Bill to protect forest species and remedy legislative omission in Forestry Law Article 28Proyecto de ley para proteger especies forestales y subsanar omisión legislativa en artículo 28 de la Ley Forestal

Legal Opinion: 050 - J of 08/22/2011 August 22, 2011 OJ-050-2011 Mrs. Hannia M. Durán Area Head Special Permanent Environmental Committee Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Communication No. AMB-167-2011 of June 21, 2011, in which you consult our criteria on the draft of the "Law for the protection of forest species through the reform of subsection d) of article 3 and the addition of an article 28 bis to the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575," legislative file No. 17.856.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative committee requests our criteria on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding opinion, typical of the response to a query from an administrative office, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consulting party, and which is provided as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "…since the scenarios provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) are not present, the eight-business-day deadline that said article stipulates does not apply to the request before us" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its statement of grounds, the legislative proposal we are consulted on aims to fill a legal gap in Costa Rican forestry regulations, in order to limit the indiscriminate logging of exotic species such as the cypress tree; as well as to introduce the concept of replacement of the forest resource in the case of logging in plantations of trees that provide environmental services.

First of all, it must be noted that the legal initiative finds its antecedent in Ruling No. 3923-2007 of 3:02 p.m. on March 21, 2007, where the Constitutional Chamber was able to determine the existence of an unconstitutionality by relative omission in the text of the current Forest Law (Ley Forestal), for which it ordered in its Therefore (Por tanto):

"The action is upheld solely for the omission of article 28 of the Forest Law (Ley Forestal) to establish precautionary measures that ensure the protection of the environment. It is incumbent upon the Legislative Assembly to correct the absence of precautionary measures that ensure, in advance, the correct application of the provisions of article 28 in protection of the environment, as indicated in the reasoning section of this judgment." As it is deemed necessary to determine whether the legislative proposal conforms to what was indicated by the Constitutional Chamber in said judgment, we will transcribe below some of its most relevant recitals:

C.- Forests. Regardless of the concept indicated in the current Forest Law (Ley Forestal), doctrinally broader concepts of forest are conceivable. For example, a forest is a site populated with trees and bushes, generally densely. Expanding the concept, it can also be noted that "a forest is any land surface where vegetative associations are found growing, predominantly trees of different sizes that may or may not have been exploited, capable of producing wood or other products; they influence the climate and the hydrological regime and also provide shelter to wildlife." The Office of the Attorney General also illustrates in its report with some definitions: "forests are dynamic ecosystems, with continuous processes of change (growth and deterioration) with representative and dominant trees." They relate to other plants, animals, and microorganisms, as well as to their physical and geographical environment, producing a series of complex interactions of biotic and abiotic elements called ecological functions, such as: hydrological regulation, nutrient cycling, energy flow, and climate regulation. Others distinguish between primary forest and secondary forest. The former, considered virgin or climax forests, are characterized by an abundance of mature trees, which have not been altered by human activities, of which, according to data provided by the Office of the Attorney General, 78% worldwide have already been destroyed. Secondary forests, for their part, contain ecosystems that regenerate naturally over an average period of approximately 15 years, following a substantial alteration: flooding, agricultural burns, forest fires, land clearing, or extensive use. They are characterized by a low quantity of mature trees, with an abundance of fast-growing species and a thick understory of seedlings and herbaceous plants. They are also characterized by sometimes arising from abandoned pastures or scrublands (charrales o tacotales). In fact, it is extremely important to emphasize that the Forest Law (Ley Forestal) prior to its reform through Law No. 7575 of February 5, 1996, had a very broad conception of forest in article 6: "Forests are all vegetative associations composed predominantly of trees and other woody vegetation." No distinction was made in that definition, nor in those cited, regarding the fact that to be considered a forest, it must be formed solely by native trees and not by exotic ones, which could even have regenerated naturally, and that it must be larger than 2 hectares. Another important aspect to consider is the services provided by forests, which are of utmost importance for people and for the development of society itself; among them we can mention: timber services (use of wood, firewood, posts), non-timber services (medicinal herbs, dyes, ornamental plants, seeds, vines, palms and construction materials, material for crafts), maintenance of the hydrological cycle (water for human consumption, industrial, commercial, and domestic tasks; protection of agriculture, hydroelectric energy), microclimate regulation, flood control, erosion control, sediment control, wind and noise control; landscape (photography, painting, videos, fishing and tourism), recreation and ecotourism, maintenance of resilience, preservation of the ecosystem and biodiversity (research material, scientific tourism), and climate change (carbon dioxide fixation). Hence, their affectation entails serious problems for human beings themselves, since deforestation causes floods, landslides, water scarcity, sedimentation of rivers, streams, and dams, crop losses, etc. Considering the above, it is clear to the Chamber that the Office of the Attorney General is correct in pointing out that the definition of forest contained in the current Forest Law (Ley Forestal) is insufficient and protects the forests of our country deficiently, with the aggravating factor that it is from this definition that the other definitions of the types of land subject to logging are derived, in some cases in a regulated manner and in others, even unrestrictedly. Certainly, the reform to this law, which was enacted through Law No. 7575 of February 5, 1996, aimed to promote and incentivize reforestation in our country, for which it attempted to free the logging of certain types of trees from unnecessary procedures. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal considers that by moving the law from a broad definition of forest, with greater protection coverage, to one so restricted in terms of species and area, the protection previously given to the environment was diminished without reasonable justification going beyond the need to reforest and eliminate administrative obstacles, as an incentive for this activity, but without ensuring beforehand that its execution would not endanger the environment. We must remember that our country has signed international commitments for environmental protection, and one of the principles it must safeguard is the aforementioned precautionary principle, according to which prevention must anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, this guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or people's health. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible damage exists —or doubt regarding it—, a measure of precaution must be adopted and even the activity in question postponed. Undoubtedly, this requires a preventive, active, and alert stance from the administration, because a subsequent and solely punitive conduct would nullify any effective action intended in favor of the environment, where once the damage is done, it can hardly be restored and its harmful effects can affect not only nationally, but globally. And this is one of the guiding principles in environmental matters: prevention. This is also not about preventing development and halting progress and the economy; however, a balance must be sought that allows human beings to develop, but also to live and enjoy that development, to which not only current generations but also future ones have the right. (…)

This development does not aim to equalize the treatment that forests and forest plantations should receive indiscriminately, since based on ecological and socioeconomic studies it can be determined, for example, that an area should be a protective forest area, due to the need to recover soil, water, or protect species of flora and fauna, just as in some cases the recovery of the resource may be recommended, allowing its forest use or the renewal of the forest. Thus, what is relevant is not to establish a total and unreasonable prohibition that prevents the use of resources, but rather one that is duly regulated and that has, at least, prior inspections to guarantee that native or exotic trees are not logged, regardless of the area, that are fulfilling an essential environmental function in the sector where they were planted or generated naturally.

V.- On the contested norms. (…) Notwithstanding the foregoing, what this Chamber continues to evidence is that a problem indeed exists with the definition of forest contained in article 3 of the Forest Law (Ley Forestal).

For its part, the contested article 28 does provide an exception to the tree logging permit, stating that in forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, no permit is required for logging, transport, industrialization, or export. When the norm refers to a forest plantation, it refers to one or more hectares cultivated with one or more forest species whose main objective, but not the only one, will be the production of wood. The foregoing clarifications are important, because it is relevant for the purposes of this study to differentiate a forest from a forest plantation and from an agroforestry system, in order to determine the degree of tutelage and protection that the Forest Law (Ley Forestal) grants to species. As already indicated, our law conceives of a forest as a native or autochthonous ecosystem, regenerated by natural succession or other forestry techniques, occupying an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies that cover more than 70% of that area and where there are more than 60 trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter at breast height (DBH). For its part, a forest plantation is that land of one or more hectares cultivated with one or more forest species, whose main objective, but not the only one, is wood production. An agroforestry system, on the other hand, is a way of using the land that involves the combination of forest species in time and space with agronomic species, seeking the sustainability of the system. The foregoing is relevant for clarifying that the substantial difference between them is that the existence of forest plantations and individually planted trees stems from a productive and economic decision of their owners, for which ease in logging, transport, industrialization, and export is reasonably required. This is the assumption contemplated in the contested article 28. A forest plantation is an artificial system, unlike a forest which is an ecosystem in a natural state. Furthermore, forest plantations also generate environmental services, among which we can cite: mitigation of greenhouse gas emissions (fixation, reduction, sequestration, storage, and absorption), protection of urban, rural, or hydroelectric use, protection of biodiversity for its conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use, research and genetic improvement, protection of ecosystems, forms of life, etc. Another benefit is the generation of employment that reforestation promotes through the use of wood, which is also extremely relevant for our national market, because depending on the amount of wood extracted, imports will be required for the resulting shortfall. Studies by MINAE, FONAFIFO, and SINAC reveal that in the country, planted hectares have been substantially reduced, which is causing a shortage of wood. This brings with it another series of problems, not only labor-related but economic for the country and for nature itself, because the ideal is certainly to promote reforestation and thus not reduce the payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales, PSA), which is a fund designated for its promotion. This is the main reason why the Forest Law (Ley Forestal) contemplates the granting of different incentives, in order to make reforestation projects more attractive, and one of them is precisely the exception to the logging permit provided for in the contested article 28. To establish a reforestation project, technical, social, environmental, and financial aspects are evaluated, in addition to compliance with other legal guidelines. One of the mentioned incentives is that investors in this area analyze the profitability of the reforestation project, as well as the projection of the volume required by the industry and the market in general, generating a flow of raw materials and previously programmed income. Of course, it is not about incentivizing unrestricted logging for the sole purpose of favoring investment to the detriment of the environment, but about seeking a balance that contributes to sustainable development, under the framework of the principles of reasonableness and proportionality. The Chamber has indicated that environmental quality is a fundamental parameter of quality of life; however, there are other no less important parameters such as health, food, work, housing, education, etc. It has been emphasized that the most important thing is to understand that although man has the right to use the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep the productive apparatus that sustains the national economy operating. The soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as living space, food, energy, housing, health, and recreation—would be impossible. Likewise, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of human beings and with the maintenance of essential ecological processes, that is, of environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods that, in turn, make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. Under these guidelines, establishing an incentive for forest plantation, such as the authorization to log certain determined species of trees, is not unconstitutional. Note that the very purpose of the forest plantation is to plant in order to later harvest; in this case, the product is wood as raw material. Moreover, this exploitation is accompanied by a limit on trees and the obligation to reforest again. Reforestation, which, contrary to what the plaintiff indicated, contributes to soil conservation and favors the establishment of vegetation cover. Now then, there is also the other case in which owners, by their own decision, planted a small number of trees for the purpose of beautifying their land. Depending on the number of these, it would not be reasonable either that they subsequently require a permit to log each one, as a mere imposition on the exercise of their property right. The solution sought by the plaintiff, in the sense of preventing any logging, is unacceptable in the view of this Tribunal, taking into consideration that some trees are planted precisely to be used, so article 28 per se is not unconstitutional. Now then, the Chamber does not doubt that a good Reforestation Plan guarantees reasonable and proportional exploitation of forest plantations, that is, it ensures the sustainable development of forest and water resources; and that it is also important to free from administrative obstacles matters related to lands of agroforestry use, where, as already indicated, agronomic species are combined with forest species. However, the Chamber does find evidence that the law does not determine precautionary measures that ensure the correct application of the provisions of the contested article 28, since not every plantation requires a management plan and the only requirement is the certificate of origin, but to extract the wood and transport it. With that certificate, the existence of a forest plantation or an agroforestry system on a given farm must be accredited, indicating the planted area, the number of trees, the species, the location, and the name of the owner. Nevertheless, as already indicated, said certificate is issued prior to the mobilization of the wood, that is, once it has been logged. The foregoing, coupled with the highly restricted concept of forest that the Forest Law (Ley Forestal) came to reform, in the view of this Chamber, constitutes an omission that violates the precautionary principle that must safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment. With the preceding discussion, it has been duly set forth that the concept of forest, provided in article 3 of the Forest Law (Ley Forestal), is the basis from which the application and delimitation of all other permits and restrictions established in this area are derived. That is why this Tribunal, when ruling regarding the contested articles 27, 28 of the law and 90 and 91 of the regulation, must refer by unavoidable connection to article 3. One of the plaintiff's arguments is that the cypress is a non-autochthonous species and therefore, its logging is not protected under any concept, as it was excluded from the concept of forest. Certainly, articles 33 and 34 of the Forest Law (Ley Forestal) protect what are considered protected areas, as they are zones near water resources, regardless of the nature of the species. However, the Chamber considers this insufficient, taking into consideration that a forest, in a broad sense, even as conceived in the Forest Law (Ley Forestal) prior to its reform, can also be composed of non-autochthonous species, from which the same environmental services previously mentioned can also be obtained. Similarly, regarding the species, the mode of production or regeneration of the trees, the Chamber also does not consider it reasonable to have established that it must be a zone larger than 2 hectares. The foregoing reveals insufficient legislative protection in this regard, which instead of ensuring protection when the law was reformed in 1995 and 1998, reduced the scope of protection, and therefore of the right to a healthy and ecologically balanced environment, without even taking preventive measures in this regard, with the Executive Branch even later attempting, by decree, to protect areas smaller than those 2 hectares, with the aggravating factor that by decree, a restriction that was not provided for in the law cannot be imposed, thus leaving unprotected forests smaller than two hectares or composed of non-autochthonous species regardless of their area. It must be remembered that one of the presuppositions of a forest plantation or agroforestry system is that what is planted from the beginning is for the sole purpose of being used. It is under that assumption that the law intended to incentivize them, eliminating certain administrative procedures. However, it must be guaranteed that this is the case prior to logging the trees, since due to the lack of control, the logging of areas that actually constitute neither a forest plantation nor an agroforestry system could be fostered. Furthermore, there are lands where, due to the inertia of their owners, a true forest has proliferated on their property and is subsequently logged without any regulation, or trees that, even if planted, serve as windbreaks due to their number, location, and the function they have performed for many years, which in protection of fundamental values merits the conservation and regulation of their logging, regardless of the nature of their species. There are zones where plantings have even been carried out, such as those carried out by ICE, in order to protect adjacent protection zones or areas of aquifer recharge. (…) It is for the foregoing reasons that this Tribunal considers the contested article 28 to be unconstitutional, not for its content, but due to legislative omission, as the Forest Law (Ley Forestal) does not contemplate measures prior to logging trees, regardless of their nature and area. This is for the purpose of providing legal certainty to citizens that their actions conform to the law and of ensuring environmental protection, by preventing logging in areas where, according to the criteria of experts, it is not advisable due to the serious environmental consequences that could arise. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or people's health. Thus, in the presence of a risk of serious or irreversible damage—or doubt regarding it—, a measure of precaution must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, a posteriori action is ineffective, since if damage has occurred, the ecological and socially harmful consequences may be irreparable. Once it has been determined that the norm in question is unconstitutional for being negligent in the protection of the right to a healthy environment, in which the precautionary principle must prevail, an unavoidable reference must be made to the effects of a declaration in this sense. As already stated, the norm is negligent by not contemplating in the Forest Law (Ley Forestal) prior measures, which can range from authorization to prior inspection before logging trees, regardless of their nature and area. The legislator's failure to contemplate preventive measures in this regard constitutes what is termed unconstitutionality by relative omission. This omission consists of those cases in which a legal statement regulates a specific legal situation but does so defectively, omitting in its regulation some of its dimensions. In this type of silence, what is subject to control is the explicit legal norm, although the reason for its challenge is not its text but precisely what the text does not say, and that omission creates a situation contrary to the Constitution. A typical example of unconstitutionality by omission is that of the statements of a law that violates the principle of equality, either because it expressly excludes a specific group of individuals without apparent reason from a benefit to which they would be entitled or have a founded expectation; or because the statement, when regulating that benefit, does so in favor of a specific group and remains silent regarding the rest (as in the case before us). According to doctrine, it may happen that the provision remains silent on a legal situation that deserves to be protected because the Constitution so orders. From the statement, an implicit norm can then be derived that regulates differently from the explicit norm the legal situation subject to constitutional protection, as in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, which implicitly carries the precautionary principle. According to the analysis performed on the contested article, the legislator modified the concept of forest from which the protections, restrictions, and permits granted in the Forest Law (Ley Forestal) are developed—as is the case of article 28 in question "Exception to logging permit"—in such a way that it restricted, without technical basis, the previous concept of forest existing in the law prior to its reform. Thus, non-autochthonous species and areas of less than two hectares that constituted forest were left without protection by law, resulting in the consequence that through the contested article 28, no permit is required for logging, nor even a prior inspection to ensure that the scenario the norm intended to incentivize applies to any forest plantation, agroforestry system, or any planted tree, leaving exposed areas that, due to their location, number, and the function they have performed for many years, merit the conservation and regulation of their logging, regardless of the nature of their species and the nature of the land where they are located. This being the case, this Chamber finds in accordance with the foregoing that in this case, an unconstitutionality by relative omission occurs. However, although the Constitutional Chamber is the competent body to declare the unconstitutionality of a norm, a violation of this nature must be corrected by the Legislative Assembly, extending the application of the law to cases not expressly contemplated by it, as in this case, to the species and areas that were left unprotected in the current concept of forest, as well as taking prevention and control measures on the areas where logging is permitted. For all the foregoing, we believe that the questioned article 28 violates article 50 of the Political Constitution. However, in order not to violate the principle of separation of powers, it is appropriate in our view to grant a prudential period to the Legislative Assembly to correct the indicated violation.” (The bold highlighting is not from the original).

The first text that the draft law reforms is article 3, subsection d), of the current Forest Law (Ley Forestal), eliminating its current definition of forest and substituting it with the one that existed previously:

"d) Forest: All vegetative associations composed predominantly of trees and other woody vegetation." With this wording, the will of the Constitutional Chamber would apparently be satisfied in terms of adapting the concept of forest so that it does not discriminate based on whether the present species must be autochthonous or exotic, and whether the tree mass must be larger or smaller than two hectares.

However, it must be taken into account that other determination parameters are being eliminated from the current definition of forest to which the Constitutional Chamber did not refer in Ruling No. 3923-2007, and which could be technically important, such as that forests may or may not be intervened, regenerated by natural succession or other forestry techniques, and that they are characterized “by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies covering more than seventy percent (70%) of that area and where there are more than sixty trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter measured at breast height (DBH).” It is beyond the purview of the Office of the Attorney General of the Republic to analyze whether such criteria are or are not indispensable in the definition of forest, as these are strictly technical-scientific matters; however, this observation is made so that they may be assessed with a view to determining their inclusion or not in the definition of forest. It should not be lost sight of that this concept is extremely important in the Forest Law (Ley Forestal), since other concepts such as the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), land-use change (cambio de uso del suelo), forest harvesting (aprovechamientos forestales), and the sanctions regime are structured around it, to mention a few; therefore, just as a very restrictive definition may leave out some cases worthy of protection, a very broad one could unjustifiably include others whose protection is unnecessary or absurd and which would generate, in practice, serious problems of regulatory application.

With regard to the addition of an article 28 bis to the Forest Law No. 7575, this advisory body understands, from a reading of judgment No. 3923-2007, that the principle that no permit for harvesting (corta), transport, industrialization, or export is required for forest plantations (plantaciones forestales), including agroforestry systems (sistemas agroforestales) and individually planted trees and their products, is maintained. In other words, that it remains the rule and not the exception.

However, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) points out that to ensure that one is precisely within those categories, precautionary measures (understood as prior measures) must exist to prevent unwanted environmental damage from being caused. Damage that could range from the improper elimination of forests, even if they do not match the current definition because they consist of exotic species or patches of less than two hectares, to the felling of "native or exotic trees, regardless of the area, that are fulfilling an essential environmental function in the sector where they were planted or naturally generated." "Nevertheless, it must be guaranteed that this is so, prior to the felling of trees, given that a lack of control could be promoting the felling of areas that in reality constitute neither a forest plantation nor an agroforestry system. Furthermore, there are lands that, due to the inertia of their owners, have allowed a true forest to proliferate on their property and it is later felled without any regulation, or trees that even though they have been planted, serve as windbreaks, due to the quantity, their location, and the function they have performed for many years, which, in protection of fundamental values, merits the conservation and regulation of their felling, regardless of the nature of their species." (Judgment No. 3923-2007).

Such precautionary measures, according to the criteria of the Constitutional Chamber, would range from prior inspection to the harvesting permit:

"As already stated, the norm is silent as the Forest Law does not contemplate prior measures, which can range from authorization to prior inspection before the felling of trees, regardless of their nature and area." (Judgment No. 3923-2007).

Hence, the introduction of article 28 bis in its first two paragraphs is aligned with the extremes set forth in judgment No. 3923-2007, insofar as it establishes both preventive measures.

However, the order in which they are stated in the norm does not seem the most appropriate, because it seems to imply that the prior on-site inspection is to guarantee that when a harvesting authorization is granted, it is done in a limited, proportional, and reasonable manner.

In our opinion, the prior inspection is to determine that in the case of forest plantations, there are no forest resources, be they forests or those that fulfill an important environmental function, that could be endangered by an eventual harvest (corta), and it is this inspection that will define whether or not a felling permit (permiso de tala) is necessary in a given case; therefore, it would have to be understood that it is necessary in all cases where it is intended to cut trees in forest plantations, as there is no other way to determine if in a forest plantation it is intended to cut trees that fulfill a transcendent environmental function and, consequently, if the harvesting permit is necessary. In this regard, a wording is suggested that adapts the precautionary measures to the intended purpose.

On the other hand, the Chamber suggests in its judgment that in some cases the felling of trees cannot be permitted:

"Thus, what is relevant is not to establish a total and unreasonable prohibition that prevents the use of resources, but one that is duly regulated and that has, at least, prior inspections that guarantee that native or exotic trees, regardless of the area, that are fulfilling an essential environmental function in the sector where they were planted or naturally generated, are not felled." (…) This, in order to provide legal certainty to the administered parties that their actions are in accordance with the law and to ensure environmental protection, by preventing felling in areas that, according to the criteria of experts in the field, is not advisable, due to the serious environmental consequences that may result." (Judgment No. 3923-2007).

This prohibition of felling is not clearly established in the proposed legal reform, although a slight allusion to it can be inferred when the second paragraph indicates "in the event that it is granted," referring to the harvesting authorization.

With respect to the third paragraph of the proposed article 28 bis relating to the obligation to replace the felled forest resource; although it could be inferred from an integral reading of the norm, it would be necessary to specify that it refers to those trees for which the harvest (corta) is going to be authorized, and not the normal ones of the forest plantation, which, by virtue of article 28, would be exempt from said permit. The foregoing in order to avoid ambiguous interpretations that could lead to a discouragement of forest plantations.

It is also submitted for the consideration of the legislators whether to make a direct addition of the discussed paragraphs to article 28 of the Forest Law, and thus not have to create a number 28 bis.

To conclude, it is clarified that our comments in this legal opinion do not refer to the advisability or not of the draft law consulted; but rather to the analysis of its conformity with the text of judgment No. 3923-2007 of the Constitutional Chamber, by virtue of the legislative duty to fill the existing omission in article 28 of the Forest Law, in the terms of said judicial ruling.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

Opinión Jurídica : 050 - J del 22/08/2011 22 de agosto de 2011 OJ-050-2011 Señora Hannia M. Durán Jefe de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio No. AMB-167-2011 de 21 de junio de 2011, donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley para la protección de las especies forestales mediante la reforma del inciso d) del artículo 3 y la adición de un artículo 28 bis a la Ley Forestal, No. 7575”, expediente legislativo No. 17.856.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta de ley que se nos consulta pretende llenar un vacío de ley en la normativa forestal costarricense, en aras de limitar la tala indiscriminada de especies exóticas como el árbol de ciprés; así como introducir el concepto de reposición del recurso forestal en caso de cortas en plantaciones de árboles que brinden servicios ambientales.

Primero que todo debe observarse que la iniciativa legal encuentra su antecedente en el Voto No. 3923-2007 de las 15 horas 2 minutos del 21 de marzo de 2007, donde la Sala Constitucional pudo determinar la existencia de una inconstitucionalidad por omisión relativa en el texto de la Ley Forestal vigente, por lo que dispuso en su Por Tanto:

“Se declara con lugar la acción únicamente, por la omisión del artículo 28 de la Ley Forestal de establecer medidas precautorias que aseguren la protección del ambiente. Corresponde a la Asamblea Legislativa subsanar la ausencia de medidas precautorias, que aseguren de previo, la correcta aplicación de lo dispuesto en el artículo 28 en tutela del ambiente, según lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia.” Por considerarse necesario a efectos de determinar si la propuesta de ley se ajusta a lo indicado por la Sala Constitucional en dicha sentencia, transcribiremos de seguido algunos de sus considerandos más relevantes:

C.- Los bosques. Independientemente del concepto señalado en la Ley Forestal actual, es posible concebir doctrinariamente conceptos más amplios de bosque. Por ejemplo, bosque es un sitio poblado de árboles y matas, generalmente en espesura. Ampliando el concepto, también puede señalarse que "bosque es toda aquella superficie de tierra en donde se hallan creciendo asociaciones vegetales, predominando árboles de diferentes tamaños que han sido explotados o no, capaces de producir madera u otros productos; influyen en el clima y en el régimen hidrológico y además brindan protección a la vida silvestre." La Procuraduría General nos ilustra en su informe también con algunas definiciones: "los bosques son ecosistemas dinámicos, con procesos continuos de cambio (crecimiento y deterioro) con árboles representativos y dominantes". Se relacionan con otras plantas, animales y microorganismos, así como con su medio físico, geográfico, produciendo una serie de interacciones complejas de elementos bióticos y abióticos denominadas funciones ecológicas, tales como: regulación hidrológica, ciclaje de nutrientes, flujo de energía y regulación climática. Otros distinguen entre bosque primario y bosque secundario. Los primeros, considerados bosques vírgenes o climáticos, se caracterizan por una abundancia de árboles maduros, que no han sido alterados por las actividades humanas, los cuales según datos aportados por la Procuraduría, un 78% de estos bosques a nivel mundial han sido ya destruidos. Los secundarios, por su parte, contienen ecosistemas que se regeneran naturalmente en un plazo medio de 15 años aproximadamente, a partir de una alteración sustancial: inundación, quemas agrícolas, incendios forestales, limpia de terreno o aprovechamiento extensivo. Se caracterizan por la poca cantidad de árboles maduros, con una abundancia de especies de rápido crecimiento y un espeso sotobosque de plántulas y plantas herbáceas. Se caracterizan además por surgir, en algunas ocasiones, a partir de charrales o tacotales. De hecho, es de suma importancia recalcar, que la Ley Forestal previo a su reforma mediante ley No. 7575 de 5 de febrero de 1996, tenía una concepción de bosque amplísima en el artículo 6: "Son bosques todas las asociaciones vegetales compuestas, predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa". No se hacía distinción alguna en aquella definición ni en las citadas, el hecho de que para ser considerado bosque, deba estar formado únicamente por árboles nativos y no por exóticos, que incluso pudieron haberse regenerado naturalmente y que deba ser mayor a 2 hectáreas. Otro aspecto importante a considerar son los servicios que prestan los bosques, los cuales son de suma importancia para las personas y para el desarrollo de la misma sociedad, entre ellos podemos citar: servicios maderables (uso de la madera, leña, postes), no maderables (hierbas medicinales, tintes, plantas ornamentales, semillas, bejucos, palmas y materiales de construcción, material para artesanía), mantenimiento del ciclo hidrológico (agua para el consumo humano, labores industriales, comerciales y domésticas; protección de la agricultura, energía hidroeléctrica), regulación del microclima, control de inundaciones, de la erosión, de sedimentos, de vientos y ruidos; paisaje (fotografía, pintura, videos, pesca y turismo), recreación y ecoturismo, mantenimiento de la resistencia, preservación del ecosistema y la biodiversidad (material de investigación, turismo científico), y cambio climático (fijación de dióxido de carbono). De ahí que la afectación de los mismos, acarree graves problemas para el mismo ser humano, toda vez que la deforestación provoca inundaciones, derrumbes, escasez del agua, sedimentación de ríos, riachuelos y represas, pérdidas de cosechas, etc. Visto lo anterior, resulta claro para la Sala, que lleva razón la Procuraduría al señalar, que la definición de bosque contenida en la actual ley Forestal, es insuficiente y tutela en forma deficitaria los bosques de nuestro país, con el agravante, de que es a partir de ésta, que se producen las demás definiciones de los tipos de terrenos que son objeto de la corta de los mismos, en algunos casos reguladamente y en otras, hasta en forma irrestricta. Ciertamente la reforma a esta ley, que se produjo mediante ley No. 7575 de 5 de febrero de 1996, tuvo como fin el promover e incentivar la reforestación en nuestro país, para lo cual intentó librar de trámites innecesarios la corta de determinado tipo de árboles. No obstante lo anterior, considera este Tribunal que al haber pasado la ley de una definición amplia de bosque, con mayor cobertura de protección, a una tan restringida en cuanto a especies y superficie, hace que la protección dada con anterioridad al ambiente, haya sido disminuida sin una justificación razonable, que vaya más allá de la necesidad de reforestar y eliminar las trabas administrativas, como un incentivo de esta actividad, pero sin asegurar previamente, que ésta en su ejecución, no pusiera en peligro el ambiente. Debemos recordar que nuestro país ha suscrito compromisos internacionales de protección al ambiente y uno de los principios que debe resguardar es el principio precautorio ya citado, según el cual, la prevención debe anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, este principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Sin duda alguna, para ello se requiere de una posición preventiva, activa y alerta por parte de la administración, pues una conducta posterior y únicamente sancionatoria, haría nugatoria cualquier acción efectiva que se pretenda a favor del ambiente, donde una vez producido el daño, difícilmente puede ser restaurado y sus efectos nocivos pueden afectar no sólo a nivel nacional, sino mundial. Y es que este, es uno de los principios rectores en materia ambiental, la prevención. Con ello no se trata tampoco de evitar el desarrollo y detener el progreso y la economía, sin embargo se debe procurar un equilibrio que le permita al ser humano desarrollarse, pero también vivir y disfrutar ese desarrollo, al cual tienen derecho no sólo las generaciones actuales, sino también las venideras. (…)

Este desarrollo no pretende igualar el trato que deben recibir los bosques y las plantaciones forestales indiscriminadamente, toda vez que a partir de estudios ecológicos y socioeconómicos se puede determinar por ejemplo, que un área debe ser forestal protectora, por la necesidad de recuperar el suelo, el agua o proteger especies de flora y fauna, así como en algunos casos lo recomendable puede ser la recuperación del recurso, permitiendo su aprovechamiento forestal o la renovación del bosque. De modo que, lo relevante no es establecer una prohibición total e irrazonada que impida el aprovechamiento de los recursos, pero sí debidamente regulada y que cuente previamente, al menos, con inspecciones que garanticen que no sean talados árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente.

V.-Sobre las normas impugnadas. (…) No obstante lo anterior, esta Sala lo que sigue evidenciando, es que efectivamente se presenta un problema con la definición de bosque contenida en el artículo 3 de la Ley Forestal.

Por su parte, el artículo 28 impugnado, sí dispone una excepción al permiso de corta de árboles, señalando que en las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requieren permiso, transporte, industrialización, ni cultivadas de una o más especies forestales cuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera. Las anteriores precisiones son importantes, porque resulta relevante a efectos de este estudio, diferenciar un bosque, de una plantación forestal y del sistema agroforestal, con el objeto de determinar el grado de tutela y protección que le otorga la Ley Forestal a las especies. Como ya se indicó, nuestra ley concibe el bosque como un ecosistema nativo o autóctono, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70% de esa superficie y donde existan más de 60 árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro a la altura del pecho (DAP). Por su parte, la plantación forestal, es aquel terreno de una o más hectáreas cultivadas de una o más especies forestales, cuyo objetivo principal, pero no único, es la producción de madera. El sistema agroforestal por otro lado, es la forma de usar la tierra que implica la combinación de especies forestales en tiempo y espacio con especies agronómicas, en procura de la sostenibilidad del sistema. Lo anterior es de relevancia, a efecto de clarificar que la diferencia sustancial entre ellas, es que la existencia de plantaciones forestales y árboles plantados individualmente obedecen a una decisión productiva y económica de sus propietarios, por lo que razonablemente se requiere de la facilidad para su corta, transporte, industrialización y exportación. Este es el supuesto contemplado en el artículo 28 impugnado. Una plantación forestal es un sistema artificial, a diferencia del bosque que es un ecosistema en estado natural. Además, las plantaciones forestales, también generan servicios ambientales, dentro los cuales podemos citar: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), protección del uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, etc. Otro beneficio, es la generación de empleo que promueve la reforestación por el aprovechamiento de la madera, lo cual es de suma relevancia también para nuestro mercado nacional, pues dependiendo de la cantidad de madera extraída, así será la importación por el faltante que se requiere. Los estudios del MINAE, FONAFIFO y SINAC revelan que en el país, se han disminuido sustancialmente las hectáreas plantadas, lo que está ocasionando un desabastecimiento de la madera. Esto trae consigo otra serie de problemas, no sólo laborales, sino económicos para el país y para la misma naturaleza, porque lo ideal, es ciertamente fomentar la reforestación y así, no reducir el pago por servicios ambientales, que es un fondo destinado a su promoción. Este es el motivo principal por el cual la Ley Forestal, contempla el otorgamiento de diferentes incentivos, con el fin de hacer más atractivos los proyectos de reforestación y uno de ellos es precisamente, la excepción del permiso de corta dispuesto en el artículo 28 impugnado. Para establecer un proyecto de reforestación, se evalúan los aspectos técnicos, sociales, ambientales y financieros, además del cumplimiento de otros lineamientos legales. Uno de los incentivos señalados, es que los inversionistas en esta materia, analizan la rentabilidad del proyecto de reforestación, así como la proyección del volumen requerido por la industria y el mercado en general, generando un flujo de materia prima e ingresos previamente programados. Claro está, no se trata de incentivar la tala de árboles en forma irrestricta, con el único fin de favorecer la inversión en detrimento del ambiente, sino de buscar un equilibrio que contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Sala ha indicado, que la calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; sin embargo, hay otros parámetros no menos importantes que son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc. Se ha enfatizado que lo más importante es entender, que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible, tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida, es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios, para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez, hagan posible la transformación de los recursos, en productos de consumo, de producción y de exportación. Bajo estos lineamientos, no resulta inconstitucional establecer un incentivo a la plantación forestal, como lo es la autorización de talar unas especies determinadas de árboles. Nótese que el fin mismo de la plantación forestal, es sembrar para luego cosechar, en este caso, el producto es la madera como materia prima. Además, esta explotación va acompañada de un límite de árboles y con la obligación de reforestar nuevamente. Reforestación, que a contrario sensu de lo indicado por el accionante, contribuye a la conservación de los suelos y favorece el establecimiento de la cobertura vegetal. Ahora bien, también está el otro caso en el que los propietarios por decisión propia, sembraron una pequeña cantidad de árboles con el fin de embellecer su terreno. Dependiendo de la cantidad de éstos, no resultaría razonable tampoco, que posteriormente requiera de un permiso para talar cada uno de éstos, como mera imposición al ejercicio de su derecho de propiedad. La solución pretendida por el accionante, en el sentido de impedir cualquier tala, es inaceptable en criterio de este Tribunal, tomando en consideración, que algunos árboles son plantados precisamente para ser aprovechados, por lo que el artículo 28 per se no resulta inconstitucional. Ahora bien, la Sala no duda que un buen Plan de Reforestación, garantiza una explotación razonable y proporcional de las plantaciones forestales, es decir, asegura el desarrollo sostenible de los recursos forestales e hídricos; y que además es importante liberar de trabas administrativas, lo relacionado con los terrenos de uso agroforestal, donde como ya se indicó, se combinan las especies agronómicas con las forestales. Sin embargo, la Sala sí evidencia, que la ley no determina medidas precautorias que aseguren la correcta aplicación, de lo dispuesto en el artículo 28 impugnado, toda vez que, no toda plantación requiere de un plan de manejo y lo único requerido es el certificado de origen, pero para sacar la madera y transportarla. Con ese certificado, se debe acreditar la existencia de una plantación forestal o un sistema agroforestal en determinada finca, indicar el área plantada, el número de árboles, las especies, la ubicación, el nombre del propietario o propietaria. No obstante, como ya se indicó, dicho certificado se emite previamente, pero a la movilización de la madera, o sea una vez talada. Lo anterior, aunado al concepto tan restringido de bosque que vino a reformar la Ley Forestal, considera esta Sala, configura una omisión que viola el principio precautorio que debe resguardar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con el desarrollo anterior, quedó debidamente expuesto que el concepto de bosque, dispuesto en el artículo 3 de la Ley Forestal, es a partir del cual, se deriva la aplicación y delimitación de todos los demás permisos y restricciones establecidas en esta materia. Es por ello, que este Tribunal al pronunciarse respecto a los artículos 27, 28 de la ley y 90 y 91 del reglamento impugnados, debe hacer alusión por conexidad ineludible al artículo 3. Uno de los argumentos del accionante, es que el ciprés es una especie no autóctona y por ende, no es protegida su tala bajo ningún concepto, pues quedó excluida del concepto de bosque. Ciertamente los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, protegen lo que se consideran áreas protegidas, por tratarse de zonas cercanas a recursos hídricos, independientemente de la naturaleza de la especie. Sin embargo, la Sala considera que ello es insuficiente, tomando en consideración que un bosque, en un concepto amplio, incluso concebido en la Ley Forestal previo a su reforma, puede estar conformado también por especies no autóctonas, de las cuales también se pueden obtener los mismos servicios ambientales que fueron anteriormente señalados. De igual modo, si la tutela fue respecto a la especie, el modo de producción o de regeneración de los árboles, tampoco considera la Sala razonable que se haya establecido que debía tratarse de una zona mayor a 2 hectáreas. Lo expuesto deja en evidencia, una insuficiente tutela legislativa al respecto, que en lugar de asegurar la protección cuando se reformó la ley en los años 1995 y 1998, redujo el ámbito de protección, y por ende del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sin tomar siquiera medidas preventivas al respecto, tratando incluso posteriormente el Poder Ejecutivo, mediante decreto, tratar de proteger las áreas menores a esas 2 hectáreas, con el agravante de que vía decreto, no puede ser impuesta una restricción que no fue dispuesta en la ley, quedando de este modo desprotegidos los bosques menores de dos hectáreas o conformados por especies no autóctonas independientemente de su área. Debe recordarse, que uno de los presupuestos de una plantación forestal o sistema agroforestal, es que lo plantado desde un inicio, lo sea con el único fin de ser aprovechado. Es bajo ese supuesto, que la ley intentó incentivar las mismas, eliminando ciertos trámites administrativos. No obstante, debe garantizarse que ello es así, previo a la corta de los árboles, toda vez que podría estarse propiciando por la falta de control, que sean taladas áreas que en realidad no constituyen ni una plantación forestal, ni un sistema agroforestal. Además, existen terrenos que por la inercia de sus propietarios, han dejado proliferar un verdadero bosque en su propiedad y luego es talado sin regulación alguna, o árboles que aún cuando hayan sido plantados, sirven de rompevientos, por la cantidad, su ubicación y la función que han ejercido durante muchísimos años, lo que en protección de valores fundamentales, amerita la conservación y regulación de su tala, independientemente de la naturaleza de su especie. Hay zonas donde incluso se han realizado plantaciones como las realizadas por el ICE, con el fin de proteger zonas de protección aledañas o de recarga de los acuíferos. (…)Es por lo anterior que este Tribunal considera, que el artículo 28 impugnado resulta inconstitucional, pero no por su contenido, sino por omisión legislativa, al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área. Ello, con el fin de dar seguridad jurídica a los administrados de que su actuación se ajusta a derecho y se asegura la protección al ambiente, al evitar la corta en áreas, que de acuerdo al criterio de expertos en la materia, no es recomendable, por las consecuencias ambientales gravosas que se puedan llegar a producir. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias, para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, ante la existencia de un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental, la acción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias ecológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables. Una vez determinado que la norma en cuestión, es inconstitucional por ser omisa en la protección del derecho a un ambiente sano, en el que debe prevalecer el principio precautorio, se debe hacer alusión ineludible a los efectos de una declaratoria en este sentido. Como ya fue expuesto, la norma resulta omisa al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, que pueden ir desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área. El no haber contemplado el legislador medidas preventivas al respecto, se constituye lo denominado inconstitucionalidad por omisión relativa. Esta omisión consiste en aquellos casos en que un enunciado legal, regula una determinada situación jurídica, pero lo hace defectuosamente, omitiendo en su regulación alguna de sus dimensiones. En este tipo de silencio, lo que es objeto de control es la norma legal explícita, aunque el motivo de su impugnación no sea su texto, sino lo que justamente, no dice el texto, y esa omisión crea una situación contraria a la Constitución. Ejemplo típico de la inconstitucionalidad por omisión, lo es el de los enunciados de una ley que vulnera el principio de igualdad, bien porque excluye expresamente a un grupo determinado de individuos sin razón aparente, de un beneficio al que tendrían derecho o una expectativa fundada; o bien, porque el enunciado al regular ese beneficio, lo hace a favor de un grupo determinado y guarda silencio sobre el resto (como el caso que nos ocupa). Según la doctrina, puede suceder que la disposición, guarde silencio sobre una situación jurídica que amerita ser tutelada, porque así lo ordena la Constitución. Del enunciado cabe derivar entonces una norma implícita, que regula de modo distinto en la norma explícita, la situación jurídica objeto de protección constitucional, como en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que lleva implícito el principio de precaución. Según el análisis practicado al artículo impugnado, el legislador modificó el concepto de bosque a partir del cual se desarrolla la protección, restricciones y permisos otorgados en la Ley Forestal -como es el caso del artículo 28 en cuestión "Excepción de permiso de corta"-, de tal manera que, restringió sin fundamento técnico, el concepto anterior de bosque existente en la ley previo a su reforma. De modo que fueron dejadas sin protección vía ley, las especies no autóctonas y las áreas inferiores a dos hectáreas que constituyeran bosque, trayendo como consecuencia, que a través del artículo 28 impugnado, no se requiera de permiso para talar, ni siquiera de inspección previa, que permita asegurar que se trata del supuesto que la norma quiso incentivar, toda plantación forestal, sistema agroforestal o cualquier árbol plantado, quedando expuestas áreas que por su ubicación, cantidad y la función que han ejercido durante muchísimos años, amerita la conservación y regulación de su tala, independientemente de la naturaleza de su especie y de la naturaleza del terreno donde se ubique. Así las cosas, esta Sala considera de conformidad con lo si bien la Sala Constitucional es la competente para declarar la inconstitucionalidad de una norma, una violación de esta naturaleza debe ser subsanada por la Asamblea Legislativa, extendiendo la aplicación de la ley a los casos no contemplados expresamente por ella, como en este caso, a las especies y áreas que quedaron desprotegidas en el concepto de bosque actual, así como tomar medidas de prevención y control sobre las áreas en las que son permitidas la tala. Por todo lo expuesto, estimamos que el artículo 28 cuestionado lesiona el artículo 50 de la Constitución Política. Sin embargo, con el fin de no violentar el principio de separación de poderes, resulta procedente a nuestro criterio, otorgar un plazo prudencial a la Asamblea Legislativa para que subsane la violación indicada.” (Lo resaltado con negrita no es del original”.

El primer texto que reforma el proyecto de ley es el artículo 3°, inciso d), de la Ley Forestal vigente, eliminando su actual definición de bosque y sustituyéndola por la existente con anterioridad:

“d) Bosque: Todas las asociaciones vegetales compuestas predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa.” Con esta redacción se estaría satisfaciendo aparentemente la voluntad de la Sala Constitucional en cuanto a adecuar el concepto de bosque para que no discrimine si las especies presentes deben ser autóctonas o exóticas, y si la masa arbórea debe ser mayor o menor de dos hectáreas.

Sin embargo, debe tomarse en cuenta que se están eliminando de la definición actual de bosque otros parámetros de determinación a los que la Sala Constitucional no se refirió en el Voto No. 3923-2007, y que podrían ser técnicamente importantes como son que los bosques pueden ser intervenidos o no, regenerados por sucesión natural u otras técnicas forestales, y que estén caracterizados “por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP)”.

Escapa al conocimiento de la Procuraduría General de la República el análisis de si tales criterios son o no indispensables en la definición de bosque por tratarse de aspectos estrictamente técnico-científicos; pero se hace su observación a fin de que se valoren con miras a determinar su inclusión o no en la definición de bosque. No debe perderse de vista que este concepto es sumamente importante en la Ley Forestal, ya que a partir de él se estructuran otras figuras como el Patrimonio Natural del Estado, el cambio de uso de suelo, los aprovechamientos forestales y el régimen de sanciones, por mencionar algunos; por lo que así como una definición muy restrictiva puede dejar por fuera algunos supuestos dignos de tutela, una muy amplia, podría incluir injustificadamente otros cuya protección es innecesaria o absurda y que generaría en la práctica serios problemas de aplicación normativa.

En lo que toca a la adición de un artículo 28 bis a la Ley Forestal No. 7575, entiende este órgano asesor, de la lectura de la sentencia No. 3923-2007, que el principio de que no se requiere permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación para las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, se mantiene. En otras palabras, que sigue siendo la regla y no la excepción.

Sin embargo, la Sala Constitucional señala que para asegurarse de que se esté precisamente dentro de esas categorías deben existir medidas precautorias (entiéndase previas) para impedir que se pueda causar daños ambientales no deseados. Daños que podrían ir desde la eliminación indebida de bosques, aunque no coincidan con la definición actual por tratarse de especies exóticas o de parches menores de dos hectáreas, hasta la tala de “árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente”.

“No obstante, debe garantizarse que ello es así, previo a la corta de los árboles, toda vez que podría estarse propiciando por la falta de control, que sean taladas áreas que en realidad no constituyen ni una plantación forestal, ni un sistema agroforestal. Además, existen terrenos que por la inercia de sus propietarios, han dejado proliferar un verdadero bosque en su propiedad y luego es talado sin regulación alguna, o árboles que aún cuando hayan sido plantados, sirven de rompevientos, por la cantidad, su ubicación y la función que han ejercido durante muchísimos años, lo que en protección de valores fundamentales, amerita la conservación y regulación de su tala, independientemente de la naturaleza de su especie.” (Sentencia No. 3923-2007).

Tales medidas precautorias, de acuerdo al criterio de la Sala Constitucional, irían desde la inspección previa hasta el permiso de corta:

“Como ya fue expuesto, la norma resulta omisa al no contemplar la Ley Forestal medidas previas, que pueden ir desde la autorización, hasta la inspección previa a la corta de los árboles, independientemente de su naturaleza y área.” (Sentencia No. 3923-2007).

De ahí que la introducción del artículo 28 bis en sus dos primeros párrafos se encuentre ajustada a los extremos expuestos en la sentencia No. 3923-2007, en tanto establece ambas medidas preventivas.

Sin embargo, el orden como se enuncian en la norma no parece el más apropiado, porque parece dar a entender que la inspección previa en el terreno es para garantizar que cuando se otorgue una autorización de corta, ésta se haga de una forma limitada, proporcional y razonable.

En nuestro criterio, la inspección previa es para determinar que en el caso de las plantaciones forestales no existan recursos forestales, ya sean éstos bosques o que cumplan una función ambiental importante, que puedan ponerse en peligro con una eventual corta, y es la que va a definir si en un determinado caso es necesario o no el permiso de tala; por lo que habría que entender que es necesaria en todos los casos en que se pretenda cortar árboles en plantaciones forestales, al no existir otro modo de poder determinar si en una plantación forestal se pretende cortar árboles que cumplen una función ambiental trascendente y, por ende, si es necesario el permiso de corta. En tal sentido se sugiere una redacción que adecue las medidas precautorias al fin pretendido.

Por otro lado, la Sala deja entrever en su sentencia que en algunos casos la corta de árboles no puede ser permitida:

“De modo que, lo relevante no es establecer una prohibición total e irrazonada que impida el aprovechamiento de los recursos, pero sí debidamente regulada y que cuente previamente, al menos, con inspecciones que garanticen que no sean talados árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente.” (…) Ello, con el fin de dar seguridad jurídica a los administrados de que su actuación se ajusta a derecho y se asegura la protección al ambiente, al evitar la corta en áreas, que de acuerdo al criterio de expertos en la materia, no es recomendable, por las consecuencias ambientales gravosas que se puedan llegar a producir.” (Sentencia No. 3923-2007).

Esta prohibición de corta no está claramente establecida en la reforma legal que se propone, aunque se desprende una ligera alusión a ella cuando en el párrafo segundo se indica “en caso de otorgarse” refiriéndose a la autorización de corta.

Con respecto al párrafo tercero del artículo 28 bis propuesto relativo a la obligación de reponer el recurso forestal cortado; si bien podría desprenderse de una lectura integral de la norma, habría que especificar que se trata de aquellos árboles en que se vaya a autorizar la corta, y no de los normales de la plantación forestal, los que, por virtud del artículo 28, estarían exentos de dicho permiso. Lo anterior a fin de evitar interpretaciones ambiguas que puedan llevar a un desestímulo de las plantaciones forestales.

También se somete a ponderación de los señores legisladores hacer una adición directa de los párrafos comentados al artículo 28 de la Ley Forestal, y así no tener que crear un numeral 28 bis.

Para terminar, se hace la aclaración que nuestros comentarios en esta opinión jurídica no están referidos a la conveniencia o no del proyecto de ley consultado; sino al análisis de su conformidad con el texto de la sentencia No. 3923-2007 de la Sala Constitucional, en virtud del deber legislativo de llenar la omisión existente en el artículo 28 de la Ley Forestal, en los términos de dicha resolución judicial.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario