcribed Judgment illustrates the existence of an international obligation, enforceable against the Costa Rican State, to adopt measures for the satisfaction of certain programmatic rights, among them one as important as the supply of potable water for human use, without forgetting that economic, social, and cultural rights, as well as other political and civil rights, are universal, indivisible, and interdependent, as well as interrelated. The foregoing requires that the determination of a prevailing right not be solely the product of an isolated or closed analysis, but rather the weighing of the other rights that come into consideration, especially if several are concurrent. What does this mean? For the sustainable development of any Nation, resources must be viewed as goods and assets of the population, so that the State must not permit access to them to be exclusive, exclusionary, unattainable, and inaccessible for its inhabitants; hence, important reforms are consolidating a human rights approach to potable water service. The contrary only invites the fostering of an incomplete society for some and not for others. Evidently, it highlights a problem of inequity in the distribution of resources, in which everyone loses, as happens in the most unjust societies of the world. Hence, it must be affirmed that, like other rights such as the right to a healthy and ecologically balanced environment, it must be in harmony with a sustainable development approach in concert with all other rights. It is not correct to interpret the right to the environment in isolation from other legitimate claims, because if its analysis depends on and is interrelated with other rights, such as the right to adequate housing and clothing, or to the health and hygiene of basic necessity items, together with the right to water, among others, these are rights that generally must be associated so that the State can fulfill a general right to an adequate standard of living, as expressed in the various United Nations human rights instruments.

Hence, following that same interpretive line, it is possible to affirm that the expropriation power of the ICAA to satisfy the provision of an essential public service and a fundamental human right could not be limited by provisions such as those contained in the Regional Plan for the Greater Metropolitan Area (hereinafter, GAM Plan).

The Regional Urban Development Plan for the GAM (approved by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism in session no. 3332, article XV, held on April 26, 1982, and made official through Executive Decree no. 13583 of May 3, 1982) established an urban control area, composed of a list of districts in the provinces of San José, Alajuela, Cartago, and Heredia, to which its provisions would be applicable.

In annex 2 of that Plan, it was considered that within the urban control area, there are areas that cannot be designated for construction, but rather for green areas and lungs for the cities, and which, due to their special characteristics, must be subject to certain restrictions. In the considerandos of that Annex, it was provided that to define those lands, the INVU analyzed water, sewer, and electricity easements (servidumbres), recreational potential, ecological problems, sites with special restrictions (protected zones (zonas protectoras), irrigation projects, limitations due to proximity to airports), and state-owned properties with committed uses were also identified.

Thus, various classes of “special non-construction areas of the GAM” were defined: Special zones for the conveyance of water, sewer, electricity, oil pipeline, and similar networks; Special protection zones for the "Itiquís River Irrigation Project"; Special protection zone for the Reventado River; Special protection zones for airports, Tobías Bolaños and Juan Santamaría; Special protection zones for aquifers; and Special forest protection zones (Zonas especiales de protección forestal).

Regarding the special forest protection zones, Article 5° contemplated various protected zones (zonas protectoras) that are located within the urban control area of the GAM Plan, and it was provided that those zones would be subject to the following regulations:

“5.1 New Urbanizations shall not be permitted in them and, 5.2 Subdivisions (fraccionamientos) resulting in parcels smaller than five hectares shall also not be permitted, unless the property is subjected to the forestry regime, in which case the minimum lot size shall be that established by the Ministry of Agriculture and Livestock.” Furthermore, in Article 6, it was provided:

“Article 6°. In the special forest protection zones, only the following constructions shall be permitted: 6.1 One dwelling per farm for the use of the owner or owners and other constructions necessary for the use or services of the existing farms. 6.2 Those related to local agricultural activity. 6.3 For country clubs on lands not smaller than five hectares and with a building coverage not exceeding ten percent.” Apart from those special non-construction areas of the GAM, the urban control area was divided into two zones, the urban growth zone and the special protection zone (zona especial de protección), the latter, it is indicated, in accordance with the provisions of Article 25 of the Urban Planning Law (no. 4240 of November 15, 1968).

Regarding the special protection zone, the Plan provides:

“Article 3°- The Special Protection Zone shall have a predominantly agricultural use and shall be subject to the following regulations: 3.1 Within this zone, urbanizations and urban-type easements (servidumbres) shall only be permitted in the expansion areas of the quadrants of the district seats. The expansion area shall be the space comprised within a radius of up to two hundred meters, measured from the end of the urban quadrant, in accordance with the demarcation carried out as of the effective date of this Decree. The farms must be adequately tied to the existing urban road system. An urban quadrant is defined as the system of cities in a grid form where the majority of goods and services, the road structure, and its area of immediate influence are found. Also, understanding urban areas in accordance with Urban Planning Law number 4240. 3.2 The INVU and the Municipalities may reject a permit to urbanize when they consider that the proposed urbanization does not produce an organic urban expansion, or that it is premature for seeking to provide greater growth than that demanded by the needs of the local population. To that effect, the INVU may deny permits to urbanize or subdivide based on the provisions of the corresponding legal norms of the Urban Planning Law. 3.3 Subdivision (fraccionamiento) shall only be permitted facing existing public roads prior to the promulgation of the GAM. (Gazette number 119 of June 22, 1982), and when these have services even if they were enabled after the promulgation of the GAM. Roads within the expansion area of the towns as defined in subsection one of this Article are exempted. Notwithstanding the foregoing, for strictly agricultural purposes, segregations facing easements (servidumbres) or private roads may be permitted, in resulting portions of not less than seven thousand (7,000) square meters. 3.4 It shall be the responsibility of the Directorate of Urbanism to determine whether the existing road, facing the subdivision (fraccionamiento) intended to be initiated, existed at the time of approval of the GAM Regulation (published in Gazette number 119 of June 22, 1982), to define whether or not the respective authorization proceeds. 3.5 Within the consolidated urban quadrants of the district seats and their area of influence (two hundred meters), subdivisions (fraccionamientos) facing easements (servidumbres) may be accepted, provided that conditions warrant it, in accordance with the Regulation for the National Control of Subdivision and Urbanizations. 3.6 The Municipality shall deny construction permits on those lots whose segregation has not been authorized or whose use is not in accordance with these regulations. 3.7. Farms through whose lands the urban containment boundary was defined or that are proximate to it by no more than one hundred meters (100 meters), may exceed urban use within the protection area by a percentage no greater than 50% of the total area of the farm, or up to two hundred meters (200 meters) from the boundary, whichever is less. 3.7. Upon approval of the environmental viability, in cantons that do not have a valid Regulatory Plan and in whose territory zones of moderate or high environmental fragility are defined, fully respecting the Environmental Protocol authorized by SETENA, allows farms, through whose lands the urban containment boundary was defined, or that are proximate to it by no more than one hundred meters (100 meters), to exceed urban use within the protection area by a percentage no greater than 50% of the total area of the farm, or up to two hundred meters (200 meters) from the boundary, whichever is less, obligating each Local Government to apply this regulation in the land-use certificates it grants.” “Article 4°- In the Special Protection Zone, only the following constructions shall be permitted: 4.1 One dwelling per farm for the use of the owner or owners and other constructions necessary for the use or services of the farms. 4.2 Activities directly related to local agricultural and livestock activity. 4.3 State services, national and municipal network infrastructure, such as electrical, water, oil pipeline, and telecommunications networks. 4.4 Country clubs provided they do not include permanent housing, hotels, local worship, commercial, and professional services, private educational establishments, and international organizations. The activities regulated in this subsection shall be permitted provided they comply with the following requirements: (…) 4.5 Inoffensive or uncomfortable type industries or industrial activities, as defined in articles 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, and 11 of the current Regulation on Industrial Hygiene. Those of the uncomfortable type shall be permitted provided that the possible nuisance can be confined to the property on which the industry is intended to be located, through special constructive requirements or any other type established by the Ministry of Health. Uncomfortable industries or industrial activities with nuisance confinable to the property shall only be permitted when they comply with the following: (…)” From a reading of the provisions relating to the special non-construction areas and the special protection zone, it can be noted that the restrictions imposed in those areas are limitations on private property and are intended to limit urban growth, conditioning the constructions and the type of activities to be developed. Therefore, in no way could it be interpreted that those provisions limit the installation of infrastructure for the provision of the public service of potable water supply.

On the contrary, the GAM Plan has as one of its purposes, “to delimit the area of regulation for urban development, ensuring the provision and accessibility to the services required by the population settled in that area.” (Considering 2° of Decree 13583).

Not in vain, Article 4.3 itself indicates as part of the permitted activities in the special protection zone: “State services, national and municipal network infrastructure, such as electrical, water, oil pipeline, and telecommunications networks.” Regarding the special non-construction areas, note that Article 6° of Annex 2 of the Plan provides for the constitution of potable water, stormwater, and sewer easements (servidumbres), therefore, the development of infrastructure for the provision of those services is not incompatible with the purposes pursued with the existence of those special zones.

Thus, from what has been said so far, it is clear that the limitations on private property imposed in Article 3° of the GAM Plan and 5.2 of its Annex 2 have the purpose of limiting real estate development, constructions, and the activities to be developed, not the installation of infrastructure necessary for potable water supply, which, rather, is contemplated by that same planning instrument.

Furthermore, taking into account that one of the purposes of the GAM Plan is to ensure the provision and accessibility to the services required by the population settled in that area, it would be a contradiction to interpret that the aforementioned limitations are applicable to lands acquired by the ICAA for the provision of potable water service, as this would imply an obstacle to the adequate execution of that entity's functions.

Consequently, the Attorney General's Office considers that the restrictions imposed by Article 3° of the GAM Plan and 5.2 of its Annex 2 do not limit the expropriation power conferred by Article 5, subsection e) of the Constitutive Law of the ICAA.

The area of the lands to be expropriated must conform to the corresponding technical studies, which reasonably justify the space necessary for the adequate satisfaction of the public interest, observing, in turn, the provisions of the Expropriations Law (no. 7495 of May 3, 1995) concerning partial expropriations of real property and the future rational use of the non-expropriated part, according to the limitations to which that remaining portion of the property would remain subject.

B. Second question.

“2. When the ICAA needs to expropriate private lands located in Protected Zones (Zonas Protectoras) within the GAM to carry out potable water supply projects, what legal regime applies to said project? Does Article 18 bis of the Forestry Law and its Regulation, Executive Decree 42548, which pertains to the use of water in the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), apply, or does the “normal” regime that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) has used for projects located on private lands apply? Note in this question that, prior to expropriation, the real estate properties are private in nature, and after the expropriation they become part of the PNE by being located within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).” The Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the State's Natural Heritage (no. 9590 of July 3, 2018) was issued, as its name indicates, with the purpose of lifting the existing prohibition on utilizing the water resource in the State's natural heritage, authorizing that activity and the necessary works in certain circumstances and establishing the requirements and procedure to which the authorizations must conform.

To that end, the Law reformed Article 18 of the Forestry Law, adding, in addition to the training, research, and ecotourism activities permitted in the State's natural heritage, the possibility of authorizing the activities necessary for the use of water for human consumption. And it introduced Article 18 bis, to regulate in more detail the conditions and rules under which that use can be authorized.

Thus, those articles provide:

“Article 18- Authorization of work. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism work, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.” “Article 18 bis. Use of water for water supply of populations. The Ministry of Environment and Energy (Minae) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems, on properties that are part of the State's natural heritage, upon prior declaration, by the Executive Branch, of public interest, specifically for an imperative water supply for the population and in favor of the authorized public service provider entities, detailed below:

• a)The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA). b) The municipalities that still provide the public service of potable water under Law No. 1634, General Water Law, of September 18, 1953. c) The Public Services Company of Heredia (ESPH). d) The Administrative Associations of Aqueduct and Sewer Systems (Asadas), entities made up of users, duly constituted for that purpose and registered in accordance with Law No. 218, Law of Associations, of August 8, 1939, may administer and operate the aqueduct system of their community through a delegation agreement signed with the ICAA.

All works or activities necessary for the fulfillment of the purposes established herein must be executed based on technical studies, seeking the least possible environmental impact according to the corresponding environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) instrument and in strict compliance with current environmental regulations, especially the provisions on the technical criteria applicable for intervention in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) contemplated in Law No. 7788, Biodiversity Law, of April 30, 1998, and its regulations.

In the case of protected wilderness areas of absolute protection, that is, national parks and biological reserves, the provisions of Article 38 of Law No. 7554, Organic Environmental Law, of October 4, 1995, must also be complied with. Likewise, the technical studies carried out must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee the supply of water for the beneficiary population in adequate conditions of quality and quantity, and the proposed activities must have, in advance, the technical endorsement of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA).

The provider entities indicated in this article are authorized to carry out activities for the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the water supply system for human consumption, on lands forming part of the State's natural heritage that are not part of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by them or by some other provider entity of the public service of water supply for human consumption, in order to protect the water and ensure the provision of this service to future generations. In these cases, the provider entities must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The provider entities shall continue administering these lands, which in all other aspects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections inherent to the State's natural heritage, as provided in this law.

The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers must ensure that the ecological flow indispensable for the functioning of the ecosystem is not altered, within and outside the protected wilderness areas, so that it is maintained under a scheme of sustainable use and exploitation. The monitoring of this shall be the responsibility of the Minae.

Annually, the authorized provider entity for the public water supply service must submit, before the National System of Conservation Areas (Sinac) and the Water Directorate, the report of the results of the gaugings, given the nature and environmental fragility of the protected wilderness areas.” According to the literal tenor of these provisions, the rules set forth therein are applicable to the use of water and related works intended to be carried out on lands forming part of the State's natural heritage. The Constitutional Chamber recognized this by stating that Law 9590 “establishes a series of requirements and restrictions when carrying out the activity of using water in the State's natural heritage.” (Vote no. 17397-2019 at 12 hours 54 minutes on September 11, 2019).

Article 13 of the Forestry Law defines the State's natural heritage, providing that:

“Article 13.- Constitution and administration The State's natural heritage shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its assets. The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Attorney General's Office of the Republic, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State. Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State.” In accordance with the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law, 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), and 2° of the Wildlife Conservation Law (no. 7317 of October 30, 1992), protected wilderness areas are also part of that heritage.

The Constitutional Chamber has ruled that the State's natural heritage is composed of two components:

“a) Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protected zones (zonas protectoras), national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1°, para. 2°, 3° subsection i; Organic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3° subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) Other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation. For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the wooded areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, Article 13 and concordant articles).” (Constitutional Chamber vote no. 16975-2008 at 14 hours 53 minutes on November 12, 2008. In the same sense, see vote 19397-2019 at 12 hours 54 minutes on September 11, 2019).

Regarding the first component, and, specifically, regarding protected zones (zonas protectoras), in accordance with the provisions of Article 37 of the Organic Environmental Law, private properties included within the delimitation of a protected zone can be considered State's natural heritage from the moment they have been legally paid for or expropriated, and, until that happens, they maintain their private nature, although they are subjected to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the corresponding management plan. (In relation to the foregoing, see our opinions nos. C-285-2013 of December 5, 2013, C-293-2013 of December 10, 2013, PGR-C-057-2022 of March 17, 2022, OJ-076-2021 of April 5, 2021, OJ-036-2019 of May 20, 2019, and OJ-26-2019 of March 19, 2019).

In the same sense, the Constitutional Chamber has indicated that:

“Regarding forest reserves, protected zones (zonas protectoras), and wildlife refuges, the legislator did not impose the automatic duty to compensate, but rather was empowered to do so conditioned on the individual's interest in keeping the property, if they accept the limitations of the environmental regime, which the law leaves open through submission to an environmental management plan, environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and then to a management, recovery, and resource replacement plan. Consequently, the lands continue to be private until they are acquired by the State.” (Constitutional Chamber, vote no. 19076-2021 at 12 hours 20 minutes on August 25, 2021).

Therefore, when the ICAA needs to expropriate private properties located in the Protected Zones (Zonas Protectoras) referred to in the consultation, to carry out potable water supply projects, the provisions of Articles 18 and 18 bis of the Forestry Law are not applicable, because technically these are not lands that form part of the State's natural heritage. For this reason, the ICAA may resort to the exercise of the expropriation power conferred by Article 5°, subsection e) of its Constitutive Law, and the procedure and requirements set forth in the Expropriations Law.

However, the provisions of Articles 18 and 18 bis of the Forestry Law would be applicable in the event that the expropriated real properties are forest lands or covered by forest, since, in accordance with the provisions of Article 13 of that same law, they would become incorporated into the State's natural heritage. Therefore, in such cases, the use of the water resource and the related works to be executed are subject to the provisions of paragraph 8 of Article 18 bis of that same Law:

“The provider entities indicated in this article are authorized to carry out activities for the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the water supply system for human consumption, on lands forming part of the State's natural heritage that are not part of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by them or by some other provider entity of the public service of water supply for human consumption, in order to protect the water and ensure the provision of this service to future generations. In these cases, the provider entities must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The provider entities shall continue administering these lands, which in all other aspects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections inherent to the State's natural heritage, as provided in this law.” In our opinion no. C-251-2018, we noted that, by virtue of the specialty of Articles 5° and 18 of the Constitutive Law of the ICAA, the lands that that institution acquired for the fulfillment of its purposes were not subject to the provisions relating to the State's natural heritage, and in legal opinion no. OJ-027-2018 of February 27, 2018, on the bill that gave rise to Law No. 9590, in order to avoid conflicts of administration, uses, and destination of the assets, it was recommended to indicate that “the forests and forest lands of private domain, duly registered in the Public Registry, acquired by State agencies that operate the public potable water service, are exempted from those that constitute the State's Natural Heritage in accordance with the provisions of Article 13 of the Forestry Law.” However, despite that interpretation and what was suggested in the legal opinion, when Law 9590 was finally issued, Article 18 bis included the eighth paragraph transcribed above, from which it is understood that the activities of use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of the water supply systems for human consumption that are to be executed on lands forming part of the State's natural heritage that are not part of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by the provider entities of the public service of water supply for human consumption, are subject to the requirements set forth in that article.

Taking into account that, through vote no. 17397-2019 at 12:54 p.m. on September 11, 2019, the Constitutional Chamber annulled the phrase “no será necesario el trámite de autorización ante el Minae" that this paragraph contained, it is clear that, in such cases, the ICAA would continue to administer the assets acquired for the fulfillment of its purposes, but it would require authorization from the Ministry of Environment and Energy for water use (aprovechamiento del agua) and the development of necessary infrastructure, complying with the requirements established in article 18 bis of the Forest Law (Ley Forestal).

For this reason, and also because these are private assets located in an area that, due to its particularities, was designated as a protective zone (zona protectora), adequate coordination between the ICAA and the Ministry of Environment and Energy is necessary. Note that the “duty of coordination that binds the Executive Branch (Central Administration) with the Decentralized Administration has also been recognized by constitutional jurisprudence as a means to preserve and guarantee the fundamental rights of individuals, through well-directed administrative action. Consequently, it is related to the constitutional principles of efficacy and efficiency that must guide administrative activity.” (Legal Opinion no. C-006-2019 of January 10, 2019).

C. Third question.

“3. Is the Protective Zone called Río Navarro Río Sombrero regulated by Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE because it is located within the Great Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana) established by said decree? If the answer is affirmative, which regime applies to segregations (segregaciones) in this Protective Zone, the seven-thousand-square-meter limitation of article 3 or the five-hectare limitation of article 5.2?” As mentioned in previous sections and as we already indicated in our legal opinion no. PGR-C-209-2022 of September 28, 2022, Anexo 2 of the GAM Plan (in its original version) defined several classes of “special non-building areas of the GAM” such as special forest protection zones. Regarding these areas, article 5° (in its original version) provided:

“Article 5°- The protective zones of La Carpintera, of Tiribí and Cerros de Atenas, created according to decree N° 6112-A of June 23, 1976, are expanded and the following are also created: cerro Las Palomas, Loma Salitral and loma San Antonio (Tirrases) all according to attached maps. These zones are understood as an expansion of the protection zone decreed in the first stage of the Regional Plan and are subject to the following regulations:

• 1)The development of new urbanizations (urbanizaciones) in them will not be permitted; and 2) The execution of subdivisions (fraccionamientos) into resulting parcels smaller than 5 Ha will also not be permitted.” In April of 1983, that article was modified, including the Cerros de Escazú protective zone which had also already been created by Decree 6112. Subsequently, by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 25902 of February 12, 1997, the article was modified to its current wording:

“Article 5°- The protective zones created through Decrees number 6112-A of June 23, 1976, published in "La Gaceta" number 136 of July 17, 1976, and those created by Decree number 13583 VAH-OFIPLAN of May 3, 1982, published in "La Gaceta" number 95 of May 18, 1982, appearing in the Regional Urban Development Plan published in "La Gaceta" number 119 of June twenty-second, nineteen eighty-two, are maintained as such; that is to say, those of La Carpintera, Tiribí, Cerros de Atenas, Cerro de Las Palomas, and Cerros de Escazú, Loma San Antonio (Tirrases) and Loma Salitral, with the portion between the northern boundary of the latter and the projected "intercantonal road" for public institutional use and as a protection buffer zone (zona de amortiguamiento) and for the protection of Loma Salitral. All these zones shall be subject to the following regulations:

5.1 The development of new Urbanizations in them will not be permitted, and 5.2 The execution of subdivisions (fraccionamientos) into resulting parcels smaller than five hectares will also not be permitted, unless the property is submitted to the forest regime, in which case the minimum lot size shall be that established by the Ministry of Agriculture and Livestock.” With that reform, what was done was to indicate that, for the purposes of the Regional Plan, the protective zones created by Decree 6112 and mentioned by the Regional Plan since it was approved (La Carpintera, of Tiribí, Cerros de Atenas, and Cerros de Escazú) continued to be maintained as special forest protection zones, and also those special forest protection zones that, without being protective zones, were created directly by that Plan (Cerro Las Palomas, Loma Salitral, and Loma San Antonio).

That article, in addition to creating the special forest protection zones of Cerro Las Palomas, Loma Salitral, and Loma San Antonio, referenced the protective zones that were created in Decree 6112 which were within the urban control area over which its provisions apply, and classified them, for the purposes of the plan, as special forest protection zones and as special non-building areas. For that reason, it does not mention other protective zones that, although created by that same Decree, were not within the territorial scope covered by the Plan.

Therefore, as we indicated in legal opinion PGR-C-209-2022, article 5° of Anexo 2 of the Regional Plan refers only to the protective zones expressly indicated therein and does not include other protective zones created through Decree 6112 that are not mentioned in the regulation. And, it must be added, that article also does not reference other protective zones that, even if located within the urban control area of the GAM Plan, were created through other Executive Decrees.

The Río Navarro Río Sombrero Protective Zone was created through Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 15436 of March 30, 1984, so it is clear that this Protective Zone is not contemplated as one of the special forest protection zones regulated in Anexo 2 of the GAM Plan, and, therefore, the limitations established in article 5.2 do not apply to the lands located there.

Now then, according to the criteria of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), part of that Protective Zone is located in the Special Protection Zone of the GAM, therefore, in the absence of a management plan for the protected wild area (área silvestre protegida), the limitations established in article 3 of the GAM Plan apply.

Nevertheless, as already noted when answering the first question, the restrictions imposed by articles 3° of the GAM Plan and 5.2 of its Anexo 2 do not limit the expropriation power (potestad expropiatoria) conferred by article 5° of the Constitutive Law of the ICAA.

III. CONCLUSION

Based on all the foregoing, the Attorney General's Office concludes that:

1. The restrictions imposed by articles 3° of the GAM Plan and 5.2 of its Anexo 2 do not limit the power of expropriation conferred by article 5 subsection e) of the Constitutive Law of the ICAA.

2. The area of the lands to be expropriated must conform to the corresponding technical studies, which reasonably justify the space necessary for the adequate satisfaction of the public interest, observing, in turn, the provisions of the Expropriation Law (Ley de Expropiaciones) (no. 7495 of May 3, 1995) regarding partial expropriations of properties and the future rational use of the unexpropriated part, according to the limitations to which that remaining portion of the property would remain subject.

3. When the ICAA needs to expropriate private properties located in the Protective Zones referred to in the consultation, to carry out drinking water supply projects, the provisions of articles 18 and 18 bis of the Forest Law (Ley Forestal) do not apply, because technically these are not lands that form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). For this purpose, the ICAA may resort to the power of expropriation conferred by article 5° subsection e) of its Constitutive Law, and to the procedure and requirements established in the Expropriation Law.

4. However, the provisions of articles 18 and 18 bis of the Forest Law would be applicable if the expropriated properties are forest lands or are covered with forest (bosque), since, pursuant to article 13 of that same law, they would be incorporated into the natural heritage of the State. According to the eighth paragraph of article 18 bis of the Forest Law and vote no. 17397-2019 of the Constitutional Chamber, in such cases, the ICAA would continue administering the assets acquired for the fulfillment of its purposes, but it would require authorization from the Ministry of Environment and Energy for water use and the development of necessary infrastructure, complying with the requirements established in article 18 bis of the Forest Law.

5. Due to the foregoing, and because these are private assets located in an area that, due to its particularities, was designated as a protective zone, adequate coordination between the ICAA and the Ministry of Environment and Energy is necessary.

6. The Río Navarro Río Sombrero Protective Zone was created through Executive Decree no. 15436 of March 30, 1984, which was not taken into account by the GAM Plan, therefore, this Protective Zone is not contemplated as one of the special forest protection zones regulated in Anexo 2 of the GAM Plan, and, thus, the limitations established in article 5.2 do not apply to the lands located there.

7. According to the criteria of the National Institute of Housing and Urbanism, part of the Río Navarro Río Sombrero Protective Zone is located in the Special Protection Zone of the GAM, therefore, in the absence of a management plan for the protected wild area, the limitations established in article 3 of the GAM Plan would apply. Nevertheless, as noted, the restrictions imposed by articles 3° of the GAM Plan and 5.2 of its Anexo 2 do not limit the power of expropriation conferred by article 5° of the Constitutive Law of the ICAA.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez Attorney General Code. 3325-2024 Copy:

Ángela Mata Montero, Executive President National Institute of Housing and Urbanism Juan Manuel Quesada Espinoza, Executive President Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers

Dictamen : 240 del 23/10/2024 23 de octubre de 2024 PGR-C-240-2024 Señor Franz Tattenbach Capra Ministro Ministerio de Ambiente y Energía Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DM-239-2024 de 9 de abril de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. Las restricciones de área mínima inmersas en el Decreto No. 25902-MIVAHMP-MINAE, específicamente en los artículos 5.2 y 3 para llevar a cabo segregaciones de terrenos ubicados dentro de Zonas Protectoras dentro de la GAM ¿Son aplicables dichas restricciones al ICAA a la luz de las expropiaciones que deba efectuar para llevar a cabo proyectos de abastecimiento de agua potable poblacional? ¿Debe expropiar el ICAA en este caso un mínimo de cinco hectáreas (artículo 5.2) o de siete mil metros (artículo 3) aunque el área requerida para los proyectos sea de índole inferior?

2. Cuando el ICAA requiera expropiar terrenos privados ubicados en Zonas Protectoras dentro de la GAM para llevar a cabo proyectos de abastecimiento de agua potable, ¿Cuál régimen jurídico aplica a dicho proyecto? ¿Aplica el artículo 18 bis de la Ley Forestal y su Reglamento el Decreto Ejecutivo 42548 que obedece al aprovechamiento de agua en Patrimonio Natural del Estado (PNE) o aplica el régimen “normal” que ha efectuado el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) para proyectos ubicados en terrenos privados? Nótese en esta pregunta que, previo a la expropiación los bienes inmuebles, son de naturaleza privada y posterior a la misma pasan a formar parte del PNE al situarse dentro de áreas silvestres protegidas.

3. ¿La Zona Protectora denominada Río Navarro Río Sombrero se encuentra regulada por el Decreto No.25902-MIVAH-MP-MINAE por situarse dentro de la Gran Área Metropolitana que establece dicho decreto? En caso de ser positiva la respuesta, ¿Cuál régimen aplica para las segregaciones en esta Zona Protectora, la limitación de siete mil metros cuadrados del artículo 3 o la limitación de cinco hectáreas del artículo 5.2?”

I. ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES PREVIAS

En cumplimiento de lo señalado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntaron los oficios nos. SINAC-SE-AJ-CJ-003-2024 de 5 de enero de 2024, SINAC-ACC-AL-004-2023 de 23 de enero de 2023, SINAC-ACC-AL-inf-019-2023 de 21 de abril de 2023 y DAJ-082-MINAE-2024 de 25 de enero de 2024, en los que se da respuesta a las preguntas formuladas y se hace referencia a otros aspectos no relacionados con la consulta, razón por la cual no serán tomados en cuenta para el desarrollo del presente dictamen.

En el oficio no. SINAC-SE-AJ-CJ-003-2024, se concluye que los terrenos que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) expropie, que sean propiedad privada, pero ubicados dentro de áreas silvestres protegidas, pasan a formar parte del patrimonio natural del Estado, deben ser inscritas a nombre del Ministerio de Ambiente y Energía y, por ello, resultaría aplicable lo dispuesto en la Ley no. 9590 en cuanto a los requisitos necesarios para el aprovechamiento de agua para abastecimiento poblacional. Además, se señala que en esos casos no resultan aplicables las limitaciones dispuestas por el artículo 5.2 del Decreto Ejecutivo no. 25902, porque esas limitaciones están dirigidas a sujetos y construcciones de carácter privado, porque los terrenos pasarían a regirse por las disposiciones propias del patrimonio natural del Estado y porque la potestad del ICAA de expropiar inmuebles para el desarrollo de proyectos para abastecimiento de agua se encuentra regulada en su Ley Constitutiva y en la Ley de Aguas, y, esa facultad no podría limitarse a un mínimo de área por una norma de rango inferior, que, además, tiene una finalidad urbanística.

En el oficio no. DAJ-MINAE-082-2024, la Dirección Jurídica del Ministerio hizo una revisión del criterio rendido por el SINAC en el oficio no. SINAC-SE-AJ-CJ-003-2024, señalando que es necesario separar lo que se refiere a la habilitación legal para realizar infraestructura para abastecimiento de agua a la población dentro de Áreas Silvestres Protegidas, para lo cual se cuenta con norma habilitante mediante la Ley No. 9590 y DE-42548-MINAE, de lo relativo a la segregación y compra de tierras privadas dentro de Áreas Silvestres Protegidas para la ejecución de proyectos. Se consideró, además, que a las expropiaciones o compras de terrenos privados que efectúe el ICAA en la Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero les resultan aplicables las limitaciones de área dispuestas en el artículo 3.3 del Plan GAM para la Zona Especial de Protección.

En cuanto a la última interrogante, en el oficio no. SINAC-ACC-AL-004-2023 se señala que “en aplicación del dictamen PGR-C-209-2022 de 28 de setiembre 2022, el Decreto 25902-MIVAH-MP- MINAE artículo 5 y sus incisos, rige tanto para aquellas zonas especiales expresamente señaladas, como también aquellas zonas protectoras que se ubiquen dentro del área de control urbanístico, por lo que únicamente no aplica para aquellas no mencionadas y que se ubiquen fuera de esta última. Dada la delimitación obtenida por el departamento de Patrimonio Natural del Estado del SINAC-ACC, la Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero se ubica en su totalidad dentro del área de control urbanístico... por lo que resulta procedente aplicar las limitaciones señaladas por el Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE artículo 5 y sus incisos.” Sobre ese mismo tema, en el oficio no. SINAC-ACC-AL-inf-019-2023 se analizó lo señalado en el criterio anterior y se expuso que, con base en lo señalado en el dictamen de la Procuraduría no. PGR-C-209-2022 no es posible concluir que a la Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero le resulten aplicables las limitaciones impuestas por el artículo 5 del Plan Regional de Desarrollo Urbano "Gran Área Metropolitana modificado mediante el artículo 2 del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, y que, las zonas protectoras no incluidas en esa disposición, se rigen por lo que disponga su plan general de manejo, el Plan de Ordenamiento Ambiental (Decreto Ejecutivo 29393-MINAE), en caso de no existir plan de manejo, o, por las reglas propias de la Zona Especial de Protección que prevé el Plan GAM, si se ubica en esa área.

Durante el trámite de la consulta, el Ministro de Ambiente y Energía, por oficio no. DM-793-2024 de 12 de setiembre de 2024, remitió el oficio DAJ-MINAE-1171-2024 de 28 de agosto de 2024 de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio, el cual reconsidera el criterio no. DAJ- MINAE-082-2024 de 25 de enero de 2024 con el que se acompañó originalmente la consulta. En este nuevo criterio, se reiteró que debe diferenciarse lo relativo a la autorización que prevé el artículo 18 bis de la Ley Forestal para el aprovechamiento de agua para consumo humano dentro del patrimonio natural del Estado de la posibilidad de expropiar terrenos en zonas especiales de protección forestal menores a 5 hectáreas.

Se indicó que el Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM se emitió con el fin de limitar el desarrollo urbano, pero no el desarrollo de proyectos de instituciones públicas que prestan servicios públicos y que los artículos 4 del Anexo 1 y 6 del Anexo 2 de ese plan contemplan que en la Zona Especial de Protección se permite infraestructura de redes nacionales y municipales, tales como redes eléctricas, agua, oleoductos y telecomunicaciones; y que, en las zonas especiales de protección forestal se permiten “otras construcciones necesarias para el uso o servicios de las fincas existentes.” Además, se señaló que la potestad del ICAA de expropiar terrenos por motivos de interés público proviene de la Ley de Expropiaciones, y que, por tanto, esa facultad no puede limitarse por las disposiciones de una norma de menor rango como el Plan GAM. Y, por tanto, se concluyó que:

“…la regulación contenida en el artículo 5.2 del Anexo 2 referente a las áreas especiales de no construcción en las zonas especiales de protección forestal del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH- MPMINAE del 12 de febrero de 1997 que reformó al Plan Regional Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana en cuanto a no permitir ejecutar fraccionamientos en parcelas resultantes menores a las cinco hectáreas dentro de zonas especiales de protección forestal, no puede limitar la potestad de imperio conferida a la Administración Pública en el artículo 45 de la Constitución Política y en la Ley de Expropiaciones para que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados pueda interés público legalmente comprobado.” La Procuraduría consideró que el objeto de la consulta tiene relación con el ejercicio de las competencias propias del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), y, por ello, les confirió audiencia sobre lo consultado.

El ICAA, en oficio no. PRE-2024-00669 de 11 de setiembre de 2024 señaló que “El fondo, fin y objetivo del Decreto N° 25902-MIVAH-MP-MINAE es el establecimiento de requerimientos en materia de desarrollo urbano, por ello este decreto no restringe de ninguna manera la colocación de infraestructura para servicio público. Al ser los terrenos destinados para un fin público y no un fin privado de desarrollo urbano, no le corresponderían los alcances de limitantes de adquisición de terrenos que se ubican en el inciso 5.2.” El INVU expuso su criterio mediante el oficio no. DUV-103-2024 de 21 de agosto de 2024, concluyendo que:

“…la Zona Protectora del Río Navarro y Río Sombrero no está clasificada como una de las Zonas Especiales de Protección Forestal, según el artículo 5° del Decreto Ejecutivo N° 25902…

(…)

…la Zona Protectora del Río Navarro y Río Sombrero se encuentra parcialmente inmersa dentro de la Zona Especial de Protección de la GAM, motivo por el que, en ausencia de un plan de manejo aprobado por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, corresponde aplicar de forma supletoria las disposiciones que define para dicha área (ZEP) el Decreto N° 25902; una vez que se esté ante el escenario ideal de contar con un Plan de Manejo, es improcedente la aplicación del Decreto, aun tratándose de la porción de la Zona Protectora que se localiza en la ZEP de la GAM.

Respecto de si procede aplicar lo establecido en el artículo 18 bis de la Ley Forestal, Ley N° 7575, para el aprovechamiento de agua para el consumo humano en terrenos propiedad de particulares ubicados en las Zonas Especiales de Protección Forestal de la GAM, se indica que, según el contenido del mismo, la aplicación de tal régimen jurídico se circunscribe a bienes inmuebles que forman parte del Patrimonio Natural del Estado al momento de la gestión, previo a contar con la declaratoria de interés público.” Por otra parte, es necesario aclarar que, aunque en los oficios antes citados se hace referencia a un proyecto de abastecimiento de agua potable que pretende desarrollar el ICAA, nuestro criterio se limitará a responder las preguntas planteadas de manera abstracta, es decir, obviando las particularidades del asunto concreto que motiva la consulta, pues el análisis y valoración del proyecto y sus particularidades, es competencia exclusiva de la administración activa.

Como hemos señalado en múltiples ocasiones, considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre consultas que involucren casos concretos, implica trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos y situaciones concretas, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

II. SOBRE LO CONSULTADO

A. Primera pregunta.

“1. Las restricciones de área mínima inmersas en el Decreto No. 25902-MIVAHMP-MINAE, específicamente en los artículos 5.2 y 3 para llevar a cabo segregaciones de terrenos ubicados dentro de Zonas Protectoras dentro de la GAM ¿Son aplicables dichas restricciones al ICAA a la luz de las expropiaciones que deba efectuar para llevar a cabo proyectos de abastecimiento de agua potable poblacional? ¿Debe expropiar el ICAA en este caso un mínimo de cinco hectáreas (artículo 5.2) o de siete mil metros (artículo 3) aunque el área requerida para los proyectos sea de índole inferior?” El acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales y por un amplio desarrollo jurisprudencial, desde mucho antes de la reforma del artículo 50 Constitucional. Y, además, ha sido considerado como un servicio público esencial. (Véanse, por ejemplo, los votos 534-1996, 2728-1991, 3891-1993, 1108-1996, 6157-2002, 10776-2002, 4654-2003, 1923-2004, 5606-2006, entre muchos otros).

Detalladamente, se ha considerado que:

“De lo anterior, podemos afirmar que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana.

Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional…

En este sentido, el suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso. La jurisprudencia de la Sala, en materia de suministro de agua potable, se ha dirigido fundamentalmente a la protección del derecho a la vida y a la salud de las personas físicas. Esos derechos implican la posibilidad de exigir ciertas prestaciones del Estado, ámbito en el cual el Estado se ve obligado a proporcionar algunos servicios públicos, sobre todo los que resultan esenciales para mantener condiciones sanitarias favorables a la preservación de la vida y la salud de las personas. De este modo, garantizar la pureza del líquido para consumo humano, así como la continuidad en el suministro de éste, forman parte de un debido y eficiente servicio al abonado, y a su vez garantiza sus derechos fundamentales más elementales. Por consiguiente, se puede asegurar que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial, al que le son aplicables también los principios generales de los servicios públicos establecidos por el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública y lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos (véase al respecto la sentencia número 2386-2006 de las 10 horas 57 minutos de 24 de febrero de 2006).” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

Todo ese desarrollo jurisprudencial ha sido recogido en la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, en cuanto dispone, en el último párrafo:

“Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.” De manera coherente con lo anterior, otras disposiciones, como los artículos 27 y 30 de la Ley de Aguas (no. 276 de 26 de agosto de 1942) y 60 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995), disponen que el abastecimiento de agua para consumo humano es prioritario frente a otros usos.

La Ley General de Salud (no. 5395 de 30 de octubre de 1973), en su artículo 267, señala que el servicio público de abastecimiento de agua potable, debe prestarse de forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de las personas, y con la presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento de los artefactos sanitarios.

Entonces, resulta claro que la prestación del servicio público de abastecimiento de agua potable es indispensable para el bienestar más elemental de la población. Y, con el fin de garantizar el derecho fundamental de acceso al agua, desde la emisión de la Ley General de Agua Potable (no. 1634 de 18 de setiembre de 1953), se dispuso que la ejecución de las obras necesarias para garantizar el abastecimiento de agua potable a la población, constituye una actividad de utilidad pública:

“Artículo 1º.- Se declaran de utilidad pública el planeamiento, proyección y ejecución de las obras de abastecimiento de agua potable en las poblaciones de la República.” Sobre ese artículo, en otras ocasiones hemos señalado que:

“Conviene anotar que, en nuestro medio, y en virtud de lo dispuesto en el ya transcrito artículo 1 de la Ley General de Agua Potable, las denominadas obras hidráulicas que formen parte de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable, son obras de interés público. Esto en el tanto se comprende que las obras construidas para la captación, tratamiento y abastecimiento de agua potable, son naturalmente indispensables para la prestación del servicio público.

En este sentido, es acertado acotar que, conforme el artículo 2 de la Ley General de Agua Potable, la construcción, mantenimiento, ampliación o modificación de las obras hidráulicas de mayor necesidad, es una función esencial de carácter público.

(…)

Así las cosas, es notorio que, conforme nuestro ordenamiento jurídico, las obras hidráulicas necesarias para la prestación del servicio público de agua potable se encuentran tuteladas por un régimen jurídico particular, en el tanto se comprende que dichas obras son indispensables para la continua prestación de dicho servicio. Esta tutela tiene por finalidad asegurar que el abastecimiento de agua potable no se interrumpa y que las fuentes de captación no sean contaminadas o que la calidad y cantidad del agua sean deterioradas.” (Dictamen no. C-103-2018 de 18 de mayo de 2018).

Por su parte, la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (no. 2726 de 14 de abril de 1961), establece que esa entidad se creó “con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable” (artículo 1°), y, por tanto, el artículo 2° de esa ley dispone:

“ARTICULO 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

• a)Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación; (…)
• f)Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 7 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; (…)
• h)Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley; i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; (…)” Por esa razón, se ha considerado que el ICAA es la entidad rectora, con competencia nacional, para el suministro de agua potable, y, por ello, es “el primer llamado a controlar, fiscalizar y resolver todos los problemas relativos al suministro de agua potable para usos domiciliarios”, donde le compete hacerlo, y a asegurar su abastecimiento oportuno. (Dictamen no. C-134-2016 de 8 de junio de 2016).

En ese sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto:

“Con la transcripción de la normativa se evidencia la importancia que a nivel legal tiene el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como también, la necesidad de destacar el fuerte ligamen que tiene la mencionada institución en el servicio público universal del agua potable para la vida humana. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Tribunal Constitucional, el mencionado Instituto es rector en materia del agua, y de las acciones que éste lleva a cabo para que, a través de él o de otras instituciones públicas y privadas, entreguen un servicio público de calidad y de seguridad. Pero, además, en esa misión o fin legal, hay que rescatar que se trata de una institución pública que debe velar por el buen funcionamiento y mantenimiento de las redes de distribución de agua potable a las comunidades, con suficiencia y continuidad, que es uno de los problemas por las cuales es necesario el incremento de la cantidad de agua que debe prestar la institución a la comunidad…” (Voto no. 15449-2021 de las 9 horas 20 minutos de 7 de julio de 2021).

Para el cumplimiento de esos fines, el artículo 5° le otorga una potestad trascendental:

“ARTICULO 5º.- Para el mejor cumplimiento de los fines a que se refiere el artículo 2º de la presente ley, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tendrá las siguientes atribuciones y prerrogativas, además de aquellas que las leyes generales otorgan a los establecimientos de su naturaleza:

(…)

• e)Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines. Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación, conducción, tratamiento y distribución de aguas con el fin de establecer poblaciones, o relacionadas con la evacuación de las aguas residuales y su tratamiento.” En concordancia con lo anterior, el artículo 18 de esa misma Ley dispone:

“Artículo 18.- Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional.

Para los efectos jurídicos, administrativos financieros y de tarifas se considerarán parte del capital del ente bajo cuya administración se encuentren.” Con base en esas disposiciones, en el dictamen no. C-251-2018 de 21 de junio de 2018, antes de la emisión de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (no. 9590 de 3 de julio de 2018) señalamos que “para garantizar el servicio público esencial de abastecimiento de agua potable, que a su vez, satisface un derecho humano fundamental, el AyA ha sido habilitado por la Ley para adquirir o expropiar terrenos aptos para la captación de agua, los cuales, una vez adquiridos, poseen un régimen jurídico especial de protección que también procura garantizar la continuidad del servicio público prestado.” Y, por ello, se concluyó que la potestad otorgada al ICAA para expropiar terrenos destinados a la protección de fuentes u obras de captación y conducción de agua potable, tiene un carácter especial sobre las disposiciones de la Ley Forestal que establecen la incorporación automática de los terrenos de instituciones estatales con cobertura boscosa al patrimonio natural del Estado y que impedían el desarrollo de actividades distintas a la capacitación, investigación y ecoturismo.

En ese sentido, se dispuso:

“Así las cosas, es claro que las potestades previstas en los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726 tienen finalidad especial en relación con los artículos 13 y 18 de la Ley Forestal, pues el fin público que persiguen aquellas normas es garantizar que las instituciones prestadoras del servicio público de agua potable, cuenten con las tomas de agua necesarias para garantizar el disfrute del derecho fundamental al acceso al agua potable.

Es decir que no obstante es claro que la regla general –prevista en el artículo 13 de la Ley Forestal- es que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasen a integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726, los cuales, como se ha dicho, son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a la protección de un derecho fundamental –el acceso al agua– del mismo rango de protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal.

Dicho de otra forma, es evidente que por la naturaleza especial de las disposiciones de los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726, debe entenderse que los terrenos con cobertura boscosa que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados adquiera para la captación de agua potable, no se encuentran afectados por las limitaciones del artículo 18 de la Ley Forestal y por el contrario, deben reputarse vinculados al fin público de garantizar el disfrute del derecho fundamental al acceso al agua potable.” En el mismo sentido, en el voto de la Sala Constitucional no. 15449-2021 de las 9 horas 20 minutos de 7 de julio de 2021, se señaló:

“Por otra parte, desde un punto de vista práctico, no tiene sentido declarar que las propiedades e instalaciones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al servicio del agua son patrimonio nacional y de utilidad pública; y, sin embargo, no podría cumplir sus objetivos legítimos que esperan todas las poblaciones a las que brinda servicios por estar automáticamente situadas en Patrimonio Natural del Estado.

(…)

Podría entenderse que la finalidad especial de la Ley N° 2726 (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) y de la Ley N° 6126 (Declaratoria del Parque Recreativo Municipal Los Chorros), persiguen fines legítimos de cara a los derechos fundamentales al servicio público esencial al agua potable, de modo que pueden desplazar aquellas interpretaciones que resulten excesivamente restrictivas o incluso peligrosas para la vida humana.

(…)

En consecuencia, en opinión de la Sala Constitucional, la norma evidentemente establece con toda claridad que los terrenos adquiridos o expropiados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para la protección del bosque, la captación, tratamiento y distribución del agua, en el caso que nos ocupa, forman parte del patrimonio nacional.

(…)

En cuanto a las propiedades consideradas Patrimonio Natural del Estado, resulta absurdo que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no debe mantenerse dentro de ese régimen jurídico especial para permitirle obras indispensables de ampliación, mantenimiento y conservación de sus instalaciones, cumpliendo por supuesto con la legislación ambiental aplicada de modo razonable y proporcional, para el cumplimiento de los fines específicos de llevar agua potable a las comunidades.” (Se añade la negrita).

Entonces, ha sido criterio de la Procuraduría y de la Sala Constitucional, que la potestad expropiatoria que la Ley le confiere al ICAA para el cumplimiento de sus fines y garantizar el derecho humano de acceso al agua potable, reviste un carácter especial. Y, por ello, es posible interpretar que esa potestad no puede verse limitada o impedida por otras disposiciones.

Como bien lo señaló la Sala Constitucional en el voto antes citado, el desarrollo sostenible implica que la garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado deba armonizarse con la satisfacción de otras necesidades básicas de la población y con otros derechos fundamentales:

“La Sentencia transcrita permite ilustrar la existencia de una obligación internacional, exigible al Estado costarricense de adoptar medidas para la satisfacción de ciertos derechos prestacionales, entre ellos, uno tan importante como es el suministro de agua potable para el uso humano, sin olvidar que los derechos económicos, sociales y culturales, así como otros políticos y civiles son universales, indivisibles e interdependientes, como también interrelacionados. Lo anterior obliga a que la determinación de un derecho prevalente no sea solo producto de un análisis aislado o cerrado, sino la ponderación de los otros derechos que entran en consideración, especialmente si son varios concurrentes. ¿Qué quiere decir esto? Para el desarrollo sustentable de cualquier Nación, los recursos deben observarse como bienes y activos de la población, de modo que, el Estado no debe permitir que el acceso a ellos sea exclusivo, excluyente, inalcanzable e inaccesible para sus habitantes, de ahí que importantes reformas vienen a consolidar un enfoque de derechos humanos al servicio potable de agua. Lo contrario, lo único que invita es a fomentar una sociedad inacabada para unos y para otros no. Evidentemente, pone de relieve un problema de inequidad en la distribución de los recursos, en el que todos pierden como sucede en las sociedades más injustas del orbe. De ahí que, se debe afirmar que, al igual que otros derechos como al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debe estarse en sintonía con un enfoque del desarrollo sustentable en armonía con todos los demás derechos. No es correcto interpretar el derecho al ambiente aislado de otros reclamos legítimos, porque si de su análisis se depende y se encuentra interrelacionado a otros derechos, como el derecho a una vivienda y al vestido adecuados, o a la salud e higiene de los artículos de necesidad básica, junto al derecho al agua, entre otros, son derechos que generalmente se deben asociar para que el Estado pueda cumplir con un derecho general a un nivel de vida adecuado, así como se encuentra expresado en los diferentes instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas.” De ahí que, siguiendo esa misma línea interpretativa, es posible afirmar que la potestad expropiatoria del ICAA para satisfacer la prestación de un servicio público esencial y un derecho humano fundamental, no podría verse limitada por disposiciones como las contenidas en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana (en adelante, Plan GAM).

El Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM (aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión no. 3332, artículo XV, celebrada el 26 de abril de 1982 y oficializado mediante el Decreto Ejecutivo no. 13583 de 3 de mayo de 1982) estableció un área de control urbanístico, conformada por un listado de distritos de las provincias de San José, Alajuela, Cartago y Heredia, a la cual le resultarían aplicables sus disposiciones.

En el anexo 2 de ese Plan, se consideró que dentro del área de control urbanístico existen áreas que no pueden destinarse a la construcción, sino a áreas verdes y pulmones para las ciudades, y, las cuales, por sus características especiales, deben someterse a ciertas restricciones. En los considerandos de ese Anexo, se dispuso que para definir esos terrenos el INVU analizó las servidumbres de agua, alcantarillado y electricidad, potencial recreativo, problemas ecológicos, sitios con restricciones especiales (zonas protectoras, proyectos de riego, limitaciones por cercanías de aeropuertos) y se identificaron igualmente, propiedades estatales con usos comprometidos.

De tal forma, se definieron varias clases de “áreas especiales de no construcción del GAM”: Zonas especiales para conducción de redes de agua, alcantarillado, electricidad, oleoducto y similares; Zonas de protección especial "Proyecto de riego del río Itiquís"; Zona especial de protección del río Reventado; Zonas especiales de protección de aeropuertos, Tobías Bolaños y Juan Santamaría; Zonas especiales de protección de acuíferos; y Zonas especiales de protección forestal.

En cuanto a las zonas especiales de protección forestal, en el artículo 5° se contemplaron varias zonas protectoras que se encuentran dentro del área de control urbanístico del Plan GAM y, se dispuso que esas zonas quedarían sujetas a las siguientes regulaciones:

“5.1 No se permitirá ejecutar en ellas nuevas Urbanizaciones y, 5.2 Tampoco se permitirán ejecutar fraccionamientos en parcelas resultantes menores a las cinco hectáreas, salvo que la propiedad sea sometida al régimen forestal, en cuyo caso el tamaño mínimo del lote será el que establezca el Ministerio de Agricultura y Ganadería.” Además, en el artículo 6, se dispuso:

“Artículo 6°. En las zonas especiales de protección forestal solo se permitirán las siguientes construcciones:

6.1 Una vivienda por finca para uso del propietario o los propietarios y otras construcciones necesarias para el uso o servicios de las fincas existentes.

6.2 Relacionadas con la actividad agrícola local.

6.3 Para clubes campestres en terrenos no menores a cinco hectáreas y con la cobertura de edificación no mayor del diez por ciento.” Aparte de esas áreas especiales de no construcción del GAM, el área de control urbanístico fue dividida en dos zonas, la zona de crecimiento urbano y la zona especial de protección, ésta última, se indica, de conformidad con lo que establece el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968).

Sobre la zona especial de protección, el Plan dispone:

“Artículo 3°-La Zona Especial de Protección tendrá un uso predominantemente agrícola y quedarán sometidas a las siguientes regulaciones:

3.1 Dentro de esta zona sólo se permitirán urbanizaciones y servidumbres de tipo urbano en las áreas de expansión de los cuadrantes de las cabeceras de los distritos. El área de expansión será el espacio comprendido hasta un radio de doscientos metros, medidos a partir de la terminación del cuadrante urbano, de conformidad con la demarcación que se realice a partir de la vigencia del presente Decreto. Las fincas deben estar adecuadamente amarradas al sistema vial urbano existente. Se define como cuadrante urbano el sistema de ciudades en forma de cuadrícula en donde se encuentra la mayoría de bienes y servicios, la estructura vial y su área de influencia inmediata. Entendiendo además las áreas urbanas de conformidad con la Ley de Planificación Urbana número 4240.

3.2 El INVU y las Municipalidades podrán rechazar un permiso para urbanizar cuando consideren que la urbanización propuesta no produzca una expansión urbana orgánica, o que esta sea prematura por pretender dar un mayor crecimiento que el demandado por las necesidades de la población local. A tal efecto, el INVU podrá denegar permisos para urbanizar o fraccionar con base en lo establecido en las normas legales correspondientes a la Ley de Planificación urbana.

3.3 Sólo se permitirá el fraccionamiento frente a caminos públicos existentes previos a la promulgación del GAM. (Gaceta número 119 del 22 de junio de 1982), y cuando estos cuenten con los servicios aunque éstos hayan sido habilitados después de la promulgación del GAM. Se exceptúan los caminos dentro del área de expansión de los poblados tal como se definió en el inciso uno de este Artículo. No obstante lo anterior, para fines estrictamente agrícolas, se podrá permitir segregaciones con frente a servidumbres o caminos privados, en porciones resultantes no menores de siete mil (7.000) metros cuadrados.

3.4 Corresponderá a la Dirección de urbanismo determinar si el camino existente, frente al fraccionamiento que se pretende iniciar, existía al momento de aprobación del Reglamento del GAM (publicado en la Gaceta número 119 del 22 de junio de 1982), para definir si procede o no la autorización respectiva.

3.5 Dentro de los cuadrantes urbanos consolidados de las cabeceras de distrito y su área de influencia (doscientos metros), podrán aceptarse fraccionamientos frente a servidumbres. siempre que las condiciones lo ameriten, de acuerdo con el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones.

3.6 La Municipalidad denegará los permisos de construcción en aquellos lotes cuya segregación no haya sido autorizada o cuyo uso no sea conforme con las regulaciones presentes.

3.7. Las fincas por cuyos terrenos se definió el límite de contención urbana o que estén próximos con éste a no más de cien metros (100 metros), podrán exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor del 50 % del área total de la finca, o hasta doscientos metros (200 metros) del límite, cualquiera que fuese menor 3.7. Aprobada la viabilidad ambiental, en los cantones que no cuentan con Plan Regulador vigente y que en su territorio se definan zonas de moderada o alta fragilidad ambiental, respetando en un todo el Protocolo Ambiental autorizado por SETENA, permite a las fincas, por cuyos terrenos se definió el límite de contención urbana, o que estén próximos con éste a no más de cien metros ( 100 metros ), exceder el uso urbano dentro del área de protección en un porcentaje no mayor del 50% del área total de la finca, o hasta doscientos metros ( 200 metros ) del límite, cualquiera que fuese menor, obligándose cada Gobierno Local, a aplicar esta normativa en los certificados de usos de suelo que otorgue.” “Artículo 4°-En la Zona Especial de Protección sólo se permitirán las siguientes construcciones:

4.1 Una vivienda por finca para uso del propietario o los propietarios y Otras construcciones necesarias para uso o servicios de las fincas.

4.2 Actividades directamente relacionadas con la actividad agropecuaria local.

4.3 Servicios estatales, infraestructura de redes nacionales y municipales, tales como redes eléctricas, agua, oleoductos y telecomunicaciones.

