Inadmissibility due to concrete case and lack of legal opinion on railway assetsInadmisibilidad por caso concreto y falta de criterio legal sobre bienes ferroviarios

Opinion: 185 of 03/09/2024 September 3, 2024 PGR-C-185-2024 Mr.

Álvaro Bermúdez Peña, Executive President INCOFER Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication number Incofer-PE-OF-0561-2024 of August 12, 2024, received electronically by this Attorney General's Office on the same date.

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

Through the indicated communication, the consultant states that "he has taken an interest in the subject of the legal regime of the lands destined for the Atlantic Railroad Station, considered of vital importance for railway development. Consequently, in coordination with the Institution's Legal Department, the identification of administrative acts with possible nullity that transferred ownership of the Atlantic Railroad Station was undertaken, both regarding the management carried out between the Costa Rican Railroad Institute (Instituto Costarricense de Ferrocarriles, INCOFER) and the Central Bank of Costa Rica (Banco Central de Costa Rica, BCCR), as well as the transfer between said Bank and the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS)." After setting forth this context, he introduces the detail of a series of documents and acts, which he indicates are contained in a simple, uncertified copy of an administrative file attached in digital format, composed of 508 folios, in order to arrive at what appears to be the consultation posed:

"(…) In view of the foregoing, with due respect, the collaboration of the Attorney General's Office of the Republic of Costa Rica is requested, in order to obtain guidance on the treatment that could be given to the issue of the legal regime of the lands destined for the Atlantic Railroad Station, where transfers occurred through deeds from the State Notary's Office." The consultation formulated does not meet the admissibility requirements for this type of procedure, as we proceed to explain below.

II. ON THE REQUIREMENTS FOR THE ADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS POSED TO THIS ADVISORY BODY

This Attorney General's Office has extensively developed, in its opinions, the limitations set by articles 3, subsection b), and 4 and 5 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) in the performance of the advisory function.

To this effect, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the purpose of the consultation be posed in a clear and precise manner and deal with generic legal issues; b) That the criterion of the institution's legal advisory body on all the questioned issues be attached; and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the institution.

Below, we refer to each of these requirements in relation to the consultation posed.

1. That the purpose of the consultation be posed in a clear and precise manner and deal with generic legal issues.

As is evident from the wording of this requirement, the purpose of the consultation, embodied in the question formulated to this Advisory Body, must be clear, precise, and generic. Under that consideration, it is not possible to include within that purpose questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or criteria, ongoing judicial matters, questions on matters whose knowledge falls under the competence of another body, nor matters of particular or personal interest to the official posing the consultation.

In this case, the consultation posed refers to a specific situation, namely, the possible nullity of the acts, provisions, and transfers made by INCOFER, the Central Bank of Costa Rica, and the Costa Rican Social Security Fund, regarding a real property, which the consultant indicates corresponds to lands occupied by "the Atlantic Railroad Station." The posing of the consultation, in the aforementioned terms, is inadmissible because it addresses a specific case, which is evident not only from the approach of the procedure itself, which seems to correspond more to a request for advice than to a technical-legal consultation in the strict sense. This is confirmed by the brief review of the documents contained in the so-called "administrative file" attached to the procedure, which leaves no doubt that the matter submitted for our consideration is a specific case and that, due to such condition, it is not possible to exercise our advisory competence.

• b)That the criterion of the institution's legal advisory body on all the questioned issues be attached.

Regarding this requirement, this Attorney General's Office has pointed out that the criterion of the legal advisor must be a detailed legal analysis of all the points submitted for our consideration, and that its purpose is to be able to determine if, after the matter has been studied and discussed internally, the need to require our binding pronouncement persists.

Thus, the legal criterion that our Organic Law requires as an admissibility requirement must be issued specifically for the purposes of clarifying the doubts about which we are finally consulted. That is, before requesting our criterion, the corresponding head must request the criterion of their legal advisory body on the questions they wish to consult us about, so that said legal report answers all the generic questions posed to us (regarding this, see opinions C-188-2021, C-139-2017 of June 20, 2017, C-061-2018 of April 3, 2018, C-246-2018 of September 21, 2018, C-046-2019 of February 20, 2019, C-003-2020 of January 9, 2020, and C-088-2021 of March 23, 2021, among others).

In this case, the submission of the legal criterion expressly required by article 4 of our Organic Law, which must answer all the questions posed to us, has been omitted; consequently, the consultation fails to meet this admissibility requirement.

• c)That the consultation be formulated by the administrative head of the institution.

Pursuant to article 4 of the LOPGR, the consultation request must be formulated by the administrative head, understood as follows:

"By head must be understood the corresponding hierarchical superior of the respective body or entity making the consultation. The effect of the Attorney General's Office's opinions must be taken into account. By virtue of that effect, it is improper for the Attorney General's Office to issue a binding pronouncement on a point concerning an entity when the consultation comes from a lower body. It is the hierarchical superior who must assess the pertinence of subjecting the administrative distribution to the binding criterion of the Attorney General's Office. (…) (C-263-2005 of July 20)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005) (In the same sense, see our opinions numbers C-224-2007 of July 5, 2007, C-398-2007 of November 8, 2007, and C-174-2008 of May 22, 2008, C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021, among many others).

The foregoing derives from the binding nature that article 2 of our Organic Law grants to the opinions; therefore, the same Law has limited the possibility of requesting them, stipulating that the consultation must be formulated by the corresponding head. Hence, given the significance that a binding opinion can have for an institution, the authority to consult corresponds to the Head, as they are in a better position to assess the possibility and need to request a legal criterion from this advisory body.

In this case, this requirement is met. However, because it concerns a specific case and the legal criterion required for this type of procedure was not provided, the consultation formulated becomes inadmissible.

Nevertheless, in an effort to collaborate with that Administration, we take the liberty of summarizing some background related to the consulted topic, so that it may be used as guiding criterion on the matter.

III. ON RAILWAY ASSETS

As a starting point, it should be noted that, pursuant to the provisions of article 121, subsection 14) of the Political Constitution, we have indicated that railways are public domain assets (bienes demaniales) subject to a reinforced regime, insofar as it is prohibited to alienate, lease, or encumber them, and for them to leave the domain (dominio) and control of the State.

"In addition to the other powers conferred by this Constitution, the Legislative Assembly shall have exclusive authority to: (…)

• 14)Decree the alienation or application to public uses of the Nation's own assets.

The following may not definitively leave the domain of the State:

• a)(…)
• c)(…) National railways, docks, and airports – the latter while they are in service – may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State." (The highlighting is not from the original).

Pursuant to the indicated constitutional norm, railway assets are understood as being designated for public domain.

For its part, article 7 of the General Railways Law, No. 5066 of August 30, 1972, establishes what must be understood by "railway," listing the assets that comprise it, within which "the track" is included:

"Article 7. For the purposes of this law, railway is understood to mean the track, the fixed and rolling stock, the branches or extensions, the sidings, the terminals, the intermediate stations, and all those buildings, installations, docks, and other appurtenances that directly or indirectly form part of the same operation." (The highlighting is not from the original).

In this way, the assets mentioned in the supra transcribed numeral constitute a particular legal regime regarding their use and enjoyment, possessing a public domain nature.

On this subject, we refer to opinion number C-139-2006, which examined the public domain regime (régimen demanial) covering the assets that form part of the railway operation:

"(…) This public domain regime (régimen demanial) covers the assets that are forming part of a current or potential railway operation: 'the disuse in which the railway finds itself could lead one to consider that these assets, especially the country's railway tracks, can be freely disposed of. These are still destined for such public use, and therefore they retain their nondisposable character for the Administration.' (Opinion C-208-96 of December 23, 1996).

Subsection 14 of article 121 of the Constitution grants railway assets 'a more acute protection (…) by virtue of being considered strategic for the life of the State and the purposes it pursues.' (Opinion No. C-207-99 of October 15, 1999). Stipulating that they may not be alienated, leased, nor encumbered 'directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State.' In the words of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):

'The norm alludes, in the first place, to alienation, leasing, or encumbrance, but the expression "directly or indirectly," in the rigid context of the provision, may refer equally to the situation in which the State acts by itself or through other legal entities (subjective sense), or to cases in which modalities or means are employed that have equivalent or similar legal consequences or effects, even though per se they do not theoretically imply alienation, leasing, or encumbrance (substantive sense). Next, this rigor is confirmed by the expression "nor leave in any way the domain and control of the State," an expression which must also be given broad coverage of hypotheses due to the norm's vocation (...)' (Votes numbers 3789 of 12:00 hours on November 27, 1992, and 2318 of 17:51 hours on March 31, 1998, the highlighting does not belong to the original).

However, as the Attorney General's Office has maintained: 'the foregoing constitutional regime does not imply the impossibility of carrying out a private use or exploitation of the asset, since such use will be possible through a concession or permit of use, in accordance with the corresponding regulations.' (Opinion No. C-389-2005 of November 14, 2005, in the same sense, opinions numbers C-083-2000 of April 28, 2000, and C-118-2002 of May 14, 2002). A line on which the Constitutional Chamber has also pronounced (resolutions numbers 5388 of 16:00 hours on October 26, 1993, 6949 of 10:39 hours on July 12, 2002, 7246 of 11:36 hours on July 19, 2002, and 4061 of 9:50 hours on May 16, 2003).

From this derives, for all these assets, a particular legal regime regarding their use and enjoyment: 'a prohibition of relative scope regarding the private use or exploitation of the asset. Indeed, a private use or occupation is only admissible through a concession of use or, where applicable, a permit of use, regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at permitting such private occupation or exploitation.' (Opinion of this Attorney General's Office No. C-207-99 of October 15, 1999. In the same line of what is highlighted here, see our pronouncements: C-100-95 of May 10, 1995, OJ-060-96 of September 20, 1996, C-072-97 of May 9, 1997, C-139-97 of July 31, 1997, C-081-98 of April 5, 1998, OJ-002-99 of January 6, 1999, OJ-061-2001 of May 29, 2001, OJ-138-2001 of September 26, 2001, C-162-2004 of May 27, 2004, and C-192-2005 of May 19, 2005)." Specifically regarding the right-of-way (derecho de vía), legal opinion number OJ-009-2017 of January 30, 2017, stated the following:

"(…) The same conclusion regarding its public domain character is applicable to the railway right-of-way (derecho de vía ferroviario), as it forms part of that universality of assets comprised by the term railway (see pronouncement OJ-058-2016, of April 27), which as such, finds special or reinforced protection in the Political Constitution itself, particularly in article 121, subsection 14, final paragraph, when it states: 'National railways, docks, and airports - the latter while they are in service - may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State.' In sectoral legislation, there are several provisions aimed at protecting the specific element of the railway right-of-way, starting with the General Railways Law (No. 5066 of August 30, 1972), whose articles 46 and 60 state:

'Article 46.- The company may not, nor shall it allow, the erection, within the railway right-of-way, of any construction unrelated to the nature of the service itself.' 'Article 60.- The company may not, nor shall it allow, the erection, within the railway right-of-way, of any construction unrelated to the nature of the service, except with written authorization from the Ministry of Public Works and Transport.' For its part, article 38 of the Organic Law of the Costa Rican Railroad Institute (No. 7001 of September 19, 1985), establishes the unseizability (inembargabilidad) of the patrimony and other assets of INCOFER, among which the Right-of-way is included, and that, in accordance with article 42 of that same law, its dimensions are specified by Executive Decree No. 22483-MOPT of September 1, 1993.

From the foregoing, it is evident that the railway right-of-way forms part of the public domain and enjoys, therefore, the characteristics inherent to this regime, in the sense of being unseizable, imprescriptible, and inalienable. Ergo, as was noted by the Constitutional Chamber in resolution No. 2016-7360 of 9:05 hours on June 1, which heard the optional legislative consultation on constitutionality of the then bill that gave rise to the current Law for the Strengthening of the Costa Rican Railroad Institute (INCOFER) and Promotion of the Interurban Electric Train of the Greater Metropolitan Area (No. 9366 of June 28, 2016): 'the alienation of real properties owned by the State is susceptible to alienation, in those cases which do not involve public domain or state-owned private (dominicales) assets, since the original constituent established in that sense a restriction on certain assets owned by the State, which are not susceptible to any encumbrance, an exception indicated by subsection 14) of article 121 of the constitutional text. Therefore, these are assets that due to their condition belong to the State and, under no circumstances, can they leave its domain or control, thus being exclusively designated for public use, outside the commerce of men, and characterized by being inalienable, imprescriptible, and unseizable.' (The highlighting is not from the original)." It must also be noted that Law number 7001 entrusted INCOFER with the administration of railway assets, pursuant to article 36, subsection a) in relation to article 42 of the indicated law.

To this effect, subsection a) of article 36 of the Organic Law of INCOFER provides:

"Article 36.- The following shall form part of the Institute's patrimony:

• a)The lands, buildings, structures, equipment, rolling stock, and, in general, all real properties (bienes inmuebles) that are or have been destined for railway activities or activities connected with them, such as railway yards, warehouses, houses, and buildings that formed or form part of the patrimony of the Autonomous Institute of the Pacific Electric Railway, the Atlantic Railways, or any other public institution that holds them under its domain or possession by any title. These assets must be transferred in ownership to the Institute, in accordance with the provisions established in Transitory I of this law…" On this aspect, in opinion C-141-2002, of June 6, we indicated:

"The Costa Rican Railroad Institute's purpose is to administer and operate the public train transportation service, as well as the maintenance of the works and installations necessary for that purpose. Railway service that encompasses both the transportation of persons and cargo. It can be said that the transportation of persons and cargo and the delivery of goods to service users form part of the service." (The highlighting is not from the original).

From the foregoing, it is clearly evident that, pursuant to numeral 121, subsection 14 of the Political Constitution, assets destined for railway operation constitute a particular legal regime regarding their use and enjoyment, possessing a public domain nature. Thus, the protection established at the constitutional level implies a burdensome regime that prevents their free disposition.

Along these lines, in legal opinion number PGR-OJ-030-2023 of March 20, 2023, not only the issue of the public domain character of assets related to railway service was addressed, but express reference was made to the situations in which the declassification (desafectación) of the asset is possible, indicating that "it would be possible to declassify from railway use those assets that, having belonged to a railway operation, for technical, economic, or any other nature reasons, have ceased to fulfill such purpose," further noting that the Legislative Assembly is competent to decide that declassification, through the process and approval of an ordinary law to that effect. In this regard, it was indicated:

"(…) Now, based on the information presented, it is clear that the two State properties intended to be swapped have installations related to the railway and the Golfito dock. And, consequently, it must be kept in mind that, in accordance with article 121, subsection 14) of the Political Constitution, we have indicated that national docks and railways - like airports - are public domain assets subject to a reinforced regime, insofar as it is prohibited to alienate, lease, or encumber them, and for them to leave the domain and control of the State. (Opinion No. PGR-C-255-2022 of November 20, 2022).

Regarding that reinforced regime, the Constitutional Chamber has stated that:

'Indeed, article 121, subsection 14) contains three distinct norms, which must be clearly differentiated: a) The first is a norm that empowers the Legislative Assembly to decree "the alienation or application to public uses of the Nation's own assets." On the one hand, this norm is unrestricted insofar as it refers to all the Nation's own assets, and, on the other, it reserves the matter to the law, invalidating administrative acts of alienation or application to public uses not based on a prior law; b) The second prescribes which assets may not "definitively leave the domain of the State." For those categories, which are listed in subsections a), b), and c), the restriction is total and absolute regarding "leaving the domain of the State," but, immediately, the norm moderates its severity warning that such categories of assets may be "operated by the public administration or by private parties" in accordance with the law or through a special concession; c) The third is a norm that refers specifically to certain assets (railways, docks, and national airports in service) not included in the three categories of the preceding norm. If nothing were said about these assets, they would be covered by the empowerment norm with which subsection 14) begins, as has already been seen. But the existence of this specific provision implies a distinct legal regime for these assets, which limits the general principle of alienation and application to public uses in a rigorous manner: such assets "may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State." The norm alludes, in the first place, to alienation, leasing, or encumbrance, but the expression "directly or indirectly," in the rigid context of the provision, may refer equally to the situation in which the State acts by itself or through other legal entities (subjective sense), or to cases in which modalities or means are employed that have consequences or equivalent or similar legal effects, even though per se they do not technically imply alienation, leasing, or encumbrance (substantive sense). Next, this rigor is confirmed by the expression "nor leave in any way the domain and control of the State," an expression which must also be given broad coverage of hypotheses due to the norm's vocation. Now then: if the summary enumeration of some concession characteristics mentioned earlier is compared with the provisions of article 121, subsection 14), the following comments arise. The word "alienation" involves the transmission of the domain or ownership of the thing or the title to a right to another person, which does not occur with a concession, since according to the Project's own terms, the State conserves dominion over them, to the point that it could recover them – if for reasons of public interest it were deemed necessary – upon prior compensation to the concessionaire. (Vote No. 3789-1992 of 12:00 hours on November 27, 1992).

Citing that earlier vote, the Chamber has reiterated that:

'It is deduced from the norm that the prohibition on alienating or encumbering, directly or indirectly, railways, ports, and national airports in service constitutes an exception to the rule of the first paragraph of subsection 14, which empowers the Legislative Assembly to alienate the Nation's own assets. On the contrary, the prohibition on leasing, directly or indirectly, railways, ports, and national airports reinforces the second idea of the first paragraph, relating to the designation of these assets for public uses. Both prohibitions become constitutional guarantees. The first protects certain strategic assets for the economic development of the Nation, so that they in no way leave the State's patrimony. The second protects the public use of such assets. With the first, the constituent withdrew this competence from the Legislative Assembly and, with greater reason, from the Administration, and reserved the matter to the Constituent Power, whereby, by virtue of the principles of parallelism of forms and conservation of rank, a prior constitutional reform is required for the alienation of any of these assets. With the second, the private use of such assets is prohibited. It is logical that if the Constitution imposes the prohibition on alienating railways, ports, and airports, directly or indirectly, it also prevents them from being encumbered. The ratio iuris is evident: the constitution of a mortgage on these assets, as a guarantee for example of a public credit, would entail the risk of loss of title. The mortgage is not only a figure foreign to the regime of public domain assets, but, in addition, in this case it is prohibited by the fundamental norm itself.

The Constitution rejects any legal figure that implies the direct or indirect alienation of the asset. To that extent, figures such as seizure (embargo) would also be prohibited. This, in stricto sensu, does not inexorably imply alienation, since it responds to a security measure to prevent the titleholder of the thing from disposing of it; however, it entails the risk of eventual alienation, since that precautionary measure, ultimately, tends to ensure the forced execution of the asset, when the contractual obligation it guarantees is breached. Given the constitutional prohibition, seizure would also be prohibited, as it implies a risk for the loss of title. Seizure would also be inappropriate due to the incompetence of the ordinary judge to change the designation of the asset that the Constitution confers upon them and cannot, consequently, order a seizure nor proceed with its execution.

Railways, ports, and national airports in service may not be subject to judicial execution either; with respect to them, the action of dispossession, interdicts, or possessory actions are not applicable.' (Vote No. 15693-2013 of 14:20 hours on November 27, 2013).

In this regard, in our administrative jurisprudence, we have stipulated that:

'From the constitutional text and the cited vote, an absolute prohibition on alienating, leasing, or encumbering the railways is clearly evident, preventing them from leaving the domain and control of the State. And since said prohibition has constitutional rank, it even reaches the legislator itself, at least until the asset in question is declassified from railway use. (…)

Now, the aforementioned prohibition covers all the elements that make up the railways, in the terms defined by articles 4 and 7 of the General Railways Law, No. 5066 of August 30, 1972.

The Attorney General's Office considers that such declassification is possible in the case of assets that are not effectively or potentially designated for railway operation, a declassification that will be express when the legislator proceeds to declassify the asset, or, under the supposition that it involves movable assets, when these are not susceptible to effectively or potentially forming part of the railway operation.

«…it would only be possible to declassify from railway use those assets that, having belonged to a railway operation, for technical, economic, or any other nature reasons, have ceased to fulfill such purpose. It is the competence of the Legislative Assembly to decide that declassification, through the process and approval of an ordinary law to that effect.» Therefore, if the asset is susceptible to potentially belonging to the railway operation, declassification would not be appropriate.' In accordance with the foregoing, it is the criterion of the Attorney General's Office of the Republic that:

• a)In application of the provisions of article 121, subsection 14 of the Political Constitution, the legal declassification of assets that are currently or potentially destined for railway operation is not appropriate.
• b)Notwithstanding the foregoing, Law No. 7791 of April 23, 1998, proceeded to declassify the real property referred to in the consultation and regarding which INCOFER has a right of possession. Authorization that is of dubious constitutionality, insofar as the real property is potentially designated for railway operation. (Opinion No. C-207-1999 of October 15, 1999. In the same sense, see legal opinions Nos. OJ-108-2004 of September 1, 2004, OJ-155-2004 of November 18, 2004, OJ-080-2010 of November 2, 2010, and OJ-141-2016 of November 17, 2016).

Based on the foregoing, regarding a bill that sought the declassification of a real property that was in a legal condition identical to those that are the object of this bill, since, in fact, it was transferred to the State in the same deed mentioned above, we stipulated:

“1) If the asset to be donated is real and registered property of the ‘railway line’ type and is also in use, in accordance with Article 121, subsection 14 of the Constitution, its alienation is not legally permissible and the bill of law is constitutionally unfeasible.

• 2)If it is technically proven, by the authorities legally competent to do so, that the railway track is in disuse and there is no potential interest for that purpose, its alienation requires the declassification of the asset by the legislator and the indication of the new use: for the Red Frigorífica Nacional.” (OJ-141-2016).

The foregoing is fully applicable to lands that possess installations necessary for the operation of docks, as we have specified by providing that:

“The existence of a dock implies the application of a particular legal regime, established by the Constitution, which determines that the national dock cannot pass, under any form, from the domain and control of the State or its institutions, so it could not be administered or exploited by private parties except through the means constitutionally provided. Likewise, the law cannot declassify the public domain asset (bien demanial) nor establish any regulation affecting state domain and control.

The public domain character (carácter demanial) means that the assets are assigned to the fulfillment of public interest purposes and, by that fact, are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, and enjoyment, their alienation being prohibited. However, railways, airports, and national ports may be granted under concession provided the provisions that Article 121, subsection 14 of the Constitution itself establishes are respected.

The Constitution speaks of docks, and by such is understood both the real property, the construction itself, as well as the materiality of the things indispensable for the provision of the corresponding public service. Airports, railways, and national docks are, by definition, as the doctrine indicates, universalities of public domain assets.” (OJ-080-2010).

In accordance with all the foregoing, by virtue of the fact that the state-owned real properties that are the subject of the bill of law are destined for the exploitation and operation of the railway and the dock of Golfito, their declassification is not permissible.

They could only be declassified if it were to be determined technically, based on the criteria of the legally competent authorities, that those assets have no interest whatsoever for the exploitation of the railway and the dock of Golfito, and that, in fact, they are not destined for those purposes, nor is there a potential interest in destining them for the exploitation of those public services.

Even in that scenario, the reasonableness and necessity of declassifying those assets and of opting for the mechanism of exchange (permuta) should be questioned. Furthermore, it should be determined what the benefit would be of obtaining in exchange lands further from the coast, without specifying what the public purpose to which they would be destined would be.

Within that analysis of reasonableness, in addition to the location of the properties, their legal situation must be analyzed.

In that sense, for example, it must be noted that property no. 6-209917-000, according to what is set forth in cadastral map no. P-1843633-2015, is traversed by a railway line. In the deed of segregation and transfer by the Compañía Bananera de Costa Rica S.A. to Vida Marina S.A., of property no. 6-56487-000 (deed of 4:00 p.m. on November 19, 1987) which was later merged with no. 6-91565, to give rise to the current property, it was noted that “It is warned that the described lot is traversed by two spurs of the Southern Railway which subsequently, within the described lot, coincide into a single track.” It is imperative to determine whether the described property, by containing part of the railway track, could have been transferred by the Compañía Bananera de Costa Rica to a private party, or whether, on the contrary, according to the Agreements entered into and set forth previously, it should have been transferred to the State. In the latter case, the reasonableness of that property being acquired by the State for valuable consideration, by means of an exchange, must be weighed.” (The highlighting is not from the original).

In accordance with the considerations set forth, it is the responsibility of INCOFER, in the case submitted for consultation, to determine whether the asset related to the Atlantic Station, and which was the subject of acts of disposition that implied its transfer to other public entities, was an asset destined for railway service, current or potential; if so determined, it must examine whether, prior to the acts of disposition of the asset, the legislative procedure that would lead to the issuance of a norm declassifying the property from railway use was carried out.

In the event that the aforementioned aspects were not complied with, one could be in the presence of an absolute nullity, the type of which must also be defined by the active Administration, that is, whether it is absolute, relative, or absolute, evident and manifest, and establish how it affects those acts that permitted the alienation of the asset and its consequent transfer to other State entities.

Under that understanding, it is the responsibility of INCOFER to individualize the acts that enabled the disposition of the asset, prior to the proceeding before the State Notary, as well as each and every one of the acts generated from that decision by INCOFER to transfer the asset and which were issued as of the year 1989.

It is worth mentioning that, according to the background file attached, mention is made of deed 1161 of 4:00 p.m. on September 13, 1989, executed before the State Notary, through which INCOFER sells property 1-254658 to the Banco Central de Costa Rica. However, prior to proceeding before the State Notary, INCOFER adopted its own decisions which were those that subsequently led to the request for the preparation of the deed, such as, for example, the certificate issued by the then Executive President of INCOFER, on September 13, 1989, visible on folio 96 of the background documents submitted, in which it is indicated that the property “is of private domain and is not assigned to a determined public purpose; while the right-of-way that exists there will be maintained for ten years, pursuant to an agreement reached with the Banco Central”.

Thus, we reiterate that it is the responsibility of INCOFER to examine and determine all the acts that generated the decision to transfer the property, whether these conform to the development on public domain assets that has been effected at the normative and jurisprudential level and whether, in this matter, the assets were declassified in accordance with the corresponding legislative procedure, given the special protection that Article 121, subsection 14 of the Constitution grants over this type of assets.

In the event a nullity is discerned in the acts that led to the transfer of the property, INCOFER must examine what type of nullity it faces, be it absolute, relative, or absolute, evident and manifest, it being that, under this last type, INCOFER could pursue an administrative procedure in accordance with Article 173 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública) aimed at declaring said nullity via the administrative route.

IV. THE EXTRAORDINARY POWER OF ANNULMENT PROVIDED FOR IN ARTICLE 173 OF THE GENERAL PUBLIC ADMINISTRATION ACT (LGAP)

In principle, the Administration is barred from annulling, via the administrative route, its own acts that have declared some right in favor of the administered. In that sense, the general rule establishes that to nullify that type of act, the Administration must resort to the judicial route and request that a jurisdictional body declare said nullity through the lesividad process regulated in Articles 10.5, 34, and 39.2 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo).

The reason for restricting the possibility of the Administration annulling by itself its declaratory acts of rights is based on grounds of legal certainty: the administered must have certainty that administrative acts that confer subjective rights upon them will not be modified or nullified arbitrarily by the Administration.

However, there is an exception to the principle according to which acts that declare rights in favor of the administered are intangible for the Administration. That exception is contained in Article 173 of the General Public Administration Act. In accordance with that norm, the Administration may annul via the administrative route a declaratory act of rights of its own, provided that it presents a nullity that, besides being absolute, is evident and manifest, that is, it is a nullity that is clear, flagrant, notorious, ostensible, etc. (In this regard, our opinions C-200-83 of June 21, 1983; C-062-88 of April 4, 1988; C-165-93 of December 10, 1993; C-012-1999 of January 12, 1999; C-119-2000 of May 22, 2000; and C-227-2004 of July 20, 2004, among others, may be consulted).

Regarding the avenues available to the Administration for annulling an administrative act, opinion number PGR-C-043-2024 of March 11, 2024, indicated the following:

“(…) Thus, in the event that the Administration notices that a declaratory act of rights becomes contrary to the legality block (bloque de legalidad), it has two possibilities of action aimed at the declaration of nullity.

The first is the lesividad proceeding regulated in the Administrative Contentious Procedure Code, which is processed at the judicial level in the administrative contentious jurisdiction. The second possibility consists of the exercise of the extraordinary power of annulment in administrative jurisdiction, provided for in Article 173 of the General Public Administration Act, a power that is subject to the indispensable condition that the nullity be –besides absolute–, evident and manifest. These last two characteristics have been defined in an inveterate manner by this Office of the Attorney General by way of consultation, a specific point we will address later.

The accentuated and special condition of nullity that the act must bear constitutes a qualified requirement that we find grounded in the postulates of the theory of the intangibility of one’s own acts (intangibilidad de los actos propios), a principle that the Constitutional Chamber has developed based on Article 34 of the Political Constitution and which establishes that the Administration is prohibited from disavowing by its own action the effects of a declaratory act of subjective rights.

The foregoing aims to protect the rights of the administered, in order to avoid the eventual commission of arbitrariness regarding the disavowal of subjective rights already granted by the Administration itself, it being necessary, additionally, to fully respect the guarantees expressly contemplated in the indicated norms and procedures. Regarding the mentioned principle, the Constitutional Chamber has indicated the following:

“In relation to the principle of intangibility of one’s own acts derived from Article 34 of the Political Constitution, this Chamber has indicated, in what is relevant: ‘...the Chamber has previously indicated (see, among others, judgments No. 2754-93 and No. 4596-93) that the principle of intangibility of one’s own acts, which has constitutional rank by virtue of deriving from Article 34 of the Political Charter, obliges the Administration to revisit its own acts via the administrative route only under the exceptions allowed in Articles 155 and 173 of the General Public Administration Act. For any other case, the State must resort to the lesividad route, before the administrative contentious judge.’ (Judgment number 02186-94 of five oh three p.m. on May fourth, nineteen ninety-four and in the same sense judgment number 00899-95 of five eighteen p.m. on February fifteenth, nineteen ninety-five).

And also: ‘As the Chamber has repeatedly resolved, the Administration is prohibited from suppressing by its own action those acts it has issued that confer subjective rights to private parties. Thus, subjective rights constitute a limit with respect to the powers of revocation (or modification) of administrative acts in order to be able to demand greater procedural guarantees. The Administration, upon issuing an act and subsequently emanating another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights that it had granted through the first act. The only avenue the State has to eliminate an act of its own from the legal system is the jurisdictional lesividad process, since this process is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered. In our legal system, the possibility exists of going against one’s own acts via the administrative route, in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities, prior favorable opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, and in accordance with Article 173 of the General Public Administration Act. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them entirely, as is evident occurred in the present case, the principle of one’s own acts determines as an effect of said irregularity the invalidity of the act. Therefore, what is appropriate is to declare the appeal granted for violation of the principle of one’s own acts and due process.’ (Judgment number 00755-94 of twelve twelve p.m. on February fourth, nineteen ninety-four.) (Constitutional Chamber, resolution number 2244-2004 of two fifty-nine p.m. on March second, two thousand four) Specifically regarding the procedure contemplated in Article 173 of the General Public Administration Act, which is special and of an extraordinary nature, it corresponds to this Office of the Attorney General to issue its prior opinion –which is mandatory and binding–, regarding whether or not an absolute, evident, and manifest nullity of the act deemed to have been improperly issued or nonconforming with the current legal system has materialized. On this topic, in our opinion C-176-2013 of September 2, 2013, we set forth the following considerations:

“II. On the Absolute, Evident, and Manifest Nullity. Article 173.1 of the LGAP establishes that when the absolute nullity of a declaratory administrative act of rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration via the administrative route. The provisions of this article imply that the defect affecting the act must give rise to an absolute nullity in the terms of Articles 166 and 167 of the LGAP. That is, there shall be absolute nullity when one or several of the constitutive elements of the act are missing, whether in fact or in law, that is to say, subject, purpose, content, and motive according to Articles 129, 131, 132, and 133 ibidem. But there shall also be absolute nullity when one or several of the elements are so imperfectly constituted that they prevent the fulfillment of the act’s purpose. Now, the nullity of a declaratory administrative act of rights via the administrative route is exceptional. In this matter, the principle of the intangibility of one’s own acts governs, so the rule is that said nullity be declared in the judicial jurisdiction. Hence, only in cases where the nullity is of such gravity that it can be classified as absolute and that characteristic is evident and manifest, may the administration itself annul its acts.” (The underlining does not correspond to the original) Now, regarding the formalities of the procedure, this Advisory Body, in opinion number PGR-C-149-2022 of July 20, 2022, indicated:

“(…) Specifically regarding the extraordinary avenue enabled by Article 173 of the General Public Administration Act, this Superior Consultative Body has already indicated that there are formal requirements to be fulfilled when processing the procedure, such as adherence to due process, that the nullity invoked is absolute, evident, and manifest, and having a favorable opinion from this Office of the Attorney General, prior to the issuance of the final act. If these requirements are not met, the procedure carried out would be vitiated by nullity, and therefore this Office of the Attorney General would be impeded from issuing an opinion regarding the nullity.

In the same sense, it is understood that the participation of this Office of the Attorney General within the procedure for declaring nullity is configured in two senses. First, as overseer of the administrative procedure, supervising that the requirements of due process were complied with in the investigation of background information carried out by the consulting Administration (formal aspects); and second, in fulfillment of its advisory function regarding the character of the nullity affecting the act, pronouncing on whether it meets the requirements to be declared in administrative jurisdiction, or whether, on the contrary, it will be necessary for the active Administration to resort to the lesividad process, in judicial jurisdiction (substantive aspects). In this regard, in our opinion No. C-368-2014 of October 31, 2014, we developed the following considerations:

“Thus, we reiterate that before declaring the nullity of an act, it is necessary for the Administration to conduct an ordinary administrative procedure with all the guarantees of due process and to have a favorable opinion issued by this Office of the Attorney General of the Republic.

The ordinary procedure prior to the declaration of nullity must be substantiated in the terms set forth by the General Public Administration Act itself, granting a hearing to the involved parties, with all the guarantees inherent to due process. Subsequently, the supreme superior body –the Full Court, in the case of the consultation before us here– would be the body responsible for declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act challenged, prior favorable opinion rendered by this Office of the Attorney General.

Regarding the time limit for declaring the nullity of an administrative act, it expires within a term of one year counted from the adoption of the act (for acts issued after January 1, 2008, the date on which the Administrative Contentious Procedure Code entered into force), unless its effects endure, which, in our view, would be precisely what occurs in a hypothesis like the one consulted, where the effects continue to be reproduced in each periodic salary payment, such that the possibility of annulment via this route remains latent while said payments are made within the salary.

After the directing body has concluded the instruction of the procedure, it must render the respective report and communicate it to the decision-making body with competence to issue the final act, that is, the supreme superior body of the administrative hierarchy, always with the exclusive purpose that it be the latter that, prior to issuing the corresponding final act, adopts the corresponding agreement for the referral of the matter to this Office of the Attorney General, or to the Office of the Comptroller General, depending on the topic at hand.

It is only upon the issuance of the favorable opinion that, subsequently, the decision-making body adopts the final act, which must be communicated to the administered who was party to the processing of the ordinary procedure.

Regarding the importance of the formality of the ordinary administrative procedure and obtaining the respective favorable opinion, we have indicated the following:

“d) Opening of an ordinary procedure (…) From the foregoing, it is inferred that as a prerequisite to the declaration of nullity via the administrative route, the Administration must order the opening of an ordinary procedure in the terms set forth by Articles 308 and following of the General Public Administration Act, so that it is within that procedure where that nullity is declared, prior granting of the right of defense to the affected party and the verification of the absolute, evident, and manifest nature thereof, since otherwise the invalidity of the annulling act would result. Only from such a procedure could this representation verify whether it is in the presence of a nullity of that nature and endorse the Administration’s action in following the administrative route to annul a declaratory act of rights, a requirement that the Constitutional Chamber has endorsed on numerous occasions (…)” (Opinion C-004-2014 January 8, 2014).” In accordance with the considerations set forth, it is clear that, before analyzing the content of the act and determining whether it is vitiated by nullity –and to what degree–, it is necessary to address the review of the administrative procedure followed by the Administration. The foregoing, because if it is observed that there were defects in the procedure, this would entail that this Office of the Attorney General is legally impeded from rendering a favorable opinion enabling the Administration to annul the act in question.

Thus, the administrative procedure instituted must respect the guidelines of Articles 308 and following of the LGAP, granting the administered the opportunity to fully exercise their defense and gathering the necessary evidentiary elements to be able to arrive at a precise determination regarding the defects that the challenged administrative act could contain.

Likewise, temporal elements, such as the expiration period (plazo de caducidad), and formal elements, such as verifying that whoever opened the procedure is the competent authority for such purposes, must be assessed.” (The highlighting is not from the original).

In addition to what has been indicated, it is important to mention what relates to the expiration period that affects procedures of absolute, evident, and manifest nullity.

In this regard, by reason of its extraordinary nature, the Administration’s power to annul –due to absolute, evident, and manifest invalidity– its own declaratory acts of subjective rights is subject to an expiration period.

The line sustained on this aspect indicates to us that before the entry into force of the Administrative Contentious Procedure Code, that expiration period was four years, counted from the issuance of the act, according to the provisions of Article 173, subsection 5), of the General Public Administration Act. Subsequently, the aforementioned Contentious Procedure Code reformed Article 173 in citation, its subsection 4) currently providing that “The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, from the adoption of the act, unless its effects endure.” In this regard, it has been established that declaratory acts of rights issued before January 1, 2008, are governed –for the purposes of exercising the annulment power to which reference has been made– by the four-year expiration period established by subsection 5) of Article 173 LGAP, and those subsequent to that date by the one-year period contemplated in the current text of Article 173, subsection 4), of the General Public Administration Act. In this regard, opinions C-059-2009 of February 23, 2009, C-105 2009 of April 20, 2009, C-113-2009 of April 30, 2009, C-346-2009 of December 17, 2009, C-085-2010 of April 26, 2010, C-011-2011 of January 21, 2011, and C-055-2011 of March 3, 2011, may be consulted.

However, in the case of acts related to public domain assets (bienes demaniales), a particular circumstance arises which means the indicated expiration period does not apply.

On this topic, opinion number PGR-C-043-2024 of March 11, 2024, indicated the following:

“(…) Now, the present case presents a particularity, which is that the nullity invoked has been founded on the fact that the property transferred to Mrs. (…) is destined for public use in an indirect manner, insofar as it guarantees a fundamental public service, such as the supply of potable water to the community of Barrio La Cartonera. On this point, it must be noted that when dealing with a public domain asset, the expiration period cannot be applied, given the public interest that the conservation of the asset entails, to which the characteristics of inalienability and imprescriptibility apply. Clearly, it is inherently indispensable to examine whether we are effectively, or not, before an asset of that nature.

Therefore, what this Office of the Attorney General has explained in this regard must be recalled, in the following terms:

“1.- The distinction public domain assets-patrimonial assets (bienes demaniales-bienes patrimoniales) For the fulfillment of the public purposes assigned to an Entity, the legislator may grant it not only public powers but also personal and material means. Among the latter, movable and immovable property.

By reason of the applicable legal regime, public assets are traditionally differentiated between public domain assets (bienes de dominio público or demaniales) and public patrimonial assets or those of private law. Both public domain assets and patrimonial assets are public assets, because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their belonging that determines their public character and the difference from private assets. But, additionally, the legal regime of public assets is particular, so it differs wholly or partially from that applicable to assets owned by private subjects. Which derives from the fact that public entities justify their existence in the satisfaction of the public interest; ergo, the assets they own must be used and disposed of in order to such satisfaction. There always exists in the assets a link to the public purpose, greater in the case of public domain assets, lesser but always existent, in the case of patrimonial assets. Now, how to differentiate between one type of asset and another.

Article 261 of the Civil Code establishes:

"Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those which all may take advantage of by being entrusted to public use.

All other things are private and the object of private property, even if they belong to the State or to Municipalities, who in the case, as civil persons, do not differ from any other person".

According to said norm of the Civil Code, public domain status (demanialidad) may derive from the fact that an asset is entrusted to public use, or else, destined for any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without requiring a special title for doing so; the use by one does not impede that of another person. It is the case of streets, plazas, and public gardens, highways, roads, beaches, and coasts, among others.

But it may concern assets destined for public service. In this latter case, the fundamental element is the assignment (afectación). Thus, if the assets are not permanently destined for a public service or use nor have been assigned by law to a public purpose, they may be considered as patrimonial assets of the Administration or the private domain of the Administration. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it may only be considered a public domain asset if it is assigned to a public purpose or service.

Assignment has been defined as:

"... a formal act by which an asset of public ownership is integrated into the public domain (demanio) by virtue of its destination and the corresponding legal provisions" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.

It follows from the foregoing that when dealing with assets of public entities, the presence of a public service and even the satisfaction of a public purpose do not per se determine the public domain nature of the asset. This shall only exist if the Assembly has formally assigned the asset in question or, in the applicable case, if the asset is destined for public use. Assignment is the quality that allows classifying an asset as public domain or not:

"The public domain is a technique of intervention through which certain assets of public ownership, equally provided for by the Constitution or the laws, are assigned to a determined public purpose provided for by law –be it use or public service, the promotion of national wealth, or the protection and guarantee of rational exploitation of natural resources–, endowing them with a legal regime of protection and utilization of Administrative law". Loc. Cit., p. 37 It is pertinent to recall that this designation (afectación) may be declared generically by law, or specifically with respect to a particular asset. Ownership of the asset corresponds to the State or another public entity; in that sense, they are public property assets. As a consequence of the designation, these assets are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment, and, where applicable, alienation, which includes the prohibition against mortgaging, encumbering, seizing, or alienating them, except upon removal of the public purpose designation (desafectación al fin público). Indeed, these assets are generally characterized as unseizable, imprescriptible, and inalienable, prohibitions that tend toward the protection and use of the assets. For this reason, the Constitutional Chamber has defined them as:

"... the set of assets subject to a special legal regime different from that governing private property, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are designated or destined for public utility purposes and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them..." Resolution No. 3145-96 of 9:27 a.m. on June 28, 1996.

The public domain (demanio) is dedicated to a public purpose or utility. From this derives a prohibition of relative scope regarding the exclusive use or exploitation of the asset. Indeed, exclusive use or occupation is only admissible by means of a use concession or, where applicable, a use permit, regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at permitting that exclusive occupation or exploitation.

Conversely, if the assets are not permanently destined for a public use nor have been designated by law for a public purpose, they may be considered patrimonial assets of the Administration: they are the private property of the Administration (…)

In turn, the Law establishes within the self-help (autotutela) powers of the Administration the possibility of reviewing, through administrative channels and ex officio, those acts declaratory of rights that have been issued with defects determining their absolute nullity (such as a potential disposition of a public asset contra legem in favor of a private individual), provided that this nullity is, furthermore, evident and manifest; or its nullity may also be declared through the lesividad process before the contentious-administrative jurisdiction, based on articles 173 and 183 of the General Public Administration Law and 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code, respectively: (…)

In any case, the Administration must be attentive to the expiration periods (plazos de caducidad) established for filing or concluding, as the case may be, within them the respective proceedings for managing the declaration of nullity:

"It is noted that, by virtue of the modification of articles 173 and 183 of the cited General Law, as a result of the issuance of the Contentious-Administrative Procedural Code, it is necessary to take into account the date of issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period would apply within which the declaratory act of evident and manifest absolute nullity must be issued, or the contentious-administrative proceeding must be filed. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains available as long as the effects of the act persist over time…" (Opinion No. C-059-2009 of February 23, 2009).

Notwithstanding this, the Office of the Attorney General of the Republic has accepted the possibility that, by way of exception to the general principle, administrative acts in which public domain assets have been improperly disposed of in favor of private individuals may indeed be reviewed at any time, given their principal characteristic of being inalienable and imprescriptible." (Opinion C-012-2015 of February 3, 2015) (emphasis supplied) Indeed, already in our Opinion C-346-2004 dated November 25, 2004, we had explained the following:

"b. Non-application of the four-year expiration period of article 173.5 LGAP regarding administrative acts disposing of public domain assets The General Public Administration Law establishes that the power of ex officio review enshrined in article 173 expires four years after the act whose nullity is sought to be declared in the administrative venue is issued. In this case, the agreement of the board of directors adopted in article one of ordinary session 42-00 was approved on June 12, 2000, whereby the legal period expired on June 12, 2004.

According to the documentation submitted, the agreement of the IDA's board of directors by which it was ordered to send the administrative file to the Attorney General's Office was approved on June 13, 2003. However, the respective request was not submitted until May 10, 2004, whereby as of the date of issuance of this opinion, the period established in article 173.5 LGAP had already elapsed. Indeed, this circumstance is due to the 11-month delay in processing the procedure, and to the fact that this Attorney General's Office had barely 20 days to study the administrative file, issue its opinion, and—within that same period—communicate its pronouncement to the IDA for the issuance of the final act.

Now then, the validation of the administrative act of adjudication to a private individual of a public domain asset (bien demanial), due to expiration of the periods for annulling it, would imply admitting that a change of ownership of the asset in favor of a private legal subject is possible, which is contradictory to the inalienable character that these assets have and that, in the case of the border zone, was established by the Lands and Colonization Law in its article 7. Unless there is a law of removal of the public purpose designation (desafectación), those administrative acts disposing of public domain assets cannot be validated by the passage of time, as would occur if they could not be annulled either administratively or judicially. Hence, regarding these, the four-year expiration period referred to in article 173.5 of the LGAP is not applicable." (The highlighting is not from the original) Under the foregoing considerations, the illegal disposition of assets designated to the public domain are not subject to the indicated expiration period, in the event that an absolute, evident, and manifest nullity procedure must be processed for their recovery.

By way of summary, the declaration of absolute, evident, and manifest nullity implies the performance of an administrative procedure pursuant to article 173 LGAP, which must comply with formal requirements that guarantee due process, such as being ordered by the Hierarchical Superior of the interested entity, the correct identification of the acts to be annulled, the proper notification for the exercise of the right of defense, the holding of the oral and private hearing, the compilation of a complete, organized administrative file in strict chronological order that must be made available to the parties called to the proceeding. After the substantiation of the administrative procedure for absolute, evident, and manifest nullity, the managing entity must request a favorable opinion from this Attorney General's Office, prior to the issuance of the final act.

We reiterate that, if the aforementioned aspects are not complied with, the procedure carried out would be vitiated by nullity, for which reason this Attorney General's Office would be prevented from issuing the favorable opinion established in the referenced article 173.

Thus, in the event that INCOFER deems it pertinent to resort to the avenue provided for in article 173 LGAP, it must comply with the formalities of the procedure that have been mentioned and extensively developed in the administrative jurisprudence of this Advisory Body.

Finally, given the particularities of the case presented, it cannot be omitted to mention that it is incumbent upon INCOFER to proceed immediately to bring the necessary actions for the recovery of all those assets that, being designated to the railway public domain, were alienated without complying with the prior legislative removal of the public purpose designation procedure.

V. CONCLUSION

Based on the foregoing, the consultation raised before us is inadmissible because it does not comply with the admissibility requirements for this type of petition, that is, the consultation addresses a specific case and a legal opinion on the subject of the consultation was omitted.

However, with the aim of collaborating with the consulting party, mention is made of the criterion sustained in our administrative jurisprudence regarding the public domain regime that covers railway assets pursuant to article 121 subsection 14) of the Political Constitution and regarding the annulment power contained in article 173 of the LGAP.

Sincerely; Sandra Sánchez Hernández Attorney General

Dictamen : 185 del 03/09/2024 03 de setiembre de 2024 PGR-C-185-2024 Señor Álvaro Bermúdez Peña, Presidente Ejecutivo INCOFER Estimado señor:

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero a su oficio número Incofer-PE-OF-0561-2024 de 12 de agosto del 2024, recibido electrónicamente en esta Procuraduría en la misma fecha.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio indicado, el consultante manifiesta que “se ha interesado por el tema del régimen jurídico de los terrenos destinados a la Estación del Ferrocarril al Atlántico, considerados de vital importancia para el desarrollo ferroviario. En consecuencia, bajo coordinación con el Departamento Legal de la Institución, se procedió con la identificación de los actos administrativos con posible nulidad que trasladaron la propiedad de la Estación del Ferrocarril al Atlántico, tanto lo referente a la gestión realizada entre el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y el Banco Central de Costa Rica (BCCR), así como el traspaso entre dicho Banco y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)”.

Luego de plantear ese contexto, introduce el detalle de una serie de documentos y actos, que indica están contenidos en una copia simple sin certificar de un expediente administrativo que adjunta, en formato digital, compuesto de 508 folios, para arribar, a lo que parece, es la consulta que se plantea:

“(…) En vista de lo antes expuesto, con el debido respeto, se solicita la colaboración de la Procuraduría General de la República de Costa Rica, para contar con una orientación acerca del tratamiento que podría darse al tema del régimen jurídico de los terrenos destinados a la Estación del Ferrocarril al Atlántico, donde se dieron traspasos mediante escrituras de la Notaría del Estado.” La consulta formulada no cumple con los requisitos de admisibilidad para este tipo de gestiones, tal y como pasamos a explicar de seguido.

II. SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTE ÓRGANO ASESOR

Esta Procuraduría ha desarrollado ampliamente, en sus dictámenes, las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

Al efecto, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

A continuación, nos referimos a cada uno de estos requisitos con relación a la consulta planteada.

1. Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico.

Como se desprende del enunciado de este requisito, el objeto de consulta, plasmado en la pregunta que se formule a este Órgano Asesor, debe ser claro, preciso y genérico. Bajo esa consideración, dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta.

En este caso, la consulta planteada refiere a una situación concreta, como lo es, la posible nulidad de los actos, disposiciones y traspasos realizados por el INCOFER, Banco Central de Costa Rica y la Caja Costarricense del Seguro Social, sobre un bien inmueble, que el consultante señala corresponde a terrenos que ocupaban “la Estación del Ferrocarril al Atlántico”.

El planteamiento de la consulta, en los términos antes indicados, resulta inadmisible por atender a un caso concreto, lo que se denota, no solo del planteamiento de la gestión misma, que parece atender más a una solicitud de asesoría que a una consulta técnico jurídica en estricto sentido. Lo indicado, se confirma con la somera revisión de los documentos contenidos en el denominado “expediente administrativo” que se adjunta a la gestión, que no deja duda de que el asunto sometido a nuestra consideración es un caso concreto y que, por tal condición, no es posible ejercer nuestra competencia consultiva.

• b)Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados Sobre este requisito, esta Procuraduría ha señalado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

De ese modo, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (al respecto ver dictámenes C-188-2021, C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020 de 9 de enero de 2020 y C-088-2021 de 23 de marzo de 2021, entre otros).

En este caso, se ha omitido aportar el criterio legal que exige expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica y que debe responder todos los cuestionamientos que se nos plantean, en consecuencia, la consulta incumple con este requisito de admisibilidad.

• c)Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

Conforme al artículo 4 de la LOPGR, la solicitud de consulta debe ser formulada por el jerarca administrativo, entendiéndose por éste, lo siguiente:

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) (C-263-2005 del 20 de julio)”. (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005) (En igual sentido, ver nuestros dictámenes números C-224-2007 del 5 de julio del 2007, C-398-2007 del 8 de noviembre del 2007 y C-174-2008 del 22 de mayo del 2008 C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).

Lo indicado se deriva del carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, por ello, la misma Ley ha limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente, por ende, dada la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al Jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición para valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.

En este caso, sí se cumple con este requisito. Sin embargo, por tratarse de un caso concreto y no aportarse el criterio legal requerido para este tipo de gestiones, la consulta formulada deviene en inadmisible.

No obstante, en un afán de colaboración con esa Administración, nos permitimos reseñar algunos antecedentes relacionados con el tema consultado, a fin de que puedan ser utilizados como un criterio orientador sobre la materia.

III. SOBRE LOS BIENES FERROVIARIOS

Como punto de partida, debe indicarse que conforme a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, hemos señalado que los ferrocarriles son bienes demaniales sometidos a un régimen reforzado, en tanto se prohíbe enajenarlos, arrendarlos, gravarlos y que salgan del dominio y control del Estado “Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

• a)(…)
• c)(…) Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales –éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado”. (Lo resaltado no es del original).

Conforme a la norma constitucional indicada, los bienes ferroviarios se entienden afectos al dominio público.

Por su parte, el artículo 7 de la Ley General de Ferrocarriles, No. 5066 de 30 de agosto de 1972, establece que debe entender por “ferrocarril”, enumerando los bienes que lo conforman, dentro de los cuales se incluye “la vía”:

“Artículo 7. Para los efectos de la presente ley se entiende por ferrocarril la vía, el material fijo y rodante, los ramales o extensiones, los apartaderos, las terminales, las estaciones intermedias y todas aquellas edificaciones, instalaciones, muelles y otras anexidades que de manera directa o indirecta formen parte de una misma explotación." (Lo resaltado no es del original).

De ese modo, los bienes que menciona el numeral supra transcrito, constituyen un régimen jurídico particular en cuanto a su uso y disfrute, al poseer una naturaleza demanial.

Sobre el tema, remitimos al dictamen número C-139-2006 que examinó el régimen demanial que cubre a los bienes que forman parte de la explotación ferroviaria:

“(…) Este régimen demanial cobija a los bienes que se encuentren formando parte de una explotación ferroviaria, actual o potencial: “el desuso en que se encuentra el ferrocarril podría llevar a considerar que puede disponerse libremente de estos bienes, en especial de las vías ferroviarias del país. Estas siguen estando destinadas a tal uso público, por lo que conservan su carácter indisponible para la Administración.” (Dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996).

El inciso 14 del artículo 121 constitucional otorga a los bienes ferroviarios “una protección más aguda (…) en virtud de que se les considera estratégicos para la vida del Estado y las finalidades a que tiende.” (Dictamen No. C-207-99 del 15 de octubre de 1999). Disponiéndose que no pueden ser enajenados, arrendados,2 ni gravados “directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado.”.

En palabras de la Sala Constitucional:

"La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma (...)" (Votos números 3789 de las 12 horas del 27 de noviembre de 1992 y 2318 de las 17 horas 51 minutos del 31 de marzo de 1998, el destacado no pertenece al original).

Sin embargo, como lo ha sostenido la Procuraduría: “el anterior régimen constitucional no implica la imposibilidad de realizar una utilización o una explotación privativa del bien, pues tal uso será posible mediante una concesión o permiso de uso, de conformidad con la normativa correspondiente.” (Dictamen No. C-389-2005 del 14 de noviembre del 2005, en el mismo sentido, dictámenes números C-083-2000 del 28 de abril del 2000 y C-118-2002 del 14 de mayo del 2002). Línea en la que también se ha pronunciado la Sala Constitucional (resoluciones números 5388 de las 16 horas del 26 de octubre de 1993, 6949 de las 10 horas 39 minutos del 12 de julio del 2002, 7246 de las 11 horas 36 minutos del 19 de julio del 2002 y 4061 de las 9 horas 50 minutos del 16 de mayo del 2003).

De allí se deriva, para todos estos bienes un régimen jurídico particular en cuanto a su uso y disfrute: “una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.” (Dictamen de esta Procuraduría No. C-207-99 del 15 de octubre de 1999. En la misma línea de lo aquí destacado, pueden verse nuestros pronunciamientos: C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-060-96 del 20 de setiembre de 1996, C-072-97 del 9 de mayo de 1997, C-139-97 del 31 de julio de 1997, C-081-98 del 5 de abril de 1998, OJ-002-99 del 6 de enero de 1999, OJ-061-2001 del 29 de mayo del 2001, OJ-138-2001 del 26 de setiembre del 2001, C-162-2004 del 27 de mayo del 2004 y C-192-2005 del 19 de mayo del 2005).” Propiamente sobre el derecho de vía, en la opinión jurídica número OJ-009 -2017 de 30 de enero de 2017 se señaló lo siguiente:

“(…) La misma conclusión respecto a su carácter demanial resulta aplicable al Derecho de vía ferroviario, al formar parte de esa universalidad de bienes que comprende el término ferrocarril (ver el pronunciamiento OJ-058-2016, de 27 de abril), que como tal, encuentra una protección especial o reforzada en la misma Constitución Política, en particular, en el artículo 121, inciso 14, párrafo in fine, cuando afirma: “Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado.” En la legislación sectorial se encuentran varias disposiciones dirigidas a tutelar el elemento concreto del derecho de vía del ferrocarril, empezando por la Ley General de Ferrocarriles (n.°5066 del 30 de agosto de 1972), cuyos artículos 46 y 60 señalan:

“Artículo 46.- La empresa no podrá, ni deberá permitir, levantar, dentro del derecho de vía del ferrocarril, construcción alguna ajena a la naturaleza propia del servicio.” “Artículo 60.- La empresa no podrá, ni deberá permitir, levantar, dentro del derecho de vía del ferrocarril, construcción alguna ajena a la naturaleza del servicio, salvo con autorización escrita del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.” Por su parte, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (n.°7001 del 19 de setiembre de 1985), establece la inembargabilidad del patrimonio y los demás bienes del INCOFER, entre los que se cuenta el Derecho de vía, y que en atención al artículo 42 de esa misma ley, sus dimensiones son precisadas por el Decreto Ejecutivo n.° 22483-MOPT del 1 de setiembre de 1993.

De lo expuesto hasta ahora se desprende que el derecho de vía ferroviario forma parte del dominio público y goza, por tanto, de las características propias de este régimen en el sentido de ser inembargable, imprescriptible e inalienable. Ergo, como se advirtió por la Sala Constitucional en la resolución n.°2016-7360 de las 9:05 horas del 1 de junio, que conoció de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del entonces proyecto de ley que dio lugar a la vigente Ley de Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y Promoción del Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana (n.°9366 del 28 de junio de 2016): “la enajenación de los inmuebles propiedad del Estado, es susceptible de enajenación, en aquellos que no se trate de bienes demaniales o dominicales, pues el constituyente originario estableció en ese sentido una restricción sobre algunos bienes propiedad del Estado, los cuales, no (sic) susceptibles de afectación alguna, excepción que señala el inciso 14) del artículo 121 del texto constitucional. Se trata entonces de bienes que por su condición pertenecen al Estado y, bajo ningún supuesto, pueden salir de su dominio o control, quedando por ello afectados de forma exclusiva a un uso público, fuera del comercio de los hombres y, caracterizados por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables.” (Lo resaltado no es del original).

Debe también señalarse que la Ley número 7001 le confió al INCOFER la administración de los bienes ferroviarios, según lo dispuesto en el artículo 36 inciso a) con relación al 42 de la ley indicada.

Al efecto, el inciso a) del artículo 36 de la Ley Orgánica del INCOFER, dispone:

“Artículo 36.- Formarán parte del patrimonio del Instituto:

• a)Los terrenos, edificios, estructuras, equipos, material rodante y, en general, todos los bienes inmuebles que estén o hayan estado destinados a actividades ferroviarias o conexas con éstas, como patios ferroviarios, bodegas, casas y edificios que integraron o integren el patrimonio del Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, a los Ferrocarriles del Atlántico o a cualquier otra institución pública que los tenga bajo su dominio o posesión por cualquier título. Estos bienes deberán ser traspasados en propiedad al Instituto, conforme con las previsiones establecidas en el transitorio I de esta ley…” Sobre este aspecto, en el dictamen C-141-2002, del 6 de junio, indicamos:

“El Instituto Costarricense de Ferrocarriles tiene como finalidad la de administrar y explotar el servicio público de transporte por tren, así como la atención de las obras e instalaciones que sean necesarias para tal fin. Servicio ferroviario que abarca tanto el transporte de personas como el de carga. Puede decirse que forma parte del servicio el transporte de las personas y carga y la entrega de los bienes a los usuarios de los servicios.” (Lo resaltado no es del original).

De lo expuesto, se desprende con toda claridad que, conforme al numeral 121 inciso 14 de la Constitución Política, los bienes que estén destinados a la explotación ferroviaria constituyen un régimen jurídico particular en cuanto a su uso y disfrute, al poseer una naturaleza demanial. De ese modo, la protección establecida a nivel constitucional implica un régimen gravoso que impiden su libre disposición.

En esa línea, en la opinión jurídica número PGR-OJ-030-2023 de 20 de marzo de 2023, se abordó no solo el tema de la demaniabilidad de los bienes relacionados con el servicio ferroviario, sino que se hizo expresa referencia a las situaciones en que cabe la desafectación del bien, indicándose que “cabría desafectar al uso ferrocarrilero aquellos bienes que habiendo pertenecido a una explotación ferroviaria, por razones técnicas, económicas o de cualquier otra naturaleza han dejado de cumplir tal finalidad”, señalándose, además, que es competencia de la Asamblea Legislativa decidir esa desafectación, mediante el trámite y aprobación de una ley ordinaria con ese alcance. Al respecto se indicó:

“(…) Ahora bien, con base en la información expuesta, resulta claro que las dos fincas del Estado que se pretenden permutar tienen instalaciones relacionadas con el ferrocarril y con el muelle de Golfito. Y, en consecuencia, debe tenerse presente que, conforme con el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, hemos señalado que los muelles nacionales y los ferrocarriles -al igual que los aeropuertos- son bienes demaniales sometidos a un régimen reforzado, en tanto se prohíbe enajenarlos, arrendarlos, gravarlos y que salgan del dominio y control del Estado. (Dictamen no. PGR-C-255-2022 de 20 de noviembre de 2022).

Sobre ese régimen reforzado, la Sala Constitucional ha expuesto que:

“En efecto, el artículo 121, inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a) La primera, s una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar "la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no "podrán salir definitivamente del dominio del Estado". Para esas categorías, que están enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a "salir del dominio del Estado", pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser "explotados por la administración pública o por particulares" de acuerdo con las ley o mediante concesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubriría la norma de habilitación con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposición específica implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa: tales bienes "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencia o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan técnicamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma. Ahora bien: si se confronta la sumaria enumeración de algunas características de la concesión que se hizo antes, con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14), se derivan los siguientes comentarios. El vocablo "enajenación" importa la transmisión del dominio o propiedad de la cosa o la titularidad de un derecho a otra persona, lo que no sucede con la concesión, pues de acuerdo con los propios términos del Proyecto, el Estado conserva el dominio sobre ellos, al punto de que podría recuperarlos -si por razones de interés público así lo llegara a estimar- previa indemnización al concesionario.” (Voto no. 3789-1992 de las 12 horas de 27 de noviembre de 1992).

Citando ese voto anterior, la Sala ha reiterado que:

“Se deduce de la norma que la prohibición de enajenar o gravar directa o indirectamente los ferrocarriles, puertos y aeropuertos nacionales en servicio, constituye una excepción a la regla del párrafo primero del inciso 14 que faculta a la Asamblea Legislativa para enajenar los bienes propios de la Nación. Por el contrario, la prohibición de arrendar directa o indirectamente los ferrocarriles, puertos y aeropuertos nacionales viene a fortalecer la segunda idea del párrafo primero, relativa al destino de estos bienes a usos públicos. Ambas prohibiciones devienen en garantías constitucionales. La primera tutela ciertos bienes estratégicos para el desarrollo económico de la Nación, a fin de que de ninguna manera salgan del patrimonio del Estado. La segunda tutela el uso público de tales bienes. Con la primera, el constituyente sustrajo de la Asamblea Legislativa y, con mayor razón, de la Administración esta competencia y reserva la materia al Poder Constituyente, por lo que en virtud de los principios de paralelismo de las formas y conservación del rango, para la enajenación de alguno de estos bienes se requiere reforma constitucional previa. Con la segunda se prohíbe el uso privado de tales bienes. Resulta lógico que si la Constitución impone la prohibición de enajenar los ferrocarriles, puertos y aeropuertos, directa o indirectamente, también impida que se graven. La ratio iuris es evidente: la constitución de una hipoteca sobre estos bienes, como garantía por ejemplo de un crédito público, traería aparejado el riesgo de pérdida de la titularidad. La hipoteca no solo es una figura extraña al régimen de los bienes dominicales, sino que, además, en este caso está prohibida por la propia norma fundamental.

La Constitución rechaza cualquier figura jurídica que suponga la enajenación directa o indirecta del bien. En esa medida, también estarían prohibidas figuras como el embargo. Este, en stricto sensu, no implica inexorablemente una enajenación, pues responde a una medida de seguridad para evitar que el titular de la cosa disponga de ella; no obstante, apareja el riesgo de una eventual enajenación, ya que esa medida cautelar, en última instancia, tiende a asegurar la ejecución forzosa del bien, cuando se incumple la obligación contractual que garantiza. Dada la prohibición constitucional, el embargo también estaría prohibido, por cuanto supone riesgo para la pérdida de la titularidad. El embargo también vendría improcedente por la incompetencia del juez ordinario para cambiar el destino del bien que la Constitución les confiere y no puede, por consiguiente, ordenar un embargo ni proceder a su ejecución.

Los ferrocarriles, puertos y aeropuertos nacionales en servicio, tampoco pueden ser objeto de ejecución judicial, respecto de ellos no procede la acción de despojo, interdictos o acciones posesorias.” (Voto no. 15693-2013 de las 14 horas 20 minutos de 27 de noviembre de 2013).

Al respecto, en nuestra jurisprudencia administrativa, hemos dispuesto que:

“Del texto constitucional y el voto citados, se desprende claramente una prohibición absoluta para enajenar, arrendar o gravar los ferrocarriles, impidiéndose que salgan del dominio y control del Estado. Y puesto que dicha prohibición tiene un rango constitucional, alcanza inclusive al propio legislador, al menos hasta que el bien que interese no sea desafectado al uso ferrocarrilero. (…)

Ahora bien, la mencionada prohibición abarca todos los elementos que conforman los ferrocarriles, en los términos que lo definen los artículos 4º y 7º de la Ley General de Ferrocarriles, Nº 5066 del 30 de agosto de 1972.

Estima la Procuraduría que dicha desafectación es posible tratándose de bienes que efectiva o potencialmente no están afectos a la explotación ferroviaria, desafectación que será expresa cuando el legislador proceda a desafectar el bien, o bajo el supuesto de que se trate de bienes muebles, cuando éstos no sean susceptibles de constituir efectiva o potencialmente parte de la explotación ferroviaria.

«...únicamente cabría desafectar al uso ferrocarrilero aquellos bienes que habiendo pertenecido a una explotación ferroviaria, por razones técnicas, económicas o de cualquier otra naturaleza han dejado de cumplir tal finalidad. Es competencia de la Asamblea Legislativa decidir esa desafectación, mediante el trámite y aprobación de una ley ordinaria con ese alcance.» De modo que si el bien es susceptible de pertenecer potencialmente a la explotación ferroviaria, la desafectación no sería procedente.” De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

• a)En aplicación de lo dispuesto por el artículo 121, inciso 14 de la Constitución Política, no procede la desafectación legal de bienes que actual o potencialmente estén destinados a la b) No obstante lo anterior, la Ley N. 7791 de 23 de abril de 1998, procedió a desafectar el inmueble a que hace referencia la consulta y respecto del cual el INCOFER tiene un derecho de posesión. Autorización que es dudosamente constitucional, en el tanto el inmueble está potencialmente afecto a la explotación ferrocarrilera. (Dictamen no. C-207-1999 de 15 de octubre de 1999. En igual sentido véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-108-2004 de 1° de setiembre de 2004, OJ-155-2004 de 18 de noviembre de 2004, OJ-080-2010 de 2 de noviembre de 2010 y OJ-141-2016 de 17 de noviembre de 2016).

Con base en lo anterior, sobre un proyecto de ley que pretendía la desafectación de un bien inmueble que se encontraba en una condición jurídica igual a los que son objeto de este proyecto de ley, pues, de hecho, fue traspasado al Estado en la misma escritura mencionada líneas atrás, dispusimos:

“1) Si el bien a donar es de naturaleza real y registral “línea férrea” y además se encuentra en uso, de conformidad con el artículo 121 inciso 14 de la Carta Constitucional, no resulta jurídicamente procedente su enajenación y el proyecto de ley es constitucionalmente inviable.

• 2)Si se encuentra técnicamente comprobado, por las autoridades competentes legalmente para ello, que la vía férrea se encuentra en desuso y no existe interés potencial para ese fin, se requiere para su enajenación la desafectación del bien por el legislador y la indicación del nuevo uso: para la Red Frigorífica Nacional.” (OJ-141-2016).

Lo dicho hasta aquí resulta plenamente aplicable a los terrenos que posean instalaciones necesarias para el funcionamiento de los muelles, tal y como lo hemos precisado al disponer que:

“La existencia de un muelle implica la aplicación de un régimen jurídico particular, establecido por la Constitución, que determina que el muelle nacional no puede salir bajo ninguna forma del dominio y control del Estado o de sus instituciones, por lo que no podría ser administrado ni no puede desafectar el bien demanial ni establecer ninguna regulación que afecte el dominio y control estatal.

El carácter demanial significa que los bienes están afectos al cumplimiento de los fines de interés público y, de ese hecho, están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso y disfrute, resultando prohibida su enajenación. No obstante, ferrocarriles, aeropuertos y puertos nacionales pueden ser concesionados siempre que se respeten las disposiciones que el propio artículo 121, inciso 14 de la Constitución dispone.

La Constitución habla de muelles y por tales se entiende tanto el inmueble, la construcción en sí misma como la materialidad de las cosas indispensables para la prestación del servicio público correspondiente. Los aeropuertos, los ferrocarriles y los muelles nacionales son, por definición, como señala la doctrina, universalidades de bienes de dominio público.” (OJ-080-2010).

Conforme con todo lo expuesto, en virtud de que los bienes inmuebles estatales objeto del proyecto de ley están destinados a la explotación y funcionamiento del ferrocarril y del muelle de Golfito, no resulta procedente su desafectación.

Solo podrían desafectarse si se llegare a determinar técnicamente, con base en el criterio de las autoridades legalmente competentes, que esos bienes no tienen ningún interés para la fines, ni existe un interés potencial de destinarlos a la explotación de esos servicios públicos.

Aún en ese supuesto, debería cuestionarse la razonabilidad y necesidad de desafectar esos bienes y de optar por la figura de la permuta. Además, debería determinarse cuál sería el beneficio de obtener a cambio unos terrenos más alejados de la costa, sin precisarse cuál sería el destino público al que se destinarían.

Dentro de ese análisis de razonabilidad, además de la ubicación de los inmuebles, debe analizarse cuál es su situación jurídica.

En ese sentido, por ejemplo, debe señalarse que la finca no. 6-209917-000, según lo dispuesto en el plano catastrado no. P-1843633-2015, es atravesada por una línea férrea. En la escritura de segregación y traspaso por parte de la Compañía Bananera de Costa Rica S.A. a Vida Marina S.A., de la finca no. 6-56487-000 (escritura de las 16 horas de 19 de noviembre de 1987) que después fue reunida con la no. 6-91565, para dar origen a la finca actual, se señaló que “Se advierte que el lote descrito se encuentra atravesado por dos espuelas del Ferrocarril del Sur que posteriormente, dentro del lote descrito se coincide en una sola vía.” Resulta imperioso determinar si el inmueble descrito, al contener parte de la vía férrea, podía ser transferido por la Compañía Bananera de Costa Rica a un particular, o si, al contrario, según los Convenios suscritos y expuestos anteriormente, debió haber sido traspasado al Estado. En ese último caso, debe ponderarse la razonabilidad de que ese inmueble sea adquirido por el Estado a título oneroso, por medio de una permuta.” (Lo resaltado no es del original).

Conforme a las consideraciones expuestas, corresponde al INCOFER, en el caso sometido a consulta, determinar si el bien relacionado con la Estación al Atlántico, y que fuera objeto de actos de disposición que implicaron su traspaso a otras entidades públicas, era un bien destinado al servicio ferroviario, actual o potencial, en caso de así determinarlo, debe examinar si, previo a los actos de disposición del bien, se realizó el procedimiento legislativo que llevara a la emisión de una norma que desafectara el inmueble del uso ferroviario.

En caso de no haberse cumplido con los aspectos dichos, podría estarse en presencia de una nulidad absoluta, cuyo tipo también debe ser definido por la Administración activa, esto es, sí es absoluta, relativa o absoluta, evidente y manifiesta, y establecer como afecta a aquellos actos que permitieron la enajenación del bien y su consecuente traspaso a otras entidades del Estado.

Bajo ese entendido, corresponde al INCOFER, individualizar los actos que habilitaron la disposición del bien, previo a la gestión ante la Notaria del Estado, así como todos y cada uno de los actos generados a partir esa decisión del INCOFER de traspasar el bien y que se emitieron a partir del año 1989.

Valga mencionar que, conforme a expediente de antecedentes adjuntado, se hace mención de la escritura 1161 de las 16 horas del 13 de setiembre de 1989 realizada ante la Notaria del Estado, mediante a la cual el INCOFER vende el inmueble 1-254658 al Banco Central de Costa Rica. Sin embargo, previo a gestionar ante la Notaria del Estado, el INCOFER adoptó decisiones propias que fueron las que posteriormente llevaron a la solicitud de elaboración de escritura, como por ejemplo la constancia emitida por el entonces Presidente Ejecutivo del INCOFER, en fecha 13 de setiembre de 1989, visible a folio 96 de los antecedentes remitidos, en la que se indica que el inmueble “es de dominio privado y que no está afectado a un fin público determinado; en tanto el derecho de vía que ahí existe se mantendrá por diez años, conforme a un acuerdo que se ha llegado con el Banco Central”.

Así las cosas, reiteramos que corresponde al INCOFER, el examen y determinación de todos los actos que generaron la decisión de traspaso del inmueble, si estos se ajustan al desarrollo que sobre bienes de dominio público se ha efectuado a nivel normativo y jurisprudencial y si, en este asunto, los bienes fueron desafectados conforme al trámite legislativo correspondiente, dada la protección especial que sobre este tipo de bienes otorga el numeral 121 inciso 14 constitucional.

En caso de vislumbrarse una nulidad en los actos que llevaron al traspaso del inmueble, debe examinar el INCOFER ante que tipo de nulidad se encuentra, sea absoluta, relativa, o absoluta, evidente y manifiesta, siendo que, bajo esta ultimo tipo, el INCOFER podría gestionar un procedimiento administrativo conforme al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública tendente a declarar la nulidad dicha en vía administrativa.

IV.LA POTESTAD EXTRAORDINARIA DE ANULACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (LGAP)

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

No obstante, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta, es decir, que se trata de una nulidad que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-119-2000 del 22 de mayo de 2000; y C-227-2004 del 20 de julio de 2004, entre otros).

Sobre las vías con que cuenta la Administración para anular un acto administrativo, en el dictamen número PGR-C-043-2024 de 11 de marzo de 2024 se indicó lo siguiente:

“(…) Así, en el supuesto de que la Administración advierta que un acto declaratorio de derechos deviene contrario al bloque de legalidad, cuenta con dos posibilidades de acción tendientes a la declaratoria de nulidad.

La primera es el juicio de lesividad regulado en el Código Procesal Contencioso Administrativo, que se tramita a nivel judicial en la sede contencioso administrativa. La segunda posibilidad consiste en el ejercicio de la potestad extraordinaria de anulación en sede administrativa, prevista en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, potestad que se encuentra sujeta a la indispensable condición de que la nulidad sea –además de absoluta–, evidente y manifiesta. Estos dos últimos rasgos han sido definidos en forma inveterada por esta Procuraduría General en vía consultiva, aspecto puntual que abordaremos más adelante.

La acentuada y especial condición de nulidad que debe ostentar el acto, constituye una exigencia calificada que encontramos asentada en los postulados de la teoría de la intangibilidad de los actos propios, principio que la Sala Constitucional ha desarrollado a partir del artículo 34 de la Constitución Política y que establece que la Administración tiene vedado desconocer por su propia acción los efectos de un acto declaratorio de derechos subjetivos.

Lo anterior persigue tutelar los derechos de los administrados, a fin de evitar la eventual comisión de arbitrariedades en cuanto al desconocimiento de derechos subjetivos ya otorgados por la propia Administración, siendo necesario, además, respetar de modo íntegro las garantías expresamente contempladas en las normas y procedimientos indicados. Respecto del principio en mención, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:

“Con relación al principio de intangibilidad de los actos propios derivado del artículo 34 de la Constitución Política ha señalado esta Sala, en lo que interesa: "...la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia número 02186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro y en igual sentido sentencia número 00899-95 de las diecisiete horas dieciocho minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco).

Y también: “Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso." (Sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.) (Sala Constitucional, resolución número 2244-2004 de las catorce horas con cincuenta y nueve minutos del dos de marzo del dos mil cuatro) Específicamente en cuanto al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, que es especial y de carácter extraordinario, corresponde a esta Procuraduría General emitir su dictamen previo –el cual es obligatorio y vinculante–, respecto de si se configuró o no una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se repute como indebidamente dictado o disconforme con el ordenamiento jurídico vigente. Sobre este tema, en nuestro dictamen C-176-2013 de fecha 2 de septiembre del 2013, expusimos las siguientes consideraciones:

“II. Sobre la Nulidad, Absoluta, Evidente y Manifiesta. El artículo 173.1 de la LGAP establece que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración Pública en vía administrativa. Lo dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto debe dar lugar a una nulidad absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es decir, que habrá nulidad absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del acto, sea real o jurídicamente, esto es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos 129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los elementos están imperfectamente constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del acto. Ahora bien, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es excepcional. En esta materia rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que la regla es que dicha nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en que la nulidad sea de tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea evidente y manifiesta, la propia administración pueda anular sus actos.” (El subrayado no corresponde al original) Ahora bien, en cuanto a las formalidades del procedimiento, este Órgano Asesor en el dictamen número PGR-C-149-2022 de 20 de julio del 2022 señaló:

“(…) Específicamente en cuanto a la vía extraordinaria que habilita el artículo 173 la Ley General de la Administración Pública, éste Órgano Superior Consultivo ya ha indicado que hay requisitos formales a cumplir a la hora de tramitar el procedimiento, como lo son el apego al debido proceso, que la nulidad invocada sea absoluta, evidente y manifiesta y el contar con un dictamen favorable de esta Procuraduría, previo al dictado del acto final. De no cumplirse con dichos requisitos, el procedimiento efectuado estaría viciado de nulidad, por lo que esta Procuraduría estaría impedida para emitir dictamen respecto de la nulidad.

En el mismo sentido, se tiene que la participación de esta Procuraduría dentro del procedimiento de declaratoria de nulidad se configura en dos sentidos. Primero, como fiscalizadora del procedimiento administrativo, supervisando que se haya cumplido con las exigencias del debido proceso en la investigación de antecedentes efectuada por la Administración consultante (aspectos de forma); y segundo, en cumplimiento de su función dictaminadora respecto del carácter que ostenta la nulidad que reviste el acto, pronunciándose respecto de si la misma cumple con los requisitos para poder ser declarada en sede administrativa, o si de lo contrario será necesario que la Administración activa acuda al proceso de lesividad, en sede jurisdiccional (aspectos de fondo). Al respecto, en nuestro dictamen N° C-368-2014 del 31 de octubre del 2014, desarrollamos las siguientes consideraciones:

“Así, reiteramos que antes de dictar la nulidad de un acto, es necesario que la Administración realice un procedimiento ordinario administrativo con todas las garantías del debido proceso y cuente con el dictamen favorable emitido por esta Procuraduría General de la República.

El procedimiento ordinario previo a la declaratoria de nulidad debe sustanciarse en los términos dispuestos por la propia Ley General de la Administración Pública, confiriendo audiencia a las partes involucradas, con todas las garantías propias del debido proceso. Luego, el órgano superior supremo –la Corte Plena, en el caso de la consulta que aquí nos ocupa– sería el órgano encargado de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que se cuestiona, previo dictamen favorable rendido por esta Procuraduría General.

En cuanto al plazo para la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, éste caduca en el término de un año contado a partir de la adopción del acto (para el caso de actos dictados con posterioridad al 1° de enero del 2008, fecha en la que entró en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo), salvo que sus efectos perduren, lo cual, en nuestro criterio, sería justamente lo que ocurre en una hipótesis como la consultada, en donde los efectos siguen reproduciéndose en cada pago periódico del sueldo, de tal suerte que la posibilidad de anulación por esta vía se mantiene latente mientras se realicen dichos pagos dentro del salario.

Con posterioridad a que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, este debe rendir el informe respectivo y comunicarlo al órgano decisor con competencia para dictar el acto final, es decir, el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, siempre con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante esta Procuraduría General, o a la Contraloría General, según del tema del que se trate.

Es hasta la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor adopta el acto final, la cual debe comunicarse al administrado que fue parte de la tramitación del procedimiento ordinario.

En cuanto a la importancia que reviste la formalidad del procedimiento ordinario administrativo y la obtención del respectivo dictamen favorable, hemos señalado lo siguiente:

“d) Apertura de un procedimiento ordinario (…) De lo anterior, se desprende que como requisito previo a la declaratoria de nulidad en vía administrativa, la Administración debe ordenar la apertura de un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para que sea dentro de aquel donde se declare esa nulidad, previo otorgamiento del derecho de defensa al afectado y la comprobación de la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la misma, pues de lo contrario se produciría la invalidez del acto anulatorio. Únicamente a partir de dicho procedimiento podría esta representación constatar si se está en presencia de una nulidad de esa naturaleza y respaldar la actuación de la Administración al seguir la vía administrativa para anular un acto declaratorio de derechos, requisito que la Sala Constitucional ha avalado en numerosas oportunidades (…)” (Dictamen C-004-2014 08 de enero de 2014).” De conformidad con las consideraciones expuestas, resulta claro que, de previo a analizar el contenido del acto y determinar si el mismo se encuentra viciado de nulidad –y en qué grado–, es necesario abocarnos a la revisión del procedimiento administrativo seguido por la Administración. Lo anterior, por cuanto si se advierte que hubo vicios en el procedimiento, ello conllevaría que esta Procuraduría quede legalmente impedida para rendir un dictamen favorable que habilite a la Administración a anular el acto en cuestión.

Así, tenemos que el procedimiento administrativo instaurado deberá respetar los lineamientos de los artículos 308 y siguientes de la LGAP, confiriendo al administrado la oportunidad de ejercer plenamente su defensa y recabando los elementos probatorios necesarios para poder llegar a una determinación certera respecto de los vicios que podría contener el acto administrativo cuestionado.

Asimismo, deben valorarse elementos temporales, como lo es el plazo de caducidad, y elementos formales, como el verificar que quien haya dado apertura al procedimiento sea el competente para tales efectos.” (Lo resaltado no es del original).

Aunado a lo indicado, resulta importante mencionar lo relativo al plazo de caducidad que afecta los procedimientos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Al respecto, en razón de su carácter extraordinario, la potestad de la Administración de anular –por invalidez absoluta, evidente y manifiesta– sus propios actos declarativos de derechos subjetivos, se encuentra sujeta a un plazo de caducidad.

La línea sostenida sobre este aspecto, nos señala antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, ese plazo de caducidad era de cuatro años, contados a partir de la emisión del acto, según lo dispuesto en el artículo 173, inciso 5), de la Ley General de la Administración Pública. Posteriormente, el Código Procesal mencionado reformó el artículo 173 de cita, siendo que su inciso 4) dispone actualmente que “La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren”.

Al respecto, se ha establecido que los actos declaratorios de derechos dictados antes del 1° de enero de 2008 se rigen −para efectos del ejercicio de la potestad anulatoria a la que se ha venido haciendo alusión− por el plazo de caducidad de cuatro años que establecía el inciso 5) del artículo 173 LGAP, y los posteriores a esa fecha por el plazo de un año contemplado en el texto vigente del artículo 173, inciso 4), de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, pueden consultarse los dictámenes C-059-2009 del 23 de febrero de 2009, el C-105 2009 del 20 de abril de 2009, el C-113-2009 del 30 de abril de 2009, el C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009, el C-085-2010 del 26 de abril de 2010, el C-011-2011 del 21 de enero de 2011, y el C-055-2011 del 3 de marzo de 2011.

No obstante, tratándose de actos relacionados con bienes demaniales se configura una particular circunstancia que implica que no se aplique el plazo de caducidad señalado.

Sobre el tema, en el dictamen número PGR-C-043-2024 de 11 de marzo de 2024 se indicó lo siguiente:

“(…) Ahora bien, el presente caso presenta una particularidad, y es que la nulidad invocada se ha asentado en que la propiedad traspasada a la señora (…) se encuentra destinada al uso público de manera indirecta, en la medida en que garantiza un servicio público fundamental, como lo es el suministro de agua potable a la comunidad del Barrio La Cartonera. En este punto, hay que advertir que cuando se trata de un bien demanial, no se puede aplicar el plazo de caducidad, dado el interés público que reviste la conservación del bien, al cual le asisten las características de inalienable e imprescriptible. Claro está, resulta de suyo indispensable examinar si efectivamente estamos o no ante un bien de esa naturaleza.

Por ello, debe recordarse lo que al respecto esta Procuraduría ha explicado, en los siguientes términos:

“1.- La distinción bienes demaniales-bienes patrimoniales Para el cumplimiento de los fines públicos asignados a una Entidad, el legislador puede otorgarle no sólo potestades públicas sino también medios personales y materiales. Entre estos últimos, bienes muebles e inmuebles.

En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes.

El artículo 261 del Código Civil establece:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.

Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.

Se ha definido la afectación como:

"... acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.

Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate o en su caso, si el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no:

"El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afectan a una finalidad pública determinada prevista por la ley –ya sea el uso o el servicio público, el fomento de la riqueza nacional o la protección y garantía de explotación racional de recursos naturales- ciertos bienes de titularidad pública igualmente previstos por la Constitución o las leyes, dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho administrativo". Loc. Cit., p. 37 Procede recordar que esa afectación puede ser declarada en forma genérica por la ley, o bien en forma específica respecto de determinado bien. La titularidad del bien corresponde al Estado u otro ente público; en ese sentido son bienes de propiedad pública. Como consecuencia de la afectación, estos bienes están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación, lo que comprende la prohibición de hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:

"... el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." Resolución N° 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996.

El demanio está dedicado al fin o utilidad público. De lo que se deriva una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.

A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la Administración (…)

A su vez, la Ley establece dentro de las potestades de autotutela de la Administración, la posibilidad de revisar, en vía administrativa, y de oficio, aquellos actos declaratorios de derechos que hayan sido emitidos con vicios que determinen su nulidad absoluta (como una eventual disposición de un bien público contra legem a favor de un particular), siempre que ésta sea, además, evidente y manifiesta; o también se puede declarar su nulidad a través del proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, respectivamente:(…)

En todo caso, debe la Administración estar atenta a los plazos de caducidad establecidos para iniciar o concluir, según el caso, dentro de ellos los respectivos procesos para gestión de la declaratoria de nulidad:

“Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo…” (Dictamen No. C-059-2009 de 23 de febrero de 2009).

No empece ello, la Procuraduría General de la República ha aceptado la posibilidad de que, por vía de excepción al principio general, los actos administrativos en los que se haya dispuesto indebidamente de bienes de dominio público en favor de particulares, sí puedan ser revisados en cualquier momento, vista su característica principal de inalienables e imprescriptibles.” (Dictamen C-012-2015 del 3 de febrero de 2015) (énfasis suplido) En efecto, ya en nuestro dictamen C-346-2004 de fecha 25 de noviembre de 2004, habíamos “b. No aplicación del plazo de caducidad de cuatro años del artículo 173.5 LGAP respecto actos administrativos de disposición de bienes de dominio público La ley general de la administración pública establece que la potestad de revisión oficiosa que consagra el artículo 173, caduca cuatro años después de dictado el acto cuya nulidad se pretende declarar en la vía administrativa. En este caso, el acuerdo de la junta directiva adoptado en el artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, fue aprobado el día 12 de junio del año 2000, con lo cual el plazo legal venció el 12 de junio del 2004.

Según consta en la documentación remitida, el acuerdo de la junta directiva del IDA mediante el cual se dispuso enviar el expediente administrativo a la Procuraduría, fue aprobado desde el día 13 de junio del año 2003. No obstante, no es hasta el 10 de mayo del 2004 que se remite la solicitud respectiva, con lo cual a la fecha de emisión de este dictamen, el plazo que establece el artículo 173.5 LGAP, ya transcurrió. En efecto, esta circunstancia se debe al atraso de 11 meses en la tramitación del procedimiento, y al hecho de que esta Procuraduría contara con escasos 20 días para estudiar el expediente administrativo, emitir su dictamen y, -dentro de ese mismo plazo- comunicar su pronunciamiento al IDA para el dictado del acto final.

Ahora bien, la convalidación del acto administrativo de adjudicación a un particular de un bien demanial, por vencimiento de los plazos para anularlo, implicaría admitir que es posible el cambio de titularidad del bien a favor de un sujeto de derecho privado, lo cual es contradictorio con el carácter inalienable que tienen estos bienes y que para el caso de la zona fronteriza, estableció la ley de tierras y colonización en su artículo 7. A menos que haya una ley de desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de bienes dominicales no pueden convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran anularse ni administrativa ni judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el plazo de caducidad de los cuatro años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP”. (Lo resaltado no es del original) Bajo las consideraciones dichas, la disposición ilegal de bienes afectos al dominio público no están sujetos al plazo de caducidad indicado, en caso de que deba tramitarse un procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta para su recuperación.

A modo de síntesis, la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta implica la realización de un procedimiento administrativo conforme al numeral 173 LGAP, el cual debe cumplir con requisitos formales que garanticen el debido proceso, como lo es que sea ordenado por el Superior Jerárquico de la entidad interesada, la correcta individualización de los actos a anular, la debida intimación para el ejercicio del derecho de defensa, realización de la comparecencia oral y privada, levantamiento de un expediente administrativo completo, ordenado y en estricto orden cronológico que debe ser puesto en conocimiento de las partes llamadas al proceso. Posterior a la sustanciación del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta deberá, la entidad gestionante, requerir un dictamen favorable de esta Procuraduría, previo al dictado del acto final.

Reiteramos que, de no cumplirse con los aspectos mencionados, el procedimiento efectuado estaría viciado de nulidad, por lo que esta Procuraduría estaría impedida para emitir dictamen favorable que establece el numeral 173 de referencia.

Así las cosas, en caso de que el INCOFER estime pertinente recurrir a la vía dispuesta en el numeral 173 LGAP, debe cumplir con las formalidades del procedimiento que han sido mencionadas y ampliamente desarrolladas en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor.

Finalmente, dadas las particularidades del caso expuesto, no puede dejarse de mencionar que corresponde al INCOFER proceder de inmediato a entablar las acciones necesarias para la recuperación de todos aquellos bienes que estando afectos al dominio público ferroviario fueron enajenados sin cumplirse con el trámite de desafectación legislativo previo.

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible por no cumplir con los requisitos de admisibilidad para este tipo de gestiones, esto es, la consulta versa sobre un caso concreto y se omitió aportar criterio legal sobre el tema de consulta.

No obstante, con el afán de colaborar con la consultante, se hace mención del criterio sostenido en nuestra jurisprudencia administrativa en torno al régimen demanial que cubre los bienes ferroviarios conforme al numeral 121 inciso 14) de la Constitución Política y sobre la potestad de anulación contenida en el numeral 173 de la LGAP.

Atentamente; Sandra Sánchez Hernández