Legislative Assembly's failure to comply with Constitutional Chamber ruling 3923-2007 on precautionary measures in Forestry Law Article 28Incumplimiento de la Asamblea Legislativa con la orden de la Sala Constitucional en el voto 3923-2007 sobre medidas precautorias en el artículo 28 de la Ley Forestal

Legal Opinion: 035 - J of 02/13/2020 February 13, 2020 OJ-035-2020 Sir Rodolfo Solano Quirós Minister of Foreign Affairs and Worship S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to official letter DM-DJO-0067-2020 of January 16, 2020.

By means of official letter DM-DJO-0067-2020 of January 16, 2020, it is requested that this Superior Consultative Body render a legal report regarding the judicial avenues that could have been activated at the national level to resolve the apparent non-compliance by the Asamblea Legislativa with what was ordered by the Sala Constitucional in ruling No. 3923-2007 of 3:02 p.m. on March 21, 2007. We are also asked that the legal report contain observations deemed pertinent in relation to the order given to the Asamblea Legislativa by the Sala Constitucional through that ruling, regarding the deadline granted and the subsequent actions of the Asamblea Legislativa. It is added that the requested legal report is valuable for the eventual formulation of preliminary objections in the admissibility phase of the processing of Petition P-746-17 currently being heard before the Inter-American Commission on Human Rights.

Then, in official letter DM-DJO-0067-2020 of January 16, 2020, it is indicated to us that Petition P-746-17 is currently being processed before the Inter-American Commission on Human Rights, alleging a presumed violation by the Costa Rican State of Article 25 of the American Convention on Human Rights, due to a presumed non-compliance by the Costa Rican Legislator with the order issued by the Sala Constitucional in its ruling No. 3923-2007 of 3:02 p.m. on March 21, 2007, rendered within case file No. 05-10758-007-CO.

In this regard, it is explained that on the occasion of the unconstitutionality action known and resolved in case file No. 05-10758-007-CO, the unconstitutionality by omission of Article 28 of the Ley Forestal was declared for not having established precautionary measures aimed at ensuring environmental protection. Likewise, the operative part of the respective resolution No. 3923-2007 established that it was up to the Asamblea Legislativa to remedy the omission of the precautionary measures that assure in advance the correct application of Article 28 in protection of the environment, as indicated in the recitals (considerativa) part of the judgment.

Subsequently, official letter DM-DJO-0067-2020 also explains that despite the fact that legislative bill (proyecto de ley) No. 16169 was presented at the time, the non-compliance by the Legislative Branch still persists, such that by means of ruling No. 9493-2016 of 9:45 a.m. on July 8, 2016, the then President of the Asamblea Legislativa was reiterated the order to comply with what had been ordered at the time by the Sala Constitucional.

Thus, we are asked to issue our legal report no later than February 14, 2020.

Now then, in accordance with the provisions of Articles 2, 3, and 4 of its Organic Law, the Procuraduría General has a broad consultative function in technical-legal matters, which allows it to respond to consultations made by administrative authorities in the exercise of their competence. Article 2 of said Law attributes binding effect to the pronouncements issued by the Procuraduría.

Notwithstanding the foregoing, it is important to note that the request made by the Minister of Foreign Affairs is not, in the strict sense, a consultation of the type and nature provided for in the Organic Law of the Procuraduría General.

Indeed, as is rightly noted in official letter DM-DJO-0067-2020, the request made by the Minister of Foreign Affairs has its basis in Decreto Ejecutivo N.° 41131 of April 10, 2018 – which declares actions in defense of the Costa Rican State, managed by the Legal Directorate of the Ministry of Foreign Affairs and Worship before the bodies of the Inter-American Human Rights System, to be of Public Interest – and which, in its Article 3, establishes the obligation of State bodies to collaborate with the Ministry by providing the reports and technical inputs necessary in the preparation of the national defense before the bodies of said Inter-American System.

That is to say, it is evident that the request made by official letter DM-DJO-0067-2020, rather than a technical-legal consultation – in the sense of those provided for in the Organic Law of the Procuraduría General de la República –, constitutes a request for collaboration whose purpose is that the Procuraduría, by reason of its institutional position as Attorney for the State and on the occasion of its legal specialization, provide a non-binding report to serve as input for the preparation of the national defense in relation to Petition P-746-17 being processed before a body of the Inter-American Human Rights System.

Ergo, it is clear that in response to the request made by official letter DM-DJO-0067-2020, it is appropriate to issue a non-binding report that serves the Ministry of Foreign Affairs for the handling of matters within its competence.

In order to address the consultation, it is necessary, therefore, to deal with the following points: a. REGARDING THE EFFECTS OF EXHORTATIVE JUDGMENTS THAT DECLARE UNCONSTITUTIONALITIES BY OMISSION AND THE LEGAL REMEDIES TO ENSURE THEIR COMPLIANCE, b. GENERAL CONSIDERATIONS ON WHAT WAS ORDERED BY RULING 3923-2007, c. IN RELATION TO THE LEGISLATIVE BILLS PRESENTED TO COMPLY WITH WHAT WAS ORDERED BY THE SALA CONSTITUCIONAL IN RULING 3923-2007.

A. REGARDING THE EFFECTS OF EXHORTATIVE JUDGMENTS THAT DECLARE UNCONSTITUTIONALITIES BY OMISSION AND THE LEGAL REMEDIES TO ENSURE THEIR COMPLIANCE.

According to Article 88 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a judgment of the Sala Constitucional that declares the unconstitutionality of a rule or act will cause its elimination from the legal system. In accordance with Article 91 of that same Law, the declaration of unconstitutionality will have declaratory and retroactive effect to the date the act or rule became effective, all without prejudice to rights acquired in good faith.

Next, it must be verified that Article 73.f of the Ley de la Jurisdicción Constitucional indicates that actions of unconstitutionality are admissible against the inactions, omissions, and abstentions of public authorities. That is to say, the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides for the possibility that the Sala Constitucional may declare an unconstitutionality by omission.

Since ancient times, the Sala Constitucional has indicated that the omissions that can be challenged in the constitutional venue are those that occur as a result of inertia, attributable to a public authority, to fulfill a duty or obligation directly and expressly provided for in Constitutional Law. (See ruling of the Sala Constitucional No. 4394-2002 of 4:24 p.m. on May 14, 2002) Subsequently, in constitutional jurisprudence, it has been noted that in the case of the Legislative Branch, the Asamblea Legislativa infringes the parameter of constitutionality by omission when, faced with an express or tacit mandate of the original constituent power or the amending power to enact a law that develops a constitutional content or clause, it does not do so – absolute omission – or when, despite having enacted a law, it is discriminatory, by omission, by not regulating the situation of a particular sector or group of the population or of the potential addressees it should have included or covered – relative omission –. (See rulings of the Sala Constitucional No. 5649-2005 of 2:39 p.m. on May 11, 2005, No. 11158-2007 of 2:52 p.m. on August 1, 2007, and No. 13748-2019 of 9:20 a.m. on July 24, 2019) To determine whether or not the instance of unconstitutional omission exists, constitutional jurisprudence has determined that the following elements must be analyzed: 1. Whether a constitutional mandate to the legislator exists; 2. If a mandate exists, whether it has been breached; 3. The duration of the non-compliance, if any; 4. Whether the omission renders the norm or any fundamental right ineffective. Transcribed on this point is the judgment of the Sala Constitucional No. 1001-2008 of 2:54 p.m. on January 23, 2008:

"In unconstitutionality judgments No. 14-2005 and No. 59-2005, this Court determined the aspects that must be taken into consideration when analyzing whether or not the instance of unconstitutional omission exists: 1. Whether a mandate to the legislator exists; 2. If a mandate exists, whether it has been breached; 3. The duration of the non-compliance; 4. Whether the omission renders the norm or any fundamental right ineffective." Now then, it has been considered that once it has been determined that the Asamblea Legislativa has incurred an unconstitutional omission, the proper course of action, in order to eliminate that constitutional infraction, is that, in its judgment, the Sala Constitucional exhorts in a binding manner the Asamblea Legislativa so that, in the use of its constitutionally assigned legislative function, it proceeds to adapt the national legal framework for the purpose of correcting the respective omission. Transcribed in this respect is ruling 12783-2018 of 11:00 p.m. on August 8, 2018:

"From the foregoing, it follows that the Asamblea Legislativa is urged, in the use of its constitutionally assigned legislative function, to adapt the national legal framework for the purpose of regulating the scope and effects derived from de facto unions between same-sex couples, in the terms set forth in this judgment. Thus, we declare the action granted in the same terms that we established in judgment No. 2018-012782 of 5:45 p.m. on August 8, 2018. That is to say, the urging made to the Asamblea Legislativa is for the adaptation of the legal framework to be made within a period of 18 months, counted from the complete publication of judgment No. 2018012782 in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial)." As was also stated in judgment No. 11928-2003 of 2:33 p.m. on October 23, 2003, by virtue of the principle of separation of constitutional functions, once an omission by the Legislative Branch has been declared and for the purpose of eliminating it, it is required that it act in the exercise of its legislative power for such purpose:

"VII.- Thus, despite the fact that this Court recognizes the existence of the indicated discrimination in light of the principles and values of our Constitution, specifically of the provisions of its Article 33, in order not to violate the principle of separation of functions, it is appropriate that the Asamblea Legislativa correct the indicated discrimination and determine which parameter must be used for both sons and daughters, under equal conditions, to become eligible for the pension of their deceased parents within the Hacienda regime." That is to say, constitutional judgments that declare legislative omissions generally take, by virtue of the principle of separation of Powers, the character and form of exhortative judgments that imply a mandatory compliance order for the Asamblea. Indeed, the terminology used by the Sala Constitucional should not lead to misunderstandings; the exhortative judgments of said jurisdictional control body imply legal orders or mandates that must be complied with by the Asamblea Legislativa. (On the nature and typology of exhortative judgments, see judgments of the Sala Constitucional No. 673-2019 of 12:00 p.m. on January 16, 2019, and No. 2335-2019 of 9:30 a.m. on February 12, 2019) Subsequently, it is worth noting that such exhortative judgments have, as a general rule, established a reasonable period for the Asamblea Legislativa to proceed to comply with the orders contained in said judicial decisions and to consequently enact the necessary laws to correct the constitutional situation that caused the omission thus declared. On this point, it is appropriate to transcribe, in the pertinent parts, the already-cited judgment No. 5649-2005:

"IX.- PERIOD FOR THE ASAMBLEA LEGISLATIVA TO PROCEED TO ENACT THE LAWS DEVELOPING THE REFERENDUM AND THE POPULAR INITIATIVE IN THE FORMATION OF LAW.

Having verified in the sub-lite an absolute omission on the part of the Asamblea Legislativa in the exercise of its rule-making power, what remains is to determine a reasonable period for that constitutional body to proceed to enact the laws developing the referendum and the popular initiative in the formation of the law, with the purpose of overcoming the unconstitutional situation caused by its inertia. Certainly, the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in its Title IV 'On questions of constitutionality' and, more specifically, in articles 87 to 95, which establish the typology of unconstitutionality judgments, does not provide, in the case of omissions, a period for the body to proceed to issue the absent regulatory act and overcome the anti-legal situation generated by the omissive conduct. However, given that the present matter concerns an absolute omission by the Asamblea Legislativa in the exercise of its rule-making power due to an unequivocal breach of an express mandate under a deadline set by the amending power, this Court considers it absolutely imperative to establish a term for that State Power to correct the referenced omission. The foregoing is based on the principles of self-integration (Article 14 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional) and prudence established in Article 91, paragraph 2, of the aforementioned law, in that it empowers this Court '(...) to graduate and dimension in space, time, or matter (...)' the effects of an unconstitutionality judgment '(...) to avoid (...) serious disruptions to security (...)'. For the reasons stated, a period of six months, from the notification of this ruling, must be imposed on the Asamblea Legislativa for the enactment of the laws developing the referendum and the popular initiative in the formation of law." The Ley de la Jurisdicción Constitucional, nor the Constitution, expressly provide the legal remedy available in the event that the Legislator does not comply in a timely manner with the period granted by an exhortative judgment of the Sala Constitucional. Notwithstanding the foregoing, the Sala Constitucional has established the remedy of issuing peremptory orders (autos conminatorios), at the prior request of the respective plaintiff, reiterating to the Presidency of the Asamblea Legislativa its order to legislate to correct such omissions. Quoted as an example of the foregoing is what was stated in ruling No. 4348-2016 of 11:50 a.m. on March 30, 2016:

"I.- This Court, in effect, in accordance with Article 88 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, proceeded to the publication of judgment No. 2010-11352 of three hours and five minutes on June twenty-ninth, two thousand and ten, by means of the summary (La Gaceta No. 211 of November 1, 2010) and full publication in the Judicial Bulletin No. 218 of November 10, 2010, notices that publicize the annulment of the phrase stating 'without prejudice to what is established in Article 68 of the Organic Law of the Contraloría General de la República' contained in the challenged Article 262 of the Electoral Code (Código Electoral) (Law No. 8765), as well as the production of res judicata and the elimination of the rule or act from the legal system; in the same sense, the operative part also stated 'A period of thirty-six months is given to the Asamblea Legislativa to enact the partial reform of the Political Constitution and the reform of its Regulations to incorporate the duty of probity as a ground for the cancellation of credentials and other sanctions,' an operative part that equally enjoys the same condition of res judicata. Now then, the report of the president of the Asamblea Legislativa, indeed, allows deducing the partial non-compliance with the operative part under the responsibility of the legislative body, in that after the deadline expired, the proposal for a reform of Article 112 of the Political Constitution remains in the initial processing stage, given that it is in the discussion phase of admissibility. Having established the foregoing, the proper course is to reiterate the mandate so that the Asamblea Legislativa enacts the partial reform of the Political Constitution and the reform of its Regulations to incorporate the duty of probity as a ground for the cancellation of credentials and other sanctions." Thus, it is clear that the only remedy available to the respective plaintiffs to demand compliance with the legislative orders issued in exhortative judgments of the Sala Constitucional – whose purpose is to correct unconstitutionalities by omission – is to make the corresponding request so that the Sala Constitucional, after hearing the Presidency of the Asamblea Legislativa and having corroborated the non-compliance with the order previously issued, proceeds to reiterate the mandate to enact the necessary laws to amend the alleged unconstitutional omission.

Without prejudice to the foregoing, in a recent jurisprudential development related to a relative omission, it was established for the case in which Article 14.6 of the Código de Familia was declared unconstitutional by omission – an instance of relative omission – that once the period granted to the Asamblea Legislativa had expired without it fulfilling its duty to legislate to amend the omission, the legal rule declared unconstitutional was to be considered eliminated. This serves as another additional remedy to correct the declared omission should the Legislator fail to comply with the period granted by judicial judgment. Transcribed, in the pertinent parts, is ruling No. 12782-2018 of 5:45 p.m. on August 8, 2018:

"(...) in view of the power held by the Court to graduate and dimension the effects of its unconstitutionality judgments (article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), the Asamblea Legislativa is urged, in the use of its constitutionally assigned legislative function, to, within a period of 18 months, counted from the complete publication of this pronouncement in the Judicial Bulletin, adapt the national legal framework for the purpose of regulating the scope and effects derived from same-sex couple relationships, in the terms set forth in this judgment. Consequently, the validity of subsection 6 of article 14 of the Código de Familia is maintained for the cited period of 18 months."

B. GENERAL CONSIDERATIONS ON WHAT WAS ORDERED BY RULING 3923-2007 Subsequently, it must be pointed out that in the judgment of the Sala Constitucional No. 3923-2007 of 3:02 p.m. on March 21, 2007, Article 28 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, was declared unconstitutional by omission. The rule declared unconstitutional by omission currently reads:

"ARTICULO 28.- Exception from logging permit (permiso de corta) Forest plantations (plantaciones forestales), including agroforestry systems (sistemas agroforestales) and individually planted trees and their products, shall not require a logging, transportation, industrialization, or exportation permit. However, in cases where, prior to the effectiveness of this law, a forest contract exists, signed with the State to receive Certificados de Abono Forestal or an income tax deduction, the logging must be carried out in accordance with what is established in the management plan (plan de manejo) approved by the State Forest Administration." To support the unconstitutionality of Article 28 of the Ley Forestal, judgment No. 3923-2007, particularly in recital (considerando) V, indicated that said rule, with its current wording, violates the precautionary principle (principio precautorio), inherent in Article 50 of the Constitution, insofar as said legal rule does not require that forest plantations be subject, for purposes of their exploitation, to precautionary measures (medidas precautorias) that ensure the right to the environment, which can range from authorization to prior inspection before tree logging or a management plan, regardless of their nature and area. Transcribed, in the pertinent parts, is judgment No. 3923-2007:

The solution sought by the plaintiff, in the sense of preventing any logging, is unacceptable in the view of this Tribunal, taking into consideration that some trees are planted precisely to be utilized, and therefore Article 28, per se, is not unconstitutional. However, the Court does not doubt that a good Reforestation Plan guarantees reasonable and proportional exploitation of forest plantations, that is, it ensures the sustainable development of forest and water resources; and that it is also important to free matters related to agroforestry-use lands from administrative obstacles, where, as already indicated, agronomic species are combined with forest species. Nevertheless, the Court does find evidence that the law does not determine precautionary measures that ensure the correct application of the provisions of the challenged Article 28, since not every plantation requires a management plan and the only requirement is the certificate of origin (certificado de origen), but only to extract the timber and transport it. With this certificate, one must prove the existence of a forest plantation or an agroforestry system on a specific property, indicating the planted area, the number of trees, the species, the location, and the name of the owner. However, as already indicated, said certificate is issued beforehand, but upon the mobilization of the timber, that is, once it has been logged. The foregoing, coupled with the very restricted concept of forest (bosque) that came to reform the Ley Forestal, constitutes, in this Court's view, an omission that violates the precautionary principle that must safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment (...)

(...) As was already stated, the rule is found wanting in not contemplating prior measures in the Ley Forestal, which can range from authorization to prior inspection before tree logging, regardless of their nature and area. The legislator's failure to contemplate preventive measures in this respect constitutes what is termed unconstitutionality by relative omission. This omission consists of those cases in which a legal provision regulates a specific legal situation but does so defectively, omitting in its regulation some of its dimensions (...)" In its operative part (por tanto), judgment No. 3923-2007 ordered:

"The action is granted solely on the basis of the omission of Article 28 of the Ley Forestal to establish precautionary measures that ensure environmental protection. It is up to the Asamblea Legislativa to remedy the absence of precautionary measures that assure in advance the correct application of the provisions of Article 28 in defense of the environment, as indicated in the recitals (considerativa) part of this judgment. Communicate this judgment to the Legislative and Executive Branches." Therefore, it is clear that, through its ruling No. 3929-2007, the Sala Constitucional issued an exhortative judgment with a binding order or mandate for the Asamblea Legislativa to remedy the omission of Article 28 of the Ley Forestal and to establish measures to prevent harm to the environment, such as, for example, authorization, prior inspection before tree logging, or a management plan, regardless of their nature and area. However, attention must be drawn to the fact that judgment No. 3929-2007, despite the fact that in the recitals (considerativa) part the magistrates referred to giving a prudential period to the Asamblea Legislativa, did not, however, establish in the operative part a period for the Asamblea Legislativa to effectively comply with what was ordered in judgment No. 3929-2007. Neither was it requested by the motion to clarify/augment (adición) that such a period be established.

Finally, it must be indicated that by means of ruling No. 9493-2016 of 9:45 a.m. on July 8, 2016, at the prior request of the plaintiff and given the delay of the Legislative Branch in complying with what was ordered in judgment No. 3929-2007, the President of the Asamblea Legislativa was reiterated the compliance with what was ordered therein. The operative part of ruling No. 9493-2016 is transcribed below.

"Antonio Álvarez Desanti, in his capacity as president of the Asamblea Legislativa, or whoever holds his office, is reiterated the compliance with what was ordered in judgment number 2007-003923 of fifteen hours and two minutes on March twenty-first, two thousand seven, so that the Asamblea Legislativa enacts for Article 28 of the Ley Forestal the precautionary measures that ensure environmental protection." It is worth noting that constitutional case file No. 05-10758-007-CO, in which ruling No. 3929-2007 was issued, is currently archived in the Judicial Archive (Archivo Judicial) without any subsequent proceedings having been undertaken since 2016 to demand compliance with what was ordered.

Thus, it is clear that in the case of ruling No. 3929-2007, the plaintiff has already resorted to the jurisdictional remedy created to challenge and demand compliance with the so-called exhortative judgments and their orders to the Asamblea Legislativa, by virtue of which ruling No. 9493-2016 was issued reiterating the order to legislate to that effect, directed to the Presidency of the Asamblea Legislativa.

C. IN RELATION TO THE LEGISLATIVE BILLS PRESENTED TO COMPLY WITH WHAT WAS ORDERED BY THE SALA CONSTITUCIONAL IN RULING 3923-2007 Finally, it is appropriate to provide an account of the legislative bills (proyectos de Ley) presented in the legislative process that have aimed to comply with what was ordered by the exhortative judgment No. 3929-2007.

In this regard, mention must be made of legislative bill No. 17472, which has been archived due to the expiration of the four-year term since 2013, and regarding which this Superior Consultative Body, in Legal Opinion OJ-118-2009 of November 20, 2009, indicated the following:

"In the view of this advisory body, the reform proposed in the legislative bill processed under legislative file number 17.472 does not seem to conform to the parameters established by the Sala Constitucional in Ruling No. 3923-2007 of 15 hours 2 minutes on March 21, 2007, and thus, if approved, the identified vice of unconstitutionality by omission in Article 28 of the Ley Forestal, in relation to Article 3, subsection d), of the same legal body, could persist; or even, in part of its text, it could be openly contrary to Article 50 of our Carta Magna." Subsequently, mention should be made of legislative bill No. 17.856, which is also archived due to the expiration of the four-year term since 2018, and regarding which, Legal Opinion OJ-50-2011 of August 22, 2011, indicated the following:

"With respect to the addition of an Article 28 bis to the Ley Forestal No. 7575, this advisory body understands, from a reading of judgment No. 3923-2007, that the principle that no logging, transportation, industrialization, or export permit is required for forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, is maintained. In other words, it remains the rule and not the exception.

However, the Sala Constitucional points out that to ensure that one is precisely within those categories, precautionary measures (understood as prior measures) must exist to prevent the possibility of causing unwanted environmental damage. Damage that could range from the improper elimination of forests, even if they do not meet the current definition due to being exotic species or patches smaller than two hectares, to the logging of 'native or exotic trees, regardless of the area, that are fulfilling an essential environmental function in the sector where they were planted or naturally generated.' 'Nevertheless, it must be guaranteed that this is the case, prior to the logging of the trees, since a lack of control could be facilitating the logging of areas that in reality constitute neither a forest plantation nor an agroforestry system. Furthermore, there are lands that, due to the inertia of their owners, have allowed a true forest to proliferate on their property and that is later logged without any regulation, or trees that, even if they have been planted, serve as windbreaks, due to their quantity, their location, and the function they have performed for many years, which, in the protection of fundamental values, merits the conservation and regulation of their logging, regardless of the nature of their species.' (Judgment No. 3923-2007).

Such precautionary measures, according to the view of the Sala Constitucional, would range from prior inspection to logging permit:

'As was already stated, the rule is found wanting in not contemplating prior measures in the Ley Forestal, which can range from authorization to prior inspection before tree logging, regardless of their nature and area.' (Judgment No. 3923-2007)." Thus, the introduction of the first two paragraphs of Article 28 bis is in accordance with the terms set forth in judgment No. 3923-2007, as it establishes both preventive measures.” Next, mention must be made of Bill No. 18765, which was archived after receiving a unanimous negative opinion from the Special Environmental Commission in December 2015.

Then, it is worth noting that Bill No. 20605 received a unanimous affirmative opinion in December 2017 and was placed on the Plenary’s agenda as of May 2018. This bill would add an Article 28 bis, which would read as follows:

“ARTICLE 2- Article 28 bis is added to the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996. The text shall read:

Article 28 bis- Notwithstanding the provisions of the preceding article, a cutting permit shall be required when the felling of trees, whether native or foreign and regardless of the nature of the land where they are located, may affect the environmental services (servicios ambientales) that said trees provide in the sector where they were planted or naturally generated.

For such purposes, the State forest administration shall conduct a prior inspection of the land in order to ensure that the cutting authorization, if granted, is limited, proportional, and reasonable.

In any case, the permit shall be conditioned on the owner or lawful possessor accrediting the replenishment of the forest resource on a plantation established on their own property, on properties devoid of vegetation owned by a third party, or in protected areas. The State forest administration shall have the obligation to coordinate, verify, and certify the effective fulfillment of said compensation.” Finally, in December 2019, Bill No. 21571 was introduced, which seeks to reform Article 28 of the Ley Forestal in the following terms:

Article 28- Exception from cutting permit and substitution of introduced forest species for native forest species Forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees, and their products shall not require a cutting, industrialization, or export permit. However, in cases where, prior to the effective date of this law, a forest contract exists, signed with the State to receive forest payment certificates (certificados de abono forestal) or income tax deductions, the cutting shall be carried out in accordance with the provisions of the management plan approved by the State Forest Administration.

In the event that cutting of introduced forest species is desired, and these are not within a forest plantation, the owner or possessor of the farm, or municipalities—the latter regarding cutting of introduced forest species in public spaces or their properties—must substitute them with native forest species, gradually alongside the cutting.

For each introduced forest tree to be cut, it must be substituted with two native forest trees, with a minimum height of 1.5 m and suitable dimensions to ensure their life expectancy. The wood from the already-substituted introduced species may be usable. Failure to ensure the life expectancy of the substituted native forest species shall be considered an environmental damage (daño ambiental); complaints shall be processed by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) before the Environmental Tribunal or the Public Prosecutor’s Office. Infractions shall be established based on Articles 57, 58 subsection d), 61, 64, 65, 66, and 67 of this law.

The transport of trees, derived from cutting in forest plantations and in the substitution action, shall require a transport guide that will be prepared by a forest regent (regente forestal) and approved by the State Forest Administration (A.F.E).

Excluded from the substitution process, and therefore from the liability of the owner, farm possessor, or municipalities for environmental damage, are species that, by fortuitous event, disaster, or normal behavior of nature, break off or collapse.

For the selection of the native species to be substituted, these will be in accordance with the study of life zones and altitudinal belts established for Costa Rica, and will have the accompaniment, advice, supervision, and control of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), which must create guiding instruments or tools such as plans or protocols for the native forest species for said substitution according to the site.” Neither Bill No. 20605 nor Bill No. 21571 has been the subject of consultation with the Procuraduría General de la República.

D. CONCLUSION Based on the foregoing, the legal report requested by official communication DM-DJO-0067-2020 of January 16, 2020, is hereby rendered. Likewise, it is concluded that the judicial route that must be activated to demand compliance with the orders issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) urging the Legislator to legislate to remedy unconstitutional omissions so declared in a judgment, is that action which the same plaintiffs can take so that the same constitutional review body, after a prior hearing with the Legislative Branch and having verified non-compliance, reiterates to the Presidency of the Legislative Assembly its order to legislate to remedy those omissions. Likewise, it must be noted that in the case of judgment No. 3923-2007 of 3:02 p.m. on March 21, 2007, the plaintiff has indeed already made use of the remedy created to demand compliance with said judgment, and therefore by means of vote No. 9493-2016 of 9:45 a.m. on July 8, 2016, on prior motion from the plaintiff and in light of the Legislative Branch’s delay in complying with the order in judgment No. 3929-2007, the President of the Legislative Assembly was reiterated the fulfillment of what was ordered therein.

Respectfully submitted; Jorge Oviedo Álvarez Deputy Attorney General (Procurador Adjunto)

Opinión Jurídica : 035 - J del 13/02/2020 13 de febrero de 2020 OJ-035-2020 Señor Rodolfo Solano Quirós Ministro de Relaciones Exteriores y Culto S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio DM-DJO-0067-2020 de 16 de enero de 2020.

Mediante el oficio DM-DJO-0067-2020 de 16 de enero de 2020 se requiere que este Órgano Superior Consultivo rinda un informe jurídico respecto de las vías judiciales que pudieron haberse activado a nivel nacional para resolver el aparente incumplimiento de la Asamblea Legislativa respecto de lo ordenado por la Sala Constitucional N.° 3923-2007 de las 15:02 horas del 21 de marzo de 2007. Asimismo, se nos pide que el informe jurídico contenga las observaciones que se estimen pertinentes en relación con la orden girada a la Asamblea Legislativa por la Sala Constitucional a través de aquel voto, sobre el plazo otorgado y la actuación posterior de la Asamblea Legislativa. Se agrega que el informe jurídico requerido es valioso para la eventual formulación de las excepciones preliminares de la fase de admisibilidad en la tramitación de la Petición P-746-17 que actualmente se sustancia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Luego, en el oficio DM-DJO-0067-2020 de 16 de enero de 2020 se nos indica que actualmente se tramita ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la Petición P-746-17 donde se acusa una presunta violación por parte del Estado costarricense del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos por un presunto incumplimiento, por parte del Legislador costarricense, de la orden emitida por la Sala Constitucional en su voto N.° 3923-2007 de las 15:02 horas del 21 de marzo de 2007 dictado dentro del expediente N.° 05-10758-007-CO.

En este sentido, se explica que en ocasión de la acción de inconstitucionalidad conocida y resuelta en el expediente N.° 05-10758-007-CO, se declaró la inconstitucionalidad por omisión del artículo 28 de la Ley Forestal por no haber establecido medidas precautorias tendientes a asegurar la protección del ambiente. Asimismo, la parte dispositiva de la respectiva resolución N.° 3923-2007 estableció que correspondía a la Asamblea Legislativa subsanar la omisión de las medidas precautorias que aseguren de previo la correcta aplicación del artículo 28 en tutela del ambiente, según lo que se señalare en la parte considerativa de la sentencia.

De seguido, el oficio DM-DJO-0067-2020 explica también que a pesar de que se presentara en su momento el proyecto de Ley N.16169, el incumplimiento del Poder Legislativo subsiste todavía, de tal manera que mediante voto N.° 9493-2016 de las 9:45 horas del 8 de julio de 2016 se le reiteró al entonces Presidente de la Asamblea Legislativa la orden de cumplir con lo ordenado en su momento por la Sala Constitucional.

Así las cosas, se nos pide que extendamos nuestro informe jurídico a más tardar el 14 de febrero de 2020.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 3 y 4 de su Ley Orgánica, la Procuraduría General tiene una amplia función consultiva en materia técnico-jurídica, que le permite evacuar las consultas que le formulen las autoridades administrativas en el ejercicio de su competencia. El artículo 2 de dicha Ley atribuye a los pronunciamientos que emita la Procuraduría efecto vinculante.

No obstante lo anterior, es importante acotar que la gestión hecha por el señor Ministro de Relaciones Exteriores no es en sentido estricto una consulta del tipo y naturaleza prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General.

En efecto, como bien se advierte en el oficio DM-DJO-0067-2020, la gestión hecha por el señor Ministro de Relaciones Exteriores tiene su fundamento en el Decreto Ejecutivo N.° 41131 de 10 de abril de 2018 – que declara de Interés Público las acciones en defensa del Estado costarricense, gestionadas por la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ante los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos – y el cual en su artículo 3 establece la obligación de los órganos del Estado de colaborar con el Ministerio suministrando los informes e insumos técnicos necesarios en la preparación de la defensa nacional ante los órganos de aquel Sistema Interamericano.

Es decir que es evidente que la gestión hecha por el oficio DM-DJO-0067-2020 más que una consulta técnico jurídico – en el sentido de las previstas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -, se trata de un requerimiento de colaboración que tiene por objeto que la Procuraduría, en razón de su posición institucional de Abogado del Estado y en ocasión de su especialización jurídica, brinde un informe no vinculante que sea de insumo para la preparación de la defensa nacional ante la Petición P-746-17 y que se tramita ante un órgano del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

Ergo, es claro que en atención a la gestión hecha por el oficio DM-DJO-0067-2020, lo que procede es emitir un informe no vinculante que sirva al Ministerio de Relaciones Exteriores para la atención de los asuntos que son de su competencia.

En orden a atender la consulta es necesario, entonces, abordar los siguientes extremos: a. EN ORDEN A LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS EXHORTATIVAS QUE DECLARAN INCONSTITUCIONALIDADES POR OMISION Y LOS REMEDIOS JURÍDICOS PARA ASEGURAR SU CUMPLIMIENTO, b. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LO ORDENADO POR VOTO 3923-2007, c. EN RELACION CON LOS PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS PARA CUMPLIR LO ORDENADO POR LA SALA CONSTITUCIONAL EN EL VOTO 3923-2007.

A. EN ORDEN A LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS EXHORTATIVAS QUE DECLARAN INCONSTITUCIONALIDADES POR OMISION Y LOS REMEDIOS JURÍDICOS PARA ASEGURAR SU CUMPLIMIENTO.

De acuerdo con el artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, una sentencia de la Sala Constitucional que declare la inconstitucionalidad de una norma o acto, producirá su eliminación del ordenamiento jurídico. De conformidad con el artículo 91 de esa misma Ley, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

Luego, debe constatarse que el artículo 73.f de la Ley de la Jurisdicción Constitucional indica que caben las acciones de inconstitucionalidad contra las inercias, las omisiones y abstenciones de las autoridades públicas. Es decir que la Ley de la Jurisdicción Constitucional prevé la posibilidad de que la Sala Constitucionalidad declare una inconstitucionalidad por omisión.

Desde antigua data, la Sala Constitucional ha indicado que las omisiones que pueden impugnarse en sede constitucional son aquellas que se producen como resultado de una inercia, imputable a una autoridad pública, de cumplir con un deber u obligación prevista directa y de las 16:24 horas del 14 de mayo de 2002) Luego, en la jurisprudencia constitucional se ha advertido que en el caso del Poder Legislativo, la Asamblea Legislativa infringe por omisión el parámetro de constitucionalidad cuando, ante un mandato expreso o tácito del constituyente originario o del poder reformador para que se dicte una ley que desarrolle un contenido o cláusula constitucional, no lo hace –omisión absoluta- o bien cuando a pesar de haber dictado una ley esta resulta discriminatoria, por omisión, al no regular la situación de un determinado sector o grupo de la población o de los eventuales destinatarios que debió comprender o abarcar –omisión relativa-. (Ver los votos de la Sala Constitucional N.° 5649-2005 de las 14:39 horas de 11 de mayo de 2005 N.°11158-2007 de las 14:52 horas del 1 de agosto de 2007 y N.° 13748-2019 de las 9:20 de 24 de julio de 2019) Para determinar si se da o no el supuesto de omisión inconstitucional, la jurisprudencia constitucional ha determinado que se deben analizar los siguientes elementos: 1. Si existe el mandato constitucional al legislador; 2. Si existe mandato, si ha sido incumplido; 3. El plazo del incumplimiento, si lo hay; 4. Si la omisión torna ineficaz la norma o algún derecho fundamental. Se transcribe sobre este punto la sentencia de la Sala Constitucional N.° 1001-2008 de las 14:54 horas del 23 de enero de 2008:

“En las sentencias de inconstitucionalidad números 14-2005 y 59-2005, esta Sala determinó los aspectos que deben tomarse en consideración al analizar si se da o no el supuesto de omisión inconstitucional: 1. Si existe el mandato al legislador; 2. Si existe mandato, si ha sido incumplido; 3. El plazo del incumplimiento; 4. Si la omisión torna ineficaz la norma o algún derecho fundamental.” Ahora bien, se ha estimado que una vez que se ha determinado que la Asamblea Legislativa ha incurrido en una omisión inconstitucional, lo procedente, a efectos de eliminar aquella infracción constitucional, es que, en su sentencia, la Sala Constitucional exhorte de forma vinculante a la Asamblea Legislativa para que en el uso de su función legislativa constitucionalmente asignada, proceda adecuar el marco jurídico nacional con la finalidad de subsanar la respectiva omisión. Se transcribe, al respecto el voto 12783-2018 de las 23:00 del 8 de agosto de 2018:

“De lo anterior deriva que se inste a la Asamblea Legislativa, en el uso de su función legislativa constitucionalmente asignada, a adecuar el marco jurídico nacional con la finalidad de regular los alcances y efectos derivados de las uniones de hecho entre parejas del mismo sexo, en los términos que establecimos en la sentencia N° 2018-012782 de las 17:45 horas del 8 de agosto de 2018. Es decir, la instancia que se hace a la Asamblea Legislativa, es para que la adecuación del marco jurídico se haga dentro del plazo de los 18 meses, contados a partir de la publicación íntegra de la sentencia N° 2018012782 en el Boletín Judicial.” Así como se ha dicho en la sentencia N.° 11928-2003 de las 14:33 horas del 23 de octubre de 2003, en virtud del principio de separación de funciones constitucionales, una vez declarada una omisión del Poder Legislativo y a efectos de eliminarla, se requiere que éste actúe en ejercicio de su potestad legislativa con tal propósito:

“VII.- Así las cosas, a pesar que reconoce esta Sala la existencia de la discriminación apuntada a la luz de los principios y valores de nuestra Constitución, específicamente de lo dispuesto en su artículo 33, con la finalidad de no violentar el principio de separación de funciones resulta procedente que la Asamblea Legislativa subsane la discriminación apuntada y determine cuál es el parámetro que debe utilizarse tanto para los hijos como para las hijas en igualdad de condiciones, para hacerse acreedores de la pensión de sus padres fallecidos dentro del régimen de Hacienda.” Es decir que las sentencias constitucionales que declaran omisiones legislativas, toman por lo general, y en virtud del principio de separación de Poderes, el carácter y forma de sentencias exhortativas que implican una orden de acatamiento obligatorio para la Asamblea. En efecto, la terminología utilizada por la Sala Constitucional no debe llevar a malentendidos, las sentencias exhortativas de dicho órgano de control jurisdiccional implican órdenes o mandatos jurídicos que deben ser acatados por la Asamblea Legislativa (Sobre la naturaleza y tipología de las sentencias exhortativas ver, sentencias de la Sala Constitucional N° 673-2019 de las 12:00 horas del 16 de enero de 2019 y N.° 2335-2019 de las 9:30 horas del 12 de febrero de 2019) De seguido, cabe advertir que dichas sentencias exhortativas, como norma general, han establecido un plazo razonable para que la Asamblea Legislativa proceda a cumplir las órdenes contenidas en dichas decisiones judiciales y a dictar, por consecuencia, las leyes necesarias para subsanar la situación constitucional que provocara la omisión así declarada. Sobre este punto, cabe transcribir, en lo conducente, la sentencia N.° 5649-2005 ya citada:

“IX.- PLAZO PARA QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PROCEDA A DICTAR LAS LEYES QUE DESARROLLAN EL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA POPULAR EN LA FORMACIÓN DE LA LEY.

Habiéndose constatado en el sub-lite una omisión absoluta por parte de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad normativa, lo que resta es determinar un plazo razonable para que ese órgano constitucional proceda a dictar las leyes de desarrollo del referéndum y de iniciativa popular en la formación de la ley, con el propósito de superar la situación inconstitucional provocada por su inercia. Ciertamente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional en su Título IV “De las cuestiones de constitucionalidad” y, más concretamente, en los ordinales 87 a 95 que establecen la tipología de la sentencias de inconstitucionalidad, no prevé, para el caso de las omisiones, un plazo para que el órgano proceda a dictar el acto normativo que se echa de menos y se supere la situación antijurídica generada por la conducta omisa. No obstante, dado que, el presente asunto versa sobre una omisión absoluta de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su poder normativo por un inequívoco incumplimiento de un mandato expreso y bajo plazo del poder reformador, este Tribunal estima que resulta absolutamente imperioso establecer un término a ese Poder del Estado para que subsane la referida omisión. Lo anterior con sustento en los principios de auto integración (artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y de prudencia establecido en el artículo 91, párrafo 2°, de la supracitada ley, en cuanto habilita a este Tribunal para “(…) graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia (…)” los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad “(...) para evitar (…) graves dislocaciones de la seguridad (…)”. Por lo notificación de este fallo, para el dictado de las leyes de desarrollo del referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley.” La Ley de la Jurisdicción Constitucional, tampoco la Constitución, prevén expresamente el remedio jurídico al que se puede acudir para el caso en que el Legislador no cumpla de forma oportuna con el plazo otorgado por una sentencia exhortativa de la Sala Constitucional. No obstante lo anterior, la Sala Constitucional ha establecido el remedio de emitir autos conminatorios, previa instancia de quien haya sido el actor respectivo, reiterando a la Presidencia de la Asamblea Legislativa su orden de legislar para subsanar aquellas omisiones. Se cita, como ejemplo, de lo anterior lo dicho en el voto N.° 4348-2016 de las 11:50 horas del 30 de marzo de 2016:

“I.- Esta Sala, en efecto, de conformidad con el artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional procedió a la publicación de la sentencia número No. 2010-11352 de las quince horas cinco minutos del veintinueve de junio de dos mil diez, mediante la reseña (La Gaceta No. 211 del 1 de noviembre de 2010) y la publicación integral en el Boletín Judicial No. 218 del 10 de noviembre de 2010, avisos que publicitan la anulación de la frase que indica que “sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” contenida en el artículo 262, del Código Electoral (Ley No. 8765), impugnado, así como de la producción de la cosa juzgada y eliminación de la norma o acto del ordenamiento; en el mismo sentido, la parte dispositiva también señaló “Se le da un plazo de treinta y seis meses a la Asamblea Legislativa para que dicte la reforma parcial a la Constitución Política y la reforma a su Reglamento para incorporar el deber de probidad como una causal de cancelación de credencial y otras sanciones”, parte dispositiva que igualmente goza de la misma condición de cosa juzgada. Ahora bien, el informe del presidente de la Asamblea Legislativa, en efecto, permite deducir el incumplimiento parcial de la parte dispositiva a cargo del órgano legislativo, en cuanto vencido el plazo se mantiene en trámite inicial la proposición de reforma al artículo 112 de la Constitución Política, dado que se encuentra en la fase de discusión de la admisibilidad. Establecido lo anterior, lo propio es reiterar el mandato para que la Asamblea Legislativa dicte la reforma parcial a la Constitución Política y la reforma a su Reglamento para incorporar el deber de probidad como una causal de cancelación de credencial y otras sanciones.” Así las cosas, es claro que el único remedio que tienen los respectivos actores para exigir el cumplimiento de las ordenes de legislar que se dicten en sentencias exhortativas de la Sala Constitucional – y que tengan por objeto subsanar inconstitucionalidades por omisión – es realizar la correspondiente gestión para que la Sala Constitucional, previa audiencia a la Presidencia de la Asamblea Legislativa y haciendo corroborado el incumplimiento de la orden dada en su momento, proceda a reiterar el mandato de dictar las leyes necesarias para enmendar la omisión inconstitucional acusada.

Sin perjuicio de lo anterior, en un reciente desarrollo jurisprudencial relacionado con una omisión relativa, se estableció para el caso en que se declaró inconstitucional por omisión al artículo 14.6 del Código de Familia – supuesto de omisión relativa -, que una vez vencido el plazo otorgado a la Asamblea Legislativa sin que ésta cumpliera con su deber de legislar para enmendar la omisión, se debía tener por eliminada la norma legal declarada inconstitucional. Esto como otro remedio adicional para subsanar la omisión declarada sin que el Legislador cumpliera con el plazo otorgado por sentencia judicial. Se transcribe, en lo conducente, el voto N.° 12782-2018 de las 17:45 horas del 8 de agosto de 2018:

“(…)vista la potestad que ostenta la Sala de graduar y dimensionar los efectos de sus sentencias de inconstitucionalidad (ordinal 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), se insta a la Asamblea Legislativa, en el uso de su función legislativa constitucionalmente asignada, a que en el plazo de 18 meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, adecue el marco jurídico nacional con la finalidad de regular los alcances y efectos derivados de las relaciones de pareja entre personas del mismo sexo, en los términos expuestos en esta sentencia. En consecuencia, se mantiene la vigencia del inciso 6 del numeral 14 del Código de Familia hasta por el citado plazo de 18 meses.” B. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LO ORDENADO POR VOTO 3923-2007 De seguido, se debe señalar que en la sentencia de la Sala Constitucional N.° 3923-2007 de las 15:02 horas del 21 de marzo de 2007 se declaró inconstitucional por omisión el artículo 28 de la Ley Forestal N.° 7575 de 13 de febrero de 1996. La norma declarada inconstitucional por omisión dice actualmente:

“ARTICULO 28.- Excepción de permiso de corta Las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requerirá permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación. Sin embargo, en los casos en que antes de la vigencia de esta ley exista un contrato forestal, firmado con el Estado para recibir Certificados de Abono Forestal o deducción del impuesto sobre la renta, la corta deberá realizarse conforme a lo establecido en el plan de manejo aprobado por la Administración Forestal del Estado.” Para fundamentar la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley Forestal, la sentencia N.° 3923-2007, particularmente en el considerando V, indicó que dicha norma, con su redacción actual, violenta el principio precautorio, inherente en el artículo 50 constitucional, en el tanto dicha norma legal no exige que las plantaciones forestales estén sometidas, a efectos de su la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles o un plan de manejo, independientemente de su naturaleza y área. Se transcribe, en lo conducente, la sentencia N.° 3923-2007:

La solución pretendida por el accionante, en el sentido de impedir cualquier tala, es inaceptable en criterio de este Tribunal, tomando en consideración, que algunos árboles son plantados precisamente para ser aprovechados, por lo que el artículo 28 per se no resulta inconstitucional. Ahora bien, la Sala no duda que un buen Plan de Reforestación, garantiza una explotación razonable y proporcional de las plantaciones forestales, es decir, asegura el desarrollo sostenible de los recursos forestales e hídricos; y que además es importante liberar de trabas administrativas, lo relacionado con los terrenos de uso agroforestal, donde como ya se indicó, se combinan las especies agronómicas con las forestales. Sin embargo, la Sala sí evidencia, que la ley no determina medidas precautorias que aseguren la correcta aplicación, de lo dispuesto en el artículo 28 impugnado, toda vez que, no toda plantación requiere de un plan de manejo y lo único requerido es el certificado de origen, pero para sacar la madera y transportarla. Con ese certificado, se debe acreditar la existencia de una plantación forestal o un sistema agroforestal en determinada finca, indicar el área plantada, el número de árboles, las especies, la ubicación, el nombre del propietario o propietaria. No obstante, como ya se indicó, dicho certificado se emite previamente, pero a la movilización de la madera, o sea una vez talada. Lo anterior, aunado al concepto tan restringido de bosque que vino a reformar la Ley Forestal, considera esta Sala, configura una omisión que viola el principio precautorio que debe resguardar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…)

(…)Como ya fue expuesto, la norma resulta omisa al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, que pueden ir desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área. El no haber contemplado el legislador medidas preventivas al respecto, se constituye lo denominado inconstitucionalidad por omisión relativa. Esta omisión consiste en aquellos casos en que un enunciado legal, regula una determinada situación jurídica, pero lo hace defectuosamente, omitiendo en su regulación alguna de sus dimensiones(…)” En su por tanto, la sentencia N.° 3923-2007 dispuso:

“Se declara con lugar la acción únicamente, por la omisión del artículo 28 de la Ley Forestal de establecer medidas precautorias que aseguren la protección del ambiente. Corresponde a la Asamblea Legislativa subsanar la ausencia de medidas precautorias, que aseguren de previo, la correcta aplicación de lo dispuesto en el artículo 28 en tutela del ambiente, según lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia. Comuníquese esta sentencia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo” Luego es claro, entonces, que a través de su voto N.° 3929-2007, la Sala Constitucional dictó una sentencia exhortativa con una orden o mandato vinculante para que la Asamblea Legislativa subsanara la omisión del artículo 28 de la Ley Forestal y estableciera medidas que previnieran una lesión al medio ambiente, tales como pueden ser desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles o un plan de manejo, independientemente de su naturaleza y área. Sin embargo, debe llamarse la atención que la sentencia N.° 3929-2007, a pesar de que en la parte considerativa los magistrados se refirieron a dar un plazo prudencial a la Asamblea Legislativa, en la parte dispositiva no se estableció, sin embargo, un plazo para que la Asamblea Legislativa cumpliera efectivamente con lo ordenado en la sentencia N.° 3929-2007. Tampoco se gestionó por adición que se estableciera dicho plazo.

Finalmente, debe indicarse que mediante voto N.° 9493-2016 de las 9:45 del 8 de julio de 2016 previa instancia del actor y frente a la demora del Poder Legislativo para cumplir con lo ordenado en la sentencia N.° 3929-2007, se reiteró al Presidente de la Asamblea Legislativa el cumplimiento de lo allí dispuesto. Se transcribe la parte dispositiva del voto N.° 9493-2016.

“Se reitera a Antonio Álvarez Desanti, en su calidad de presidente de la Asamblea Legislativa, o a quién ocupe su cargo, el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia número 2007-003923 de las quince horas y dos minutos del veintiuno de marzo de dos mil siete, para que la Asamblea Legislativa dicte para el artículo 28 de la Ley Forestal, las medidas precautorias que aseguren la protección del ambiente” Cabe advertir que actualmente el expediente constitucional N.° 05-10758-007-CO, donde se dictó el voto N.° 3929-2007, se encuentra archivado en el Archivo Judicial sin que se hayan hecho gestiones posteriores al 2016 para exigir el cumplimiento de lo ordenado.

Así las cosas, es claro que en el caso del voto N.° 3929-2007, el actor ya ha acudido al remedio jurisdiccional creado para acusar y exigir el cumplimiento de las denominadas sentencias exhortativas y sus órdenes a la Asamblea Legislativa, en virtud de lo cual se dictó el voto N.° 9493-2016 reiterando la orden de legislar al efecto en cabeza de la Presidencia de la Asamblea Legislativa.

C. EN RELACION CON LOS PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS PARA CUMPLIR LO ORDENADO POR LA SALA CONSTITUCIONAL EN EL VOTO 3923-2007 Finalmente, conviene hacer una relación de los proyectos de Ley presentados en la corriente legislativa que han tenido por objeto cumplir con lo ordenado por la sentencia exhortativa N.° 3929-2007.

En este sentido, debe hacerse mención del proyecto de Ley N.° 17472 el cual se encuentra archivado por vencimiento del plazo cuatrienal desde el año 2013 y respecto del cual este Órgano Superior Consultivo mediante Opinión Jurídica OJ-118-2009 de 20 de noviembre de 2009, indicó lo siguiente:

“En criterio de este órgano asesor, la reforma propuesta en el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente legislativo 17.472 no parece ajustarse a los parámetros establecidos por la Sala Constitucional en el Voto No. 3923-2007 de las 15 horas 2 minutos del 21 de marzo del 2007, por lo que podría, de aprobarse, seguir persistiendo el vicio señalado de inconstitucionalidad por omisión en el artículo 28 de la Ley Forestal, en relación con el 3°, inciso d), del mismo cuerpo legal; o incluso, en parte de su texto, ser abiertamente contrario al artículo 50 de nuestra Carta Magna.” De seguido, conviene hacer mención del proyecto de Ley N.° 17.856 el cual también se encuentra archivado por vencimiento del plazo cuatrienal desde 2018 y respecto del cual, la Opinión Jurídica OJ-50-2011 de 22 de agosto de 2011 indicó lo siguiente:

“En lo que toca a la adición de un artículo 28 bis a la Ley Forestal No. 7575, entiende este órgano asesor, de la lectura de la sentencia No. 3923-2007, que el principio de que no se requiere permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación para las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, se mantiene. En otras palabras, que sigue siendo la regla y no la excepción Sin embargo, la Sala Constitucional señala que para asegurarse de que se esté precisamente dentro de esas categorías deben existir medidas precautorias (entiéndase previas) para impedir que se pueda causar daños ambientales no deseados. Daños que podrían ir desde la eliminación indebida de bosques, aunque no coincidan con la definición actual por tratarse de especies exóticas o de parches menores de dos hectáreas, hasta la tala de “árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente”.

“No obstante, debe garantizarse que ello es así, previo a la corta de los árboles, toda vez que podría estarse propiciando por la falta de control, que sean taladas áreas que en realidad no constituyen ni una plantación forestal, ni un sistema agroforestal. Además, existen terrenos que por la inercia de sus propietarios, han dejado proliferar un verdadero bosque en su propiedad y luego es talado sin regulación alguna, o árboles que aún cuando hayan sido plantados, sirven de rompevientos, por la cantidad, su ubicación y la función que han ejercido durante muchísimos años, lo que en protección de valores fundamentales, amerita la conservación y regulación de su tala, independientemente de la naturaleza de su especie.” (Sentencia No. 3923-2007).

Tales medidas precautorias, de acuerdo al criterio de la Sala Constitucional, irían desde la inspección previa hasta el permiso de corta:

“Como ya fue expuesto, la norma resulta omisa al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, que pueden ir desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área.” (Sentencia No. 3923-2007).

De ahí que la introducción del artículo 28 bis en sus dos primeros párrafos se encuentre ajustada a los extremos expuestos en la sentencia No. 3923-2007, en tanto establece ambas medidas preventivas.” Después debe hacerse mención del proyecto de Ley N.° 18765 que se encuentra archivado tras recibir dictamen unánime negativo de la Comisión Especial de Ambiente en diciembre de 2015.

Luego, conviene denotar que el proyecto de Ley 20605 ha recibido dictamen unánime afirmativo en diciembre de 2017 y puesto en el orden del día del Plenario desde mayo de 2018. Este proyecto de Ley adicionaría un artículo 28 bis que quedaría en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2- Adiciónase un artículo 28 bis a la Ley Forestal, N.º 7575, de 13 de febrero de 1996. El texto dirá:

Artículo 28 bis- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, se requerirá permiso de corta cuando la tala de árboles, sean estos nativos o foráneos e independientemente de la naturaleza del terreno donde se ubiquen, pueda afectar los servicios ambientales que dichos árboles prestan en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente.

Para tales efectos, la administración forestal del Estado deberá realizar una inspección previa en el terreno, a fin de garantizar que la autorización de corta, en caso de otorgarse, sea limitada, proporcional y razonable.

En todo caso, el permiso estará condicionado a que el propietario o poseedor legítimo acredite la reposición del recurso forestal sobre una plantación establecida en su propio inmueble, en fincas desprovistas de vegetación propiedad de un tercero o en áreas protegidas. La administración forestal del Estado tendrá la obligación de coordinar, verificar y certificar el cumplimiento efectivo de dicha compensación.” Finalmente, en diciembre de 2019 se introdujo un proyecto de Ley 21571 que pretende reformar el artículo 28 de la Ley Forestal en los siguientes términos:

Artículo 28- Excepción de permiso de corta y sustitución de especies forestales introducidas a especies forestales nativas Las plantaciones forestales, incluidas los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos no requerirán permiso de corta, industrialización, ni exportación. Sin embargo, en los casos en que antes de la vigencia de esta ley exista un contrato forestal, firmado con el Estado para recibir certificados de abono forestal o deducción del impuesto sobre la renta, la corta deberá realizarse conforme a lo establecido en el plan de manejo aprobado por la Administración Forestal del Estado.

En el caso de cuando se desee hacer corta de especies forestales introducidas, y que no estén dentro de una plantación forestal, el propietario o poseedor de la finca, o bien, municipalidades, estas últimas respecto a corta de especies forestales introducidas en espacios públicos o sus inmuebles, deberán hacer sustitución por especies forestales nativas, de manera paulatina a la corta.

Por cada árbol forestal introducido que se desee cortar se deberá sustituir con dos árboles forestales nativos, con una altura mínima de 1.5 m y dimensiones aptas que aseguren la esperanza de vida de esta. La madera de la especie introducida ya sustituida podrá ser aprovechable. No asegurar la esperanza de vida de las especies forestales nativas sustituidas se considerará un daño ambiental; las denuncias serán tramitadas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) ante el Tribunal Ambiental o el Ministerio Público. Las infracciones serán establecidas con base en los artículos 57, 58 inciso d), 61, 64, 65, 66 y 67 de esta ley.

El transporte de árboles, derivado de la corta en las plantaciones forestales y en la acción de sustitución, requerirán de una guía de transporte que será elaborada por un regente forestal y aprobada por la Administración Forestal del Estado (A.F.E).

Se excluyen del proceso de sustitución, y por tanto la responsabilidad del propietario, poseedor de la finca o municipalidades, del daño ambiental, las especies que, por caso fortuito, desastre o comportamiento normal de la naturaleza se desprendan o derrumben.

Para la selección de las especies nativas que se sustituirán, estas serán acordes al estudio de las zonas de vida y los pisos altitudinales establecidos para Costa Rica, tendrá el acompañamiento, asesoramiento, supervisión y control del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), el cual deberá realizar los instrumentos o herramientas guía como planes o protocolos de las especies forestales nativas para dicha sustitución según el sitio.” Ni el proyecto N.° 20605 ni el 21571 han sido objeto de consulta a la Procuraduría General de la República.

D. CONCLUSION Con fundamento en lo expuesto, se tiene por rendido el informe jurídico requerido por oficio DM-DJO-0067-2020 de 16 de enero de 2020. Asimismo se concluye que la vía judicial que se debe activar para exigir el cumplimiento de las órdenes dictadas por la Sala Constitucional conminando al Legislador a legislar para subsanar inconstitucionalidades por omisión así declaradas en sentencia, es aquella gestión que los mismos actores pueden hacer para que el mismo órgano contralor de constitucionalidad , previa audiencia al Poder Legislativo y habiéndose constatado el incumplimiento, reitere a la Presidencia de la Asamblea Legislativa su orden de legislar para subsanar aquellas omisiones. Asimismo debe indicarse que en el caso de la sentencia N.° 3923-2007 de las 15:02 horas del 21 de marzo de 2007, el actor efectivamente ya hizo uso del remedio creado para exigir el cumplimiento de dicha sentencia, por lo que mediante voto N.° 9493-2016 de las 9:45 del 8 de julio de 2016 previa instancia del actor y frente a la demora del Poder Legislativo para cumplir con lo ordenado en la sentencia N.° 3929-2007, se reiteró al Presidente de la Asamblea Legislativa el cumplimiento de lo allí dispuesto.

Atento se suscribe; Jorge Oviedo Álvarez Procurador Adjunto