4.4 Clubes campestres siempre que no incluyan vivienda permanente, hoteles, servicios locales de culto, comerciales y profesionales, establecimientos educacionales privados y organismos internacionales. Las actividades reguladas en este inciso se permitirán siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:

(…)

4.5 Industrias o actividades industriales de tipo inofensivo o incómodas, como se definen en los artículos 4,5,6,7,8,9,10 y 11 del Reglamento sobre Higiene Industrial vigente. Las de tipo incómodo, se permitirán siempre que las posibles molestias sean confinables en la propiedad en que se pretenda ubicar la industria, mediante requisitos constructivos especiales o de cualquier otro tipo que establezca el Ministerio de Salud. Las industrias o actividades industriales incómodas con molestias confinables en la propiedad, sólo se permitirán cuando cumplan con lo siguiente:

(…)” De la lectura de las disposiciones relativas a las zonas especiales de no construcción y a la zona especial de protección, puede notarse que las restricciones que se imponen en esas áreas son limitaciones a la propiedad privada y, están destinadas a limitar el crecimiento urbano, condicionando las construcciones y el tipo de actividades a desarrollar. Por lo cual, de ningún modo, podría interpretarse que esas disposiciones limitan la instalación de infraestructura para la prestación del servicio público de abastecimiento de agua potable.

Al contrario, el Plan GAM tiene como uno de sus propósitos, “delimitar el área de regulación para el desarrollo urbano, asegurando la dotación y accesibilidad a los servicios requeridos por la población asentada en esa área.” (Considerando 2° del Decreto 13583).

No en vano, el propio artículo 4.3, señala como parte de las actividades permitidas en la zona especial de protección los “Servicios estatales, infraestructura de redes nacionales y municipales, tales como redes eléctricas, agua, oleoductos y telecomunicaciones.” En cuanto a las zonas especiales de no construcción, nótese que artículo 6° del Anexo 2 del Plan, prevé la constitución de servidumbres de agua potable, pluvial y de alcantarillados, por lo cual, el desarrollo de infraestructura para la prestación de esos servicios no es incompatible con los fines que se persiguen con la existencia de esas zonas especiales.

Entonces, por lo dicho hasta aquí, es claro que las limitaciones a la propiedad privada impuestas en los artículos 3° del Plan GAM y 5.2 de su Anexo 2 tienen como fin limitar el desarrollo inmobiliario, las construcciones y las actividades a desarrollar, no la instalación de infraestructura necesaria para el abastecimiento de agua potable, la cual, más bien, es contemplada por ese mismo instrumento de planificación.

Además, teniendo en cuenta que una de las finalidades del Plan GAM es asegurar la dotación y accesibilidad a los servicios requeridos por la población asentada en esa área, sería un contrasentido interpretar que las limitaciones antes señaladas resultan aplicables a los terrenos que sean adquiridos por el ICAA para la prestación del servicio de agua potable, pues ello implicaría un obstáculo para la adecuada ejecución de las funciones de ese ente.

En consecuencia, la Procuraduría considera que las restricciones impuestas por los artículos 3° del Plan GAM y 5.2 de su Anexo 2 no limitan la potestad expropiatoria que confiere el artículo 5 inciso e) de la Ley Constitutiva del ICAA.

El área de los terrenos por expropiar deberá ajustarse a los estudios técnicos correspondientes, que justifiquen, de manera razonable, cuál es el espacio necesario para la adecuada satisfacción del interés público, observando, a su vez, las disposiciones de la Ley de inmuebles y la futura utilización racional de la parte sin expropiar, según las limitaciones a las cuales se mantendría sujeta esa porción restante del bien.

B. Segunda pregunta.

“2. Cuando el ICAA requiera expropiar terrenos privados ubicados en Zonas Protectoras dentro de la GAM para llevar a cabo proyectos de abastecimiento de agua potable, ¿Cuál régimen jurídico aplica a dicho proyecto? ¿Aplica el artículo 18 bis de la Ley Forestal y su Reglamento el Decreto Ejecutivo 42548 que obedece al aprovechamiento de agua en Patrimonio Natural del Estado (PNE) o aplica el régimen “normal” que ha efectuado el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) para proyectos ubicados en terrenos privados? Nótese en esta pregunta que, previo a la expropiación los bienes inmuebles, son de naturaleza privada y posterior a la misma pasan a formar parte del PNE al situarse dentro de áreas silvestres protegidas.” La Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (no. 9590 de 3 de julio de 2018) fue emitida, como su nombre lo indica, con el fin de levantar la prohibición existente para aprovechar el recurso hídrico en el patrimonio natural del Estado, autorizando esa actividad y las obras necesarias en ciertos supuestos y estableciendo los requisitos y procedimiento a los que deben ajustarse las autorizaciones.

Con esa finalidad, la Ley reformó el artículo 18 de la Ley Forestal, añadiendo, además de las actividades de capacitación, investigación y ecoturismo permitidas en el patrimonio natural del Estado, la posibilidad de autorizar las actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano. E introdujo el artículo 18 bis, para regular más detalladamente, las condiciones y reglas bajo las cuales puede autorizarse ese aprovechamiento.

De tal forma, esos artículos disponen:

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” “Artículo 18 bis. Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público, que a continuación se detallan:

• a)El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
• b)Las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley N.º 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953.
• c)La Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
• d)Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entidades conformadas por usuarios, debidamente constituidas para ese fin e inscritas con ajuste a la Ley N.º 218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, pueden administrar y operar el sistema de acueducto de su comunidad mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA.

Todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.

En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995. Asimismo, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).

Se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley.

El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberá asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento sostenible. El monitoreo de este le corresponderá al Minae.

En forma anual, el ente autorizado prestador del servicio público para el abastecimiento poblacional autorizado deberá presentar, ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y la Dirección de Aguas, el informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas.” Al tenor literal de esas disposiciones, las reglas allí dispuestas resultan aplicables al aprovechamiento de agua y obras conexas que se pretendan llevar a cabo en terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado. Así lo reconoció la Sala Constitucional al indicar que la Ley 9590 “establece una serie de requisitos y restricciones a la hora de realizar la actividad de aprovechamiento del agua en el patrimonio natural del Estado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

El artículo 13 de la Ley Forestal define el patrimonio natural del Estado disponiendo que:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” De conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.

La Sala Constitucional, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. En igual sentido, véase el voto 19397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

En cuanto al primer componente, y, en específico, sobre las zonas protectoras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, las propiedades privadas que estén incluidas en la delimitación de una zona protectora pueden ser consideradas patrimonio natural del Estado a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, y, mientras eso no suceda, mantienen su naturaleza privada, aunque sí quedan sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo correspondiente. (En relación con lo anterior, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-285-2013 de 5 de diciembre de 2013, C-293-2013 de 10 de diciembre de 2013, PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022, OJ-076-2021 de 5 de abril de 2021, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019 y OJ-26-2019 de 19 de marzo de 2019).

En el mismo sentido, la Sala Constitucional ha señalado que:

“En lo que se refiere a las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, el legislador no impuso el deber automático de indemnizar, sino que quedó facultado a hacerlo condicionado al interés del particular de continuar con el bien, si acepta las limitaciones del régimen ambiental, que la ley deja abierta mediante el sometimiento a un plan de ordenamiento ambiental, la evaluación de impacto ambiental y luego a un plan de manejo, recuperación y reposición de recursos. Consecuentemente, continúan siendo privados los terrenos hasta que sean adquiridas por el Estado.” (Sala Constitucional, voto no. 19076-2021 de las 12 horas 20 minutos de 25 de agosto de 2021).

Por tanto, cuando el ICAA requiera expropiar propiedades privadas ubicadas en las Zonas Protectoras a las que se hace referencia en la consulta, para llevar a cabo proyectos de abastecimiento de agua potable, no resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 18 y 18 bis de la Ley Forestal, porque técnicamente no se trata de terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado. Por ello, el ICAA puede recurrir al ejercicio de la facultad expropiatoria que le confiere el artículo 5° inciso e) de su Ley Constitutiva, y al procedimiento y requisitos dispuestos en la Ley de Expropiaciones.

Ahora bien, lo dispuesto en los artículos 18 y 18 bis de la Ley Forestal resultaría aplicable en caso de que los inmuebles expropiados sean terrenos forestales o estén cubiertos de bosque, pues, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 de esa misma ley, quedarían incorporados al patrimonio natural del Estado. Por ello, en esos supuestos, el aprovechamiento del recurso hídrico y las obras conexas que se vayan a ejecutar, quedan sujetas a lo dispuesto en el párrafo 8 del artículo 18 bis de esa misma Ley:

“Se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley.” En nuestro dictamen no. C-251-2018 señalamos que, en virtud de la especialidad de los artículos 5° y 18 de la Ley Constitutiva del ICAA, los terrenos que esa institución adquiriera para el cumplimiento de sus fines no quedaban sujetos a las disposiciones relativas al patrimonio natural del Estado, y en la opinión jurídica no. OJ-027-2018 de 27 de febrero de 2018, sobre el proyecto de ley que dio origen a la Ley no. 9590, con el fin de evitar conflictos de administración, usos y destino de los bienes, se recomendó indicar que “los bosques y terrenos forestales de dominio privado, debidamente inscritos en el Registro Público, que adquieran los organismos del Estado operadores del servicio público de agua potable, se exceptúan de los que constituyen Patrimonio Natural del Estado conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal.” Sin embargo, pese a esa interpretación y lo sugerido en la opinión jurídica, finalmente, al emitirse la Ley 9590, en el artículo 18 bis se incluyó el párrafo octavo antes transcrito, a partir del cual se entiende que las actividades de aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de los sistemas de abastecimiento poblacional para consumo humano que se vayan a ejecutar en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por los entes prestadores del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, quedan sujetas a los requisitos dispuestos en ese artículo.

Teniendo en cuenta que, mediante el voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019, la Sala Constitucional anuló la frase “no será necesario el trámite de autorización ante el Minae" que contenía ese párrafo, resulta claro que, en esos supuestos, el ICAA continuaría administrando los bienes adquiridos para el cumplimiento de sus fines, pero sí requeriría la autorización del Ministerio de Ambiente y Energía para el aprovechamiento del agua y el desarrollo de la infraestructura necesaria, cumpliendo con los requisitos fijados en el artículo 18 bis de la Ley Forestal.

Por esa razón, y también porque se trata de bienes privados que se ubican en un área que, por sus particularidades, fue delimitada como zona protectora, resulta necesario que exista una adecuada coordinación entre el ICAA y el Ministerio de Ambiente y Energía. Nótese que el “deber de coordinación que vincula al Poder Ejecutivo (Administración Central) con la Administración Descentralizada, ha sido reconocido también por la jurisprudencia constitucional, como un medio para preservar y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien orientada. Consecuentemente, se encuentra relacionado con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la actividad administrativa.” (Dictamen no. C-006-2019 de 10 de enero de 2019).

C. Tercera pregunta.

“3. ¿La Zona Protectora denominada Río Navarro Río Sombrero se encuentra regulada por el Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE por situarse dentro de la Gran Área Metropolitana que establece dicho decreto? En caso de ser positiva la respuesta, ¿Cuál régimen aplica para las segregaciones en esta Zona Protectora, la limitación de siete mil metros cuadrados del artículo 3 o la limitación de cinco hectáreas del artículo 5.2?” Como se mencionó en apartados anteriores y como ya indicamos en nuestro dictamen no. PGR-C-209-2022 de 28 de setiembre de 2022, en el Anexo 2 del Plan GAM (en su versión original) se definieron varias clases de “áreas especiales de no construcción del GAM” como las zonas especiales de protección forestal. Sobre esas áreas, en el artículo 5° (en su versión original) se dispuso:

“Artículo 5°- Se amplían las zonas protectoras de La Carpintera, del Tiribí y cerros de Atenas, creadas según decreto N° 6112-A de 23 de junio de 1976 y se crean además las siguientes: cerro Las Palomas, Loma Salitral y loma San Antonio (Tirrases) todas según planos que se acompañan. Estas zonas se entienden como una ampliación de la zona de protección decretada en la primera etapa del Plan Regional y quedan sometidas a las siguientes regulaciones:

• 1)No se permitirá ejecutar en ellas nuevas urbanizaciones; y 2) Tampoco se permitirá ejecutar fraccionamientos en parcelas resultantes menores a 5 Ha.” En abril de 1983, ese artículo fue modificado, incluyéndose la zona protectora Cerros de Escazú que también ya había sido creada por el Decreto 6112. Posteriormente, por Decreto Ejecutivo no. 25902 de 12 de febrero de 1997, se modificó el artículo, dándole la redacción que posee actualmente:

“Artículo 5°- Se mantienen como zonas protectoras, aquellas que fueran creadas mediante los Decretos número 6112-A de fecha de 23 de junio de 1976, publicado en "La Gaceta" número 136 del 17 de julio de 1976 y aquellas creadas por el Decreto número 13583 VAH-OFIPLAN, del 03 de mayo de 1982 publicado en "La Gaceta" número 95 del 18 de mayo de 1982 y que aparecen en el Plan Regional de Desarrollo Urbano, publicado en "La Gaceta" número 119 del veintidós, de junio de mil novecientos ochenta y dos; o sea las de La Carpintera, Tiribí, Cerros de Atenas, Cerro de Las Palomas y Cerros de Escazú, la Loma San Antonio (Tirrases) y la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de "carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral. Todas estas zonas quedarán sujetas a las siguientes regulaciones:

5.1 No se permitirá ejecutar en ellas nuevas Urbanizaciones y, 5.2 Tampoco se permitirán ejecutar fraccionamientos en parcelas resultantes menores a las cinco hectáreas, salvo que la propiedad sea sometida al régimen forestal, en cuyo caso el tamaño mínimo del lote será el que establezca el Ministerio de Agricultura y Ganadería.” Con esa reforma, lo que se hizo fue indicar que, para los efectos del Plan Regional, se seguían manteniendo como zonas especiales de protección forestal las zonas protectoras que fueron creadas por el Decreto 6112 y que fueron mencionadas por el Plan Regional desde que fue aprobado (La Carpintera, del Tiribí, Cerros de Atenas y Cerros de Escazú) y también, aquellas zonas especiales de protección forestal que, sin ser zonas protectoras, fueron creadas directamente por ese Plan (Cerro Las Palomas, Loma Salitral y Loma San Antonio).

Ese artículo, además de crear las zonas especiales de protección forestal Cerro Las Palomas, Loma Salitral y Loma San Antonio, hizo referencia a las zonas protectoras que fueron creadas en el Decreto 6112 que se encontraban dentro del área de control urbanístico sobre la cual rigen sus disposiciones, y las calificó, para los efectos del plan, como áreas especiales de protección forestal y como áreas especiales de no construcción. Por esa razón, no menciona otras zonas protectoras que, aunque creadas por ese mismo Decreto, no se encontraban dentro de la circunscripción territorial que abarca el Plan.

Entonces, como indicamos en el dictamen PGR-C-209-2022, el artículo 5° del Anexo 2 del Plan Regional se refiere únicamente a las zonas protectoras allí señaladas expresamente y no incluye a las otras zonas protectoras creadas mediante el Decreto 6112, que no se mencionan en la norma. Y, hay que añadir, ese artículo tampoco hace referencia a otras zonas protectoras que, aunque se ubiquen dentro del área de control urbanístico del Plan GAM, hayan sido creadas mediante otros Decretos Ejecutivos.

La Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero fue creada mediante el Decreto Ejecutivo no. 15436 de 30 de marzo de 1984, por lo cual, queda claro que esa Zona Protectora no está contemplada como una de las zonas especiales de protección forestal reguladas en el Anexo 2 del Plan GAM, y, por tanto, a los terrenos allí ubicados no les resultan aplicables las limitaciones dispuestas en el artículo 5.2.

Ahora bien, según el criterio del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, parte de esa Zona Protectora se ubica en la Zona Especial de Protección del GAM, por lo cual, en ausencia de un plan de manejo del área silvestre protegida, corresponde aplicar las limitaciones dispuestas en el artículo 3 del Plan GAM.

Sin embargo, como ya se apuntó al responder la primera pregunta, las restricciones impuestas por los artículos 3° del Plan GAM y 5.2 de su Anexo 2 no limitan la potestad expropiatoria que confiere el artículo 5° de la Ley Constitutiva del ICAA.

III. CONCLUSIÓN

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. Las restricciones impuestas por los artículos 3° del Plan GAM y 5.2 de su Anexo 2 no limitan la facultad expropiatoria que confiere el artículo 5 inciso e) de la Ley Constitutiva del ICAA.

2. El área de los terrenos por expropiar deberá ajustarse a los estudios técnicos correspondientes, que justifiquen, de manera razonable, cuál es el espacio necesario para la adecuada satisfacción del interés público, observando, a su vez, las disposiciones de la Ley de inmuebles y la futura utilización racional de la parte sin expropiar, según las limitaciones a las cuales se mantendría sujeta esa porción restante del bien.

3. Cuando el ICAA requiera expropiar propiedades privadas ubicadas en las Zonas Protectoras a las que se hace referencia en la consulta, para llevar a cabo proyectos de abastecimiento de agua potable, no resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 18 y 18 bis de la Ley Forestal, porque técnicamente no se trata de terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado. Para ello, el ICAA puede acudir a la facultad expropiatoria que le confiere el artículo 5° inciso e) de su Ley Constitutiva, y al procedimiento y requisitos dispuestos en la Ley de 4. Ahora bien, lo dispuesto en los artículos 18 y 18 bis de la Ley Forestal resultaría aplicable en caso de que los inmuebles expropiados sean terrenos forestales o estén cubiertos de bosque, pues, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 de esa misma ley, quedarían incorporados al patrimonio natural del Estado. Según el párrafo octavo del artículo 18 bis de la Ley Forestal y el voto no. 17397-2019 de la Sala Constitucional, en esos supuestos, el ICAA continuaría administrando los bienes adquiridos para el cumplimiento de sus fines, pero sí requeriría la autorización del Ministerio de Ambiente y Energía para el aprovechamiento del agua y el desarrollo de la infraestructura necesaria, cumpliendo con los requisitos fijados en el artículo 18 bis de la Ley Forestal.

5. Por lo anterior, y porque se trata de bienes privados que se ubican en un área que, por sus particularidades, fue delimitada como zona protectora, resulta necesario que exista una adecuada coordinación entre el ICAA y el Ministerio de Ambiente y Energía.

6. La Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero fue creada mediante el Decreto Ejecutivo no. 15436 de 30 de marzo de 1984, que no fue tomado en cuenta por el Plan GAM, por lo cual, esa Zona Protectora no está contemplada como una de las zonas especiales de protección forestal reguladas en el Anexo 2 del Plan GAM, y, por tanto, a los terrenos allí ubicados no les resultan aplicables las limitaciones dispuestas en el artículo 5.2.

7. Según el criterio del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, parte de la Zona Protectora Río Navarro Río Sombrero se ubica en la Zona Especial de Protección del GAM, por lo cual, en ausencia de un plan de manejo del área silvestre protegida, correspondería aplicar las limitaciones dispuestas en el artículo 3 del Plan GAM. Sin embargo, como se apuntó, las restricciones impuestas por los artículos 3° del Plan GAM y 5.2 de su Anexo 2 no limitan la potestad De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Copia:

Ángela Mata Montero, Presidenta Ejecutiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Juan Manuel Quesada Espinoza, Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados