Transfer of Liquor Licenses and River Protection ZonesTraslado de patentes de licores y franjas de protección fluvial

Opinion : 113 of 04/30/2009 C-113-2009 April 30, 2009 Mrs. Susan Morales Prado Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Acosta Dear Mrs. Morales:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter number S.M. 2167-08 dated January 8, 2009, received by this Attorney General's Office on the following January 9th.

I. Object of the Consultation

By means of the indicated official letter, we are informed that the Municipal Council of the Municipalidad de Acosta, in an agreement taken at session number 345-08 of December 1, 2008, resolved to request an opinion from this Advisory Body on the following:

"What is the legal status of a license (patente) from one district that is operating in another district? Furthermore, said license has been operating in that location for more than 10 years, and the premises where the license is exploited is located on the bank of a river.

It is for this reason that we submit our consultation as to what our municipality must do to correct said situation?" By means of that municipal corporation's official letter number S.M. 2183-09, received on the 23rd of last January, the legal opinion provided to the consulting party via official letter APG-003-2009 dated January 14 was attached to your request.

Said legal opinion sets forth the situation occurring with foreign liquor license number 04-I-E from the district of San Ignacio de Acosta, registered in the name of Mrs. XXX, which operates in the premises CHIRRACA DE LA SELVA. Said premises is located, as indicated in the legal opinion, in the district of Palmichal, since the natural boundary between the indicated districts–Palmichal and San Ignacio de Acosta–is the Río Chirraca; the establishment is located on the bank of the referenced river on the side corresponding to the District of Palmichal.

Previously, it must be clarified that the petition that has been brought to our attention, for the second time – see opinion C-415-2008 of November 21, 2008, through which the petition was rejected for non-compliance with the admissibility requirements – concerns a specific case that is under study by that Municipality, a case set forth in the legal opinion provided; therefore, we will proceed to address the questions posed in a generic manner, entirely independent of the specific case mentioned in the legal opinion, since, as we have repeatedly indicated, by virtue of the binding effect of our opinions, this Attorney General's Office is not responsible for ruling on specific situations, nor is it permitted to resolve the various disputes submitted for the decision of public entities, since the advisory function cannot lead to an effective exercise of the administrative function, an exercise that would imply a substitution of the active Administration, which is solely competent, in accordance with the legal system, to resolve the cases submitted for its consideration (on this matter, see, among others, our opinions numbers C-141-2003 of May 21, 2003, C-203-2005 of May 25, 2005, C-294-2005 of August 17, 2005, C-257-2006 dated June 19, 2006, and C-450-2008 of December 18, 2008). Consequently, it is not possible to address your specific consultation in the terms set forth, that is, to instruct that Corporation on what actions it must take to correct the situation presented.

By virtue of the foregoing, this opinion must be taken as a legal criterion in generic terms, which must be eventually applied by that institution, carefully attending to and analyzing the circumstances and elements of any specific case to which the legal considerations set forth below may be applicable.

II. Regarding the Matter Consulted

Firstly, it must be noted that the Ley sobre la venta de Licores, No. 10 of October 7, 1936, and its amendments, as well as its respective regulation, Decreto Ejecutivo number 17757-G of September 28, 1987, are the norms regulating the matter relating to the commercialization of alcoholic beverages in our country, granting the Municipal Corporations the competence to supervise the exercise of this activity, with these holding the exercise of police power over the exercise of said activity by private parties, in order to ensure compliance with the regulations governing the matter. (Among others, the regulation pertaining to the type of business and closing time, in accordance with Ley N° 7633 of September 26, 1996).

The referenced norm provides, among other aspects, the rules for obtaining liquor licenses (patentes), the number of licenses that may be granted in relation to the population of the canton, minimum distances that premises dedicated to the sale of liquor must respect from sites where educational, religious, or health activities are carried out, biennial renewal of the license, among other aspects. To this effect, the following opinions may be consulted: C-263-1984 of August 13, 1984, C-193-1992 of November 20, 1992, C-131-96 of August 8, 1996, C-176-98 of August 21, 1998, C-068-99 of April 8, 1999, C-154-99 of July 27, 1999, C-077-2001 of March 19, 2001, C-158-2004 of May 25, 2004, C-274-2005 of August 1, 2005, and C-020-2006 of January 20, 2006, C-062-2007 of February 27, 2007, C-133-2008 of April 23, 2008, C-318-2008 of September 12, 2008, as well as the Legal Opinion O.J.-145-2005 of September 26, 2005, OJ-108-2006 of July 26, 2006, OJ-083-2007 of August 28, 2007, OJ-017-2008 of April 4, 2008, among others.

Now then, it is apparent from the formulation of the consultation that its essential object lies in determining the legal propriety of a liquor license (patente) operating in a district different from the one for which it was initially authorized.

To this effect, it must be pointed out that this Advisory Body analyzed the subject matter consulted on a previous occasion, indicating, in application of Articles 11 and 18 of the Ley sobre la venta de licores, that the criterion followed by the referenced norm for the granting of licenses is "population" – number of inhabitants – such that the transfer of liquor licenses for their exploitation from one population to another is not possible (legal restriction of Article 18). Precisely by starting from the referenced legal norm, this Advisory Body privileges its application – by reason of its normative hierarchy – over the provision contained in Article 2 of the Reglamento a Ley sobre la venta de licores, which refers to the impossibility of transferring licenses from one district to another:

"(…) it seems appropriate to us, as a way of collaborating in the exercise of the powers held by the Municipal Council, to briefly recount the position this Attorney General's Office has taken regarding two central themes in the application of the regulations related to the sale of liquors: on one hand, the issue of the spatial criterion for the location of licenses (patentes). On the other, the characteristics of so-called mixed liquor licenses, and the possibility that these may be "separated," a phenomenon distinct from what would occur if a license holder (patentado), prior to opinions C-165-2001 and C-055-2002, held the ownership of a foreign liquor license and a national liquor license.

Regarding the first of the themes indicated in the preceding paragraph in fine, we refer to what was stated in opinion C-158-2004, wherein it was specified:

2. What population limit must be considered to determine the number of licenses (patentes) to be auctioned in a district, if previously the Ley de Licores, Article 11, indicated a number of inhabitants for national liquors and a number of inhabitants for foreign liquors?

Firstly, it must be specified whether it is valid to equate the concepts of "district" and "population" for the purposes of this question. In our opinion, such an equation is not appropriate, this affirmation deriving from the very text of the Ley sobre la Venta de Licores. For this, we allow ourselves to transcribe, as pertinent, numerals 8, 11, 12, 16, and 18 of said regulatory body.

"Article 8.- Outside the perimeter of cities and towns, and in less important populations outside a radius of eighty-four meters measured from the central square, or from railway stations, or from the most populated point, at the judgment of the Governors, no post for the sale of liquors may be opened.

Said radius may be doubled in those populations concentrated along a street or road, but said increase shall only be granted by the Governors for that road or street.

In populations where there is not even a permanent Police Officer, no post shall be permitted to open." "Article 11.- It is at the discretion of the Municipality to determine what number of liquor establishments may be authorized in each of the populations of its circumscription. In no case may that number exceed the following proportion:

• a)In the provincial capitals, one foreign liquor establishment and one domestic liquor establishment per every three hundred inhabitants.
• b)In the head towns of minor cantons, and in populations that, without being head towns of a canton, have more than one thousand inhabitants, one foreign liquor establishment per every five hundred inhabitants, and one domestic liquor establishment per every three hundred.
• c)Towns that do not reach one thousand inhabitants but have more than five hundred may have two foreign liquor establishments and two domestic liquor establishments.
• d)Those with five hundred inhabitants or fewer may have one foreign liquor establishment and one domestic liquor establishment.

To fix the total number of establishments that corresponds to each place, the Municipality shall keep in mind:

1st- That the remainder of the population is disregarded if it does not reach half of the designated quota; and is counted as a whole quota if it exceeds said half; 2nd- That only the population included within the respective quadrant shall be considered for this purpose. If this population quadrant has not been fixed, a square of nine hundred meters per side shall be considered as such, taking as its center that of the public plaza or, in its absence, the most populous point of the place, at the judgment of the respective Governor; 3rd- However, when a population center does not meet the required quota of inhabitants – according to the previous rules – to open a domestic or foreign liquor post, but there is a scattered population that flocks to the town on certain days, reaching or exceeding the legal quota, the opening of one or more domestic or foreign liquor posts may be authorized, according to the numerical importance of the floating population, and upon a favorable report from the Governor of the province. (…)" "Article 12.- Every two years, and within the first fifteen days of the month of December, the Municipalities shall determine the number of foreign and domestic liquor sales that may be opened or continue open in each of the populations of their jurisdiction, and at the same time the tax that is to serve as the basis for the auction of the posts.

However, if the population grows sufficiently in number to increase the total number of establishments, the Municipality may decree at any time the auction of the additional posts that fit within the legal maximum, for the time remaining in the current biennium. The population increase resulting from the official publications of the National Statistics shall be taken into account for this purpose, unless the interested Municipality conducts a formal census with the agreement and collaboration of the National Statistics Office, for in this case the population appearing from said census shall be taken as the population of the district, in the carrying out of which a representative of the liquor license holders (patentados) already established in the locality in question may also participate.

Said representative shall be elected by the interested parties at the request of the Municipality, and they shall be the ones who must pay for his work. But if the license holders do not wish to appoint him or cannot agree on the appointment, said representative shall be dispensed with. (…)" "Article 16.- In public auction, no one may acquire authorization to have more than one foreign liquor establishment and one domestic liquor establishment in the same population." "Article 18.- The successful bidder (rematario) of a post shall notify the Governor or Political Chief of the place where he will open his establishment, giving the name of the street and number of the house, if it exists. He shall likewise notify him of any transfer (traslado) made to another point. The post acquired for one population may not be used in another." (All the highlighting in the transcribed numerals is ours) The highlighted texts of the foregoing norms allow us to establish that the legislator of 1936 defined, as an objective element for determining the number of licenses (patentes) to be authorized, the gathering of inhabitants in "provincial capitals," "canton head towns," "populations," and "towns." It even determined that when said population areas were not delimited in their "quadrant," it would be fixed by the procedure contemplated in Article 11, paragraph 1st). The foregoing allows us to conclude that the allocation of the number of licenses permitted by the Ley sobre la Venta de Licores must take into account those population circumscriptions. From this, it is logical to conclude that, in each district, several populations may coexist that can meet the inhabitant requirements prescribed by Article 11, and thereby the number of licenses that can be granted for that population is determined." (Opinion C-158-2004 of May 25, 2004. See, additionally, opinion C-247-2004 of August 27, 2004, for the determination of the number of licenses according to the type of population) It can be derived from the reading of the foregoing criterion that this Attorney General's Office does not share the thesis that a license can be transferred, for its exploitation, not just from one district to another, but indeed, not even from one population to another, directly applying Article 18 of the Ley sobre la Venta de Licores. To this, it must be added that, by Regulatory provision (See Decreto Ejecutivo N° 17757-G of September 28, 1987, Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores), the restriction on changing the location is predicated at the level of "districts" ("ARTICLE 2.- The post that has been acquired for a district may not be used in another"). Reasons of normative hierarchy (Article 6 of the Ley General de la Administración Pública) lead us to incline towards privileging the application of Article 18 of the Law over Article 2 of the Regulation. With this, the following observations are pertinent.

The criterion followed by the Ley sobre la Venta de Licores for the assignment of licenses (patentes) according to a territory is that of "population," be it a "provincial capital," or "head towns of minor cantons," or "populations" and/or "towns," and in all cases, according to the number of inhabitants they have. Then, regardless of which district of the canton these territorial circumscriptions are located in, the restriction on transferring the operating location of the license refers to populations, not to the district. Therefore, it is feasible to affirm that, if in a given canton, the composition of its districts has changed (due to the creation of a new one), such a factor would not affect the fact that the current liquor licenses are assigned to specific populations, such that, at most, one could affirm that within the new district, the number of licenses that were granted according to the number of inhabitants of the population in question will continue to be exploited.

Or, in other words: the decision to create a new district is not just cause for the liquor license holders (patentados) to choose in which of them they will continue the exploitation of their license, because that territorial criterion (district) in no way affects the fact that the license was assigned according to the population where it has been operating. And it is in that population where it must continue to operate, without the possibility of being transferred to any other population of any other district. (Opinion number C-395-2008 of October 31, 2008. The underlining is not from the original) In accordance with the opinion transcribed supra, which is applicable in the present case, it is the criterion of this Attorney General's Office that the parameter followed by the Ley sobre la Venta de Licores for the assignment of licenses (patentes) according to a territory is that of "population." This assignment implies that the license can only be exploited in that population, as the Ley de Licores prevents transfers (traslados) – for their exploitation – of licenses to different populations, and the Decreto Ejecutivo contemplates the same restriction, although referring it to districts. In any case, it is clear that no authorization exists for changing the physical location of the license's exploitation.

On the other hand, one aspect that this Advisory Body considers important to revisit is that referring to the time elapsed since the adoption of the act granting or approving the license, this for purposes of the exercise of the administrative annulment power and the time limits for exercising it.

On this matter, this Attorney General's Office has stated that the Administration must, in the event it considers that an act it issued contains a defect that entails its nullity, subject itself to the expiry (caducidad) periods provided in our legal system, that is, four years for acts issued before January 1, 2008 – the effective date of the Código Procesal Contencioso Administrativo – and one year from the adoption of the act, unless its effects endure over time, for those issued after said date. In this regard, it has been indicated:

"(…) As indicated, the matter of the sale of liquors is governed by a special law, namely Law Number 10 of October 7, 1936, and its regulation, which establish the rules for obtaining the license (patente) for the exercise of said activity, such that, insofar as said special norm is the authorizing one for granting the referenced licenses, administrative acts issued without observing it are vitiated by nullity.

Notwithstanding what is indicated in the preceding paragraph in fine, it must be recalled that, in principle, the Administration is inhibited from annulling acts it has issued and that have declared some right in favor of the administered parties. However, that rule finds two exceptions when dealing with nullity defects:

• a)In the case of absolute nullities, the Administration may resort to the judicial route and file a lesivity (lesividad) proceeding, so that it is the jurisdictional body that declares its existence.
• b)When dealing with an absolute, evident, and manifest nullity, the Administration is empowered to annul the act so qualified in the administrative channel, following the procedure provided in numeral 173 of the Ley General de Administración Pública.

In both scenarios, the Administration is subject to expiry (caducidad) periods for exercising said annulment power.

In this regard, it must be indicated that until the end of 2007, the Administration had to subject itself to an expiry period of four years counted from the issuance of the act. However, with the issuance of the Código Procesal Contencioso Administrativo, Law number 8508, effective as of January 1 of the current year, this four-year period was modified, to instead establish a one-year period from the adoption of the act, unless its effects endure over time (In this regard, see opinion C-059-2009 regarding the situation arising with administrative acts issued after January 1, two thousand and eight[1]).

Thus, in the case of acts issued prior to January 2008, the consulting party was subject to the indicated four-year period. On this matter, it is pertinent to mention the criterion held by this Advisory Body regarding said expiry period:

"This Advisory Body has issued multiple pronouncements in relation to what Article 173 of the Ley General de la Administración Pública prescribes, that is, the prerogative granted to the Public Administration to issue a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act declaratory of rights, without needing to resort to lesivity proceedings. In this sense, by way of example, we refer to what was said in opinions numbers C-169-2002 of June 26, 2002, and C-353-2004 of November 25, 2004.

To exercise the referenced power, the Administration must follow a procedure prior to the issuance of the final act, which complies with the guarantees of due process, since the aim is to guarantee the principle of intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), whose constitutional basis lies in Article 34 of the Fundamental Text.

Likewise, this annulment power is limited in time, that is, the Law provides for a four-year period within which the attribution entailing the suspension of the effectiveness of the administrative act may be validly exercised.

On this aspect, this Advisory Body has indicated that the four-year period established in Article 173, subsection 5) of the Ley General de Administración Pública is a rigid period, which does not admit interruptions or suspensions, but only the issuance of the final act prevents the suppression of the competence by virtue of the expiry (caducidad) that the same numeral prescribes. Thus, if the Administration does not act within the indicated period, the administrative act – even if it contains defects – cannot be annulled.

On the point of commentary, this Advisory Body has indicated:

"(…) VI.- The expiry period weighing on the annulment power of the Administration.

It is necessary to mention that the annulment power available to the Administration to carry out the procedure established in numeral 173 of the Ley General de Administración Pública must be exercised within the four-year period referred to in its subsection 5). It is worth noting that, as determined forcefully and repeatedly by administrative and judicial case law, this period is a rigid expiry period – acceleratory and peremptory – that does not admit interruptions or suspensions; it occurs automatically with the passage of time; it is only by the issuance of the final act that the occurrence of that expiry period is avoided, such that if the Administration does not proceed with the annulment of the act before that period has elapsed, it is no longer legally possible to make use of such extraordinary power (See, among many others, opinions C-044-95, C-141-95, and C-147-96); all in the interest of the legal certainty of the administered parties in whose favor subjective rights have been declared.

And as the Administration is obligated to annul ex officio the absolutely null act, within the limitations of the General Law (Article 174.1 of that same legal body), this means that, even though there may be an act that apparently contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity – as occurs in this case –, if four years have already elapsed since its adoption, the Administration is prevented from making such a declaration (Opinions C-046-86 of March 3, 1986, C-182-89 of October 4, 1989, C-032-92 of February 17, 1992, C-070-92 of April 6, 1992, and C-111-93 of August 24, 1993).

Having reviewed the background of this matter, we can confirm that in the case of the employee XXX, it is no longer possible to exercise the ex officio annulment power of the Administration, since just three days after the case files were received at this Office (on March 20, 2002), the four-year period had already elapsed. Note that, as recorded in the administrative file, the salary plus for the concept of quinquennium that is sought to be annulled began to apply as of March 23, 1998 (Folios 15, 16, 23, 27, 30, 47, and 51); for which reason the analyzed expiry occurred and the nullity in his case cannot be declared. (…)" (Opinion number C-239-2002 of September 17, 2002. The underlining is not from the original)." (Opinions numbers C-004-2006 and C-005-2006, both dated January 11, 2006. In the same sense, opinions numbers C-013-2005 of January 14, 2005, and C-436-2006 of October 30, 2006. The underlining is not from the original).

In accordance with what has been indicated, the liquor licenses (patentes) granted by the consulting party constitute acts declaratory of rights, the effects of which began from their adoption (Article 140 of the Ley General de Administración Pública), and therefore the expiry (caducidad) period for exercising the administrative annulment power began from the date of authorization of the referenced licenses.

Under this consideration, and as pertains to the object of the consultation, if a defect exists in the act granting a liquor license, it must be verified, based on the date the act was issued, that the expiry period has not elapsed; we especially refer to acts issued prior to January 2008. If the possibility of exercising the annulment power has not expired, the Corporation must initiate the corresponding procedure in order to declare the nullity.

2. If a license is granted that violates the legally established distances, or that does not meet other requirements, or that incurs violations of the prohibitions established by the laws and regulations governing the matter, do acquired rights or consolidated legal situations exist that prevent the municipality from annulling the act?

We reiterate that the granting of liquor licenses must be subject to the special norms that govern it, such that its granting, as an act with regulated elements, must strictly observe the guidelines determined by the referenced normative body (Regarding the distances established in Article 9 of the Regulation, we refer to what is indicated in opinion number C-318-2008 of September 12, 2008).

Now then, regarding the generation of subjective rights and the possibility of annulment, we refer to what is indicated supra with respect to the annulment power possessed by the Administration, which is subject to expiry (caducidad) periods. That is, in the presence of defects that may entail the nullity of the administrative act through which the liquor license is granted, the Administration is empowered to initiate the lesivity (lesividad) proceeding or the administrative procedure contemplated in Article 173 of the General Law, depending on the qualification of the nullity defect, and this within the expiry period provided in our legal system for exercising the administrative annulment power.

It is precisely the occurrence of the expiry period that is the situation par excellence that would prevent the municipality from reviewing the act. If not in such a situation, the consulting party may well exercise the annulment power, following for this the mechanisms provided in the legal system that guarantee the right of defense of the potentially affected party. (Opinion C-105-2009 of April 20, 2009) Finally, another aspect arising from the present consultation, and which merits attention, is that referring to the location of the premises on the bank of a river.

It is worth noting on this matter that Article 33 of the Ley Forestal establishes a series of protection zones (zonas de protección), among them those relating to the banks of rivers. In this regard, subsection b) of the article in question provides:

"ARTICLE 33.- Protection Areas (Áreas de protección) The following are declared protection areas (…)

• b)A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams (quebradas), or brooks (arroyos), if the terrain is flat, and fifty horizontal meters, if the terrain is steep. (…)" As is evident from the referenced norm, the legislator provided for protection strips on the banks of rivers, which impose a social interest limitation on private property, and as such must be respected by private parties.

On the subject, this Attorney General's Office has indicated:

"(…) Delimitation of the concept of "protection area" (área de protección) – Private property that bears a social interest limitation.

As it is of obligatory application in the present matter, it is appropriate to cite the pertinent articles of the Ley Forestal that regulate the so-called "protection areas" (áreas de protección):

"ARTICLE 33.- Protection Areas (Áreas de protección) The following are declared protection areas:

• a)The areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.
• b)A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams (quebradas), or brooks (arroyos), if the terrain is flat, and fifty horizontal meters, if the terrain is steep.
• c)A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and on lakes or artificial reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted.
• d)The recharge areas and aquifers of the springs, the boundaries of which shall be determined by the competent bodies established in the regulations to this law." "ARTICLE 34.- Prohibition on logging in protected areas.

The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience.

The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism." It is worth recalling the clarifications that this Advisory Body made, regarding the environmental function of these protection areas and their dissimilarity with the concept of "protected wild areas (áreas silvestres protegidas)," in opinion C-016-2002 dated January 15 of the current year:

"II.-APPLICABLE LEGAL REGIME The protected wild areas under their different management categories, including, of course, protected zones (zonas protectoras), are an integral part of the natural heritage of the State, which is constituted, according to Article 13 of the Forestry Law No. 7575, by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.

This inclusion of protected zones in the natural heritage of the State is already found established in Forestry Law No. 4465 of November 25, 1969, Articles 18 and 24:

"Article 18. - The Forest Heritage of the State is constituted by the National Reserves, Forest Reserves, National Parks, State Forest Nurseries, the Protected Zones, and Biological Reserves." "Article 24. - The Protected Zones established by law or through executive decree, which are located within the National Reserves, shall also form part of the forest heritage of the State." Also, the subsequent reform by Law No. 7174 to that Forestry Law expressly defined this inclusion when it established that within the forest heritage of the State (today natural heritage) forest reserves, protected zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves would be constituted (Article 35).

The Organic Law of the Environment, for its part, prescribes that "the area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure." As natural heritage of the State, protected wild areas are subject to a public domain regime, and therefore they are inalienable and unseizable. The possession of private parties does not create any right in their favor, so they cannot register those lands in the Public Registry through possessory information, and the State's action to recover them is imprescriptible (Article 14 of the Forestry Law).

Regarding this public domain regime to which the protected wild areas of our country are subject, the Constitutional Chamber has stated:

"Our legislation creates a system in which the allocation becomes the primary element for the inclusion of an asset in the public domain; therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law authorizes it, shall be of public domain. When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. It is because of these conditions that these assets are not expropriable, since that would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapion is also not a means to acquire them; things that are inalienable because they are outside the commerce of men are not subjects of possession by private parties, and therefore, they are imprescriptible as long as they retain such character or the purpose of public utility to which they are allocated. 'The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, demanial assets, public things or goods, or public assets that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and the administrative action substitutes for the interdicts to recover ownership. Since they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property.'" (Constitutional Chamber, judgment No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991).

The establishment of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protected Zones entails the imposition of a public property regime under the category of State Forest Heritage, which changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime that manifests in various forms or states of tenure to a public regime of State property. (Vote No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes of April 23, 1999).

Of course, these characteristics corresponding to the public domain shall only apply to those lands that are or have effectively become part of the state heritage, since the real estate of private parties, unless they have voluntarily submitted to the forestry regime, continues to retain its private regime until its effective purchase or expropriation for the purpose of including it as part of a specific protected wild area; and in the case of protected zones (forest reserves and wildlife refuges as well), as long as payment has not been made effective, they remain subject to an environmental management plan and subsequently to the plan for management, recovery, and restoration of resources (doctrine of Article 37 of the Organic Law of the Environment).

We have, then, that since protected zones are part of the natural heritage of the State, Articles 1 and 18 of Forestry Law No. 7575 apply to them, in the sense that the cutting or use of forests is prohibited in them, and the State may only conduct or authorize research, training, and ecotourism activities, with the Ministry of Environment and Energy being required to define the preparation of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), when applicable.

In this regard, the Office of the Attorney General of the Republic has already indicated:

"In accordance with its postulates, the Forestry Law, Article 1, in fine, is clear in prohibiting, except in the only cases admitted by Article 18 ibid, the cutting or use of forests in protected wild areas, property of the State: national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and forest reserves. Article 18 only permits research, training, and ecotourism activities within the state natural heritage, approved by the Ministry of Environment and Energy, which must define, when applicable, the conduct of environmental impact assessments, in accordance with the Regulations. Norms that are consistent with numeral 58, subsection b), ibidem, by classifying as a crime, punishable by imprisonment of up to three years, the use of forest resources on lands of the natural heritage of the State and in protection areas for purposes other than those provided for in the Law. The protected wild areas are expanded in the Organic Law of the Environment, Article 32, to include wetlands in general and natural monuments (See relationship with Articles 37 and 40 ibid and 72, subsection c) of the Forestry Law, amended by Article 114 of the Biodiversity Law, 11 of the Regulations to the Forestry Law, and 2 of the Wildlife Conservation Law). (Legal Opinion No. OJ-022-99 of February 19, 1999).

"Hence, with observance of the Principle of Legality governing administrative action (Political Constitution, Article 11; General Law of Public Administration, numerals 11 and 13), the State and private parties are precluded by current legislative mandate from undertaking activities other than those prescribed by Article 18 of the Forestry Law, such as conducting forest uses within the natural heritage of the State." (Opinion C-103 of June 8, 1998).

The case of the so-called "protection areas (áreas de protección)," regulated in Articles 33 and 34 of Forestry Law No. 7575, is different, in which, although the cutting or elimination of trees is prohibited, projects declared by the Executive Branch as being of national convenience are permitted as an exception to this rule, understood as those "activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs (Forestry Law No. 7575, Article 2, subsection m), added by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1988, Article 114).

These are the areas bordering permanent springs (nacientes); rivers, streams, or brooks; natural lakes and reservoirs and artificial ones built by the State and its institutions; as well as aquifer recharge zones (Article 33, subsections a), b), c), and d); and their legal regime is distinct from that which characterizes protected zones:

"... it differs in the placement of the provisions regarding such zones, from all previous laws and preparatory texts, since previously these protection areas, which were called protected zones, were included within the forest heritage of the State, whereas now, the text differentiates between protected zones, considered protected wild areas, enumerated within Title Two, on the Natural Heritage of the State, and the protection areas, described in Title Three on Private Forest Property, under the chapter called Forest Protection, eliminating the norm that provided that the provisions of the article defining the protection areas would govern both for privately owned lands and for those of the State and other public bodies." (Opinion C-103 of June 8, 1998).

"Article 34 alluded to in your writing is limited to the protection areas enumerated in numeral 33 ibidem and basically refers to privately owned lands. (...) They constitute protection areas, in their true sense, as they are denominated in the text of that Article 34, rectifying – in part – the erroneous terminology of 'protected areas' with which they are designated in the title." (Legal Opinion OJ-022-99 of February 19, 1999).

"Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutional review exercised by the Constitutional Chamber, we consider that Articles 33 and 34 of the Forestry Law contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits on private property. (...)

Thus, the protection areas constitute legitimate limitations of a general nature on the right of property, as they satisfy a compelling public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior indemnification (Article 45 of the Constitution, second paragraph)." (Opinion C-042-99 of February 19, 1999)." (The underlining is not contained in the original) From the above criterion we can derive several consequences for the purposes of your inquiry. The main one relates to the fact that protection areas are privately owned, although subject to a limitation of social interest such as that stipulated in Article 34 of the Forestry Law. A limitation that manifests in the impossibility of cutting trees within them, except for the granting, by the Executive Branch, of a declaration of national convenience for projects that signify a greater benefit to society than their environmental impacts and for the realization of which the elimination of trees is required.

Secondly, that this limitation affects the owner of the land, from which it follows that the restriction on the use of this protection area falls on the individual. This is different from there being an alleged public domain nature of the area, which would in turn affect the works that the Public Service Company of Heredia must carry out to fulfill its legal mandate of supplying potable water.

And, thirdly, that being private property, its owner is entitled to submit said area to the voluntary forestry regime, from which they may derive economic benefits (Article 3 subsections g) and k) in relation with Articles 24, 29, 32, 36, 38, and 46 et seq., all of the Forestry Law).

Finally, it is important to reiterate a fundamental concept: the "protection area" that concerns us here does not belong to the public domain, and therefore the typical characteristics of these assets (imprescriptibility, unexpropriability, unseizability) do not apply to it. Nor can such a condition be derived from other normative bodies, which do not include within their prescriptions the zone defined in Article 33 subsection b) of the Forestry Law. In this regard, one may look at Article 3 of the Water Law, Law No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, regarding the definition of "waters of national property," or what is regulated by numeral 2 of the General Law of Potable Water, Law No. 1634 of September 18, 1953, a norm that has lost validity before the special and subsequent regulations that delimit the competences in matters of public service provision by companies such as the petitioner, and other regulations concerning the ownership of lands bordering rivers (Article 33 of the Forestry Law). Regarding Article 31 of the Water Law, opinion C-016-2002 stated:

"It is essential to clarify, however, that if there are protection areas located within a wild area under the category of protected zone or any other, they shall be understood as subsumed within the regime of the natural heritage of the State, such that their use and exploitation will also be regulated by Articles 1 and 18 of Forestry Law No. 7575:

'In the protection areas, the elimination of trees is only exceptionally permitted in projects declared by the Executive Branch as of national convenience (Article 34 ibidem), provided that such areas are not located within the protected wild areas or generally within the Natural Heritage of the State, for in that case they would also be covered by the absolute prohibition on cutting or using trees established by Articles 1 and 18 of the same law.' (Opinion C-042-99 of February 19, 1999).

This is a situation analogous to that of protection areas whose geographical delimitation coincides with that of other normative hypotheses for which the legal system establishes a public domain regime, such as lands adjacent to sources supplying potable water or that may become so in the future (Article 7, subsection c), of the Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961, and 31 of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942), navigable rivers (Article 7, subsection b), of the Land and Colonization Law), those comprised within the two banks of the Banano River, ten kilometers upstream (Article 7, subsection d), ibidem), etc. In these cases, as in that of the protected zones, the public domain character prevails and, therefore, in addition to the characteristics inherent to public domain (inalienability, imprescriptibility, unseizability, etc.), those pertaining to each particular regime govern them." In accordance with the foregoing, the public domain nature of the lands bordering rivers, within the distances contemplated by Article 33 of the Forestry Law, could not be derived from the provisions of Article 44 of the Urban Planning Law either. Recall here that the condition of belonging to public domain assets is an act reserved to the legislator, and therefore the attribute could not be granted via regulation, whether autonomous or executive; rather, it is in the law itself where the public domain condition is granted, fixing its content and extension in the legal text itself, or leaving its specific location to the Administration." (Opinion C-334-2002 of December 10, 2002. The highlighting is not from the original) As the opinion transcribed above correctly indicates, we are not in the presence of public domain assets but rather of protection areas (áreas de protección) that impose a limitation on the exercise of property rights; therefore, in case of violations of this restriction, the pertinent measures must be taken to regularize the situation.

III. Conclusion

In accordance with the foregoing, the following is concluded:

1. The Law on the Sale of Liquor, in its Article 11, applies a "population" criterion to determine the maximum number of licenses that can be authorized in those territorial circumscriptions.

2. The parameter followed by the Law on the Sale of Liquor for the allocation of licenses according to a territory is that of "population." That allocation implies that the license can only be exploited in that population, given that the Liquor Law prevents the transfer – for its exploitation – of licenses to different populations, and the Executive Decree contemplates the same restriction, although referring to districts. From this it follows, clearly, that there is no authorization for changing the physical location of the exploitation of the license.

3. Given the potential existence of defects affecting an administrative act issued by the Municipal Corporation, in this particular case the issuance of liquor licenses, it may resort, depending on the nature of the legality defect – absolute, evident, and manifest nullity or merely absolute nullity – to the procedure prescribed by Article 173 of the General Law of Public Administration or, to the lesivity process before the Contentious-Administrative Jurisdiction.

4. Such annulment power must be exercised within the expiration periods provided by the legal system. In this regard, it should be noted that by virtue of the amendment to Article 173 of the General Law, as a result of the issuance of the Contentious-Administrative Procedure Code, it is necessary to take into account the date of the issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period would apply, within which the act declaring the absolute, evident, and manifest nullity must be issued, or the contentious-administrative process must be filed. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act persist over time.

5. Article 33 of the Forestry Law establishes a series of protection zones, among them those relating to river margins. Said regulation imposes a limitation of social interest on private property, and as such must be respected by private parties.

Without further particular, I sign, Sandra Sánchez Hernández Deputy Attorney General Ssh/acz [1] In opinion C-059-2009, the following conclusions were reached:

"1. The College of Librarians of Costa Rica has the competence to discuss the nullity of acts declaratory of rights that it issues in the exercise of its administrative competences. Depending on the nature of the legality defect, it may resort to the procedure prescribed by Article 173 of the General Law of Public Administration – a declaration of absolute, evident, and manifest nullity in the administrative venue – or to the lesivity process before the Contentious-Administrative Jurisdiction, in accordance with the provisions of Articles 183 of the General Law of Public Administration and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code.

2. It is noted that, by virtue of the amendment to the cited Articles 173 and 183 of the General Law, as a result of the issuance of the Contentious-Administrative Procedure Code, it is necessary to take into account the date of the issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period would apply, within which the act declaring the absolute, evident, and manifest nullity must be issued, or the contentious-administrative process must be filed. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act persist over time (such as in the case of an act of incorporation of a member who is active).

3. An administrative act that has declared rights in a manner contrary to the Legal System does not generate administrative custom, much less subjective rights. Therefore, it could not be invoked as a precedent to compel the College to adopt other similar administrative acts. To avoid precisely that possibility, the Administration – Professional College – must seek the declaration of nullity of those defective acts, through the mechanisms indicated in the preceding points."

Dictamen : 113 del 30/04/2009 C-113-2009 30 de abril de 2009 Señora Susan Morales Prado Secretaria del Concejo Municipal Municipalidad de Acosta Estimada señora:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número S.M. 2167-08 de fecha 8 de enero de 2009, recibido en esta Procuraduría el día 9 de enero siguiente.

I. Objeto de la consulta

Mediante el oficio indicado se nos informa que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Acosta dispuso en acuerdo tomado en la sesión número 345-08 del 1 de diciembre de 2008, solicitar a este Órgano Asesor criterio sobre lo siguiente:

“¿Cuál es el estatus legal de una patente de un distrito que está funcionando en otro distrito? Además que dicha patente tiene más de 10 años de funcionar en el lugar, que el local donde se Es por ello que le externamos nuestra consulta en lo (sic) ¿Qué debe realizar nuestro municipio para corregir dicha situación?

Mediante oficio de esa corporación municipal número S.M. 2183-09, recibido en fecha 23 de enero pasado, se adjuntó a su gestión el criterio legal prevenido a la consultante mediante oficio APG-003-2009 de fecha 14 de enero.

En dicho criterio se expone la situación que acontece con la patente de licores extranjeros número 04-I-E del distrito de San Ignacio de Acosta a nombre de la señora XXX, que opera en el local CHIRRACA DE LA SELVA. Dicho local se ubica, según lo indica el criterio legal, en el distrito de Palmichal, toda vez que el límite natural entre los distritos indicados –Palmichal y San Ignacio de Acosta- lo es el Río Chirraca, el establecimiento se encuentra al margen del referido río en el lado correspondiente al Distrito de Palmichal.

De previo debe aclararse que la gestión que ha sido elevada a nuestro conocimiento, por segunda ocasión – ver dictamen C-415-2008 de 21 de noviembre del 2008 mediante el cual se rechazó la gestión por presentar un incumplimiento de los requisitos de inadmisibilidad-, tiene relación con un caso concreto que se encuentra en estudio por esa Municipalidad, caso que se expone en el criterio legal que se aporta, por ello, entraremos a evacuar las interrogantes planteadas en forma genérica, con entera independencia del caso concreto que se menciona en el criterio legal, toda vez que, como hemos indicado reiteradamente, en virtud del efecto vinculante de nuestros dictámenes no le corresponde a esta Procuraduría entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos, toda vez que la función consultiva no puede llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración, ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento (sobre el particular, ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008). De suerte que, no es posible atender su consulta puntual, en los términos que se exponen, esto es que se le indique a esa Corporación que acciones debe realizar para corregir la situación que se plantea.

En virtud de lo anterior, el presente dictamen habrá de tenerse como un criterio jurídico en términos genéricos, que habrá de ser eventualmente aplicado por esa institución atendiendo y analizando cuidadosamente las circunstancias y elementos de cualquier caso concreto al que le resulten aplicables las consideraciones jurídicas que se expondrán de seguido.

II. Sobre lo consultado

En primer término debe señalarse que la Ley sobre la venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757-G del 28 de setiembre de 1987, son las normas que regulan la materia relativa a la comercialización de bebidas alcohólicas en nuestro país, otorgando a las Corporaciones municipales la competencia para fiscalizar el ejercicio de esta actividad, ostentando éstas, el ejercicio del poder de policía sobre el ejercicio de dicha actividad por parte de los particulares, a fin de velar por el cumplimiento de la normativa que rige la materia. (Entre otras, la regulación atinente al tipo de negocio y horario de cierre, de conformidad con la Ley N° 7633 de 26 de septiembre de 1996).

La normativa referida dispone, entre otros aspectos, las reglas para la obtención de las patentes de licores, el número de patentes que pueden concederse en relación a la población del cantón, distancias mínimas que debe respetar los locales dedicados al expendio de licor con respecto a sitios donde se desarrollan labores educativas, religiosas o de salud, renovación bienal de la patente, entre otros aspectos. Al efecto puede consultarse los siguientes dictámenes C-263-1984 del 13 de agosto de 1984, C-193-1992 del 20 de noviembre de 1992, C-131-96 del 8 de agosto de 1996, C-176-98 del 21 de agosto de 1998, C-068-99 del 8 de abril de 1999, C-154-99 del 27 de julio de 1999, C-077-2001 del 19 de marzo del 2001, C-158-2004 del 25 de mayo del 2004, C-274-2005 del 1° de agosto del 2005 y C-020-2006 del 20 de enero del 2006, C-062-2007 de de 27 de febrero de 2007, C-133-2008 de 23 de abril de 2008, C-318-2008 de 12 de setiembre de 2008, así como la Opinión Jurídica O.J.-145-2005 del 26 de setiembre del 2005, OJ-108-2006 de 26 de julio de 2006, OJ-083-2007 de 28 de agosto de 2007, OJ-017 -2008 de 4 de abril de 2008, entre otros.

Ahora bien, se desprende de la formulación de la consulta, que su objeto esencial se haya en determinar la procedencia jurídica de que una patente de licores opere en un distrito distinto al que se autorizó inicialmente.

Al efecto, debe señalarse que este Órgano Asesor analizó el tema que se consulta, en una oportunidad anterior, indicando, en aplicación de los artículos 11 y 18 de la Ley sobre la venta de licores, que el criterio que sigue la normativa referida para el otorgamiento de patentes es el “población” –número de habitantes-, de suerte que, no es posible el traslado de patentes de licores, para su explotación de una población a otra (restricción legal del artículo 18). Precisamente al partirse de la norma legal referida, éste Órgano Asesor privilegia su aplicación –en razón de su jerarquía normativa- sobre la disposición contenida en el artículo 2 del Reglamento a Ley sobre la venta de licores que refiere a la imposibilidad de traslado de patentes de un distrito a otro:

“(…) nos parece oportuno, como una forma de colaborar en el ejercicio de las competencias a cargo del Concejo Municipal, hacer un breve recuento de la posición que ha asumido esta Procuraduría en punto a dos temas centrales en la aplicación de la normativa relacionada con la venta de licores: por un lado, el tema del criterio espacial para la ubicación de las patentes. Por otro, las características de las denominadas patentes mixtas de licores, y la posibilidad de que estás puedan “separarse”, fenómeno distinto al que se produciría si un patentado, con anterioridad al dictamen C-165-2001 y C-055-2002, ostentaba la titularidad de una patente de licores extranjeros y una de licores nacionales.

En cuanto al primer tema de los indicados en el párrafo precedente in fine, acudimos a lo 2. ¿Cuál límite de población debe considerarse para determinar el número de patentes a rematar en un distrito, si anteriormente se indicaba en la Ley de Licores, artículo 11 un número de habitantes para licores nacionales y un número de habitantes para licores extranjeros?

En primer lugar, debe precisarse si es válido equiparar los conceptos de “distrito” y “población” a los efectos de la presente interrogante. En nuestro criterio, tal equiparación no resulta procedente, derivando tal afirmación del propio texto de la Ley sobre la Venta de Licores. Para ello, nos permitimos transcribir, en lo pertinente, los numerales 8, 11, 12, 16 y 18 de dicho cuerpo normativo.

“Artículo 8º.- Fuera del perímetro de las ciudades y villas, y en población de menor importancia fuera de un radio de ochenta y cuatro metros medidos desde la plaza central, o de las estaciones de los ferrocarriles, o del punto más poblado, a juicio de los Gobernadores, no podrá abrirse ningún puesto para la venta de licores.

El radio dicho puede aumentarse al doble en aquellas poblaciones concentradas en una calle o carretera, pero dicho aumento sólo se concederá por los Gobernadores para esa carretera o calle.

En las poblaciones donde no haya siquiera un Agente de Policía permanente, no se permitirá abrir ningún puesto.” “Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción:

• a)En las capitales de provincia, de un establecimiento de licores extranjeros y de uno del país por cada trescientos habitantes.
• b)En las cabeceras de cantones menores, y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes, de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes, y de uno de licores del país por cada trescientos.
• c)Los pueblos que no llegaren a mil habitantes pero sí a más de quinientos, podrán tener dos establecimientos de licores extranjeros, y dos de licores del país.
• d)Los que tengan quinientos habitantes o menos, podrán tener uno de licores extranjeros y uno de licores del país.

Para fijar el total de establecimientos que corresponde a cada lugar, la Municipalidad tendrá presente:

1º- Que el residuo de población se desprecia si no alcanzare a la mitad del cupo señalado; y se cuenta como un cupo entero si excediere de dicha mitad; 2º- Que sólo se apreciará para este efecto la población comprendida dentro del cuadrante respectivo. Si este cuadrante de población no se hubiere fijado, se considerará como tal un cuadrado de novecientos metros por lado, tomando como centro el de la plaza pública o, en su defecto, el punto más populoso del lugar, a juicio del respectivo Gobernador; 3º- Sin embargo, cuando un centro de población no reúne el cupo de habitantes necesarios -de acuerdo con las reglas anteriores-, para abrir un puesto de licores del país o extranjeros, pero hubiere población diseminada que afluye al poblado en determinados días, alcanzando o superando el cupo legal, podrá autorizarse la apertura de uno o más puestos de licores del país o extranjeros, según la importancia numérica de la población flotante, y previo informe favorable del Gobernador de la provincia. (…)” “Artículo 12.- Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción, y al propio tiempo el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos.

Sin embargo, si la población creciere en cifra bastante para aumentar el total de establecimientos, la Municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quepan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte para el bienio en curso. Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales de la Estadística Nacional, salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de la Oficina Nacional de Estadística, pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo, en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate.

Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad, y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante. (…)” “Artículo 16.- En remate público nadie podrá adquirir autorización para tener más de un establecimiento de licores extranjeros y otro de licores del país en la misma población.” “Artículo 18.- El rematario de un puesto avisará al Gobernador o Jefe Político el lugar donde abrirá su establecimiento, dando el nombre de la calle y número de la casa, si lo hubiere. Igualmente le avisará cualquier traslado que se haga a otro punto. El puesto adquirido para una población no puede utilizarse en otra.” (Todos los destacados de los numerales transcritos son nuestros) Los textos destacados de las anteriores normas nos permiten establecer que el legislador de 1936 definió, como elemento objetivo para determinar el número de patentes a autorizar, la reunión de habitantes en “cabeceras de provincia”, “cabecera de cantón”, “poblaciones” y “pueblos”. Incluso, determinó que cuando dichas áreas de población no estuvieran delimitadas en su “cuadrante”, se fijará el mismo con el procedimiento que se contempla en el artículo 11, párrafo 1°). Lo anterior permite concluir que la asignación del número de patentes que permite la Ley sobre la Venta de Licores debe tener en cuenta esas circunscripciones de población. De ello que sea lógico concluir que, en cada distrito, coexistan varias poblaciones que puedan satisfacer los requisitos de habitantes que el artículo 11 prescribe, y con ello se determina el número de patentes que se pueden otorgar para esa población.” (Dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004. Ver, adicionalmente, el dictamen C-247-2004 del 27 de agosto del 2004, para la determinación del número de patentes según el tipo de población) Puede derivarse, de la lectura del anterior criterio, que esta Procuraduría General no comparte la tesis de que una patente pueda ser trasladada, para su explotación, no ya de un distrito a otro, sino que incluso, de una población a otra, aplicando directamente el artículo 18 de la Ley sobre la Venta de Licores. A ello cabe agregar que, por disposición Reglamentaria (Ver Decreto Ejecutivo N° 17757-G del 28 de setiembre de 1987, Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores) la restricción para cambiar el lugar se predica a nivel de “distritos” (“ARTICULO 2º.- El puesto que haya sido adquirido para un distrito no podrá utilizarse en otro”). Razones de jerarquía normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública nos hacen inclinarnos por privilegiar la aplicación del artículo 18 de la Ley sobre el artículo 2 del Reglamento. Con lo cual proceden las siguientes observaciones.

El criterio que sigue la Ley sobre la Venta de Licores para la asignación de patentes según un territorio, es el de la “población”, sea esta una “capitales de provincia”, o “cabeceras de cantones menores”, o “poblaciones” y/o “pueblos”, y en todos los casos, según sea la cantidad de habitantes con que cuenten. Luego, sin que importe en cual distrito del cantón se ubiquen esas circunscripciones territoriales, la restricción para trasladar la ubicación de explotación de la patente hace alusión a las poblaciones, no al distrito. Por ende, es dable afirmar que, si en un determinado cantón, se ha variado la composición de sus distritos (por la creación de uno nuevo), tal factor no incidiría en que las patentes de licores vigentes se encuentran asignadas a determinadas poblaciones, con lo que, a lo sumo, cabría afirmar que dentro del nuevo distrito se continuarán explotando el número de patentes que se hayan otorgado de acuerdo al número de habitantes según la población de que se trate.

O dicho en otros términos: que se disponga la creación de un nuevo distrito no es causa justificante para que los patentados de licores escojan en cuál de ellos van a continuar la patente fue asignada según la población donde ha venido operando. Y será en ella donde deberá continuar operado, sin posibilidad de que se traslade a ninguna otra población de ningún otro distrito. (Dictamen número C-395-2008 de 31 de octubre, 2008El subrayado no es del original) De conformidad con el dictamen supra transcrito, el cual resulta de aplicación en el presente caso, es criterio de esta Procuraduría que el parámetro que sigue la Ley sobre la Venta de Licores para la asignación de patentes según un territorio, es el de la “población”. Esa asignación implica que la patente sólo puede ser explotada en esa población, siendo que la Ley de Licores impide que se hagan traslado –para su explotación- de patentes a poblaciones diferentes, y el Decreto Ejecutivo contempla la misma restricción, aunque refiriéndolo a distritos. En todo caso, es claro que no existe autorización para el cambio de ubicación física de la explotación de la patente.

Por otra parte, un aspecto que estima este Órgano Asesor importante retomar, es el referido al tiempo trascurrido desde la adopción del acto de otorgamiento o aprobación de la patente, ello a efectos del ejercicio de la potestad anulatoria administrativa y los plazos para ejercerla.

Sobre el particular, esta Procuraduría se ha manifestado que debe la Administración, en caso de estimar que un acto dictado por ella contenga un vicio que acarree su nulidad, sujetarse a los plazos de caducidad previstos en nuestro ordenamiento, esto es, de cuatro años para los actos dictados con anterioridad al 1 de enero de 2008 –fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo-, y de un año a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren en el tiempo, para aquellos dictados con posterioridad a la fecha dicha. Al respecto se ha indicado:

“(…) Tal y como se indicó, la materia de venta de licores está regida por una ley especial, sea la número 10 del 7 de octubre de 1936, y su reglamento, que establece las reglas para la obtención de la patente para el ejercicio de dicha actividad, de suerte que, siendo dicha normativa especial la autorizante para otorgar las patentes referidas, los actos administrativos que se hayan dictado sin observar la misma adolecen de un vicio de nulidad.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior in fine, debe recordarse que, en principio, la Administración se encuentra inhibida para anular los actos por ella emitidos y que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. Sin embargo, esa regla encuentra dos excepciones cuando se está en presencia de vicios de nulidad:

• a)Cuando se trate de nulidades absolutas la Administración puede acudir a la vía judicial e interponer un proceso de lesividad, a efecto de que sea el órgano jurisdiccional el que declare su existencia.
• b)Cuando se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración se encuentra facultada para anular en vía administrativa el acto calificado como tal, siguiendo el procedimiento previsto en el numeral 173 de la Ley General de Administración Pública.

En ambos supuestos, la Administración se encuentra sujeta a plazos de caducidad para ejercer dicha potestad anulatoria.

Al respecto, debe indicarse que hasta finales del año 2007, la Administración debía sujetarse a un plazo de caducidad de cuatro años contados a partir de la emisión del acto. Sin embargo, con la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley número 8508, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, se modificó dicho plazo cuatrienal, para en su lugar, establecer un año a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren en el tiempo (Al respecto, ver dictamen C-059-2009 en punto a la situación que se presenta con actos administrativos emitidos con posterioridad al 1 de enero del dos mil ocho[1]).

Así las cosas, tratándose de actos emitidos con anterioridad a enero del 2008, la consultante se encontraba sujeta al plazo cuatrienal indicado. Sobre el particular, resulta pertinente mencionar el criterio sostenido por este Órgano Asesor en torno a dicho plazo de caducidad:

“Este Órgano Asesor ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con lo que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sea la prerrogativa acordada a la Administración Pública para emitir una declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, declaratorio de derechos, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad. En este sentido, a manera de ejemplo, remitimos a lo dicho en los dictámenes números C-169-2002 de 26 de junio del 2002 y C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004.

Para ejercer la referida potestad, la Administración debe seguir un procedimiento previo a la emisión del acto final, que cumpla con las garantías del debido proceso, toda vez que se busca garantizar el principio de intangibilidad de los actos propios, cuyo asidero constitucional yace en el artículo 34 del Texto Fundamental.

Asimismo, esa potestad anulatoria se encuentra limitada en el tiempo, esto es, que la Ley prevé un plazo cuatrienal dentro del cual puede ser ejercida válidamente la atribución que acarrea la suspensión de la eficacia del acto administrativo.

Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha indicado que el plazo de cuatro años establecido en el artículo 173 inciso 5) de la Ley General de Administración Pública es un plazo rígido, que no admite interrupciones ni suspensiones, sino que únicamente con el dictado del acto final se evita la supresión de la competencia en virtud de configurarse la caducidad que ese mismo numeral prescribe. Así las cosas, si la Administración no actúa dentro del plazo indicado, el acto administrativo –aún y cuando contenga vicios- no podrá ser anulado.

Sobre el punto de comentario, este Órgano Consultivo ha indicado:

“(…) VI.- El plazo de caducidad que pesa sobre la potestad anulatoria de la Administración.

Es necesario mencionar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia su inciso 5). Valga acotar que, según lo ha determinado en forma contundente y reiterada la jurisprudencia administrativa y judicial, dicho plazo es un plazo rígido de caducidad –aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o suspensiones; se produce automáticamente por el paso del tiempo; únicamente con la emisión del acto final es que se evita el acaecimiento de ese plazo de caducidad, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (Véanse, entre otros muchos, los dictámenes C-044-95, C-141-95 y C-147-96); todo en aras de la seguridad jurídica de los administrados a favor de los cuales se han declarado derechos subjetivos.

Y como la Administración está obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de la Ley General (Artículo 174.1 de ese mismo cuerpo legal), ello significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta –como ocurre en este caso-, si ya transcurrieron cuatro años desde su adopción, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria (Dictámenes C-046-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992, C-070-92 de 6 de abril de 1992 y C-111-93 de 24 de agosto de 1993).

Revisados los antecedentes de este asunto, logramos constatar que en el caso del servidor XXX, ya no es posible ejercitar la potestad anulatoria oficiosa de la Administración, pues a tan sólo tres días después de haberse recibido los autos en este Despacho (el día 20 de marzo del 2002), ya había transcurrido el plazo de los cuatro años. Véase que según se consigna en el expediente administrativo, el plus salarial por concepto de quinquenio que se pretende anular, empezó a regir a partir del 23 de marzo de 1998 (Folios 15, 16, 23, 27, 30, 47 y 51); en razón de lo cual operó la caducidad analizada y no podrá declararse la nulidad en su caso.(…)”. (Dictamen número C-239-2002 del 17 de setiembre del 2002. El subrayado no es del original).” (Dictámenes números C-004-2006 y C-005-2006 ambos de fecha 11 de enero de 2006. En igual sentido, dictámenes números C-013-2005 de 14 de enero del 2005 y C-436-2006 de 30 de octubre de 2006. El subrayado no es del original).

De conformidad con lo indicado, las patentes de licores otorgadas por la consultante constituyen actos declaratorios de derechos, cuyos efectos iniciaron desde su adopción (artículo 140 de la Ley General de Administración Pública), por lo que el plazo de caducidad para ejercer la potestad anulatoria administrativa se inició desde la fecha de autorización de las referidas licencias.

Bajo esta consideración, y en lo que es objeto de consulta, de existir un vicio en el acto de otorgamiento de una patente de licores, deberá verificarse, en función de la fecha de emisión del acto, que el plazo de caducidad no haya transcurrido, especialmente nos referimos a los actos dictados con anterioridad a enero de 2008. De no estar caduca la posibilidad de ejercer la potestad anulatoria, la Corporación deberá iniciar el procedimiento correspondiente a efecto de declarar la nulidad.

2. Si se otorga una patente que violenta las distancias establecidas legalmente, o que no cumple con otros requisitos o que incurriese en violaciones a las prohibiciones que establecen las leyes y reglamentos que regulan la materia ¿existen derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas que impiden a la municipalidad anular el acto?

Reiteramos que el otorgamiento de licencias de licores debe sujetarse a la normativa especial que la rige, de suerte que, su otorgamiento, como acto con elementos reglados, debe observar estrictamente las pautas que determine el referido cuerpo normativo (Sobre las distancias establecidas en el artículo 9 del Reglamento remitimos a lo indicado en el dictamen número C-318-2008 de 12 de setiembre de 2008).

Ahora bien, en punto a la generación de derechos subjetivos y posibilidad de anular, remitimos a lo indicado supra respeto a la facultad anulatoria que posee la Administración la cual se encuentra sujeta a plazos de caducidad. Esto es, ante la existencia de vicios que puedan acarrear la nulidad del acto administrativo mediante el cual se otorga la licencia de licores, la Administración está facultada para iniciar el proceso de lesividad o bien el procedimiento administrativo contemplado en el artículo 173 de la Ley General, en función de la calificación del vicio de nulidad, ello dentro del plazo de caducidad previstos en nuestro ordenamiento para ejercer la potestad anulatoria administrativa.

Es precisamente el acaecimiento del plazo de caducidad la situación que por excelencia impediría a la municipalidad la revisión del acto. De no estarse en dicha situación, bien puede la consultante ejercer la potestad anulatoria siguiendo para ello los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico que garanticen el derecho de defensa del eventual afectado. (Dictamen C-105-2009 de 20 de abril de 2009) Finalmente, otro aspecto que se deriva de la presente consulta, y que merece atención, es el referido a la ubicación del local al margen de un río.

Valga señalar sobre el particular, que el artículo 33 de la Ley Forestal establece una serie de zonas de protección, entre ellas las relativas a los márgenes de los ríos. Al respecto, el inciso b) del artículo en mención dispone:

“ARTICULO 33.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes (…)

• b)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado. (…)” Como se advierte de la norma referida, el legislador previó franjas de protección en los márgenes de los ríos, que imponen una limitación de interés social a la propiedad privada, y como tales deben ser respetadas por los particulares.

Sobre el tema esta Procuraduría ha indicado:

“(…) Delimitación del concepto de "área de protección" – Propiedad privada que soporta limitación de interés social.

Por ser de obligada aplicación en el presente asunto, conviene citar los artículos pertinentes de la Ley Forestal que regulan las denominadas "áreas de protección":

"ARTICULO 33.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
• b)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
• c)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley." "ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas.

Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." Conviene recordar las precisiones que, sobre la función ambiental de estas áreas de protección, y su disimilitud con el concepto de "áreas silvestres protegidas", hizo este Organo Consultivo en el dictamen C-016-2002 de fecha 15 de enero del año en curso:

"II.-REGIMEN JURÍDICO APLICABLE Las áreas silvestres protegidas bajo sus diferentes categorías de manejo, entre ellas, por supuesto, las zonas protectoras, son parte integrante del patrimonio natural del Estado, que se encuentra constituido, según el artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

Esta inclusión al patrimonio natural del Estado de las zonas protectoras ya la encontramos establecida en la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículos 18 y 24:

"Artículo 18. - El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas." "Artículo 24. - Las Zonas Protectoras establecidas por la ley o mediante decreto ejecutivo, que se encuentren en las Reservas Nacionales, también formarán parte del patrimonio forestal del Estado." También la posterior reforma por Ley No. 7174 a esa Ley Forestal definía de modo expreso esta inclusión cuando consagraba que dentro del patrimonio forestal del Estado (hoy patrimonio natural) se constituirían reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas (artículo 35).

La Ley Orgánica del Ambiente, por su lado, preceptúa que "la superficie las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida".

Como patrimonio natural del Estado, las áreas silvestres protegidas se encuentran sometidas a un régimen de dominio público, por lo que son inalienables e inembargables. La posesión de los particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no pueden inscribir esos terrenos en Registro Público mediante información posesoria y la acción reivindicatoria estatal por ellos es imprescriptible (artículo 14 de la Ley Forestal).

Sobre este régimen demanial a que se encuentran sometidas las áreas silvestres protegidas de nuestro país, ha dicho la Sala Constitucional:

"Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. " (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).

La conformación de áreas protegidas bajos las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).

Por supuesto que estas características correspondientes al dominio público sólo se aplicarán a aquellos terrenos que sean o hayan ingresado efectivamente al patrimonio estatal, por cuanto los inmuebles de particulares, salvo que se hayan sometido voluntariamente al régimen forestal, siguen guardando su régimen privado hasta su efectiva compra o expropiación para efecto de incluirlos como parte de un área silvestre protegida determinada; y en el caso de las zonas protectoras (reservas forestales y refugios de vida silvestre también), mientras el pago no se haya hecho efectivo, quedan sometidas a un plan de ordenamiento ambiental y posteriormente al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos (doctrina del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).

Tenemos, entonces, que al ser las zonas protectoras parte del patrimonio natural del Estado, se les aplica los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575, en el sentido de que se prohíbe en ellas la corta o el aprovechamiento de los bosques y el Estado solo podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, debiendo definir el Ministerio del Ambiente y Energía la elaboración de evaluaciones del impacto ambiental, cuando corresponda.

Al respecto, ya ha indicado la Procuraduría General de la República:

"Con apego a sus postulados, es clara la Ley Forestal, artículo 1°, in fine, al prohibir, salvo en los únicos supuestos que admite el artículo 18 ibid, la corta o aprovechamiento de los bosques en áreas silvestres protegidas, propiedad del Estado: parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales. El artículo 18 sólo permite realizar en el patrimonio natural estatal labores de investigación, capacitación y ecoturismo, aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía, el que deberá definir, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, conforme al Reglamento. Normas que se compaginan con el numeral 58, inciso b), ibídem, al tipificar como delito, reprimible con prisión de hasta tres años, el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines distintos a los previstos en la Ley. Las áreas silvestres protegidas se amplían en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, a los humedales en general y monumentos naturales (Ver relación con los artículos 37 y 40 ibid y 72, inciso c) de la Ley Forestal, reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, 11 del Reglamento a la Ley Forestal y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). (Opinión Jurídica No. OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).

"De ahí que, con observancia del Principio de Legalidad regulador de la actuación administrativa (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numerales 11 y 13), el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato legislativo vigente a emprender actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la Ley Forestal, como lo sería el desarrollo de aprovechamientos forestales dentro del patrimonio natural del Estado."(Dictamen C-103 de 8 de junio de 1998).

Diferente es el caso de las denominadas "áreas de protección", reguladas en los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal No. 7575, en las que, aunque se prohíbe la corta o eliminación de árboles, sí se permiten como excepción a esta regla proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional, entendiéndose como tales aquellas "actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales (Ley Forestal No. 7575, artículo 2°, inciso m), adicionado por la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1988, artículo 114).

Se trata de las áreas que bordean nacientes permanentes; ríos, quebradas o arroyos; lagos y embalses naturales y artificiales construidos por el Estado y sus instituciones; así como zonas de recarga acuífera (artículo 33, incisos a), b), c) y d); y su régimen legal es distinto al que caracteriza las zonas protectoras:

"... difiere en la ubicación de las disposiciones sobre tales zonas, de todas las leyes anteriores y los textos preparatorios, pues anteriormente estas áreas de protección, que eran llamadas zonas protectoras, se incluían dentro del patrimonio forestal del Estado, mientras que ahora, diferencia el texto entre zonas protectoras, consideradas áreas silvestres protegidas, enumeradas dentro del Título Segundo, del Patrimonio Natural del Estado, y las áreas de protección, descritas en el Título Tercero de la Propiedad Forestal Privada, bajo el capítulo llamado de la Protección Forestal, eliminándose la norma que disponía que las disposiciones del artículo que definía las áreas de protección regirían tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás organismos públicos."(Dictamen C-103 de 8 de junio de 1998).

"El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral 33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada. (...) Constituyen áreas de protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de ese artículo 34, rectificando –en parte- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en el título." (Opinión jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).

"Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad privada. (...)

Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional, párrafo segundo)." (Dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999)." (Lo subrayado no está contenido en el original) Del anterior criterio podemos derivar varias consecuencias para los efectos de su consulta. La principal tiene relación con el hecho de que las áreas de protección son de propiedad privada, aunque sujetas a una limitación de interés social como lo es la que estipula el artículo 34 de la Ley Forestal. Limitación que se manifiesta en la imposibilidad de cortar árboles dentro de las mismas, excepción hecha del otorgamiento, por el Poder Ejecutivo, de una declaratoria de conveniencia nacional para proyectos que signifiquen un mayor beneficio para la sociedad que sus impactos ambientales y para cuya realización se requiera la eliminación de árboles.

En segundo término, que dicha limitación afecta al titular del terreno, de donde se deriva que la restricción para la utilización de esta área de protección pesa sobre el individuo. Ello es diferente a que exista una pretendida naturaleza demanial del área, que incidiría a su vez sobre las obras que deba realizar la Empresa de Servicios Públicos de Heredia para cumplir su mandato legal de abastecimiento de agua potable.

Y, en tercer lugar, que siendo propiedad privada, su titular está legitimado para someter dicha área al régimen forestal voluntario, del cual pueda derivar beneficios de carácter económico (artículos 3 inciso g) y k) en relación con los artículos 24, 29, 32, 36, 38 y 46 y siguientes, todos de la Ley Forestal).

Por último, es importante reiterar un concepto fundamental: el "área de protección" que aquí nos interesa no pertenece al demanio público, de donde no le alcanzan las características propias de estos bienes (imprescriptibilidad, inexpropiabilidad, inembargabilidad). Tampoco cabe derivar tal condición de otros cuerpos normativos, que no incluyen dentro de sus prescripciones la zona que se define en el artículo 33 incisos b) de la Ley Forestal. En este sentido, puede verse el artículo 3° de la Ley de Aguas, Ley N° 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en cuanto a la definición del concepto de "aguas de propiedad nacional", o bien lo que regula el numeral 2° de la Ley General de Agua Potable, Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, norma que ha perdido vigencia ante las regulaciones especiales y posteriores que delimitan las competencias en materia de prestación de servicios públicos por parte de empresas tales como la consultante, y otras regulaciones atinentes a la titularidad de los terrenos que bordean los ríos (artículo 33 de la Ley Forestal). En lo que atañe al artículo 31 de la Ley de Aguas, el dictamen C-016-2002 indicó:

"Es de rigor precisar, sin embargo, que si existen áreas de protección localizadas dentro de una área silvestre bajo la categoría de zona protectora o de cualquier otra, se entenderán subsumidas dentro del régimen de patrimonio natural del Estado, de tal forma que su uso y aprovechamiento también estarán regulados por los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575:

"En las áreas de protección sólo se permite excepcionalmente la eliminación de árboles en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem), siempre y cuando dichas áreas no estén localizadas dentro de las áreas silvestres protegidas o en general dentro del Patrimonio Natural del Estado, pues en dicho caso también estarían amparadas por la prohibición absoluta de corta o aprovechamiento de árboles establecida por los artículos 1 y 18 de la misma ley." (Dictamen C- 042-99 de 19 de febrero de 1999).

Se trata de un supuesto análogo a aquel de las áreas de protección cuya delimitación geográfica coincide con la de otras hipótesis normativas para los que el ordenamiento jurídico establece un régimen de dominio público, como los terrenos adyacentes a fuentes surtidoras de agua potable o que puedan llegar a serlo en el futuro (artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, y 31 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942), a los ríos navegables (artículo 7°, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización), los comprendidos en las dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba (artículo 7°, inciso d), ibídem), etc. En estos casos, como en el de las zonas protectoras, prevalece la impronta demanial y, por tanto, rigen en ellas, además de las características propias del dominio público (inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc.), las atinentes a cada régimen en particular." De conformidad con lo anterior, tampoco cabría derivar la demanialidad de los terrenos que bordean los ríos, en las distancias contempladas por el artículo 33 de la Ley Forestal, por lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana. Recuérdese aquí, que la condición de pertenencia a los bienes demaniales, es un acto reservado al legislador, de donde no podría otorgarse el atributo vía reglamento, sea éste autónomo o ejecutivo; sino es en la propia ley en donde se otorga la condición de demanialidad, fijando su contenido y extensión en el mismo texto legal, o dejando a la Administración su específica ubicación.” (Dictamen C-334-2002 de 10 de diciembre del 2002. Lo resaltado no es del original) Como bien lo señala el dictamen supra transcrito, no se está en presencia de bienes demaniales pero si de áreas de protección que imponen una limitación al ejercicio del derecho de propiedad, por ello, en caso de violaciones a esta restricción debe tomarse las medidas pertinentes para regularizar la situación.

III. Conclusión

De conformidad con lo expuesto se concluye lo siguiente:

1. La Ley sobre la venta de licores, en su artículo 11 atiende a un criterio de “población” para determinar el número de patentes máximo que se pueden autorizar en esas circunscripciones territoriales.

2. El parámetro que sigue la Ley sobre la Venta de Licores para la asignación de patentes según un territorio, es el de la “población”. Esa asignación implica que la patente sólo puede ser explotada en esa población, siendo que la Ley de Licores impide que se hagan traslado –para su explotación- de patentes a poblaciones diferentes, y el Decreto Ejecutivo contempla la misma restricción, aunque refiriéndolo a distritos. De ello se desprende, con claridad, que no existe autorización para el cambio de ubicación física de la explotación de la patente.

3. Ante la eventual existencia de vicios que afecten un acto administrativo dictado por la Corporación Municipal, en este caso particular la emisión de patentes de licores, ésta podrá acudir dependiendo de la naturaleza del vicio de legalidad – nulidad absoluta, evidente y manifiesta o solamente nulidad absoluta-, al procedimiento que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o bien, al proceso de lesividad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

4. Tal potestad anulatoria deberá ejercerse dentro de los plazos de caducidad que prevé el ordenamiento jurídico. Al efecto, debe indicarse que en virtud de la modificación del artículo 173 de la Ley General, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo.

5. El artículo 33 de la Ley Forestal establece una serie de zonas de protección, entre ellas las relativas a los márgenes de los ríos. Dicha regulación impone una limitación de interés social a la propiedad privada, y como tal debe ser respetadas por los particulares.

Sin otro particular, se suscribe, Sandra Sánchez Hernández Procuradora Adjunta Ssh/acz [1] En el dictamen C-059-2009 se arribó a las siguientes conclusiones:

“1. El Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir la nulidad de actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias administrativas. Dependiendo de la naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa- o bien, al proceso de lesividad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atendiendo a lo que prescriben los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y el 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

2. Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (tal el caso de un acto de incorporación de un miembro que se encuentre activo) 3. No genera una costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos, un acto administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento Jurídico. Por ende, no se podría alegar como antecedente para obligar a que el Colegio adopte otros actos administrativos similares. Para evitar precisamente esa posibilidad, la Administración –Colegio Profesional- debe procurar la declaratoria de nulidad de esos actos viciados, por los mecanismos que se indican en los puntos anteriores.