Opinion on Bill to Regularize State Natural and Forestry HeritageOpinión sobre el proyecto de Ley para la regularización del patrimonio natural y forestal del Estado

Legal Opinion: 024 - J of 03/08/2019 March 8, 2019 OJ-024-2019 Licenciada Hannia Durán Barquero Area Head Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letters numbers AMB-224-2017, of September 6, 2017, and AL-AMB-011-2018, of February 20, 2018, in which our opinion is requested regarding the text of the draft law entitled: “LAW FOR THE REGULATION OF THE NATURAL AND FORESTRY HERITAGE OF THE STATE,” processed under legislative file number 20.407.

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

As we usually advise in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría), which as such lacks the binding effects characteristic of strictu sensu legal opinions (dictámenes), as it has not been formulated by the Public Administration in the exercise of its powers under the terms of Articles 2, 3.b) and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but it is issued driven by a desire for collaboration with the Legislative Assembly, given the very important functions it constitutionally performs.

In that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the draft law in question from a strictly legal perspective and, mainly, its conformity or not with the constitutional framework (bloque de constitucionalidad). Therefore, we will not refer to the advisability or the timeliness of its approval.

Finally, we must warn that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable in this matter, as it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution. We have so held on other occasions:

“ … the period of 8 business days established in Article 157 (...) refers to the consultations that, in accordance with the Constitution (articles 88, 97, 167 and 190), must be obligatorily formulated to State institutions interested in a specific draft law (for instance, the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an Autonomous Institution), and not to optional or voluntary consultations such as this one, which is not regulated by the cited regulation.” (OJ-053-98 of June 18, 1998. In the same sense, among many others, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-082-2015 of August 3, 2015, OJ-113-2016 of October 3, 2016, and OJ-139-2017 of November 15, 2017 may be consulted).

In any event, we apologize for the delay in issuing this pronouncement, a situation caused by the high volume of work we must attend to in our ordinary duties.

II. GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING THE DRAFT LAW UNDER CONSULTATION

THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE AND THE FORESTRY HERITAGE OF THE STATE, PURPOSES AND FEATURES THAT CHARACTERIZE THEM The referenced draft called Law for the regularization of the natural and forestry heritage of the State – in the cited official letters numbers AMB-224-2017 and AL-AMB-011-2018, it speaks of regulation, not regularization – really consists of the substantial reform of two relevant laws in environmental matters: the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998) and the Forestry Law (Ley Forestal) (Law No. 7575 of February 13, 1996). In the first law, a chapter IV is added which establishes the new regime to which the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) will be subject, until now incorporated into the Forestry Law in its second title, and which with the legislative proposal is entirely replaced to reintroduce into the legal system the notion of Forestry Heritage of the State (Patrimonio Forestal del Estado), whose regulation reopens the possibility for its rational use and sustainable management. Additionally, it contains a couple of amendments to Articles 37 of the Organic Environmental Law (No. 7554 of October 4, 1995) and 4 of the Law on Real Estate Tax, No. 7509, of May 9, 1995.

Thus, the legislative proposal under study pivots at its core on the two indicated categories, the Natural Heritage of the State and the Forestry Heritage of the State, providing each with a differentiated regulation that is better adjusted to reality and to the natural and biological characteristics of each land, while also responding better to the problems of public management, as well as to the economic and social needs mentioned in the statement of legislative intent (exposición de motivos):

“In the past Forestry Law, No. 4465, as amended by prior laws No. 7032, of May 2, 1986, and No. 7174, of June 28, 1990, although lands included in the forestry heritage of the state were considered public domain (indicating in its section 35 that within it, forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves would be constituted), management was permitted on them through compliance with a series of requirements established in the legal system.

However, in the current Forestry Law, No. 7575, a substantial change occurs in the management regime of the forestry heritage of the state, with respect to the legal characteristics it had historically had. Today, in the forestry heritage of the state, the cutting of trees, forest management, and land-use change (cambio de uso del suelo) are prohibited, by virtue of the provisions of Article 1 of the current Forestry Law, which establishes that: “the cutting or management of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protective zones, wildlife refuges, and state-owned forest reserves is prohibited.” This regulation also establishes that the only authorized uses within the natural heritage of the state are research, training, and ecotourism, as provided in Article 18 of the cited law.

It can be observed that, just as initially the legal framework established differentiations of use for diverse public domain lands that, according to their conditions and characteristics, were classified by the same law and destined for strict conservation, or else authorized for potential management. With the most recent reforms, these differentiations were diluted, and the natural heritage of the state came to have a highly restricted character in its uses.

(…)

municipalities cannot legally grant concessions over forests or forest lands within the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that make up the natural heritage of the state, nor can they administer it either.

To these types of difficulties for public management, various social problems have been added, arising from conflicts over the use of natural resources and the occupation of public lands, for which the current legal framework has fallen behind in developing optimal solutions.

The present draft law proposes a legal rearrangement of the natural heritage of the state in order to amend diverse historical problems associated with the management of the regulation and the very social changes that have occurred in the country.” As stated in the same statement of legislative intent, the main problems associated with the Natural Heritage of the State that are sought to be resolved with the legal reforms proposed in the two thematic axes indicated are the following:

“1) Lack of a clear definition of the natural heritage of the state versus the forestry heritage of the state, regardless of where it is located, that is, inside or outside protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), the maritime terrestrial zone, and the border zone.

• 2)Lack of institutional powers to define the use of said heritage, maintaining populations within the protected wilderness areas.
• 3)The issue of transferring lands from other institutions for the administration of the natural heritage of the state.
• 4)The disposition to transfer lands from the National Institute of Rural Development (Instituto Nacional de Desarrollo Rural, Inder) to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Sinac), in compliance with legal provisions and reports from the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República, CGR).
• 5)To date, the possibilities for carrying out activities in the Natural Heritage of the State (PNE) are: ecotourism, research, training, and telecommunications towers, all established by law, without any technical application in defining uses, according to the management category of the administered site.
• 6)Lack of recognition of the technical instruments through which the conservation, use, and management of the PNE should occur.
• 7)All management categories of protected wilderness areas are treated in the same manner, without regard to their biological characteristics, since in all of them only the 4 uses already permitted by law are allowed, without any differentiation or regulation of more restrictive or permissive categories.” Under this understanding, regarding the Natural Heritage of the State, a reformulation or “reconceptualization” – using the same expression from the preamble of the draft law – of the current notion of said heritage is proposed, which, we recall, is defined by the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the following terms:

“III.- THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE. By virtue of the fact that the challenged norms refer specifically to the Natural Heritage of the State, it is necessary to recall how this Chamber has defined this concept:

‘The Natural Heritage of the State is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, articles 6 subs. a and 13 para. 2, and 14; Organic Environmental Law, Article 32, para. 2). It is composed of two important components: a) Protected Wilderness Areas, regardless of their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, articles 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, articles 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) Other forests and forest lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation. For the maritime terrestrial zone, the same Law 6043 (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, Article 13 and related provisions)’ (see judgment No. 2008-016975 of fourteen hours and fifty-three minutes of November twelve, two thousand eight; the underline is not from the original).” [See resolution No. 2011-16938 of 14:37 hours of December 7, 2011].

With the proposed concept of Natural Heritage of the State, forest reserves would cease to form part of said heritage and would enter the other category created by the reform to the Forestry Law: the Forestry Heritage of the State.

Thus, according to the proposed Article 86 of the Biodiversity Law, the natural heritage of the state would be constituted as follows:

“Article 86- The natural heritage of the state The natural heritage of the state will be constituted by the protected wilderness areas, with the exception of the forest reserves.

In the case of protected wilderness areas, private property located within their limits will not form part of the natural heritage of the state; however, said properties must be subject to the management plan (plan de manejo) of the respective area, imposing limitations regarding the permitted uses.

Wetlands located on lands owned by or under the administration of the State, autonomous institutions, municipalities, and other entities and organs of the Public Administration form part of the natural heritage of the state.

The Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas, will administer the natural heritage of the state. When appropriate, through the Office of the Attorney General of the Republic, it will register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire lands with forest or forest lands with funds from donations or from the public treasury, which have been obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State.” (The underline is not from the original).

For its part, what would be Article 13 of the Forestry Law defines the Forestry Heritage of the State in this sense:

“Article 13- Forestry heritage of the state The forestry heritage of the state will be integrated by the forest reserves so declared by the Executive Branch or those created by law. Forest reserves are forest lands and lands with forest owned by the State whose main purpose is the sustainable use of forest resources.

The Ministry of Environment and Energy, through the State Forestry Administration of the National System of Conservation Areas, will administer the forestry heritage of the state and will have the following functions:

• a)Establish the policies, directives, and guidelines for issuing or updating the general management plans (planes generales de manejo) of the forest reserves.
• b)Develop financial and economic mechanisms, in order to contribute to the use and sustainable management of the forestry heritage of the state.
• c)Prepare the forest management plans (planes de manejo de bosque) of the forest reserves.

The National System of Conservation Areas will carry out the classification of forests and forest lands registered in the name of the State to determine if their nature is for conservation or sustainable use of natural resources according to the methodology established for such purpose, in accordance with the provisions of the Biodiversity Law and its regulations.” (The emphasis is not from the original).

As can be seen from the provision just transcribed, the fundamental feature of the Forestry Heritage of the State, which will differentiate it from the Natural Heritage, is the possibility of managing the forest resource. With this, the original meaning of the forest reserve existing in Article 35, letter a) of the former Forestry Law (No. 4465 of November 25, 1969, entirely reformed by Law No. 7174 of June 28, 1990) is rescued, which defined it as: areas formed by forests whose main function is the production of wood, and by those forest lands that by nature are especially suitable for that purpose, in which the management of forest products was permitted through a concession or permit (Articles 41 and 55).

Certainly, in the Natural Heritage of the State, the purpose of the protected areas assigned to said category will be conservation, whereas in the case of the forestry heritage of the state, it will consist of the use and sustainable management of natural resources (see suggested Article 88 for the Biodiversity Law), and it is precisely this distinct purpose that is the defining element of each category, according to the proposed legislation.

Also, this distinct objective served by each regime (conservation in one and rational use in the other) will be decisive for the classification of lands with forest and forest lands, determining not only their destination but also their ownership and which organ or entity will be responsible for their administration.

For, as is intended to be regulated by the proposed Article 87 of the Biodiversity Law, these types of lands will be subject to a prior ecological assessment (valoración ecológica previa) by the National System of Conservation Areas (SINAC) in order to identify whether they must be destined for conservation or not, except if these lands with forest or forest lands are located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), in which case they will fully enter the natural heritage of the state without needing to be technically assessed.

The relevant point, as stated, is that the forested lands for which the purpose of protection is determined must be transferred to SINAC and will remain under its administration, in the event that they belong to the State or some other minor public entity (such as a municipality). On the contrary, if SINAC considers that the referred lands do not present an environmental interest that merits their conservation, it is established that they will continue under the administration of the entity to which they belong for the purpose of fulfilling the public ends that the respective legislation has set for them, with the important exception made by the same regulation that “[i]n no case, will the change of land use (cambio de uso del suelo) of these lands be permitted.” With these provisions, it is intended, then, to resolve the management problems referred to in the statement of legislative intent of the draft under study, related to lands of this type in the name of the National Institute of Rural Development (INDER) or of municipal corporations that current legislation always obligates to transfer to SINAC.

It follows from the foregoing that Article 87 under discussion regulates a quite sensitive aspect of the proposed reform, and yet, the manner in which it is regulated is not sufficiently clear, as can be read as follows:

“Article 87- Classification of lands Lands with forest and forest lands belonging to or under the administration of the State, municipalities, autonomous institutions, or other entities and organs of the Public Administration must be transferred to Sinac. Said lands must be the object of a prior ecological assessment by Sinac in order to identify whether such lands must be destined for conservation.

In the event that Sinac determines that it is not necessary for them to be destined for conservation, they will cease to form part of the natural heritage of the state and their transfer will not proceed. In such cases, the lands will continue under the administration of the public entity or organ to which they belong or under whose administration they are, for the purpose of fulfilling the public ends that the respective legislation has set for them. In no case, will the change of land use of these lands be permitted.

Excepted from the provisions of this article are lands with forest or forest lands that are located in the maritime-terrestrial zone, which will be subject to the legal regime of the natural heritage of the state and therefore will be administered by Sinac. For the case of the natural heritage of the state in the maritime-terrestrial zone, Sinac will prepare comprehensive management plans (planes de manejo integrales).

Once the corresponding lands have been transferred to SINAC, the Executive Branch will subject them to one of the management categories of the protected wilderness areas established by Article 32 of the Organic Environmental Law, including that of forest reserve, in which case they will enter to form part of the forestry heritage of the state and the legal regime established in the Forestry Law will apply to them for this management category.” (The emphasis is not from the original).

For the sake of order, we take advantage of this section of the pronouncement to underline the parts of the precept that are considered confusing or inconsistent to the detriment of the general comprehension of the text of the reform draft, and that with all due respect we recommend the Members of Congress amend.

Starting with the first paragraph, we recommend deleting the word organs and simply leaving the expression “other entities of the Public Administration.” The reason is that in accordance with Article 1 of the General Law of Public Administration (LGAP), only public entities have full juridical capacity (personalidad jurídica plena) to be registered owners of real property, as centers of imputation of rights and obligations that are differentiated from the State. If what is being thought of are organs with instrumental juridical capacity, it should be specified in that sense, since an organ in its technical legal sense lacks that capacity, as by its nature it will always be part of a public entity and will act sheltered under the juridical capacity of the latter. If that were the case, one could then opt for the generic expression of organization (organismo).

Next, the wording of both that first paragraph and the second should be corrected when it says: “In the event that Sinac determines that it is not necessary for them to be destined for conservation, they will cease to form part of the natural heritage of the state and their transfer will not proceed.” For it seems that both invert the logical order of the assessment process that SINAC must carry out; since from the outset the first paragraph implies that all lands with forest and forest lands belonging to public sector entities will form part of the natural heritage of the state, while the second paragraph indicates that those lands will be the object of a prior ecological assessment and if it is not necessary for them to be destined for conservation, they will “cease” to form part of the natural heritage of the state and their transfer will not proceed.

When the truth is that, from the logic of the system sought to be implemented with the proposed regulation, lands of that nature do not in principle form part of the natural heritage of the state until they are subjected to a prior technical assessment by SINAC, and only if an interest in their conservation is determined by said organ will they be subject to the said regime and must be transferred to it in the event that they are registered in the name of another public Administration.

Regarding the third paragraph of the article under discussion, we suggest adding after the clause “which will be subject to the legal regime of the natural heritage of the state and therefore will be administered by Sinac,” the following: “and will not become part of the forestry heritage of the state.” The foregoing, for the purpose of accentuating the protectionist interest of the coastal zone (zona costera) and avoiding misinterpretations in relation to the provisions of Articles 115 and 118 of the same reform draft to the Biodiversity Law, given the emphasis that both sections seem to place on being a concessionaire in forests or forest lands of the maritime terrestrial zone, when indicating respectively:

“Article 115- Authorized uses in the concession Concessions may only be granted for the activities and uses established in the General Management Plan (Plan general de manejo) or in the comprehensive management plans for the case of forests or forest lands that are located in the maritime terrestrial zone. No concession may be granted, even if the applicant meets all the criteria to be a concessionaire, if the requested use is incompatible with the technical management instrument.

In those cases where the requested activity or use is incompatible in the terms indicated in the preceding paragraph, the interested party may be granted a prudential period to modify their application.” (The emphasis is not from the original).

“Article 118- Criteria to be a concessionaire in forests or forest lands located in the maritime terrestrial zone 1) Be a natural person (persona física).

• 2)Be Costa Rican or, failing that, a foreigner who falls within the immigration category of permanent resident, with at least ten years of continuous residence in the country before the entry into force of this law.
• 3)Other requirements established in the regulations to this law.” (The emphasis is not from the original).

For the Office of the Attorney General (Procuraduría), the wording used in both provisions implies that the qualifying title is in relation to the forests or forest lands and not for the private use made of the maritime terrestrial zone, and it could be interpreted that there is a possibility of forest management in that zone, which contradicts the basic idea that the coastal zone where there are lands with forest should be destined for conservation and hence, that the discussed Article 87 incorporates them directly into the Natural Heritage of the State regime. Therefore, we recommend that this last section expressly indicate that this type of coastal lands will not become part of the forestry heritage of the state, without prejudice to also modifying the wording of the cited Articles 115 and 118, inverting the order, so that it reads “concessionaire of the maritime terrestrial zone where forests or forest lands are located.” Finally, there is an important inconsistency between the first and last paragraph of the cited Article 87 and even of the same regulation with the draft law, by confusing the proposed regimes, since if the objective of the Natural Heritage of the State is conservation – as is indicated by the first paragraph – and that of the Forestry Heritage of the State is sustainable management, it is not understood how the final paragraph of referenced Article 87 speaks of that after the lands in which an interest in their conservation is understood to exist have been transferred to SINAC, given that that is the purpose of the prior ecological assessment, within the management categories to which the Executive Branch may subject said lands, the forest reserve is found, “in which case they will enter to form part of the forestry heritage of the state and the legal regime established in the Forestry Law will apply to them for this management category.” The contradiction is evident and conflicts with the entire sense of the reform proposed with this draft law, since a forest land that was technically determined for conservation cannot form part of the forestry heritage of the state, in the terms as it was conceptualized by the same draft.

In this sense, it must be clarified from the outset whether it is intended to maintain the forest reserve – as conceived by the proposed Article 13 of the Forestry Law, “whose main purpose is the sustainable use of forest resources” – as a protected wilderness area, in which case its compatibility with Article 58 of the Biodiversity Law would have to be analyzed, which is not touched by the draft law under study, as it establishes that “[t]hese areas will be dedicated to conservation and to protecting biodiversity, soil, water resources (recurso hídrico), cultural resources, and ecosystem services in general” (the underline is not from the original). But if, on the contrary, it is understood that the forest reserve constitutes a different type of category, then Article 32 of the Organic Environmental Law must be reformed – which is not modified either –, as its letter a) includes it within the list of protected wilderness areas.

That is, to save the coherence of the consulted text, one must weigh as a first consideration whether one wishes to make the regime of use and management of forest reserves more restricted than what was initially thought when attempting to re-establish the Forestry Heritage of the State category.

Therefore, in keeping with the previous reflections, Article 87 of the draft should be amended by clarifying that the prior ecological assessment by SINAC of forest lands under the ownership of the public sector may give rise to one of the following three results: 1) Natural Heritage of the State, because there is an interest in its conservation; 2) Forestry Heritage of the State, because it is suitable for sustainable use; and 3) neither of the two, and therefore they remain subject to the legal ends of the entities to which they belong. In the first two scenarios, the lands will pass to the administration of SINAC, while in the third, they will continue to be managed by the entity to which they are registered. In this way, this precept can be reconciled with the provisions of the final paragraph of the suggested Article 13 of the Forestry Law, which we cited earlier, when it says:

“The National System of Conservation Areas will carry out the classification of forests and forest lands registered in the name of the State to determine if its nature is for conservation or sustainable use of natural resources according to the methodology established for such purpose, in accordance with the provisions of the Biodiversity Law and its regulations.” (The emphasis is not from the original).

Continuing with the general aspects of the bill under study, we note that despite the substantial difference explained between the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) and the Forest Heritage of the State (Patrimonio Forestal del Estado) regarding the purpose each serves, both regimes share, as was stated, the characteristic of being administered by SINAC, as a guarantee, we understand, that said body will ensure they are responsibly managed in accordance with their respective purposes; therefore, in both cases, they will be subject to a general management plan – an Integrated Management Plan (Plan de manejo integral) in the case of the maritime-terrestrial zone – an instrument through which the environmental variable is incorporated by predicting the impact of the activities permitted in each one –, expressly prohibiting land-use change (cambio de uso de suelo), particularly in the Forest Heritage of the State (articles 86, 87, 95, and 113 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and 13 and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal) with the proposed amendments).

Likewise, both the Natural Heritage of the State and the Forest Heritage of the State are subject to a reinforced protection regime typical of public domain assets (bienes demaniales), in accordance with suggested articles 89 of the Biodiversity Law and 14 of the Forestry Law, which respectively establish:

"Article 89- Unseizable, inalienable, and imprescriptible condition of the natural heritage of the State The natural heritage of the State shall have an unseizable and inalienable character, its possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) of these lands is imprescriptible.

Consequently, it may not be registered in the Public Registry (Registro Público) by means of possessory information, and both the invasion and occupation of it shall be sanctioned in accordance with the provisions of criminal law." (Underlining not in original).

"Article 14- Characteristics of the forest heritage of the State The forest heritage of the State is public domain (dominio público), therefore, it is unseizable and inalienable; its possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible.

Consequently, the lands that make up the forest heritage of the State may not be registered in the Public Registry by means of possessory information, and both the invasion and occupation of these shall be sanctioned in accordance with criminal law.

The Public Administration may only grant concessions or use permits on land owned by it or under its administration, once they have been classified as forest heritage of the State by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), in accordance with the methodology established for this purpose by the Executive Branch (Poder Ejecutivo).

Land-use change shall not be permitted in the forest heritage of the State.

The National System of Conservation Areas shall demarcate on the ground the boundaries of the areas that make up the forest heritage of the State. The demarcation (deslinde) procedure shall be established in the regulation to this law.

The National System of Conservation Areas shall coordinate with the National Registry (Registro Nacional) the establishment of a forest cadastre, the objective of which shall be to regulate the areas comprised within the forest heritage of the State." (Underlining not in original).

An express mention of its consideration as public domain is lacking for the case of the Natural Heritage of the State, as is done with respect to the Forest Heritage of the State, as just seen, and even though such a condition may be deduced from the rest of the proposed articles – it also follows from the concessionary regime to which it is subject – the literal allusion in the articles to its public domain nature is not superfluous, especially if its very purpose is protectionist.

Precisely regarding the regulation of enabling titles, for both categorizations, the granting of permits (mainly for research and training purposes) and concessions is equally contemplated for the activities and uses established in the respective management plan, always in accordance with the primary purpose of the category within which it is granted.

However, in the case of the Natural Heritage of the State, the option to grant concessions in national parks or biological reserves is expressly denied. It is articles 109 and 113 of the Biodiversity Law and 15 of the Forestry Law, in the proposed texts, that are responsible for regulating these matters:

"Article 109- Regime of use permits The granting of use permits to private parties within the natural heritage of the State shall be for research, training, and any other technically defined purpose, whether by regulation, General Management Plan, Integrated Management Plan, or any other technical instrument.

In the specific case of research permits, matters related to beneficiaries, requirements, and the procedure for granting them shall be governed by the provisions established in Chapter VI of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), Law No. 7317, of October 30, 1992, and its regulation." "Article 113- Regime of concessions in the natural heritage of the State The granting of concessions in the natural heritage of the State shall be for the purposes defined in the General Management Plan or in the Integrated Management Plan of the maritime-terrestrial zone. These concessions may not be granted in national parks or biological reserves." (Underlining not in original).

"Article 15- Authorization of activities and uses The authorization of activities and uses in the forest heritage of the State shall be given through use permits and concessions. The competent authority for this shall be the conservation areas of SINAC, in accordance with the provisions established in the regulation to this law.

On lands classified as forest heritage of the State, the following tasks may be authorized through a use permit:

• a)Research. b) Monitoring. c) Population and habitat management. d) Education. e) Training.

Matters related to possible beneficiaries, granting requirements, term, and fee for use permits shall be subject to regulation in the regulation to this law.

In the forest heritage of the State, the following tasks may be authorized through a concession:

• a)Forest concessions for timber purposes: the granting of forest concessions for timber purposes on public domain lands is permissible, in accordance with the forest zoning established by SINAC in the respective Forest Management Plan. The harvesting units for this type of concession shall be defined in the regulation to this law, and shall be granted for a term of up to twenty-five years, renewable. This modality shall only be authorized for forest plantations located in the forest heritage of the State and in accordance with article 28 of this law. Forests and forest lands located in the forest heritage are exempted from this modality. b) Concessions for reforestation purposes: these are concessions considered activities of public interest and national priority, especially on forest lands without forest cover (cobertura boscosa) and on protection or barren lands. They are valid for up to twenty-five years, renewable. c) Concessions for forest products other than timber: these concessions are oriented towards the use of other forest products other than timber, such as fruits, buds, latex, resins, gums, flowers, medicinal and ornamental plants, fibers, among others, whose extraction does not involve the removal of forest cover. They are valid for up to twenty-five years, renewable, on a maximum surface area of hectares defined in the regulation to this law. d) Conservation concessions: these are concessions whose objective is to contribute directly to the conservation of wild flora and fauna species through effective protection and compatible uses such as research and education, as well as ecological restoration. Timber harvesting or land-use change is not permitted. These may be granted in any forest zoning category, with the exception of permanent production forests. e) Concessions for ecotourism: these are concessions for the development of activities related to recreation and ecologically responsible nature tourism in areas where it is possible to appreciate and enjoy nature, wildlife, and the cultural values associated with the site, thereby contributing to its conservation, generating a low impact on the natural environment, and enabling an active and beneficial socioeconomic participation for local populations. They constitute a form of indirect and non-consumptive use of forest ecosystems and other ecosystems of wild vegetation and the wild flora and fauna contained therein. Timber harvesting is not permitted. They are valid for up to twenty-five years, renewable. f) Mixed-use concession: these are concessions that combine residential use with one of the concession modalities from subsections a), b), c), and e). They shall have a common validity period of up to a term of twenty-five years, renewable. The residential use may not exceed the maximum surface area in hectares of the totality of the concessioned land, which shall be defined in the regulation to the law.

For the granting of the concessions defined in subsections a), b), c), and e), the following is required:

• 1)Must be a natural person. 2) Must be Costa Rican or, failing that, a foreigner who falls within the migratory category of permanent resident, with at least ten years of continuous residence in the country before the entry into force of this law.

For the granting of the mixed-use concession, it is required to qualify as an occupant in one of the two categories indicated below, fulfilling all the requirements according to the category in question:

Settler Occupants (Ocupantes pobladores):

• 1)Must be a natural person. 2) Must be Costa Rican or, failing that, a foreigner who falls within the migratory category of permanent resident, with at least ten years of continuous residence in the country before the entry into force of this law. 3) Must be occupying the land out of necessity, continuously and publicly, for the following two reasons: i) because it is their only dwelling and that of their family unit; ii) because they develop an economic activity of low environmental impact there, according to the regulations issued by SETENA, and of a micro or small enterprise nature, according to the criteria established in the Law for the Strengthening of Small and Medium-sized Enterprises (Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas), Law No. 8262, of May 2, 2002, which generates their sole or principal income.

Occupants Previously Authorized by the Administration (Ocupantes anteriormente autorizados por la Administración):

• 1)Must be a natural person. 2) Must have possessed and occupied the land in good faith based on some type of administrative authorization or permit to possess or occupy the corresponding land. 3) Must have used the land in accordance with the terms under which it was authorized. 4) Must be occupying the land on the date of the entry into force of this law. 5) In the case of a natural person, must be Costa Rican or, failing that, a foreigner who falls within the migratory category of permanent resident from before the date on which they were authorized to possess or occupy the land.

For any type of concession regulated in this law, land-use change is prohibited." (Underlining not in original).

In relation to the last transcribed provision, we take the opportunity to recommend that it be divided into two parts (it could be an article 15 and successive articles 15 bis, 15 ter to maintain the numbering), because being so extensive, by regulating the different classes of enabling titles, it loses clarity.

On the other hand, subsection a) of the article 15 under discussion raises the existence of forest plantations owned by the State, within the modality of forest concessions for timber purposes, leaving out the rest of the forests or forest lands that, even being part of the forest heritage of the State, would not be susceptible to this type of use, and which currently are only possible on private farms, precisely because current legislation prevents the use of forest resources registered in the name of the State or of municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration. Worthwhile is the explanation given by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in resolution No. 2007-3923 of 15:02 hours on March 21, 2007:

"In development of the foregoing, the Forestry Law indicates that it is an essential and primary function of the State to ensure the protection, conservation, use, industrialization, administration, and promotion of the country's forest resources, according to the principle of rational use of renewable natural resources, and a distinction is made between the forest heritage of the State and private forest heritage. The former is subject to a public domain regime and is formed by all forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, farms registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration. In this case, the administration may grant use permits only for projects that do not require forest harvesting and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifers. For its part, private forest heritage consists of all those forests and lands of forest aptitude that belong to private natural or legal persons (articles 1, 32, and 43 of the Forestry Law). Various activities may be carried out on these properties, depending on whether they are land with forest, with forest plantations, or agricultural land without forest. However, the requirements and restrictions for the exercise of an activity within these zones are basically related to timber or forest harvesting. The latter refers to the action of felling, elimination of standing timber trees, or use of fallen trees, carried out on private lands, not included in article 1 of the Forestry Law, that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or gain for the person who performs it or for whom they represent. This concept, as already noted, excludes all those lands that form part of the natural heritage of the State, since said harvesting must take place on private farms." (Underlining not in original).

If this is the case, it is recommended to review the very notion of Forest Heritage of the State that proposed article 13 makes, as it seems to omit the definition that the current article 3, subsection f) of the Forestry Law makes of forest plantation, by contemplating only forest reserves, implying that the forest plantation is configured as a type of forest reserve. However, it is of interest to highlight that the Constitutional Chamber, in the same resolution No. 2007-3923, just cited, differentiated both categories:

"This development does not aim to equalize the treatment that forests and forest plantations should receive indiscriminately, given that based on ecological and socioeconomic studies it can be determined, for example, that an area should be a protective forest area due to the need to recover soil, water, or protect species of flora and fauna, just as in some cases what may be recommended is the recovery of the resource, allowing its forest harvesting or forest renewal. So, what is relevant is not establishing a total and unreasonable prohibition that prevents the use of resources, but one that is duly regulated and that previously counts, at least, with inspections that guarantee that native or exotic trees are not felled regardless of the area, that they are fulfilling an essential environmental function in the sector where they were planted or naturally generated... For its part, the challenged article 28 does provide an exception to the tree cutting permit, indicating that in forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, no permit, transportation, industrialization, or export is required. When the norm alludes to forest plantation, it refers to one or more cultivated hectares of one or more forest species whose main, but not only, objective will be timber production. The foregoing precisions are important because it is relevant for the purposes of this study to differentiate a forest from a forest plantation and from an agroforestry system, in order to determine the degree of guardianship and protection that the Forestry Law grants to the species... The foregoing is relevant, in order to clarify that the substantial difference between them is that the existence of forest plantations and individually planted trees obeys a productive and economic decision of their owners, so the ease for their cutting, transportation, industrialization, and export is reasonably required. This is the scenario contemplated in the challenged article 28. A forest plantation is an artificial system, unlike a forest which is a natural ecosystem. In addition, forest plantations also generate environmental services, among which we can cite: mitigation of greenhouse gas emissions (fixation, reduction, sequestration, storage, and absorption), protection of urban, rural, or hydroelectric use, protection of biodiversity for conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use, research and genetic improvement, protection of ecosystems, life forms, etc. Another benefit is the generation of employment that promotes reforestation through the use of timber, which is also highly relevant for our national market, because depending on the quantity of timber extracted, so will be the importation for the deficit that is required." As a last common feature to highlight, in both the Natural Heritage of the State and the Forest Heritage of the State, the installation of state public infrastructure is enabled, in accordance with proposed articles 104 of the Biodiversity Law and 16 of the Forestry Law:

"Article 104- Authorization of state public infrastructure The National System of Conservation Areas may authorize public infrastructure and associated works that have been declared of national convenience by the Executive Branch by means of an executive decree (decreto ejecutivo), after a cost-benefit study of the activity, and as long as the environmental viability issued by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) is obtained. This is as long as they are to provide public services to communities or for the facilities required for the administration of the protected wild area (área silvestre protegida).

These authorizations shall be exempt from the payment of a fee (canon). However, the authorized entity or body must compensate with actions for the management and improvement of the ecosystems at the impacted site. It shall be the responsibility of SINAC to determine the actions to be carried out beforehand. In addition, the authorized entity or body shall be responsible for the maintenance of the access roads and authorized works." "Article 16- Authorization of state public infrastructure The National System of Conservation Areas may authorize public infrastructure that has the environmental viability issued by SETENA and that is declared of national convenience by means of an executive decree, after a cost-benefit study of the activity, as long as they are to provide public services to communities or for the facilities required for the administration of the protected wild area. These authorizations shall be exempt from the payment of a fee. However, the authorized institution must compensate with actions for the management and improvement of the ecosystems at the impacted site. In addition, they shall be responsible for the maintenance of the access roads and authorized works." A similar regulation for public, municipal services and installations for communal and public services is lacking in the draft amendment to the Forestry Law, as do articles 101, 102, and 107 in the suggested modification of the Biodiversity Law for the natural heritage of the State, even though they are scenarios that may also occur in the forest heritage of the State and that, for legal certainty, should be duly provided for in the future law to be approved.

Lastly, the authorization contained in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ICAA) in article 96 of the proposed amendment to the Biodiversity Law, for water collection (toma de agua) within a protected wild area, seems unnecessary at this time, taking into account the amendment made by article 1 of the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the Natural Heritage of the State (No. 9590 of July 3, 2018), to the Forestry Law, to its article 18, and through the incorporation of an article 18 bis, authorizing the activities necessary for the use of water for human consumption within the Natural Heritage of the State.

III. SOME CONSIDERATIONS IN A CONSTITUTIONAL KEY REGARDING THE BILL UNDER STUDY

With the legislative proposal under study, the aim is to comply with the guarantee of legal reserve (reserva legal) existing regarding the activities or uses that can be authorized in the natural heritage of the State (see in this vein, constitutional resolutions numbers 2010-021258 of 14:00 hours on December 22, 2010, and 2014-12887 of 14:30 hours on August 8, 2014), currently contemplated exhaustively in the already cited article 18 of the Forestry Law for research, training, and ecotourism activities, and the use of water for human consumption, as can be read below:

"Article 18- Authorization of tasks. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism tasks, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the undertaking of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation to this law." (Underlining not in original).

(Thus amended by article 1 of the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the Natural Heritage of the State, No. 9590 of July 3, 2018) With the present bill, the aim is to expand the authorized uses and activities in both the Natural Heritage of the State and the Forest Heritage of the State. The Office of the Attorney General (Procuraduría) in opinion C-134-2016 of June 8, pointed out:

"that since the use restrictions of the Natural Heritage of the State (article 18 of the Forestry Law) do not have constitutional rank, they can be modified by Law, since no one has the right to the immutability of the legal system, that is, to the rules not changing. However, 'in the case of the reduction of protection guarantees, such as authorizing other activities that are currently not permitted, it is essential that there are technical criteria that justify it, otherwise, the decision would become arbitrary and a violation of Constitutional Law, specifically the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment'. And the activity that is authorized to be carried out 'cannot be incompatible with the environmental protection that is intended to be guaranteed with its creation, as it would be distorting its reason for being'. (Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-033-2011. The emphasis is not from the original)." In the same vein, the Constitutional Chamber has highlighted the relevance of the principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), as one of the conditioning factors of the State's action in environmental protection and which, according to its resolution No. 2006-17126 of 15:05 hours on November 28, 2006, consists of:

"4.- Of the objectification of environmental protection: which, as noted by this Court in ruling number 14293-2005 of fourteen hours fifty-two minutes of October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one, as it, as derived from the provisions of articles 16 and 160 of the General Law of the Public Administration, translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, which conditions the discretion of the Administration in this matter. So that, in light of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies–, if an objective technical criterion is evident that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of 'reasonable doubt', it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." The referenced project seeks to make the new uses compatible with that environmental protection that is inherent to these territories, in order to safeguard the conservationist and protectionist vocation of the Protected Wild Areas declared by the Executive Branch, thus highlighted by constitutional jurisprudence (see as an example, resolution No. 2010-021258 of 14:00 hours on December 22, 2010).

For these purposes, the suggested article 88 of the Biodiversity Law recalls the different purposes towards which each of the categories established by the amendment project is oriented:

"Article 88. Methodology for classifying SINAC must issue the methodology that allows it to classify forests and forest lands belonging to or under the administration of the State, municipalities, autonomous institutions, or other entities and bodies of the Public Administration, for the following purposes:

• a)Conservation in the case of the Natural Heritage of the State. b) Sustainable use and harvesting of natural resources in the case of the Forest Heritage of the State." (Highlighting not in original).

With that conservationist objective in sight, the issue of uses in the natural heritage of the State is regulated, apart from in the cited proposed articles 113 and 115 of the Biodiversity Law, in its article 95:

"Article 95- Authorization of activities in the natural heritage of the State On lands of the natural heritage of the State, those activities and uses authorized in the respective General Management Plan, in the case of protected wild areas, or in the integrated management plan, in the case of the maritime-terrestrial zone, may be carried out, with the exception of the following activities:

• a)Exploration and exploitation of minerals or hydrocarbons. b) Storage and transportation of hydrocarbons, with the exception of those required by the administration of the ASP [Protected Wild Area]. c) Discharge of waste, deposit of refuse, drainage of effluents, or release of polluting emissions without the required treatment, with the exception of the deposit of organic waste carried out by the administration of the protected wild area, when technically justified for the active management of the area. d) Establishment of industries, with the exception of those listed among the uses expressly permitted according to the General Management Plan in each management category, according to the corresponding objectives, and that, in accordance with the foregoing, the National System of Conservation Areas carries out or authorizes. e) Transportation and use of toxic or hazardous materials or chemical substances, with the exception of chemical substances used or authorized by the administration of the protected wild area for active management of the area, scientific research, or human safety, when it is technically justified and does not threaten the specific conservation objectives of the respective area. f) Extraction or alteration of natural resources, products, remains, or waste. g) Projects for the extraction of water steam for geothermal energy. h) Hydroelectric projects.
• i)Establishment of lines and other infrastructure for the transmission and distribution of electric power. With the exception of those distribution lines necessary for the administration and management of the respective protected wilderness area (área silvestre protegida), and those cases of electric power transmission and distribution under a public service regime that SINAC authorizes based on technical studies demonstrating the technical and human impossibility of carrying it out outside of said limits, as well as the capacity of the ecosystems to absorb the impacts caused by the project.
• j)Constitution of easements (servidumbres) in favor of private estates.
• k)Semi-industrial and industrial fishing.
• l)Fishing through the use of trawl nets and other low-selectivity fishing gear that the regulation of this law determines.
• m)The use of compressors for underwater fishing.

In the case of protected wilderness areas, the activities and uses authorized on State natural heritage (patrimonio natural del Estado) must be oriented toward achieving the objectives for which it was created.” (The underlining is not from the original).

The transcribed provision establishes a first criterion for environmental protection by listing the activities and uses that definitively may not be developed within the State natural heritage, such as mining or hydrocarbon exploration and exploitation or hydroelectric or geothermal projects, which, due to their high environmental impact, are considered incompatible with the conservationist purpose of the territories protected under that category and could, rather, trigger negative and irreversible effects on the ecosystem.

Regarding permitted activities, the article under discussion refers to the respective management plan, thereby seeking to link the management and administration that will be carried out in these areas to science and technical expertise, but always subject to the condition that it cannot be incompatible with the conservationist purpose that characterizes the State Natural Heritage, as emphasized by the final paragraph of the same provision.

As we indicated earlier, the management plan incorporates the environmental variable into the management of the State Natural Heritage as a second protection criterion, so that the activities and uses permitted in a given protected wilderness area—from which national parks and biological reserves are expressly excluded, it will be recalled—find reasonable justification, based on studies and technical criteria that demonstrate that the environment is not compromised by this means.

In any case, in order to emphasize the protectionist vocation of the State Natural Heritage, in line with the constitutional block, it is recommended to improve the wording of the cited Article 95, in its first paragraph, so that there is no doubt that the permitted uses and activities are solely and exclusively those allowed by the General Management Plan, in the case of protected wilderness areas, or the Integrated Management Plan, in the case of the maritime-terrestrial zone.

Likewise, even though it seems to be inferred from letter f) of the same numeral under discussion, with the generic prohibition on the extraction or alteration of natural resources, products, spoils, or waste, we suggest making it explicit that the extraction of forest resources, including timber, is not permitted in the territories of the State natural heritage.

To the previous prohibitions, it is worth adding that of the proposed Article 116 of the Biodiversity Law, regarding which:

“No concessions may be granted in estuaries, mangroves, forests, wetlands, the strip of fifty meters wide measured horizontally from the ordinary high-water line, the areas uncovered during low tide, nor in islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea, all within the State natural heritage.” It is worth adding, in relation to the enabling titles (permits and concessions) with which it is proposed to make the development of activities in the State Natural Heritage effective, that by this means an attempt is made to regularize the situation of all those precarious occupants of the territories that make up said category. Due to the specific characteristics of the concession—private use, excluding third parties, of a public domain asset—proposed Articles 114, 117, and 118 of the Biodiversity Law restrict their granting to natural persons (or failing that, to non-profit legal entities), of low income and who qualify as occupants; furthermore, the concessions are of a strictly personal, indivisible, and non-transferable nature inter vivos; thereby preventing speculation on these territories and their allocation to commercial companies whose business purpose and expansion outlook would mean their productive activity would not align with the objectives of social interest pursued by the rule, nor with those of conservation of natural resources.

Thus, the model proposed by the reform seeks to allow SINAC to have better control, on the one hand, over the persons occupying these types of lands, and on the other, ensuring that their subsistence activities are consistent with the respective technical management instrument for that place, so as not to pose a danger or threat to the existing flora or fauna, with them also assuming the responsibility of contributing to its conservation, while allowing concessionaires to improve their quality of life and progress economically. With the additional possibility of canceling the referred enabling title in the event that the beneficiary fails to comply with the conservation objectives established for the allocated zone, in accordance with the suggested Article 129 of the Biodiversity Law.

Finally, it is recommended to review the compatibility of the proposed concession regime with the provisions of the current Article 39 of the Biodiversity Law, referring to contracts and concessions for non-essential services and activities within state protected wilderness areas, in order to avoid possible contradictions, especially when this latter precept states: “in no case may they encompass the authorization of access to biodiversity elements for the benefit of third parties; nor the construction of private buildings.” (The underlining is not from the original).

As regards the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), the philosophy of the proposed model, as has been indicated, is the sustainable use and harvest of forest resources, for which new uses are defined in this type of land, following similar allocation criteria to those already seen for the State natural heritage—for example, it may only be granted to natural persons—, in accordance with the already cited Article 15 of the draft reform to the Forestry Law (Ley Forestal).

It is of interest, for the same reason, to know the criterion given by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the cited resolution No. 2007-3923, regarding what must be understood by rational use of resources:

“2- Rational use of resources. A balance between the country's development and the right to the environment. Based on Article 69 of the Constitution, in that it provides for the 'rational use of natural resources,' the Chamber, in its jurisprudence, has established the constitutional parameters for their adequate use; and by virtue of which, it is clear that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent utilization of its elements and in their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains are obtained (freedom of enterprise), but a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm:

'This Chamber has also recognized that both the right to health and to an environment free of contamination, without which the former could not be made effective, are fundamental rights, such that the State has the obligation to provide for their protection, whether through general policies to achieve that end or through specific acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State dictates to expand the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between this and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, guidance of investments, channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting present and future human needs' (judgment number 1994-1763, at sixteen forty-five on April thirteenth, nineteen ninety-four).

The Chamber has indicated that the environment must be understood as a development potential to be used adequately, necessitating integrated action in its natural, sociocultural, technological, and political relationships, since, otherwise, its productivity for the present and future is degraded and the heritage of future generations could be put at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems occur when modes of exploitation of natural resources lead to a degradation of ecosystems beyond their regeneration capacity, which results in broad sectors of the population being harmed and generates a high environmental and social cost that results in a deterioration of quality of life; precisely because the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain a development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is understanding that while man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect it and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation to this matter of the principle of "harm," already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, the main source of which is agriculture and, in recent years, tourism, especially in its ecotourism dimension. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as vital space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. Similarly, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, of environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving the quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and for the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. The declaration made at the 1992 Earth Summit proclaimed and recognized the integral and interdependent nature of the planet, which means the acceptance of certain principles that inform the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. It was based on the principle that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; the right of present and future generations for development to be carried out in such a way that it meets their environmental and progress needs was included; the sovereign power of States to exploit their resources was maintained, emphasizing their responsibility to ensure that activities carried out within their jurisdiction and control do not cause environmental damage to other States or areas beyond the limits of their national jurisdiction. They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that regard; in this way, international cooperation in the promotion and support of economic growth and sustainable development will make it possible to better address the problems of environmental degradation. Likewise, a special duty was imposed on developed countries based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the obvious pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.” Taking into account that one of the most sensitive parts of the aforementioned bill is that referring to harvest for timber purposes, it is pertinent to recall some background related to this topic from the Constitutional Chamber, in the case of resolution No. 2233-93 at 9:36 a.m. on May 28, 1993:

“I. This amparo action seeks the protection of the legal interest of the forest resource, which ultimately means the protection and preservation of the integrity of the natural environment that exists at the site where the road that is the cause of the problem has been traced. Faced with the question of whether this legal interest, in all its dimension, significance, and relationships, is a constitutional value or fundamental right, the answer is undoubtedly affirmative. Much is spoken of today about the vital necessity for man—as a species—and the consequent obligation for such protection and preservation, and this constitutes a global attitude, from which our country is not exempt, as demonstrated by Costa Rica's evident interest in participating in international forums where the ecological issue is discussed...

II. (…) The importance of the referred 'Plan' comes from the fact that the conservation, protection, and preservation of the natural environment and the rational exploitation of natural resources constitute fundamental values. In that sense, the Chamber understands that the Forestry Law establishes mechanisms or instruments for their conservation, development, and improvement. These mechanisms are the legislative means of defense or protection of said constitutional values. One of these instruments is forest planning, as a technical and objective means, which also has as a parameter the principle of the rational use of renewable natural resources. That is, forest plans, viewed from the perspective of constitutional jurisdiction, are instruments to make effective and safeguard the enshrined fundamental principles. In summary, the State may dispose of its forest heritage, or authorize its harvest by the administered parties—in the form and measure that the law empowers it—, based on management plans, which in accordance with the legal system can be prepared by the Administration itself or by private individuals (see the following rules of the Forestry Law, No. 7174: 8, 47, 48, 51, 55, and 61). So that, if the sued body proceeded without said plan, it acted to the detriment of the referred fundamental right, violating the Constitution, and specifically the principle of legality, given that it was necessary to have planned and decided the aforementioned request on that technical and legal basis, which was omitted.” (The underlining is not from the original).

Along the same lines, again, constitutional resolution No. 2007-3923 illustrates the relevance of the Forest Management Plan to guarantee the reasonable and proportional exploitation of the forest resource:

“Studies by MINAE, FONAFIFO, and SINAC reveal that in the country, the number of planted hectares has substantially decreased, which is causing a shortage of wood. This brings with it another series of problems, not only labor-related but also economic for the country and for nature itself, because the ideal is certainly to promote reforestation and thus, not reduce the payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales, PSA), which is a fund destined for its promotion. This is the main reason why the Forestry Law contemplates the granting of different incentives, in order to make reforestation projects more attractive, and one of them is precisely the exception to the felling permit provided in challenged Article 28. To establish a reforestation project, technical, social, environmental, and financial aspects are evaluated, in addition to compliance with other legal guidelines. One of the indicated incentives is that investors in this matter analyze the profitability of the reforestation project, as well as the projected volume required by the industry and the market in general, generating a flow of raw material and income previously programmed. Of course, it is not about incentivizing the felling of trees in an unrestricted manner, with the sole aim of favoring investment to the detriment of the environment, but about seeking a balance that contributes to sustainable development, under the framework of the principles of reasonableness and proportionality. The Chamber has indicated that environmental quality is a fundamental parameter of quality of life; however, there are other no less important parameters such as health, food, work, housing, education, etc. It has been emphasized that the most important thing is to understand that while man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect it and preserve it for the use of present and future generations. Our country has depended and will continue to depend, like any other nation, on its natural resources and its environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape make up the environmental framework without which basic demands—such as vital space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—would be impossible. Similarly, our economy is also intimately linked to the state of the environment and natural resources. On the other hand, the goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, of environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving the quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and for the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. Under these guidelines, it is not unconstitutional to establish an incentive for forest plantations, such as the authorization to fell certain specified species of trees. Note that the very purpose of forest planting is to sow in order to harvest later; in this case, the product is wood as a raw material. Furthermore, this exploitation is accompanied by a limit on trees and the obligation to reforest again. Reforestation, which, contrary to what the plaintiff indicated, contributes to soil conservation and favors the establishment of vegetation cover (cobertura vegetal). Now, there is also the other case in which property owners, by their own decision, planted a small number of trees in order to beautify their land. Depending on the quantity thereof, it would not be reasonable either to subsequently require a permit to fell each one of them, as a mere imposition on the exercise of their property right. The solution sought by the plaintiff, in the sense of preventing any felling, is unacceptable in the opinion of this Court, taking into consideration that some trees are planted precisely to be harvested, for which reason Article 28 per se is not unconstitutional. Now, the Chamber does not doubt that a good Reforestation Plan guarantees reasonable and proportional exploitation of forest plantations, that is, it ensures the sustainable development of forest and water resources; and that it is also important to liberate from administrative hurdles matters related to agroforestry use lands, where, as already indicated, agronomic species are combined with forest species.” (The underlining is not from the original).

The draft reform under study authorizes timber forest harvest within the State Forest Heritage, subject to the respective management plan, which, according to the cited jurisprudence, serves as a guarantee of its sustainable use.

However, given the possibility that is opened to extract forest resources from these territories, and as a way of compensating for the legal authorization that the proposal under study introduces, it is recommended to also incorporate for the State forest heritage a rule similar to the suggested Article 95 of the Biodiversity Law, so that it is entirely clear that none of the activities cited by the referred precept may be carried out within the State Forest Heritage either.

Similarly, it is suggested to expressly regulate, as the proposed reform to the Biodiversity Law does, the points related to the extinction and cancellation of concessions on which the draft amendment to the Forestry Law is silent, given that these are acts of burden and for reasons of legal certainty.

It is also recommended to evaluate the reform to letter b) of Article 3 of the Forestry Law, insofar as the definition of “Lands of Forestry Suitability” is replaced by “Forest Land,” because in light of what was provided by the Constitutional Chamber in judgment No. 2012-12716 at 4:01 p.m. on September 12, 2012, it could be considered a worsening of the protection of natural resources, by leaving exposed and without any protective regime the harvests in areas without forest cover (cobertura boscosa), but with forestry use capacity; which that high Court deemed as a violation of the preventive principle and the principle of rational use of resources, derived from the Right to a healthy and ecologically balanced environment.

Finally, we observe a material error in the text proposed for Article 97 of the Biodiversity Law, which we recommend correcting, as it is evident that with the base text of the document, a marginal comment was included, as can be read below in the part we have proceeded to highlight:

“Article 97- Authorization of activities in wetlands not declared protected wilderness areas In wetlands not declared protected wilderness areas, active management tasks, utilization of natural resources, and installation and construction of road infrastructure may be authorized, according to the criteria established in the regulation to this law and prior completion of the strategic environmental assessment and the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as applicable by SETENA. This needs to be reviewed with the roads law because I don't have the latest version.” (The bold is not from the original).

IV. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, we recommend addressing the observations made to the Bill for the regularization of the State natural and forest heritage, whose constitutional conformity will depend on its text maintaining an adequate balance that contributes to sustainable development, under the framework of the principles of reasonableness and proportionality, without neglecting the conservationist and protectionist vocation that characterizes the protected wilderness areas that would make up the categories of State heritage established by this reform proposal.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya

Opinión Jurídica : 024 - J del 08/03/2019 08 de marzo del 2019 OJ-024-2019 Licenciada Hannia Durán Barquero Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a sus oficios números AMB-224-2017, del 6 de setiembre del 2017, y AL-AMB-011-2018, del 20 de febrero del 2018, en los que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley intitulado: “LEY PARA LA REGULACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y FORESTAL DEL ESTADO”, tramitado bajo el expediente legislativo número 20.407.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-139-2017, del 15 de noviembre de 2017).

En todo caso, presentamos las disculpas del caso por la dilación en la emisión de este pronunciamiento, situación motivada por el alto volumen de trabajo que debemos atender en nuestras labores ordinarias.

II. CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Y EL PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO, FINES Y RASGOS QUE LOS CARACTERIZAN El proyecto de referencia denominado Ley para la regularización del patrimonio natural y forestal del Estado – en los citados oficios números AMB-224-2017 y AL-AMB-011-2018 se habla de regulación, no de regularización – consiste realmente en la reforma sustancial a dos leyes de relevancia en materia ambiental: la Ley de Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998) y Ley Forestal (Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996). En la primera ley se adiciona un capítulo IV donde se establece el nuevo régimen al que quedará afecto el Patrimonio Natural del Estado, hasta el momento incorporado a la Ley Forestal en su título segundo, y que con la propuesta legislativa se sustituye todo para reintroducir al ordenamiento la noción de Patrimonio Forestal del Estado, cuya regulación vuelve a abrir la posibilidad para su uso racional y aprovechamiento sostenible. Además, contiene un par de modificaciones a los artículos 37 de la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 del 4 de octubre de 1995) y 4 de la Ley sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, n.°7509, del 9 de mayo de 1995.

De forma que la propuesta legislativa bajo estudio pivota en lo medular en relación con las dos categorías señaladas, el Patrimonio Natural del Estado y el Patrimonio Forestal del Estado, dotando a cada una de una regulación diferenciada que resulte más ajustada a la realidad y a las características naturales y biológicas de cada terreno al tiempo que responda mejor a los problemas de gestión pública, como a las necesidades económicas y sociales de que habla la exposición de motivos:

“En la pasada Ley Forestal, N.° 4465, según reforma hecha por las anteriores leyes N.° 7032, de 2 de mayo de 1986, y N.° 7174, de 28 de junio de 1990, si bien se consideraban de dominio público los terrenos comprendidos en el patrimonio forestal del Estado (indicándose en su numeral 35 que dentro de este se constituirían reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas), en los mismos estaba permitido el aprovechamiento mediante el cumplimiento de una serie de requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, en la actual Ley Forestal, N.° 7575, se da un cambio sustancial en el régimen de aprovechamiento del patrimonio forestal del Estado, con respecto a las características jurídicas que históricamente había tenido. Hoy día, en el patrimonio forestal del Estado se prohíbe la corta de árboles, el aprovechamiento forestal y el cambio de uso de suelo, en virtud de lo estipulado en el artículo 1° de la Ley Forestal vigente que establece que: “se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado”. En esta norma, además, se instituyen como únicos usos autorizados dentro del patrimonio natural del Estado la investigación, la capacitación y el ecoturismo, según lo dispuesto en el artículo 18 de la citada ley.

Puede observarse que así como en un inicio el marco legal establecía diferenciaciones de uso para diversos terrenos de dominio público que, de acuerdo a sus condiciones y características eran catalogados por la misma ley y destinados a conservación estricta, o bien, autorizados para un potencial aprovechamiento. Con las reformas realizadas más recientemente se diluyeron estas diferenciaciones y el patrimonio natural del Estado pasó a tener un carácter sumamente restringido en sus usos.

(…)

las municipalidades no pueden legalmente otorgar concesiones sobre bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el patrimonio natural del Estado, ni poderlo administrar tampoco.

A este tipo de dificultades para la gestión pública se han sumado diversos problemas sociales derivados de conflictos por el uso de los recursos naturales y la ocupación de tierras públicas, ante los que el marco legal vigente ha quedado en rezago para elaborar soluciones óptimas.

El presente proyecto de ley propone un reordenamiento jurídico del patrimonio natural del Estado en aras de enmendar diversas problemáticas históricas asociadas a le gestión de la norma y los propios cambios sociales que han sucedido en el país.” De acuerdo con la misma exposición de motivos, los principales problemas asociados al Patrimonio Natural del Estado que se buscan solventar con las reformas legales propuestas en los dos ejes temáticos señalados, son los siguientes:

“1) Falta de una definición clara del patrimonio natural del Estado versus patrimonio forestal del Estado, independientemente de donde se encuentre ubicado, es decir, dentro o fuera de áreas silvestres protegidas, zona marítimo terrestre y zona fronteriza.

• 2)Falta de potestades de las instituciones para definir el uso de dicho patrimonio, manteniendo poblaciones dentro de las áreas silvestres protegidas.
• 3)Problemática del traspaso de terrenos de otras instituciones para la administración del patrimonio natural del Estado.
• 4)Disposición de traspasar terrenos del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (Inder) al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), en cumplimiento de disposiciones legales y de informes de la Contraloría General de la República. (CGR).
• 5)Hasta hoy día las posibilidades de realizar actividades en PNE son: ecoturismo, investigación, capacitación y torres de telecomunicación, todas establecidas mediante ley, sin que exista una aplicación de técnica en la definición de los usos, según la categoría de manejo del sitio administrado.
• 6)Falta de reconocimiento de los instrumentos técnicos por medio de los cuales se debe dar la conservación, uso y manejo del PNE.
• 7)Todas las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas se tratan de la misma manera, sin importar sus características biológicas, pues en todas solo se permiten los 4 usos ya permitidos por ley sin ninguna diferenciación ni regulación de categorías más restrictivas o permisivas.” Bajo ese entendido, en lo referente al Patrimonio Natural del Estado, se plantea una reformulación o “reconceptualización” – usando la misma expresión del preámbulo del proyecto de ley – de la noción vigente de dicho patrimonio, que recordemos, está definida por la jurisprudencia de la Sala Constitucional en los siguientes términos:

“III.-EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. En virtud de que las normas impugnadas se refieren en forma específica al Patrimonio Natural del Estado, es necesario recordar cómo ha definido la Sala este concepto:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)” (ver sentencia No. 2008-016975 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho; el subrayado no es del original).” [Ver la resolución n.°2011-16938 de las 14:37 horas del 7 de diciembre del 2011].

Con el concepto que se propone de Patrimonio Natural del Estado las reservas forestales dejarían de formar parte de dicho patrimonio e ingresarían a la otra categoría que se crea con la reforma a la Ley Forestal: el Patrimonio Forestal del Estado.

Así, a tenor del artículo 86 que se propone de la Ley de Biodiversidad, el patrimonio natural del Estado quedaría conformado de la siguiente manera:

“Artículo 86- El patrimonio natural del Estado El patrimonio natural del Estado estará constituido por las áreas silvestres protegidas, a excepción de las reservas forestales.

En el caso de las áreas silvestres protegidas, la propiedad privada ubicada dentro de sus límites no formará parte del patrimonio natural del Estado; sin embargo, dichas propiedades deberán ser sometidas al plan de manejo del área respectiva, imponiéndole limitaciones en cuanto a los usos permitidos.

Los humedales que se ubiquen en terrenos propiedad o bajo administración del Estado, las instituciones autónomas, las municipalidades y demás entes y órganos de la Administración Pública forman parte del patrimonio natural del Estado.

El Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, administrará el patrimonio natural del Estado. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran terrenos con bosque o forestales con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” (El subrayado no es del original).

Por su parte, el que sería el artículo 13 de la Ley Forestal define al Patrimonio Forestal del Estado en este sentido:

“Artículo 13- Patrimonio forestal del Estado El patrimonio forestal del Estado estará integrado por las reservas forestales así declaradas por el Poder Ejecutivo o las creadas por ley. Son reservas forestales los terrenos forestales y los terrenos con bosque propiedad del Estado cuyo fin principal es el uso sostenible de recurso forestal.

El Ministerio de Ambiente y Energía, por medio de la Administración Forestal del Estado del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, administrará el patrimonio forestal del Estado y tendrá las siguientes funciones:

• a)Establecer las políticas, directrices y lineamientos para emitir o actualizar los planes generales de manejo de las reservas forestales.
• b)Desarrollar los mecanismos financieros y económicos, con el fin de contribuir al uso y manejo sostenible del patrimonio forestal del Estado.
• c)Elaborar los planes de manejo de bosque de las reservas forestales.

El Sistema Nacional de Áreas de Conservación realizará la calificación de los bosques y terrenos forestales inscritos a nombre del Estado para determinar si su naturaleza es para conservación o uso sostenible de recursos naturales conforme a la metodología establecida para tal fin, de conformidad con lo establecido en la Ley de Biodiversidad y su reglamento.” (El destacado no es del original).

Como se puede apreciar de la disposición recién transcrita, el rasgo fundamental del Patrimonio Forestal del Estado y que lo diferenciará del Patrimonio Natural, es la posibilidad para aprovechar el recurso forestal. Con lo cual, se rescata el sentido originario de la reserva forestal existente en el artículo 35, letra a) de la antigua Ley Forestal (n.°4465 del 25 de noviembre de 1969, reformada íntegramente por la Ley n.°7174 del 28 de junio de 1990), que la definía como: áreas formadas por los bosques cuya función principal sea la producción de madera, y por aquellos terrenos forestales que por naturaleza sean especialmente aptos para ese fin, en los que se permitía el aprovechamiento de los productos forestales mediante concesión o permiso (artículos 41 y 55).

Ciertamente, en el Patrimonio Natural del Estado el fin de las áreas protegidas afectas a dicha categoría será la conservación, mientras que para el caso del patrimonio forestal del Estado consistirá en el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (ver el artículo 88 sugerido para la Ley de Biodiversidad), y es justo esa distinta finalidad el elemento definidor de cada categoría, de acuerdo con la legislación propuesta.

También ese distinto objetivo al que sirve cada régimen (de conservación en uno y de uso racional el otro) va a resultar determinante para la clasificación de los terrenos con bosque y los terrenos forestales, al determinar no solo su destino, sino también su titularidad y sobre cuál órgano o ente recaerá su administración.

Pues, como se pretende regular por el artículo 87 propuesto de la Ley de Biodiversidad, este tipo de terrenos serán objeto de una valoración ecológica previa por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el fin de identificar si deben ser destinados a la conservación o no, salvo si estos terrenos con bosque o forestales se ubican en la zona marítimo-terrestre, en cuyo caso entrarán de lleno al patrimonio natural del Estado sin necesidad de que deban ser valorados técnicamente.

Lo relevante, como se dijo, es que los terrenos boscosos en los que se determine como fin su protección, deberán ser traspasados al SINAC y quedarán bajo su administración, en el evento de que pertenezcan al Estado o algún otro ente público menor (como una municipalidad). Por el contrario, si el SINAC considera que los referidos terrenos no presentan un interés ambiental que amerite su conservación, se establece que continuarán bajo administración del ente al que pertenezcan con el propósito de cumplir los fines públicos que la legislación respectiva les haya fijado, con la importante salvedad que hace la misma norma de que “[e]n ningún caso, se permitirá el cambio de uso del suelo de estos terrenos.” Con estas previsiones se pretende, entonces, resolver los problemas de gestión a los que se refiere la exposición de motivos del proyecto bajo estudio, relacionado con los terrenos de este tipo a nombre del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) o de las corporaciones municipales que la legislación vigente obliga a traspasar siempre al SINAC.

Se desprende de lo expuesto, que el artículo 87 de comentario regula un aspecto bastante sensible de la reforma que se propone y sin embargo, la forma en que se encuentra regulado no es lo suficientemente clara, como se puede leer de seguido:

“Artículo 87- Clasificación de terrenos Los terrenos con bosque y los terrenos forestales pertenecientes o bajo administración del Estado, municipalidades, instituciones autónomas o demás entes y órganos de la Administración Pública deberán ser traspasados al Sinac. Dichos terrenos deberán ser objeto de una valoración ecológica previa por el Sinac con el fin de identificar si tales terrenos deben ser destinados a conservación.

En caso de que el Sinac determine que no es necesario que sean destinados a la conservación dejarán de formar parte del patrimonio natural del Estado y no se procederá con su traspaso. En tales casos, los terrenos seguirán bajo administración del ente u órgano público al que pertenezcan o bajo cuya administración estén, con el propósito de cumplir con los fines públicos que la legislación respectiva les haya fijado. En ningún caso, se permitirá el cambio de uso del suelo de estos terrenos.

Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo a los terrenos con bosque o forestales que se ubiquen en la zona marítimo-terrestre, los cuales quedarán sometidos al régimen jurídico del patrimonio natural del Estado por lo que serán administrados por el Sinac. Para el caso del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo-terrestre, el Sinac elaborará planes de manejo integrales.

Una vez traspasados al SINAC los terrenos que correspondan, el Poder Ejecutivo los someterá a alguna de las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas que establece el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, incluida la de reserva forestal, caso en el cual entrarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado y se les aplicará el régimen jurídico establecido en la Ley Forestal para esta categoría de manejo.” (El destacado no es del original).

Por una cuestión de orden, aprovechamos esta sección del pronunciamiento para subrayar las partes del precepto que se consideran confusas o inconsistentes en detrimento de la comprensión general del texto del proyecto de reforma y que con el debido respeto recomendamos a los señores diputados enmendar.

Iniciando con el primer párrafo, recomendamos suprimir la palabra órgano y dejar simplemente la expresión “demás entes de la Administración Pública”. La razón es que de conformidad con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), únicamente los entes públicos cuentan con personalidad jurídica plena como para ser titulares registrales de bienes inmuebles, como centros de imputación de derechos y obligaciones que son diferenciados del Estado. Si en lo que se está pensando es en los órganos con personalidad jurídica instrumental, debería precisarse en ese sentido, ya que un órgano en su sentido técnico jurídico, carece de esa capacidad, pues por su naturaleza siempre será parte de un ente público y actuará amparado a la personalidad de éste. De ser ese el caso, podría optarse entonces por la expresión genérica de organismo.

Luego, debería corregirse la redacción tanto de ese párrafo primero, como del segundo cuando habla: “En caso de que el Sinac determine que no es necesario que sean destinados a la conservación dejarán de formar parte del patrimonio natural del Estado y no se procederá con su traspaso.” Pues, parece que ambos invierten el orden lógico del proceso de valoración que debe hacer el SINAC; ya que de entrada el primer párrafo da a entender que todos los terrenos con bosque y los terrenos forestales pertenecientes a las entidades del sector público formarán parte del patrimonio natural del Estado, al tiempo que el segundo párrafo indica que esos terrenos serán objeto de una valoración ecológica previa y si no es necesario que sean destinados a la conservación “dejarán” de formar parte del patrimonio natural del Estado y no se procederá a su traspaso.

Cuando lo cierto es que, desde la lógica del sistema que se trata de implementar con la regulación propuesta, los terrenos de esa naturaleza en principio no forman parte del patrimonio natural del Estado hasta que sean sometidos a una valoración técnica previa del SINAC y solo si se determina por dicho órgano un interés en su conservación es que quedarán afectos al régimen dicho y deberán serle traspasados en el evento de que estén inscritos a nombre de otra Administración pública.

Por lo que se refiere al tercer párrafo del artículo de comentario, sugerimos añadir luego de la oración “los cuales quedarán sometidos al régimen jurídico del patrimonio natural del Estado por lo que serán administrados por el Sinac”, lo siguiente “y no llegarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado.” Lo anterior, a efectos de acentuar el interés proteccionista de la zona costera y evitar malinterpretaciones en relación con lo dispuesto en los artículos 115 y 118 del mismo proyecto de reforma a la Ley de Biodiversidad, dado el énfasis que ambos numerales parecen darle a ser concesionario en bosques o en terrenos forestales de la zona marítima terrestre, al señalar respectivamente:

“Artículo 115- Usos autorizados en la concesión Las concesiones únicamente podrán ser otorgadas para las actividades y usos establecidos en el Plan general de manejo o en los planes integrales de manejo para el caso de bosques o forestales que se ubiquen en la zona marítima terrestre. Ninguna concesión podrá ser otorgada, aun cuando el solicitante cumpla con todos los criterios para ser concesionario, si el uso solicitado es incompatible con el instrumento técnico de manejo.

En aquellos casos en los que la actividad o el uso solicitado sea incompatible en los términos señalados en el párrafo anterior, se le podrá otorgar al interesado un plazo prudencial para que modifique su solicitud.” (El destacado no es del original).

“Artículo 118- Criterios para poder ser concesionario en bosques o en terrenos forestales que se ubiquen en la zona marítima terrestre 1) Ser persona física.

• 2)Ser costarricense o, en su defecto, extranjero que se encuentre dentro de la categoría migratoria de residente permanente, con al menos diez años de residencia continua en el país antes de la entrada en vigencia de esta ley.
• 3)Los demás requisitos que se fijen en el reglamento a esta ley.” (El destacado no es del original).

Para la Procuraduría, la redacción usada en ambas disposiciones da a entender que el título habilitante es en relación con los bosques o terrenos forestales y no por el uso privativo que se haga de la zona marítima terrestre, pudiendo interpretarse de que hay una posibilidad de aprovechamiento forestal en esa zona, lo que se contrapone con la idea base de que la zona costera donde existan terrenos con bosque sean destinados a la conservación y de ahí, que el artículo 87 de comentario los incorpore de una vez al régimen del Patrimonio Natural del Estado. Por ello recomendamos que este último numeral indique expresamente que este tipo de terrenos costeros no llegarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado, sin perjuicio de que también se modifique la redacción de los citados artículos 115 y 118, invirtiendo el orden, de forma que se lea “concesionario de zona marítima terrestre en la que se ubiquen bosques o en terrenos forestales”.

Por último, existe una inconsistencia importante entre el primer y último párrafo del citado artículo 87 e incluso de la misma norma con el proyecto de ley, al confundir los regímenes propuestos, pues si el objetivo del Patrimonio Natural del Estado es la conservación – como así se señala por el párrafo primero – y el del Patrimonio Forestal del Estado, el aprovechamiento sostenible, no se entiende como el párrafo in fine del artículo 87 de referencia, habla de que luego de haber sido traspasados al SINAC los terrenos en los que se sobreentiende existe un interés en su conservación, ya que ese es el propósito de la valoración ecológica previa, dentro de las categorías de manejo a las que podrá someter el Poder Ejecutivo dichos terrenos, se encuentra la reserva forestal “caso en el cual entrarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado y se les aplicará el régimen jurídico establecido en la Ley Forestal para esta categoría de manejo”.

La contradicción es evidente y riñe contra todo el sentido de la reforma propuesta con este proyecto de ley, pues un terreno forestal que se determinó técnicamente para la conservación no puede formar parte del patrimonio forestal del Estado, en los términos a como fue conceptualizado por el mismo proyecto.

En ese sentido, debe aclararse de entrada si se pretende mantener a la reserva forestal – según se concibe por el artículo 13 propuesto de la Ley Forestal, ”cuyo fin principal es el uso sostenible de recurso forestal” – como un área silvestre protegida, en cuyo caso habría que analizar su compatibilidad con el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, que no se toca por el proyecto de ley bajo estudio, en cuanto establece que “[e]stas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general” (el subrayado no es del original). Pero si, por el contrario, se entiende que la reserva forestal constituye un tipo de categoría distinto, entonces se debería reformar el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente – que tampoco se modifica –, pues su letra a) la incluye dentro del listado de áreas silvestres protegidas.

Es decir, para salvar la coherencia del texto consultado debe sopesarse como primera consideración, si se quiere hacer más restringido el régimen de uso y aprovechamiento de las reservas forestales del que inicialmente se pensaba al querer instaurar de nuevo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado.

De manera que a tono con las reflexiones anteriores, el artículo 87 del proyecto debería enmendarse aclarando que la valoración ecológica previa a cargo del SINAC de terrenos forestales bajo titularidad del sector público puede dar lugar a uno de los siguientes tres resultados: 1) Patrimonio Natural del Estado, por haber un interés en su conservación; 2) Patrimonio Forestal del Estado; por si es apto para su uso sostenible; y 3) ninguno de los dos, por lo que quedan sujetos a los fines legales de los entes a los que pertenecen. En los primeros dos supuestos los terrenos pasarán a la administración del SINAC, mientras que en el tercero, continuarán siendo gestionados por la entidad a la cual se encuentran inscritos. De esta forma se logra conciliar este precepto con lo dispuesto por el párrafo in fine del artículo 13 sugerido de la Ley Forestal, que citamos líneas atrás, cuando dice:

“El Sistema Nacional de Áreas de Conservación realizará la calificación de los bosques y terrenos forestales inscritos a nombre del Estado para determinar si su naturaleza es para conservación o uso sostenible de recursos naturales conforme a la metodología establecida para tal fin, de conformidad con lo establecido en la Ley de Biodiversidad y su reglamento.” (El destacado no es del original).

Prosiguiendo con las generalidades del proyecto de ley bajo estudio, tenemos que pese a la diferencia sustancial explicada entre el Patrimonio Natural y el Patrimonio Forestal del Estado en cuanto a la finalidad a la que sirve cada una, ambos regímenes comparten, como se dijo, el ser administradas por el SINAC, como garantía, entendemos nosotros, de que dicho órgano velará porque sean responsablemente gestionados en apego a sus respectivos fines; por lo que en ambos casos quedarán sujetos a un plan general de manejo – Plan de manejo integral, tratándose de la zona marítimo terrestre – instrumento por medio del cual se incorpora la variable ambiental al predecir el impacto de las actividades que se permiten desarrollar en cada uno –, prohibiéndose de forma 86, 87, 95 y 113 de la Ley de Biodiversidad y 13 y 15 de la Ley Forestal con las reformas propuestas).

Del mismo modo, tanto el Patrimonio Natural, como el Patrimonio Forestal del Estado se encuentran sometidos a un régimen reforzado de protección propio de los bienes demaniales, de conformidad con los artículos 89 de la Ley de Biodiversidad y 14 de la Ley Forestal sugeridos, que en ese orden establecen:

“Artículo 89- Condición inembargable, inalienable e imprescriptible del patrimonio natural del Estado El patrimonio natural del Estado tendrá un carácter inembargable e inalienable, su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.

En consecuencia, no podrá inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de este serán sancionadas conforme a lo establecido por la normativa penal.” (El subrayado no es del original).

“Artículo 14- Características del patrimonio forestal del Estado El patrimonio forestal del Estado es de dominio público, por lo que es inembargable e inalienable; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.

En consecuencia, los terrenos que integran el patrimonio forestal del Estado no podrá inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de estos serán sancionadas conforme a la normativa penal.

La Administración Pública solamente podrá concesionar o dar permisos de uso en terrenos de su propiedad o bajo su administración, una vez que hayan sido clasificados como patrimonio forestal del Estado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, de conformidad con la metodología establecida para tal fin por el Poder Ejecutivo.

No se permitirá el cambio de uso de suelo en el patrimonio forestal del Estado.

El Sistema Nacional de Áreas de Conservación delimitará en el terreno los linderos de las áreas que conforman el patrimonio forestal del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.

El Sistema Nacional de Áreas de Conservación coordinará con el Registro Nacional el establecimiento de un catastro forestal, cuyo objetivo será regular las áreas comprendidas dentro del patrimonio forestal del Estado.” (El subrayado no es del original).

Se echa de menos para el caso del Patrimonio Natural del Estado la mención expresa de su consideración como dominio público, como sí se hace respecto al Patrimonio Forestal del Estado, según se acaba de ver, y aun cuando tal condición se deduzca del resto del articulado propuesto – así también se desprende del régimen concesional al que queda sujeto – no está de más la alusión literal en el articulado de su naturaleza demanial, sobre todo, si su fin en sí mismo es proteccionista.

Justo a propósito de la regulación de los títulos habilitantes, para ambas categorizaciones se contempla por igual el otorgamiento de permisos (principalmente, para fines de investigación y capacitación) y concesiones para las actividades y usos establecidos en el respectivo plan de manejo, siempre en función del fin primordial de la categoría dentro de la que se concede.

Sin embargo, en el caso del Patrimonio Natural del Estado de forma expresa se niega la opción para poder otorgar concesiones en parques nacionales o reservas biológicas. Son los artículos 109 y 113 de la Ley de Biodiversidad y 15 de la Ley Forestal, en los textos propuestos, los que se encargan de regular estas cuestiones:

“Artículo 109- Régimen de los permisos de uso El otorgamiento de permisos de uso a particulares dentro del patrimonio natural del Estado será para investigación, capacitación y cualquier otro que se defina técnicamente, sea vía reglamento, Plan general de manejo, Plan de manejo integral o cualquier otro instrumento técnico.

En el caso específico de los permisos para investigación, lo relacionado con los beneficiarios, requisitos, así como con el procedimiento para el otorgamiento de los mismos, se regirá por lo establecido en el capítulo VI de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley N.° 7317, de 30 de octubre de 1992, y su reglamento.” “Artículo 113- Régimen de las concesiones en el patrimonio natural del Estado El otorgamiento de concesiones en patrimonio natural del Estado será para los fines que se definan en el Plan general de manejo o en el Plan de manejo integral de la zona marítimo terrestre. Estas concesiones no podrán otorgarse en parques nacionales o reservas biológicas.” (El subrayado no es del original).

“Artículo 15- Autorización de actividades y usos La autorización de actividades y usos en el patrimonio forestal del Estado se dará por medio de permisos de usos y concesiones. La autoridad competente para ello serán las áreas de conservación del Sinac, de conformidad con las disposiciones establecidas en el reglamento de esta ley.

En los terrenos calificados como patrimonio forestal del Estado se podrán autorizar por medio del permiso de uso, las siguientes labores:

• a)Investigación.
• b)Monitoreo.
• c)Manejo de poblaciones y hábitats.
• d)Educación.
• e)Capacitación.

Lo relacionado con los posibles beneficiarios, requisitos de otorgamiento, plazo y canon de los permisos de uso serán objeto de regulación en el reglamento de esta ley.

En el patrimonio forestal del Estado se podrán autorizar por medio de concesión las siguientes labores:

• a)Concesiones forestales con fines maderables: procede el otorgamiento de concesiones forestales con fines maderables en tierras de dominio público, de acuerdo con la zonificación forestal establecida por el Sinac en el respectivo Plan de manejo forestal. Las unidades de aprovechamiento de este tipo de concesiones serán definidas en el reglamento de esta ley, y serán otorgadas por un plazo de hasta veinticinco años renovables. Esta modalidad únicamente será autorizada para plantaciones forestales ubicadas en el patrimonio forestal del Estado y de conformidad con el artículo 28 de esta ley. Se exceptúa de esta modalidad los bosques y terrenos forestales ubicados en el patrimonio forestal.
• b)Concesiones con fines de reforestación: son concesiones consideradas como actividades de interés público y prioridad nacional, especialmente en tierras forestales sin cubierta boscosa y en tierras de protección o eriazas. Tienen vigencia de hasta veinticinco años renovables.
• c)Concesiones para productos forestales diferentes a la madera: estas concesiones están orientadas al aprovechamiento de otros productos del bosque diferentes a la madera como son frutos, yemas, látex, resinas, gomas, flores, plantas medicinales y ornamentales, fibras, entre otros, cuya extracción no conlleva al retiro de la cobertura boscosa. Tienen vigencia de hasta veinticinco años renovables, en una superficie máxima de hectáreas definida en el reglamento a esta ley.
• d)Concesiones de conservación: son concesiones cuyo objetivo es contribuir de manera directa a la conservación de especies de flora y fauna silvestre por medio de la protección efectiva y usos compatibles como la investigación y educación, así como a la restauración ecológica. No se permite el aprovechamiento forestal maderable ni el cambio de uso de suelo.

Se podrán otorgar en cualquier categoría de zonificación forestal, a excepción de los bosques de producción permanente.

• e)Concesiones para ecoturismo: son concesiones para el desarrollo de actividades vinculadas a la recreación y el turismo de naturaleza ecológicamente responsable en zonas donde es posible apreciar y disfrutar de la naturaleza, de la fauna silvestre y de los valores culturales asociados al sitio, contribuyendo de este modo a su conservación, generando un escaso impacto al ambiente natural y dando cabida a una activa participación socioeconómica beneficiosa para las poblaciones locales. Constituyen una forma de uso indirecto y no consuntivo de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre y de la flora y fauna silvestre en ellos contenidos. No se permite el aprovechamiento forestal maderable. Tienen vigencia de hasta veinticinco años renovables.
• f)Concesión de uso mixto: son concesiones que combinan el uso habitacional con alguna de las modalidades de concesión de los incisos a) b) c) y e). Tendrán la vigencia por un periodo común hasta por un plazo de veinticinco años renovables. El uso habitacional no podrá exceder la superficie máxima de hectáreas de la totalidad del terreno concesionado, misma que será definida en el reglamento a la ley.

Para el otorgamiento de las concesiones definidas en los incisos a) b) c) y e) se requiere:

• 1)Ser persona física.
• 2)Ser costarricense o, en su defecto, extranjero que se encuentre dentro de la categoría migratoria de residente permanente, con al menos diez años de residencia continua en el país antes de la entrada en vigencia de esta ley.

Para el otorgamiento de la concesión de uso mixto se requiere calificar como ocupante en alguna de las dos categorías que a continuación se indican, cumpliendo con la totalidad de los requisitos según la categoría de que se trate:

Ocupantes pobladores:

• 1)Ser persona física.
• 2)Ser costarricense o, en su defecto, extranjero que se encuentre dentro de la categoría migratoria de residente permanente, con al menos diez años de residencia continua en el país antes de la entrada en vigencia de esta ley.
• 3)Encontrarse ocupando el terreno por necesidad, de forma continua y pública por los dos siguientes motivos: i) por tratarse de la única vivienda suya y de su núcleo familiar; ii) por desarrollar en él una actividad económica de bajo impacto ambiental según las regulaciones emitidas por la Setena y de micro o pequeña empresa, según los criterios establecidos en la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, Ley N.° 8262, de 2 de mayo de 2002, que le genere su único o principal ingreso.

Ocupantes anteriormente autorizados por la Administración:

• 1)Ser persona física.
• 2)Haber poseído y ocupado el terreno de buena fe con base en algún tipo de autorización o permiso administrativo para poseer u ocupar el terreno correspondiente.
• 3)Haber hecho uso del terreno conforme a los términos en que le fue autorizado.
• 4)Encontrarse ocupando el terreno a la fecha de la entrada en vigencia de esta ley.
• 5)En el caso de persona física, ser costarricense o, en su defecto, extranjero que se encuentre dentro de la categoría migratoria de residente permanente desde antes de la fecha en que fue autorizado para poseer u ocupar el terreno.

Para cualquier tipo de concesión regulada en esta ley, se prohíbe el cambio de uso de suelo.” (El subrayado no es del original).

En relación con la última disposición transcrita, aprovechamos para recomendar que sea dividido en dos partes (puede ser en un artículo 15 y sucesivos 15 bis, 15 ter para mantener la numeración), pues por ser tan extenso, al regular las distintos clases de títulos habilitantes, pierde claridad.

Por otro lado, la letra a) del artículo 15 de comentario plantea la existencia de plantaciones forestales propiedad del Estado, dentro de la modalidad de las concesiones forestales con fines maderables, quedando por fuera el resto de bosques o terrenos forestales que aun siendo parte del patrimonio forestal del Estado no serían susceptibles de este tipo de aprovechamiento, y que actualmente solo son posibles en fincas privadas, precisamente porque la legislación vigente impide el aprovechamiento de los recursos forestales inscritos a nombre del Estado o de las municipalidades, las instituciones autónomas y los demás organismos de la Administración Pública. Valga al efecto, la explicación dada por la Sala Constitucional en la resolución n.°2007-3923 de las 15:02 horas del 21 de marzo del 2007:

“En desarrollo de lo anterior, la Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables y se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestal privado. El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder permisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos. Por su parte, constituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal). En estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. No obstante, los requisitos y restricciones para el ejercicio de una actividad dentro de estas zonas, están básicamente relacionadas con el aprovechamiento maderable o forestal. Este último se refiere a la acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, realizada en terrenos privados, no incluida en el artículo 1 de la Ley Forestal, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien esta representa. Este concepto como ya fue señalado, excluye todos aquellos terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado, pues dicho aprovechamiento debe tomar lugar en fincas privadas.” (El subrayado no es del original).

De ser así se recomienda revisar la misma noción que de Patrimonio Forestal del Estado hace el artículo 13 propuesto, ya que parece dejar por fuera la definición que el vigente artículo 3, letra f) de la Ley Forestal hace de plantación forestal, al contemplar tan solo a las reservas forestales, dando a entender que la plantación forestal se configura como un tipo de reserva forestal. Empero, interesa resaltar que la Sala Constitucional en la misma resolución n.°2007-3923, recién citada, diferenció ambas categorías:

“Este desarrollo no pretende igualar el trato que deben recibir los bosques y las plantaciones forestales indiscriminadamente, toda vez que a partir de estudios ecológicos y socioeconómicos se puede determinar por ejemplo, que un área debe ser forestal protectora, por la necesidad de recuperar el suelo, el agua o proteger especies de flora y fauna, así como en algunos casos lo recomendable puede ser la recuperación del recurso, permitiendo su aprovechamiento forestal o la renovación del bosque. De modo que, lo relevante no es establecer una prohibición total e irrazonada que impida el aprovechamiento de los recursos, pero sí debidamente regulada y que cuente previamente, al menos, con inspecciones que garanticen que no sean talados árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente…Por su parte, el artículo 28 impugnado, sí dispone una excepción al permiso de corta de árboles, señalando que en las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requieren permiso, transporte, industrialización, ni exportación. Cuando la norma hace alusión a plantación forestal, se refiere a una o más hectáreas cultivadas de una o más especies forestales cuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera. Las anteriores precisiones son importantes, porque resulta relevante a efectos de este estudio, diferenciar un bosque, de una plantación forestal y del sistema agroforestal, con el objeto de determinar el grado de tutela y protección que le otorga la Ley Forestal a las especies… Lo anterior es de relevancia, a efecto de clarificar que la diferencia sustancial entre ellas, es que la existencia de plantaciones forestales y árboles plantados individualmente obedecen a una decisión productiva y económica de sus propietarios, por lo que razonablemente se requiere de la facilidad para su corta, transporte, industrialización y exportación. Este es el supuesto contemplado en el artículo 28 impugnado. Una plantación forestal es un sistema artificial, a diferencia del bosque que es un ecosistema en estado natural. Además, las plantaciones forestales, también generan servicios ambientales, dentro los cuales podemos citar: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), protección del uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, etc. Otro beneficio, es la generación de empleo que promueve la reforestación por el aprovechamiento de la madera, lo cual es de suma relevancia también para nuestro mercado nacional, pues dependiendo de la cantidad de madera extraída, así será la importación por el faltante que se requiere.” Como último rasgo común a destacar, tanto en el Patrimonio Natural, como en el Patrimonio Forestal del Estado, se habilita la instalación de infraestructura pública estatal, de acuerdo con los artículos 104 de la Ley de Biodiversidad y 16 de la Ley Forestal propuestos:

“Artículo 104- Autorización de infraestructura pública estatal El Sistema Nacional de Áreas de Conservación podrá autorizar infraestructura pública y labores asociadas que hayan sido declaradas de conveniencia nacional por el Poder Ejecutivo por medio de decreto ejecutivo, previo estudio de costo beneficio de la actividad, y siempre y cuando se cuente con la viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena). Esto siempre y cuando sean para abastecer de servicios públicos a las comunidades o para las facilidades que se requieran para la Administración del área silvestre protegida.

Estas autorizaciones estarán exentas del pago de canon. No obstante, el ente u órgano autorizado deberá retribuir con acciones para el manejo y mejoramiento de los ecosistemas en el sitio impactado. Corresponderá al Sinac determinar previamente las acciones a realizar. Además, les corresponderá al ente u órgano autorizado el mantenimiento de los caminos acceso y obras autorizadas.” “Artículo 16- Autorización de infraestructura pública estatal El Sistema Nacional de Áreas de Conservación podrá autorizar infraestructura pública, que cuente con la viabilidad ambiental emitida por la Setena, y que sea declarada de conveniencia nacional por medio de un decreto ejecutivo, previo estudio de costo-beneficio de la actividad, siempre y cuando sean para abastecer de servicios públicos a las comunidades o para las facilidades que se requieran para la administración del área silvestre protegida. Estas autorizaciones estarán exentas del pago de canon. No obstante, la institución autorizada deberá retribuir con acciones para el manejo y mejoramiento de los ecosistemas en el sitio impactado. Además, les corresponderá el mantenimiento de los caminos acceso y obras autorizadas.” Se echa de menos en el proyecto de reforma a la Ley Forestal una regulación similar para los servicios públicos, municipales e instalaciones para servicios comunales y públicos, como sí lo hacen los artículos 101, 102 y 107 en la modificación sugerida de la Ley de Biodiversidad, para el patrimonio natural del Estado, pese a que son supuestos que también pueden presentarse en el patrimonio forestal del Estado y que por seguridad jurídica, deberían quedar debidamente previstos en la futura ley que se vaya a aprobar.

Por último, parece innecesaria en este momento la habilitación contenida a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en el artículo 96 de la propuesta de reforma a la Ley de Biodiversidad, para la toma de agua dentro de un área silvestre protegida, tomando en cuenta la reforma que hizo el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (n.°9590 del 3 de julio de 2018), a la Ley Forestal, a su artículo 18 y mediante la incorporación de un artículo 18 bis, autorizando las actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano dentro del Patrimonio Natural del Estado.

III. ALGUNAS CONSIDERACIONES EN CLAVE CONSTITUCIONAL RESPECTO AL PROYECTO DE LEY BAJO ESTUDIO

Con la propuesta legislativa bajo estudio se busca cumplir con la garantía de reserva legal existente respecto a las actividades o usos que pueden autorizarse en el patrimonio natural del Estado (ver en esa línea, las resoluciones constitucionales números 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 y 2014-12887 de las 14:30 horas del 8 de agosto del 2014), actualmente contemplados de forma taxativa en el ya citado artículo 18 de la Ley Forestal para labores de investigación, capacitación y ecoturismo y el aprovechamiento de agua para consumo humano, como se puede leer de seguido:

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” (El subrayado no es del original).

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018) Con el presente proyecto de ley se pretende ampliar los usos y actividades autorizadas tanto en el Patrimonio Natural, como en el Patrimonio Forestal del Estado. La Procuraduría en el dictamen C-134-2016 del 8 de junio, señaló:

“que como las restricciones de usos del Patrimonio Natural del Estado (artículo 18 de la Ley Forestal) no tienen rango constitucional, pueden modificarse mediante Ley, pues nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas no cambien. Sin embargo, “tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Y la actividad que se autorice a realizar “no puede ser incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser”. (Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-033-2011. El énfasis no es del original).” En el mismo sentido, la Sala Constitucional ha resaltado la relevancia del principio de la objetivación de la tutela ambiental, como uno de los condicionantes de la actuación del Estado en la tutela del ambiente y que de acuerdo con su resolución n.°2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006, consiste:

“4.-De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” El proyecto de referencia busca compatibilizar los nuevos usos con esa protección ambiental que es inherente a estos territorios, para resguardar así la vocación conservacionista y proteccionista de las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, así destacada por la jurisprudencia constitucional (ver como muestra, la resolución n.°2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010).

A tales efectos, el artículo 88 sugerido de la Ley de Biodiversidad recuerda los distintos fines a que está orientada cada una de las categorías que se establecen con el proyecto de reforma:

“Artículo 88. Metodología para clasificar El Sinac deberá emitir la metodología que le permita clasificar bosque y los terrenos forestales pertenecientes o bajo administración del Estado, municipalidades, instituciones autónomas o demás entes y órganos de la Administración Pública, para los siguientes fines:

• a)Conservación para el caso del Patrimonio Natural del Estado.
• b)Uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales para el caso del Patrimonio Forestal del Estado.” (El destacado no es del original).

Con ese objetivo conservacionista en la mira, el tema de los usos en el patrimonio natural del Estado se regula, aparte de en los citados artículos 113 y 115 propuestos de la Ley de Biodiversidad, en su artículo 95:

“Artículo 95- Autorización de actividades en patrimonio natural del Estado En terrenos del patrimonio natural del Estado podrán realizarse aquellas actividades y usos autorizados en el respectivo Plan general de manejo, para el caso de las áreas silvestres protegidas, o en plan de manejo integral, para el caso de la zona marítimo terrestre, con excepción de las siguientes actividades:

• a)Exploración y explotación de minerales o hidrocarburos.
• b)Almacenamiento y transporte de hidrocarburos con excepción de aquellas que requiera la administración del ASP c) Vertido de residuos, depósito de desechos, desagüe de efluentes o liberación de emisiones contaminantes sin el tratamiento que se disponga, con excepción del depósito de desechos orgánicos que realice la administración del área silvestre protegida, cuando técnicamente se justifique para el manejo activo del área.
• d)Establecimiento de industrias, con excepción de aquellas que figuren dentro de los usos objetivos correspondientes, y que, de conformidad con lo anterior, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación realice o autorice.
• e)Transporte y uso de materiales tóxicos o peligrosos o de sustancias químicas, a excepción de las sustancias químicas utilizadas o autorizadas por la administración del área silvestre protegida con fines de manejo activo del área, de investigación científica o de seguridad humana, cuando sea técnicamente justificado y no se atente contra los objetivos específicos de conservación del área respectiva.
• f)Extracción o alteración de recursos, productos, despojos o desechos naturales.
• g)Proyectos de extracción de vapor de agua para energía geotérmica.
• h)Proyectos hidroeléctricos.
• i)Establecimiento de líneas y otra infraestructura para transmisión y distribución de energía eléctrica. A excepción de aquellas líneas de distribución necesarias para la administración y el manejo del área silvestre protegida respectiva, y de aquellos casos de transmisión y distribución de energía eléctrica en régimen de servicio público que el Sinac autorice con base en estudios técnicos que demuestren la imposibilidad técnica y humana de llevarlo a cabo fuera de dichos límites, así como la capacidad de los ecosistemas para absorber los impactos ocasionados por el proyecto.
• j)Constitución de servidumbres a favor de fundos particulares.
• k)La pesca semi-industrial e industrial.
• l)La pesca mediante el uso de redes de arrastre y otras artes de pesca poco selectivas que el reglamento de esta ley determine.
• m)La utilización de compresores para pesca subacuática.

En el caso de las áreas silvestres protegidas, las actividades y usos que se autoricen en patrimonio natural de Estado deben estar orientados a la consecución de los objetivos de creación de la misma.” (El subrayado no es del original).

La disposición transcrita establece un primer criterio de protección del ambiente al enunciar las actividades y usos que definitivamente no podrán ser desarrollados dentro del patrimonio natural del Estado, tales como, la exploración y explotación mineras o de hidrocarburos o los proyectos hidroeléctricos o geotérmicos, que por su alto impacto en el medioambiente, se consideran que no encajan con el fin conservacionista de los territorios amparados bajo esa categoría y más bien, podrían desencadenar efectos negativos e irreversibles al ecosistema.

En lo que se refiere a las actividades permitidas, el artículo de comentario remite al respectivo plan de manejo, con lo que se busca vincular a la ciencia y la técnica, el manejo y gestión que se vaya a hacer de estas áreas, pero supeditado siempre a que no puede ser incompatible con el fin conservacionista que caracteriza al Patrimonio Natural del Estado, como así lo enfatiza el párrafo in fine de la misma disposición.

Tal y como lo indicamos líneas atrás, el plan de manejo incorpora la variable ambiental en la gestión del Patrimonio Natural del Estado, como segundo criterio de protección, de forma que las actividades y usos permitidos en una determinada área silvestre protegida – de la que se excluyen expresamente, como se recordará, los parques nacionales y las reservas biológicas – encuentren una justificación razonable, basada en estudios y criterios técnicos que evidencie que por ese medio no se compromete el ambiente.

En todo caso, a fin de recalcar la vocación proteccionista del Patrimonio Natural del Estado, a tono con el bloque de constitucionalidad, se recomienda mejorar la redacción del citado artículo 95, en su párrafo primero, de forma que no exista duda de que los usos y actividades permitidas son única y exclusivamente los que permita el Plan general de manejo, para el caso de las áreas silvestres protegidas, o el Plan de manejo integral, para el caso de la zona marítimo terrestre.

De igual forma, aun cuando así parece inferirse de la letra f) del mismo numeral de comentario, con la prohibición genérica para la extracción o alteración de recursos, productos, despojos o desechos naturales, sugerimos explicitar que en los territorios del patrimonio natural del Estado no está permitida la extracción de recursos forestales, ni maderables.

A las prohibiciones anteriores, cabe agregar la del artículo 116 que se propone de la Ley de Biodiversidad, respecto a que:

“No podrán otorgarse concesiones en esteros, manglares, bosques, humedales, la franja de cincuenta metros de ancho medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, ni en islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, todo dentro del patrimonio natural del Estado.” Cabe agregar, en relación con los títulos habilitantes (permisos y concesiones) con los que se propone hacer efectivo el desarrollo de actividades en el Patrimonio Natural del Estado, que por esa vía se intenta regularizar la situación de todos aquellos ocupantes en precario de los territorios que conforman dicha categoría. Por las características propias de la concesión – uso privativo respecto a terceros de un bien de dominio público – los artículos 114, 117 y 118 propuestos de la Ley de Biodiversidad restringen su otorgamiento a las personas físicas (o en su defecto, a las personas jurídicas sin fines de lucro), de bajos recursos y que califiquen como ocupantes; además, las concesiones tienen un carácter personalísimo, indivisible e intransferible entre vivos; evitando con ello la especulación sobre estos territorios y que sean adjudicados a sociedades mercantiles que por su giro comercial y perspectivas de expansión, su actividad productiva no encajaría con los objetivos de interés social que persigue la norma, ni con los de conservación de los recursos naturales.

Así, con el modelo propuesto por la reforma se procura que el SINAC tenga un mejor control, por un lado, de las personas que ocupan este tipo de terrenos, y por otro, de que sus actividades de subsistencia resulten acordes con el respectivo instrumento técnico de manejo para ese lugar, de forma que no suponga un peligro o amenaza para la flora o la fauna existente, asumiendo ellas también la responsabilidad de contribuir a su conservación, al tiempo que les permite a los concesionarios mejorar su calidad de vida y progresar económicamente. Con la posibilidad adicional de cancelarles el referido título habilitante en el evento de que el beneficiario incumpla con los objetivos de conservación dispuestos para la zona adjudicada, conforme con el artículo 129 sugerido de la Ley de Biodiversidad.

Finalmente, se recomienda revisar la compatibilidad del régimen concesional propuesto con lo dispuesto en el vigente artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, referido a los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, en aras de evitar posibles contradicciones, sobre todo cuando este último precepto dispone: “en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de la biodiversidad en favor de terceros; tampoco la construcción de edificaciones privadas.” (El subrayado no es del original).

Por lo que se refiere al Patrimonio Forestal del Estado, la filosofía del modelo propuesto, como se viene indicando, es el uso y aprovechamiento sostenible del recurso forestal para lo que se definen nuevos usos en este tipo de terrenos y siguiendo criterios similares de adjudicación a los ya vistos para el patrimonio natural del Estado – verbigracia, solo podrá recaer sobre personas físicas –, conforme al ya citado artículo 15 del proyecto de reforma a la Ley Forestal.

Interesa, por lo mismo, conocer el criterio dado por la Sala Constitucional en la citada resolución n.° 2007-3923, de lo que debe entenderse por uso racional de los recursos:

“2- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales, queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:

"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1994-1763, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).

La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.” Tomando en cuenta que una de las partes más sensibles del aludido proyecto de ley es lo referente al aprovechamiento con fines maderables, conviene recordar algunos antecedentes afines al tema de la Sala Constitucional, caso de la resolución n.°2233-93 de las 9:36 horas del 28 de mayo de 1993:

“I. El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en toda su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablememente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exente, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico…

II. (…) La importancia del referido "Plan" proviene de que conforma valores fundamentales la conservación, protección y preservación del medio ambiente natural y explotación racional de los recursos naturales. En ese sentido, la Sala entiende que la Ley Forestal consigna mecanismos o instrumentos para la conservación, el desarrollo y el mejoramiento dichos. Esos mecanismos son los medios legislativos de defensa o protección de los valores constitucionales dichos. Uno de esos instrumentos es la planeación forestal, como medio técnico y objetivo, que tiene además como parámetro, al principio del uso racional de los recursos naturales renovables. Es decir, los planes forestales, vistos desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional, son instrumentos para hacer efectivos y resguardar los principios fundamentales consignados. En síntesis, el Estado podrá disponer, de su patrimonio forestal, o autorizar el aprovechamiento por parte de los administrados -en la forma y medida en que la ley lo faculta-, con base en planes de manejo, que de conformidad con el ordenamiento jurídico, pueden ser elaborados por la propia Administración o los particulares (véanse las siguientes normas de la Ley Forestal, # 7174: 8, 47, 48, 51, 55 y 61). De manera que, si el órgano accionado procedió sin dicho plan, actuó en detrimento del referido derecho fundamental, quebrantando la Constitución, y específicamente el principio de legalidad, dado que era necesario haber programado y decidido la supradicha solicitud, con esa base técnica y legal, que se omitió.” (El subrayado no es del original).

En esa misma línea, de nuevo la resolución constitucional n.°2007-3923 ilustra la relevancia del Plan de manejo forestal con el fin de garantizar la explotación razonable y proporcional del recurso forestal:

“Los estudios del MINAE, FONAFIFO y SINAC revelan que en el país, se han disminuido sustancialmente las hectáreas plantadas, lo que está ocasionando un desabastecimiento de la madera. Esto trae consigo otra serie de problemas, no sólo laborales, sino económicos para el país y para la misma naturaleza, porque lo ideal, es ciertamente fomentar la reforestación y así, no reducir el pago por servicios ambientales, que es un fondo destinado a su promoción. Este es el motivo principal por el cual la Ley Forestal, contempla el otorgamiento de diferentes incentivos, con el fin de hacer más atractivos los proyectos de reforestación y uno de ellos es precisamente, la excepción del permiso de corta dispuesto en el artículo 28 impugnado. Para establecer un proyecto de reforestación, se evalúan los aspectos técnicos, sociales, ambientales y financieros, además del cumplimiento de otros lineamientos legales. Uno de los incentivos señalados, es que los inversionistas en esta materia, analizan la rentabilidad del proyecto de reforestación, así como la proyección del volumen requerido por la industria y el mercado en general, generando un flujo de materia prima e ingresos previamente programados. Claro está, no se trata de incentivar la tala de árboles en forma irrestricta, con el único fin de favorecer la inversión en detrimento del ambiente, sino de buscar un equilibrio que contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Sala ha indicado, que la calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; sin embargo, hay otros parámetros no menos importantes que son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc. Se ha enfatizado que lo más importante es entender, que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible, tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida, es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios, para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez, hagan posible la transformación de los recursos, en productos de consumo, de producción y de plantación forestal, como lo es la autorización de talar unas especies determinadas de árboles. Nótese que el fin mismo de la plantación forestal, es sembrar para luego cosechar, en este caso, el producto es la madera como materia prima. Además, esta explotación va acompañada de un límite de árboles y con la obligación de reforestar nuevamente. Reforestación, que a contrario sensu de lo indicado por el accionante, contribuye a la conservación de los suelos y favorece el establecimiento de la cobertura vegetal. Ahora bien, también está el otro caso en el que los propietarios por decisión propia, sembraron una pequeña cantidad de árboles con el fin de embellecer su terreno. Dependiendo de la cantidad de éstos, no resultaría razonable tampoco, que posteriormente requiera de un permiso para talar cada uno de éstos, como mera imposición al ejercicio de su derecho de propiedad. La solución pretendida por el accionante, en el sentido de impedir cualquier tala, es inaceptable en criterio de este Tribunal, tomando en consideración, que algunos árboles son plantados precisamente para ser aprovechados, por lo que el artículo 28 per se no resulta inconstitucional. Ahora bien, la Sala no duda que un buen Plan de Reforestación, garantiza una sostenible de los recursos forestales e hídricos; y que además es importante liberar de trabas administrativas, lo relacionado con los terrenos de uso agroforestal, donde como ya se indicó, se combinan las especies agronómicas con las forestales.” (El subrayado no es del original).

El proyecto de reforma bajo estudio autoriza el aprovechamiento forestal maderable dentro del Patrimonio Forestal del Estado, sujeto al respectivo plan de manejo, lo que a tenor de la jurisprudencia citada, sirve como garantía de su uso sostenible.

Sin embargo, ante la posibilidad que se abre para extraer recursos forestales de estos territorios y como forma de compensar la habilitación legal que la propuesta bajo estudio introduce, se recomienda incorporar también para el patrimonio forestal del Estado una norma similar al artículo 95 sugerido de la Ley de Biodiversidad, de forma que quede del todo claro que ninguna de las actividades citadas por el referido precepto tampoco pueden realizarse dentro del Patrimonio Forestal del Estado.

Del mismo modo, se sugiere regular expresamente, como sí lo hace la reforma propuesta a la Ley de Biodiversidad, los puntos relacionados con la extinción y la cancelación de las concesiones en los que el proyecto de modificación a la Ley Forestal es omiso, al tratarse de actos de gravamen y por razones de seguridad jurídica.

También se recomienda valorar la reforma a la letra b) del artículo 3 de la Ley Forestal, en tanto se sustituye la definición de “Terrenos de aptitud forestal” por “Terreno forestal”, pues a la luz de lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2012-12716 de las 16:01 horas del 12 de setiembre del 2012, podría considerarse como un desmejoramiento a la protección de los recursos naturales, al dejar al descubierto y sin ningún régimen de tutela los aprovechamientos en áreas sin cobertura boscosa, pero de capacidad de uso forestal; lo que ese alto Tribunal estimó como violatorio de los principios preventivo y del uso racional de los recursos, derivados del Derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por último, observamos un yerro material en el texto propuesto para el artículo 97 de la Ley de Biodiversidad, que recomendamos corregir, al ser evidente que con el texto base del documento se vino un comentario al margen, según se puede leer de seguido en la parte que procedimos a destacar:

“Artículo 97- Autorización de actividades en humedales no declarados área silvestre protegida En los humedales no declarados área silvestre protegida se podrán autorizar labores de manejo activo, aprovechamiento de recursos naturales e instalación y construcción de infraestructura vial, según los criterios que se establezcan en el reglamento a esta ley y previa realización de evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental, según corresponda por parte de la Setena. Por esto hay que revisarlo con la ley de caminos que yo no tengo la última versión.” (La negrita no es del original).

IV. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, recomendamos atender las observaciones hechas al proyecto de Ley para la regularización del patrimonio natural y forestal del Estado, cuya conformidad constitucional dependerá de que su texto mantenga un equilibrio adecuado que contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sin descuidar la vocación conservacionista y proteccionista que caracteriza a las áreas silvestres protegidas que conformarían las categorías del patrimonio estatal que se establecen con esta propuesta de reforma.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya