Nature and Declaration of Public Roads vs. Private EasementsNaturaleza y declaratoria de vías públicas frente a servidumbres privadas

Legal Opinion: 058 of 18/03/2022 March 18, 2022 PGR-C-058-2022 Mrs. Katherine Campos Torres Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Hojancha Dear Mrs. Campos:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter no. SCMH-414-2021 of October 7, 2021, through which you forwarded the Municipal Council agreement requesting our opinion on several questions related to the nature and constitution of public roads.

In compliance with Article 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), and given that your Municipality does not have legal counsel, the opinion of the attorney for the Federación de Municipalidades de Guanacaste is attached, which answers each of the questions posed.

Since the questions asked are specific and concrete, we will render our opinion by answering each one in the order they were presented in the inquiry.

“1. Can an agricultural easement (servidumbre agrícola) constituted with that condition on a privately owned property be considered a public road, based on a cadastral and approved map indicating it is a public road or public street?” Based on Articles 1, 2, 32, and 33 of the Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 of August 22, 1972), 53, 40, and 56 of the Ley de Planificación Urbana (no. 4240 of November 15, 1968), and Article 4 of the Ley de Construcciones (no. 833 of November 2, 1949), we have reiterated that Municipalities can declare new public roads, forming part of the cantonal road network, in the following cases: 1) when the land is in the public domain (dominio público) and the requirements for a change of public domain use (mutación demanial) are met, 2) when the road is dedicated by law or in fact to public service and is not privately owned, 3) when the road is privately owned but there is a transfer, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when public areas resulting from an urbanization process are received. (Opinions nos. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017, C-291-2020 of July 19, 2020, C-196-2021 of July 2, 2021, PGR-C-231-2021 of August 13, 2021).

Thus, it is clear that the Municipality can consider as public, and make the corresponding declaration for, those roads that meet the aforementioned cases. An easement (servidumbre), agricultural or of any other type, by its nature, constitutes a private road, and, if no transfer, purchase, or expropriation has occurred in favor of the Municipality, it could not be considered a public road.

Outside of the cases indicated above, it is not possible to declare a road public and incorporate it into the cantonal road network. Consequently, an approval on a cadastral map or another municipal act that records the existence of a public road, when it really does not have such condition, does not constitute a means to declare public roads, and, therefore, the public nature of a road cannot be derived from them.

In this regard, we have already pointed out on other occasions that:

“In line with the administrative jurisprudence issued by this advisory body, it must be noted that the municipal approval of a map is not part of the legal hypotheses by which a certain strip of land can come to be considered a public road.” (C-026-2016 of February 8, 2016).

“As can be seen, the declaration of a public street does not depend on its recording on a cadastral map, but rather on whether the requirements that the legal system sets for the specific case have been met in the specific factual situation (be it an urban development project, public domain land dedicated by law or in fact to public use, a change of public domain use, or acquisition of private land to be destined for that use). As stated in Opinion No. C-116-94 of July 14, 1994: ‘surveyors lack the authority to classify a road as public or private. They are only responsible for attesting to public use, once the declaration has been made. But, if there is doubt, they must consult the classification with the competent administrative body and it is advisable to accredit it with the documents that are submitted to the Catastro Office for the promptness of procedures and third-party corroboration.’ Hence, even if the existence of a public street is recorded on a cadastral map, such inclusion cannot prevail over the requirements that the law establishes in each case for it to be considered constituted, so that, if these have not been met, that recording does not have the effect of replacing them and considering the public character of the depicted access as declared.” (Opinion no. C-076-2012 of March 20, 2012).

“2. If a property with access via an agricultural easement is subdivided (fraccionada) into lots and these are approved, but under the denomination of public road or street, does the existence of that subdivision (fraccionamiento) of lots confer public domain status (demanialidad) on the access that was previously held as an agricultural easement?” As stated in the previous answer, one of the cases in which public roads are constituted refers to streets resulting from a subdivision (fraccionamiento) for urban development purposes or from an urbanization, which, in accordance with Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, must be transferred to the Local Government.

In accordance with Articles 40, 42, and 43 of the Ley de Planificación Urbana, in those cases, the resulting roads become part of the municipal public domain (demanio público municipal), and, consequently, acquire the character of public roads.

In addition to this, it must be considered that the previous Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (approved in session of the INVU board of directors No. 3391 of December 13, 1982) allowed the subdivision of lots fronting an easement (articles II.2 and II.2.1.6.) and that the new regulations on this matter allow the subdivision of properties fronting an “exceptional access for residential use” (articles 23-28) and fronting agricultural, livestock, or forestry easements in certain cases (articles 29-36). In all these cases, if the subdivision is permitted, the access road maintains its private nature, as it must not be transferred to the Local Government.

Therefore, answering the question posed, the public domain status of the access would depend on whether the subdivision was authorized under one of the cases regulated by the Subdivision and Urbanization Regulations or if the subdivision implied the transfer of the agricultural easement to the Local Government. In the first case, the easement would continue to maintain its private condition, and, in the second, having operated a transfer, it could indeed be considered a public road forming part of the municipal public domain.

“3. Can an agricultural easement constituted on a real property be considered as affected in fact to public use, if more than a year has passed since a road or street has been used as if it were public?” As already stated, the Municipality can declare as public those roads that meet the indicated cases. Thus, the passage of time is not one of the legally provided means to consider that a certain privately owned road becomes a public road.

We have stated this on other occasions, echoing the jurisprudence of the Tribunal Contencioso Administrativo and the Sala Constitucional:

“Because the administrative acts (declaration of a public street) issued by municipalities in the exercise of their powers related to the cantonal road network must comply with the requirements established for such purposes, it would be inappropriate to declare the public nature of a private street solely due to the passage of time, or the mere tolerance of the owner. The Tribunal Contencioso Administrativo referred to the impossibility of the State to acquire, via usucapion (usucapión), property registered in the name of a private individual, even when the property has been repeatedly used for public transit: ‘«…it is possible for patrimonial assets of the Administration to mutate into public domain assets, when they have been affected to a public use or service for a considerable time. This is the case, for example, of an access road owned by a public entity, which is used as a public road, without its public domain status having been declared. However, such mutation is not possible regarding private property to public property. This is because in Costa Rica, the State cannot acquire via usucapion property registered in the National Registry in the name of a private individual. Thus, an access or road that crosses private property cannot be considered dedicated to public use because it does not meet the characteristic of being a public domain asset nor of public ownership. In this sense, we insist that the passage of time does not modify the private nature of a property in favor of the Public Administration, as positive prescription in its favor or in favor of its entities is not legally viable. Thus, even if a private property has been used in fact for the transit of people, the property right of the owner of the property cannot be ignored. In this sense, to affect a private asset (access or street) to the public domain, the legally established means in the legal system for such effects must be used, including direct purchase, the transfer of areas in urbanizations and subdivisions, or the declaration of necessity and public utility to proceed with expropriation procedures in case of the owner’s opposition.’» (Tribunal Contencioso Administrativo, Section VI, resolution no. 161-2012 of August 14, 2012, the underlining is ours). Similarly, this Advisory Body has maintained that the State ‘...cannot positively acquire an asset registered in the name of a private individual in the Public Registry. That is, no matter how long it has exercised possession; for the State to acquire the property of a private legal subject without their consent, it must expropriate and pay the corresponding compensation in accordance with Article 45 of the Constitution in its first paragraph…’ (OJ-121-2001 of September 3, 2001). Also, in our opinion C-055-2010 of March 26, 2010, we cited the Sala Constitucional's indication in its resolution no. 3145-96 of June 28, 1996. On that occasion, said Court established that it is not possible to interpret that ‘… the public domain is created by a unilateral decision of the Administration, disregarding the owner’s will, and even less so when the property is registered in the Public Registry of Immovable Property, if no prior voluntary act of delivery has taken place, which can be proven by the Administration by any means; or if prior compensation has not taken place, if the acquisition of the property by compulsory means is intended, as indicated by Article 45 of the Constitution.’ As evidenced by the transcribed excerpts, in cases where municipalities intend to declare the public nature of a road and it concerns a property registered in the name of a private individual, it is necessary for a transfer or purchase to take place, or, if there is opposition from the owner, the necessity and public utility must be declared to then continue with the expropriation process. If these requirements are not observed, the right of property enshrined in Article 45 of the Political Constitution and in numeral 21 of the American Convention on Human Rights would be violated. In a similar sense, opinions C-055-2010 of March 26, 2010, C-256-2011 of October 21, 2011, C-042-2012 of February 13, 2012, C-076-2012 of March 20, 2012, C-101-2012 of April 7, 2012, C-066-2017 of April 4, 2017, and C-248-2018 of September 24, 2018 can be consulted.” (Opinion no. C-230-2021 of August 10, 2021).

“4. Do restricted-use public streets or roads exist?” Article 1 of the Ley General de Caminos, when classifying public roads, refers to restricted-access highways when regulating the national road network. In this sense, it states:

“The Ministerio de Obras Públicas y Transportes shall designate, within the national road network, restricted-access highways, on which vehicle access or exit shall only be permitted at certain intersections with other public roads. It shall also designate freeways, which shall be restricted-access highways, with four or more lanes, with or without a central dividing island.” In the classification made by that same article for the cantonal road network, the existence of restricted-access roads is not provided for.

“5. Is it possible to eliminate a road or street ‘considered public by municipal approval’ whose nature is that of an agricultural easement and whose corresponding property is duly registered in the Public Registry? What procedure should be followed?” We understand that the question is aimed at determining whether it is possible to eliminate the municipal approval that classified as a public road an agricultural easement that had not met the necessary requirements to be declared as such.

If a Municipality issues an administrative act, for example, an approval of a map, by which it records the public nature of a road, when it really does not enjoy such a condition, we would be facing an irregular administrative act. And we have considered this on other occasions, indicating that the approval on a cadastral map or another municipal act recording the existence of a public road that does not have such a condition, are acts issued illegitimately. (Opinion no. C-196-2021 of July 2, 2021).

In this regard, it should be noted that the Ley General de la Administración Pública (no. 6227 of May 2, 1977) establishes that an administrative act that substantially conforms to the legal system shall be valid (Article 128), that the lack or defect of any requirement of the administrative act, expressly or implicitly required by the legal system, shall constitute a defect thereof, and that an act substantially non-conforming with the legal system shall be invalid (Article 158).

One of the substantial elements of the administrative act is the motive (Article 133), that is, the factual and legal background that allows the administration to issue the act. This means that the absence of this element entails the impossibility of exercising the competence in the specific case, that is, the impossibility of issuing the corresponding act.

Thus, the issuance of an administrative act that implies the recognition of a public road that does not have that condition could lack a motive, and, consequently, the act could have a defect of absolute nullity, depending on the specific case. Therefore, in accordance with the Ley General de la Administración Pública, it cannot be presumed legitimate (Article 169); it cannot be brought into conformity with the law through rectification or validation (Article 172); and the administration is obliged to annul it ex officio (Article 174.1), through the lesivity process (proceso de lesividad) when it is an act declaratory of rights, or through the procedure established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, when, in addition to being an act declaratory of rights, the nullity is absolute, evident, and manifest. (See our opinions nos. C-146-2020 of April 21, 2020, C-196-2021 of July 2, 2021, and PGR-C-231-2021 of August 13, 2021).

Also, the administrative act could be challenged by the individual, through administrative or judicial channels, in accordance with the provisions of Article 175 of the Ley General de la Administración Pública.

“6. What procedures must be followed to declare a road or street public, and who has the competence to issue the declaration of a road or street as public?” As already indicated in answer 1, Municipalities can declare new cantonal public roads in the following cases: 1) when the land is in the public domain and the requirements corresponding to a change of public domain use are met, 2) when the road is dedicated by law or in fact to public service and is not privately owned, 3) when the road is privately owned but there is a transfer, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when public areas resulting from an urbanization process are received.

The possibility for Municipalities to build or declare new public roads is also contemplated in the Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 of October 15, 2015), which, with the purpose of transferring to Local Governments the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the Ley General de Caminos Públicos, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are competent to plan and control the construction of public roads, to inventory the streets that make up the cantonal road network, to expand that inventory, and to invest the economic resources transferred by virtue of the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 of July 4, 2001) in the acquisition and leasing of movable and immovable property necessary to fulfill the objectives of the law, all in accordance with the five-year road plans.

In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, when declaring a public road, the Municipality must assess the technical conditions and measurement requirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works. All in accordance with the requirements of the Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 of December 12, 2016), the Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 of June 25, 2014), and other existing regulations on the matter, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329, and the Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 of July 5, 1971), the MOPT is responsible for issuing.

The Regulation to Law 9329 establishes that Municipalities shall prepare Five-Year Road Conservation and Development Plans, in accordance with the policies and directives issued by the Municipal Council, the recommendations and proposals of the Road Board, the Cantonal Development Regulatory Plans, as well as any other planning instrument in force in the canton. These road plans must contain, among other aspects, the programs to execute the activities of design, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling, demarcation, reinforcement, concession, and operation of the routes of the cantonal road network and the budget and funding sources.

That same Regulation, in its Article 5, provides that Municipalities must prepare and execute the Five-Year Road Conservation and Development Plans and prepare the preliminary studies, as well as the administrative resolution that, in accordance with the Ley de Construcciones, must be submitted to the Municipal Council for the official declaration of public roads in the cantonal road network. And it establishes that these functions must be performed by qualified professional or technical personnel.

Then, considering Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, it is clear that the administrative acts issued by Municipalities in the exercise of their powers of maintenance, planning, construction, and expansion of the cantonal road network must be based on technical criteria and comply with the requirements established for that purpose.

Based on these technical criteria, the Municipal Council is responsible for the declaration of public roads and the approval of the allocation of resources for road projects, in accordance with the provisions of Article 13, subsection p) of the Código Municipal (Law no. 7794 of April 30, 1998) in the exercise of its powers in matters of urban planning. (See opinions C-172-2012, C-066-2017 cited, C-291-2020 of July 17, 2020, and C-196-2021 of July 2, 2021).

In the case of the declaration of public roads by virtue of subdivisions for urban development purposes or authorized urbanizations, their acceptance and entry into the municipal public domain must be formalized through an agreement of the Municipal Council, taking into account the inspection and verification of compliance with the technical requirements of the urbanization that the specialized technical departments must carry out. (Opinions nos. C-380-2003 of December 2, 2003, C-190-2015 of July 23, 2015, C-206-2016 of October 6, 2016, C-194-2017 of September 5, 2017, among others).

On this point, it must be specified that, without prejudice to that formal delivery, it has been considered that, “although with the acceptance of the works the Municipality verifies their conformity with the current legal system, an ideal situation for controlling the urbanization process, it is no less true that there could be urbanizations already built where that formal acceptance and transfer has not yet taken place, but there is public use voluntarily admitted by the developer that would allow proving that the transfer to public domain has occurred.” And, consequently, in the case of urbanizations already built where the formal acceptance and transfer of communal areas has not occurred, “and the active administration proves that there is public use voluntarily admitted by the developer, it must be considered that those communal areas share the attributes of the public domain regime.” (Opinion no. C-194-2017 of September 5, 2017 and C-291-2020 of July 17, 2020).

“7. If the procedures to issue acts declaring the existence of a public road or street have not been followed, what actions must be taken to annul approvals that declared the existence of a public road or street?” The information stated in the answer to question no. 5 is reiterated.

“8. What would be the repercussion on public services (electricity, public lighting, garbage collection, among others), installed on an easement that was considered public by a municipal approval?” If the authorization and provision of the indicated public services depends on the public nature of the road, their continuity will be subject to the annulment of the municipal approval, in the event that it was granted incorrectly and has defects of absolute nullity.

“9. If a property has two accesses, one via a duly constituted public road and another via an easement considered a public road or street by municipal approval, could the property owners claim a violation of their rights if the road or street corresponding to the easement is eliminated?” The answer to this question depends on the analysis of all the factual elements of the specific case.

The issuance of an approval that contemplates as a public street a road that is really an easement can generate impacts, as it could signify a violation of the right to private property, by considering a road of a private nature, which has not been expropriated or legally acquired by the administration, as public.

But, on the other hand, an approval granted in those terms could recognize rights or favorable situations for private individuals. For example, it may enable the registration of a map in the Catastro Nacional, and, this, in turn, may enable the emergence of legal effects and registry movements for certain properties. Furthermore, it may generate the emergence of situations favorable to the individual that must be analyzed in the specific case.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez

Dictamen : 058 del 18/03/2022 18 de marzo de 2022 PGR-C-058-2022 Señora Katherine Campos Torres Secretaria del Concejo Municipal Municipalidad de Hojancha Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. SCMH-414-2021 de 7 de octubre de 2021, mediante el cual se nos remite el acuerdo del Concejo Municipal en el que se requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la naturaleza y constitución de las vías públicas.

En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), y en virtud de que esa Municipalidad no cuenta con asesoría legal, se adjunta el criterio del abogado de la Federación de Municipalidades de Guanacaste, en el cual se da respuesta a cada una de las interrogantes planteadas.

Dado que las preguntas formuladas son puntuales y concretas, rendiremos nuestro criterio respondiendo cada una de ellas en el orden en el que se expusieron en la consulta.

“1. ¿Una servidumbre agrícola constituida con esa condición sobre una finca de titularidad privada, puede ser considerada como vía pública, con fundamento en que en un plano catastrado y visado se indica que es camino público o calle pública?” Con base en lo señalado por los artículos 1°, 2°, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), 53, 40 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) y 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas, integrantes de la red vial cantonal, en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021, PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021).

De tal forma, resulta claro que la Municipalidad puede considerar como públicas y hacer la declaratoria correspondiente, aquellas vías que cumplan con los supuestos antes señalados. Una servidumbre, agrícola o de cualquier otro tipo, por su naturaleza, constituye un camino privado, y, de no haber operado cesión, compra o expropiación a favor del Municipio, no podría ser considerada como una vía pública.

Fuera de los supuestos antes indicados, no es posible declarar un camino como público e incorporarlo a la red vial cantonal. En consecuencia, un visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la existencia de un camino público, cuando realmente éste no posee tal condición, no constituyen una vía para declarar vías públicas, y, por tanto, de ellos no es posible derivar la naturaleza pública de un camino.

En ese sentido, ya en otras oportunidades hemos señalado que:

“En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse que el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.” (C-026-2016 de 8 de febrero de 2016).

“Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para el caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: «los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros.» De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que, si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.” (Dictamen no. C-076-2012 de 20 de marzo de 2012).

“2. ¿Si una propiedad con acceso con servidumbre agrícola, es fraccionada en lotes y estos son visados, pero bajo la denominación de camino o calle pública, ¿la existencia de ese fraccionamiento de lotes, confieren demanialidad al acceso que con antelación se tenía como servidumbre agrícola?” Tal y como se expuso en la respuesta anterior, uno de los supuestos en los que se constituyen vías públicas es el referido a las calles resultantes de un fraccionamiento con fines urbanísticos o de una urbanización y que, conforme con el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, deben ser cedidas al Gobierno Local.

Conforme con los artículos 40, 42 y 43 de la Ley de Planificación Urbana, en esos casos, las vías resultantes pasan a formar parte del demanio público municipal, y, en consecuencia, adquieren el carácter de vías públicas.

Además de ello, debe tenerse en cuenta que el anterior Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (aprobado en sesión de junta directiva del INVU N°3391 del 13 de diciembre de 1982) permitía el fraccionamiento de lotes con frente a servidumbre (artículos II.2 y II.2.1.6.) y que el nuevo Reglamento en esa materia, permite el fraccionamiento de inmuebles frente al “acceso excepcional para uso residencial” (artículos 23-28) y frente a servidumbres agrícolas, pecuarias o forestales en algunos supuestos (artículos 29-36). En todos esos casos, de permitirse el fraccionamiento, el camino de acceso mantiene su naturaleza privada, pues no debe ser cedido al Gobierno Local.

Por tanto, respondiendo la pregunta planteada, la demanialidad del acceso dependería de si el fraccionamiento se autorizó bajo uno de los supuestos regulados por los Reglamentos de Fraccionamientos y Urbanizaciones o si el fraccionamiento implicó la cesión de la servidumbre agrícola al Gobierno Local. En el primer caso, la servidumbre seguiría manteniendo su condición privada, y, en el segundo, al haber operado una cesión, sí podría considerarse una vía pública integrante del demanio público municipal.

“3. ¿Puede una servidumbre agrícola constituida sobre un bien inmueble, considerarse como afecta de hecho al uso público, si ha pasado más de un año desde que se emplea un camino o calle cual si fuere público?” Como ya se dijo, la Municipalidad puede declarar como públicas aquellas vías que cumplan con los supuestos señalados. De tal modo, el transcurso del tiempo no es uno de los modos previstos legalmente para considerar que determinado camino, de dominio particular, se constituye en una vía pública.

Así lo hemos señalado en otras ocasiones, haciendo eco de la jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo y de la Sala Constitucional:

“Debido a que los actos administrativos (declaración de calle pública) que sean dictados por las municipalidades en el ejercicio de sus competencias relacionadas con la red vial cantonal deben sujetarse a los requisitos dispuestos para tales efectos, sería improcedente que se declare la publicidad de una calle privada por el solo transcurso del tiempo, o la mera tolerancia del dueño.

El Tribunal Contencioso Administrativo se refirió a la imposibilidad que tiene el Estado de adquirir, vía usucapión, bienes inscritos a nombre de un particular, aun cuando la propiedad haya sido utilizada reiteradamente para el tránsito de personas:

«“…es posible que bienes patrimoniales de la Administración, puedan mutar a bien dominicales, cuando éstos hayan estado durante un tiempo considerable afectos a un uso o servicio público. Es el caso, por ejemplo, de un acceso propiedad de un ente público, que sea usado como camino público, sin que haya sido declarada su demanialidad. No obstante, esa mutación no es posible respecto de propiedad privada a pública. Ello por cuanto en Costa Rica el Estado no puede adquirir vía usucapión bienes inscritos en el Registro Nacional, a nombre de un particular. Así, un acceso o camino que atraviese una propiedad privada no puede considerarse entregado al uso público por no cumplir con la característica de ser un bien demanial ni de titularidad pública. En este sentido, insistimos que el transcurso del tiempo no modifica la naturaleza privada de un inmueble a favor de la Administración Pública, pues no es legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes. Así las cosas, aun y cuando una propiedad privada haya sido utilizada de hecho para el tránsito de personas, no puede desconocerse el derecho de propiedad del dueño del inmueble. En este sentido, para afectar un bien (acceso o calle) privado al dominio público, deben utilizarse las vías legalmente establecidas en el ordenamiento jurídico para tales efectos, entre ellas, la compra directa, la cesión de áreas en urbanizaciones y fraccionamientos o la declaratoria de necesidad y utilidad pública para proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario.» (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, resolución n.° 161-2012 de 14 de agosto del 2012, el subrayado es nuestro).

De igual forma, este Órgano Asesor ha sostenido que el Estado «...no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un particular en el Registro Público. Esto es, no importa cuánto tiempo haya ejercido posesión; para que el Estado pueda adquirir la propiedad de un sujeto de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar la correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo 45 constitucional en su primer párrafo…» (OJ-121-2001 del 3 de setiembre de 2001).

También, en nuestro dictamen C-055-2010 del 26 de marzo de 2010 citamos lo indicado por la Sala Constitucional en su resolución n.° 3145-96 del 28 de junio de 1996. En esa oportunidad dicho Tribunal estableció que no es posible que se interprete que «… el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.» Como se evidencia de los extractos transcritos, en los casos en que las municipalidades pretendan declarar la publicidad de una vía y se trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, es necesario que medie una cesión o compra, o bien, si existe oposición del dueño, se debe declarar la necesidad y utilidad pública para así continuar con el trámite de expropiación. De no observarse esos requisitos, se violaría el derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política y en el numeral 21 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-055-2010 del 26 de marzo de 2010, C-256-2011 del 21 de octubre de 2011, C-042-2012 del 13 de febrero de 2012, C-076-2012 del 20 de marzo de 2012, C-101-2012 del 7 de abril 2012, C-066-2017 del 4 abril de 2017 y C-248-2018 del 24 de setiembre de 2018.” (Dictamen no. C-230-2021 de 10 de agosto de 2021).

“4. ¿Existen las calles o caminos públicos de uso restringido?” El artículo 1° de la Ley General de Caminos, al clasificar los caminos públicos, hace referencia a las carreteras de acceso restringido al regular la red vial nacional. En ese sentido, señala:

“El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.” En la clasificación que hace ese mismo artículo de la red vial cantonal, no se prevé la existencia de caminos de acceso restringido.

“5. ¿Es posible eliminar un camino o calle “considerada pública por el visado municipal” cuya naturaleza es la de servidumbre agrícola y cuyo inmueble correspondiente se encuentra debidamente inscrito en el Registro Público, cuál sería el procedimiento a seguir? ¿Qué procedimiento se debe seguir?” Entendemos que la pregunta se encamina a determinar si es posible eliminar el visado municipal que calificó de vía pública una servidumbre agrícola que no había cumplido los requisitos necesarios para ser declarada como tal.

Si una Municipalidad emite un acto administrativo, por ejemplo, un visado de un plano, con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular. Y así lo hemos considerado en otras oportunidades al indicar que el visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la existencia de un camino público que no posee tal condición, son actos dictados de manera ilegítima. (Dictamen no. C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

Al respecto, tómese en cuenta que la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977) establece que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico (artículo 128), que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste y que será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico (artículo 158).

Uno de los elementos sustanciales del acto administrativo es el motivo (artículo 133), es decir, los antecedentes de hecho y de derecho que permiten a la administración el dictado del acto. Ello quiere decir que la ausencia de ese elemento conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en el caso particular, es decir, la imposibilidad de dictar el acto correspondiente.

De tal forma, el dictado de un acto administrativo que implique el reconocimiento de una vía pública que no tiene esa condición, podría carecer de motivo, y, en consecuencia, el acto podría tener un vicio de nulidad absoluta, dependiendo del caso concreto. Por ende, conforme con la Ley General de la Administración Pública, no puede presumirse legítimo (artículo 169); no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación (artículo 172); y la administración está obligada a anularlo de manera oficiosa (artículo 174.1), mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-146-2020 de 21 de abril de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021 y PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021).

También, el acto administrativo podría ser impugnado por el administrado, en la vía administrativa o la judicial, conforme con lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública.

“6. ¿Qué procedimientos deben seguirse para declarar un camino o calle como pública, y quien tiene competencia para dictar la declaratoria de un camino o calle como pública?

Tal y como ya se indicó en la respuesta 1, las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.

La posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada también en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red vial cantonal, para ampliar ese inventario y para invertir los recursos económicos transferidos en virtud de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001) en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de la ley, todo conforme a los planes viales quinquenales.

Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que, según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.

El Reglamento a la Ley 9329 establece que las Municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Esos planes viales deben contener, entre otros aspectos, los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal y el presupuesto y las fuentes de financiamiento.

Ese mismo Reglamento, en su artículo 5°, dispone que las Municipalidades deben elaborar y ejecutar los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo y elaborar los estudios previos, así como la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones, deberá someterse a conocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial cantonal. Y, establece que esas funciones deben ser ejecutadas por personal profesional o técnico idóneo.

Entonces, en atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, resulta claro que los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

Con base en esos criterios técnicos, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los caminos públicos y la aprobación del destino de los recursos para proyectos viales, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) en ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbano. (Véanse los dictámenes C-172-2012, C-066-2017 citados, C-291-2020 de 17 de julio de 2020 y C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

En el caso de la declaratoria de vías públicas en virtud de los fraccionamientos con fines urbanísticos o urbanizaciones que se autoricen, su aceptación e ingreso al demanio público municipal, debe formalizarse mediante un acuerdo del Concejo Municipal, tomando en cuenta la inspección y constatación del cumplimiento de los requisitos técnicos de la urbanización que deben llevar a cabo los departamentos técnicos especializados. (Dictámenes nos. C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-190-2015 de 23 de julio de 2015, C-206-2016 de 6 de octubre de 2016, C-194-2017 de 5 de setiembre de 2017, entre otros).

En este punto debe precisarse que, sin perjuicio de esa entrega formal, se ha estimado que, “si bien con la aceptación de las obras el Municipio constata su conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, supuesto ideal para el control del proceso urbanizador, no menos cierto es que podría haber urbanizaciones ya construidas en las que aún no se ha realizado esa aceptación y cesión formal, pero sí hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador que permitiría acreditar que ha operado la afectación demanial.” Y, en consecuencia, en caso de urbanizaciones ya construidas en las que no ha operado la aceptación y cesión formal de las áreas comunales, “y la administración activa acredita que hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador, ha de considerarse que esas áreas comunales participan de los atributos del régimen demanial.” (Dictamen no. C-194-2017 de 5 de setiembre de 2017 y C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

“7. ¿En caso de que no se hayan seguido los procedimientos para emitir actos que declaren la existencia de un camino o calle pública, ¿Qué acciones se deben realizar para anular visados que declararon la existencia de camino o calle pública?” Se reitera lo indicado en la respuesta a la pregunta no. 5.

“8. ¿Cuál sería la repercusión sobre los servicios públicos (electricidad, alumbrado público, recolección de basura, entre otros), instalados sobre una servidumbre que fue considerada pública por un visado municipal?” Si la autorización y prestación de los servicios públicos indicados depende de la naturaleza pública del camino, su continuidad estará sujeta a que se anule el visado municipal, en caso de que éste hubiese sido otorgado incorrectamente y posea vicios de nulidad absoluta.

“9. ¿Si una finca cuenta con dos accesos, uno por vía pública bien constituida y otro por una servidumbre considerada camino o calle pública por el visado municipal, podrían alegar los propietarios de los inmuebles la violación de sus derechos al eliminar el camino o calle que corresponde a servidumbre?” La respuesta a esta pregunta depende del análisis de todos los elementos fácticos del caso concreto.

La emisión de un visado que contemple como calle pública un camino que realmente es una servidumbre, puede generar afectaciones, pues podría significar una violación al derecho de propiedad privada, al considerarse como pública una vía de naturaleza privada, que no ha sido Pero, por otro lado, un visado otorgado en esos términos, podría reconocerle derechos o situaciones favorables a los particulares. Por ejemplo, puede habilitar la inscripción de un plano en el Catastro Nacional, y, esto, a su vez, puede habilitar el surgimiento de efectos legales y movimientos registrales de determinados inmuebles. Además, puede generar el surgimiento de situaciones favorables al administrado que deben ser analizadas en el caso concreto.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez