Legal framework for landfillsMarco jurídico de los rellenos sanitarios

Legal Opinion: 121-J of 09/18/2017 September 18, 2017 OJ-121-2017 Congressman William Alvarado Bogantes Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter AL-WAB-OFI-113-2017 of August 10, 2017, in which you consult various aspects regarding sanitary landfills.

As we have noted on similar occasions, in which legislators or a Legislative Committee request our criteria on the scope or content of a regulation, or a topic consulted in a general manner, we perform an analysis that is not a binding legal opinion (dictamen) proper to the response to a consultation from an administrative department, but rather a legal opinion (opinión jurídica) without binding effect, issued to collaborate with parliamentary functions. Accordingly, we address your concerns in the following order.

· The nature and legal framework of sanitary landfills The final disposal of solid waste is of great relevance to public health and the environment. Therefore, the Integrated Waste Management Law, No. 8839 of June 24, 2010 (La Gaceta 135 of July 13, 2010), Article 4, establishes a hierarchy to avoid, reduce, reuse, valorize, treat, and "dispose of the least amount of waste, in a sanitary, as well as ecologically adequate manner." And, it provides that the selection, construction, operation, and technical closure of final waste disposal facilities must be carried out preventing the contamination of soils, subsoils, water, air, and ecosystems (Article 45).

The Regulation on sanitary landfills, Decree 38928 of November 14, 2014 (Alcance 29 to La Gaceta 83 of April 30, 2015), Article 3 subsection j, understands a sanitary landfill as the "technique by which waste is deposited in cells duly conditioned for this purpose and where it is spread, arranged, compacted, and covered daily. Its purpose is to prevent and avoid damage to health and the environment, especially from the contamination of bodies of water, soils, the atmosphere, and the population by preventing the propagation of arthropods, carrion birds, and rodents, which are agents harmful to health." Decree 38928 defines the types of sanitary landfills (Article 3 subsections j, k, and l; 4, 5, and 6); establishes requirements, physical and sanitary conditions for their location, design, construction, operation, and maintenance (Articles 2, 8-18, 22-31, 45, and 47); their technical specifications (Articles 19-21); post-useful-life maintenance (Articles 32-35 and 46); and the requirements for works for the closure of dumps and conversion to a sanitary landfill (Articles 41-44).

· The public entities involved and their competencies Municipalities are responsible for the integrated waste management in their respective canton. Regarding the final disposal of waste, Law 8839 provides, among other municipal competencies, their regulation, guaranteeing collection, and the prevention and elimination of dumps:

"ARTICLE 8.- Functions of the municipalities Municipalities shall be responsible for the integrated management of waste generated in their canton; to this end, they must:

• a)Establish and apply the municipal plan for integrated waste management in accordance with the policy and the National Plan.
• b)Issue the regulations in the canton for the classification, selective collection, and final disposal of waste, which must respond to the objectives of this Law and its Regulation.
• c)Promote the creation of an environmental management unit, under whose responsibility lies the process of integrated waste management, with its respective budget and personnel.
• d)Guarantee that in their territory, the service of selective, accessible, periodic, and efficient waste collection is provided for all inhabitants, as well as material recovery centers, with special emphasis on small and medium-scale ones for subsequent valorization.
• e)Provide cleaning services for drains, ditches, sewers, roads, public spaces, rivers, and beaches when applicable, as well as the sanitary handling of dead animals on public roads.
• f)Prevent and eliminate dumps in the canton and unauthorized stockpiling of waste. g) Promote alternative systems for the selective collection of valorizable waste such as containers or receptacles, among others.
• h)Set the rates for waste management services that include the costs for carrying out integrated management thereof, in accordance with the municipal plan for integrated waste management, this Law and its Regulation, and in proportion to the quantity and quality of the waste generated, ensuring the strengthening of the infrastructure necessary to provide said services and guaranteeing their self-financing.
• i)Coordinate compliance with this Law and its Regulation, the policy and the National Plan, and any other technical regulation on integrated waste management within the municipality.
• j)Promote training and carry out educational awareness campaigns for the inhabitants of the respective canton to foster the culture of separate collection, cleaning of public spaces, and integrated waste management.
• k)Establish agreements with microenterprises, cooperatives, women's organizations, and other organizations and/or local companies, so that they participate in the waste management process, especially in communities located far from the canton seat.

Municipalities are authorized to develop alternative technologies for the treatment of waste, provided they are less polluting. To this end, they may use the planning and management instruments provided for in the Municipal Code, among them the mechanisms for associative and business integration. They are also authorized to establish differentiated rates, according to the type and quantity of waste, for those who separate at the source, or another form of fiscal incentive for the generator or the manager, that contributes in the canton to integrated waste management." The underlining is ours.

Furthermore, Law 8839, Article 12, provides for the adoption of the municipal plan for integrated waste management, whose purpose is to guide actions in the canton, and it is prepared based on the guidelines issued in the National Plan and the Regulation to that Law. Said Plan may be formulated with other municipalities, is presented at a public hearing, and its registration, follow-up, and monitoring corresponds to the Ministry of Health.

In waste matters, the Ministry of Health exercises the stewardship (rectoría), with powers of direction, monitoring, evaluation, and control. Additionally, a national information system, promotion, as well as institutional coordination and participatory construction to formulate the policy, the national plan, and the technical regulations are provided for (Law 8839, Articles 7-23, 53; General Regulation to the Integrated Waste Management Law, Decree 37567 of November 2, 2012, Articles 3-38; constitutional vote 12974-2013; Contentious Administrative Tribunal, No. 37-2013-IV; legal opinions C-63-13 and C-66-16).

Article 7 of Law 8839 lists the competencies of the Health Ministry by stating:

ARTICLE 7.- Stewardship (Rectoría) The head of the Ministry of Health shall be the steward (rector) in matters of integrated waste management, with powers of direction, monitoring, evaluation, and control. To fulfill the objectives of this Law, their functions include the following:

• a)Formulate and execute the national policy and the National Plan for Integrated Waste Management, as well as evaluate and periodically adapt them in coordination with the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications and the Ministry of Agriculture and Livestock.
• b)Issue the regulations, by type of waste, that are necessary for integrated waste management.
• c)Verify the application of this Law and its regulations.
• d)Develop the tools and the technical regulations that are necessary for integrated waste management.
• e)Promote and implement inter-institutional coordination for an integrated management of waste, inserting it into a public environmental action, to coherently optimize and integrate the efforts and resources of the Central and decentralized Public Administration in that matter.
• f)Define the compliance indicators in matters of integrated waste management.
• g)Continuously evaluate the policies, plans, programs, and technical regulations associated with integrated waste management.
• h)Identify opportunities to achieve integrated waste management, promoting technologies, investments, and the replication of models that demonstrate efficacy and applicability according to the conditions and characteristics of the waste generated in the country.
• i)Administer the Fund for integrated waste management, created in this Law.
• j)Establish a national information system on integrated waste management that allows for the preparation of inventories and indicators related to integrated waste management that complement the national health and environmental indicator and index system.
• k)Promote incentives for integrated waste management, directed especially at the promotion and training of microenterprises, cooperatives, and other organizations and/or social enterprises that work in waste recovery and management.
• l)Ensure that within the framework of application of this Law, Law No. 8220, Protection of the citizen from the excess of administrative requirements and procedures, of March 4, 2002, and its amendments, is respected." Constitutional ruling 12974-13 noted that in waste management, coordination between municipal entities and other public bodies is essential because local interests coexist with national ones:

"VI.-…it is evident that waste handling and final disposal systems have a national or supra-local vocation or connotation and not, eminently, or, exclusively, a local one, since fundamental rights of individuals are at stake and that health problem cannot be viewed in isolation in a specific canton as if it were a watertight compartment. Based on the foregoing, this Tribunal considers that the competencies entrusted to the Ministry of Health, as the national steward (ente rector) in the area of waste management, are not unconstitutional nor do they violate municipal autonomy, because it is a matter that concerns the national community, without detriment to the competencies that the local corporations may also have...

With a view to fulfilling the indicated purposes, in the impugned regulations a Stewardship (Rectoría) was established, in the hands of the Ministry of Health – Article 7 –, but the necessary intervention of the Local Governments was not disregarded, since Article 8 itself provides that 'Municipalities shall be responsible for the integrated management of waste generated in their canton.' However, because it is a matter in which the local and the national must necessarily be reconciled – such as waste management – it is provided that it is the responsibility of the municipalities to establish and apply the municipal plan for integrated waste management in accordance with the national policy and the National Plan formulated by the Ministry of Health in coordination with the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. This necessary concordance between the municipal plans and the National Plan for Integrated Waste Management, as has been indicated, is not unconstitutional, because it is not an illegitimate imposition from the Executive Branch, but rather a matter of national repercussion and not, exclusively, local, as the claimant asserts." · The technical particularities of sanitary landfills Decree 38928 provides for the requirements, physical and sanitary conditions for the location of sanitary landfills, their design, construction, operation, and maintenance, technical specifications, and post-useful-life maintenance.

The location permit for a sanitary landfill is processed before the Ministry of Health, as well as the revision of the construction plans and the sanitary operating permit. In the event of an expansion, the location permit and the revision of plans must be processed again (Decree 38928, Articles 8-13).

To the application for a location permit are attached the cadastral map, the project sketch with its name and location of bodies of water, wells, springs (nacientes) that cross, border, or surround the land and indication of the required free spaces (retiros), as well as the access routes to the project and any type of easements (servidumbres); the municipal resolution of land use conformity; and the environmental feasibility (viabilidad ambiental) from the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) (Decree 38928, Article 10).

They must be located on stable terrains, not exposed to landslides, that cannot generate differential settlements leading to faults or fractures of the ground, and be at a distance of 60 m from active geological faults. Furthermore, they must be outside flood zones with return periods of less than 100 years, outside wetlands, swamps, mangroves, and protected areas, and have access roads that are passable throughout the year, permanent drinking water, and electricity supply. Likewise, they must respect the easements (servidumbres) for fuel, drinking water, and irrigation lines, electrical power, wastewater, and stormwater. In the event of being near an airport or landing strip, the General Directorate of Civil Aviation must be consulted. The distance between the waste disposal cells and wells for water extraction for domestic, recreational, industrial, irrigation, and agricultural use, both in operation and in a state of abandonment, must be 100 m in addition to the horizontal projection of the largest circumference of the cone of depression, and if the cone cannot be determined, the distance to the well shall be 500 m (Decree 38928, Articles 14-18).

The construction plans must comply with the Regulation for the procedure of revision of construction plans, Decree 36550, and contain the initial and final topographic survey, delimitation of required free spaces (retiros) and easements (servidumbres), access roads, internal streets, and perimeter fence; location of the waste disposal cells including cross-sections and longitudinal sections, thickness of waste and cover, bottom liners, slopes with the percentage of inclination, final cover thickness, location of the storage area for cover material, system for the collection, conveyance, and treatment of leachate, including reuse and recirculation if used, system for the collection, conveyance, and treatment of gases, peripheral and internal collection system, conveyance and disposal of stormwater, detail of the site plan location of the equipotential lines and the groundwater flow lines, in reference to the location and construction detail of the groundwater monitoring wells; drinking water and electrical distribution system; buildings: offices, warehouses, workshops, weighing station, dining halls, sanitary services, showers, locker rooms, surveillance booths, area for washing collection trucks and operational equipment; and the final configuration and design of the sanitary landfill. Additionally, the design report must be attached with the estimation of the design population, waste generation, volumetric capacity, useful life of the landfill, gas production and design of the collection, treatment, or utilization system, the leachate production, and design of the collection and treatment system, the amount of cover material necessary and its availability, the design of the cell dimensions, including their slopes, and the estimation of the stormwater volume, and design of the collection, conveyance, and disposal system. The operation and maintenance manual must also be included with the description of the daily operation schedule including work hours and days worked, the characterization of the necessary personnel profile, the advancement program with respect to its useful life, the description of the necessary equipment and tools, the detailed description of the operation for waste disposal and its cover, during both the dry and rainy seasons, mitigation measures and control of odors, birds, and vectors, control of particulate matter emission, the enumeration of the most common difficulties, each accompanied by a solution, and the annual plan of activities for the maintenance of the entire project including internal roads (Decree 38928, Article 12).

The leachate treatment system is processed in accordance with Decree 31545, Regulation for the Approval and Operation of Wastewater Treatment Systems (Decree 38928, Articles 9 and 12.a.6).

As technical specifications, Decree 38928, Chapter IV, provides:

"Article 20º- Cells for ordinary waste must comply with the following specifications:

• a)Condition the cell with a base of impermeable soil, with a permeability coefficient not exceeding 10-8 m/s, with a thickness of 40 cm, unless it is technically demonstrated that a lesser thickness achieves the same permeability coefficient and compaction at 95% of the standard proctor. The soil base must have a slope of 3% toward the leachate collection pipes.
• b)The impermeable soil base must be covered, both the bottom and the slopes that form the cell, with a geomembrane. The geomembrane must be a high-density polyethylene (HDPE) membrane with a thickness between 1 and 2 mm.

Likewise, they must be free of perforations, surface imperfections, possess characteristics that do not allow the passage of leachate, and their joints must not allow the passage of liquids. Over the base waterproofed with the geomembrane, a high-density polyethylene geonet with integrated geotextile shall be placed to facilitate the drainage of leachate toward the collection pipes.

• c)The first layer of waste placed over the geomembrane and the geonet must be classified in such a way that it does not contain material that could cause their rupture or damage.
• d)The waste must be placed in layers 60 cm thick, in the case of mechanized landfills. For a manual landfill, the waste layers shall be 30 cm thick.
• e)The compaction of each layer must have a density of 800 kilograms per cubic meter for a mechanized landfill. In the case of a manual sanitary landfill, the compaction density shall be 500 kilograms per cubic meter.
• f)For the daily cover of the waste, a soil is used that allows infiltration to the lower layers and with a thickness of 15 cm. An alternative material to soil may be used as daily cover material, with a thickness of less than 15 cm and that has the following characteristics:

a. Be able to isolate the waste from the surrounding environment, control the proliferation of health vectors, biogas emanations and unpleasant odors, fire risks, and the entry of rainwater into its interior.

b. Non-combustible.

c. Resistant to erosion and wind drag.

d. Not contain hazardous substances or materials nor be capable of releasing contaminants into the environment.

e. Resistant to surface runoff.

• g)The cover material, its placement and compaction must be such that the cell cover presents, once finished, a hydraulic conductivity coefficient no greater than 10-4 cm/s.
• h)For those areas that have received waste but have temporarily ceased to operate, an intermediate cover 30 cm thick must be placed.
• i)The final cover of the landfill cells must contain a layer of impermeable soil cover material 60 cm thick. Additionally, an additional layer of 20 cm of vegetal soil shall be placed, capable of sustaining vegetation and with a slope of no less than 2% on the upper surface of the cells to prevent the accumulation of rainwater and its entry into the cell interior.
• j)The vegetation for the final configuration must not have deep and extensive roots that could affect the stability of the slopes and the stormwater and leachate collection system.
• k)The final slopes must have an inclination of 30%.
• l)The leachate collection and conveyance system must have fittings for its inspection and maintenance and convey these liquids to a treatment system.
• m)The recirculation of untreated leachate in the cells shall not be permitted.
• n)Three monitoring wells must be drilled for groundwater control, which must be protected by a perimeter mesh and a sign identifying them.
• ñ)The location and depth of the monitoring wells must be determined based on site-specific technical studies. In any case, one well must be located at an upstream point of the groundwater flow lines and the other two located at downstream points.
• o)The gases collected by the collection system must be treated and utilized.
• p)The water produced in the truck and operational equipment washing area must be conveyed to the treatment system.
• q)The recirculation of treated leachate to the sanitary landfill shall be permitted provided it is demonstrated that it does not cause instability or outcrop of these on the cell slopes. The injection thereof must be carried out through wells constructed for this purpose and located in such a way that they are distributed homogeneously. The use of gas extraction wells as recirculation leachate injection wells is not permitted.
• r)They must have the equipment and personnel for vector control and eradication.

Article 21º- Every sanitary landfill must have the following requirements:

• a)External and internal access roads passable at any time of the year with the appropriate signage signs.
• b)Perimeter fencing that limits the terrain and prevents the entry of animals and persons unrelated to the landfill, with restricted access signage.
• c)Protection strip of 50 meters between the final disposal area and the boundary of neighboring properties or public road.

Additionally, every mechanized sanitary landfill must have the following facilities: offices, warehouses, workshops, weighing station, dining halls, sanitary services, showers, locker rooms, surveillance booths, and an area for washing collection trucks and operational equipment.

Manual sanitary landfills must have the following facilities: warehouses, weighing station, sanitary services, showers, locker rooms, and surveillance booths." Prior to the start of operations of a sanitary landfill, the facilities must be constructed and equipped with the basic services specified in the construction plans. If it operates at night, it must have lighting that allows working without risks. The work front must facilitate the unloading of trucks and the operation of heavy machinery. Access to the monitoring wells must be free of obstacles and weeds (Decree 38928, Articles 22-24, 26).

During the operation of the sanitary landfill, the administration must have permanent surveillance personnel (Decree 38928, Article 31). In mechanized landfills, the availability of rapidly accessible replacement machinery for the daily compaction and covering of waste must be maintained, or otherwise guaranteed through a contract with third parties, in the event of failure of one of the machines in use. This replacement machinery must be available within a period not exceeding 24 hours (Article 25 ibidem).

The daily cover in a sanitary landfill may not be removed once placed. When it is necessary to establish vertical continuity between cells, it may be carried out through the joint construction with the cell of drainage ducts. The sanitary landfill that does not have cover material to extract from the site where it is installed must maintain a stockpile of this material in sufficient quantity to apply the daily cover to the waste for 15 working days (Decree 38928, Articles 27-28).

In the event of events that cause partial or total damage to equipment, cells, and buildings due to natural or other types of events, the necessary measures must be adopted immediately to correct them. Likewise, within 24 hours following the event, a report must be sent to the Health Area Directorate (Dirección de Área Rectora de Salud) with: a description of the event, and its causes; identification of the area where the event occurred; environmental health damage or risks caused; actions or measures taken for the prevention and management of the emergency; measures adopted for the cleaning and restoration of the affected zone. And, if due to a contingency or for any other reason, the use of a sector of a sanitary landfill becomes impossible or risky, it may not be used until the administrator submits to the Health Area Directorate (Dirección de Área Rectora de Salud) a project indicating the corrective and repair measures that need to be implemented for its rehabilitation, prepared by a professional in the field of civil or sanitary engineering. The Health Area Directorate (Dirección de Área Rectora de Salud) must verify the implementation of the proposed actions (Decree 38928, Article 29).

If the recirculation or injection of previously treated leachate liquids, contemplated in the project, causes outcrops and the emission of foul odors with an immediate risk to the safety of the operation and serious nuisance to the community, that activity must be suspended (Decree 38928, Article 30).

For post-useful-life maintenance of the sanitary landfill, the administration must notify the Ministry of Health 15 working days in advance of the cessation of waste intake, and must have a post-useful-life maintenance manual, available on-site for the health authority, which must contain the maintenance of the final cover; of the green areas, which must be free of weeds and properly trimmed; of the stormwater infrastructure consisting of pipes, ditches, channels, and manholes, which must be clean of sediments, debris, and weeds; of the gas extraction system in operation, as well as its treatment (burning) or utilization; of the monitoring wells both in their accesses and infrastructure; of the leachate collection and treatment system, and in the event of unforeseen leachate outcrops, these must be channeled to said system; and of internal and access roads, as well as the perimeter mesh and existing buildings. Additionally, it must have permanent surveillance personnel in the post-useful-life stage and strategically located control points for the purpose of verifying possible ground displacements and settlements. In the event of a displacement or settlement that implies a potential risk, the corresponding corrective measures must be implemented (Decree 38928, Articles 32-35).

· Sanctioning regime and competent entities Decree 38928, Chapter IX, contains prohibitions and sanctions related to sanitary landfills. Article 45 prohibits the presence of persons engaged in the recovery of waste of any type, whether valorizable or not, in the operating cells of sanitary landfills. Non-compliance with this provision results in the issuance of a sanitary order against the operator of the sanitary landfill for the eviction of the persons; otherwise, the sanitary operating permit is suspended.

No kind of building may be constructed in the areas of completed cells for a period of 20 years, calculated once the useful life of the sanitary landfill has ended. Once that period has elapsed, geotechnical studies must be carried out to verify the stability of the terrain and demonstrate the non-existence of gases and leachate. In the event of non-compliance, the Ministry of Health issues a sanitary order for the demolition of the work in accordance with Articles 355 and 356 of the General Health Law (Decree 38928, Article 46).

Article 47 ibidem prohibits dumps for the final disposal of solid waste, as well as in protection areas, wetlands, natural or forest reserves, and similar areas, recreation areas and parks, rivers, creeks, canals, and any body of water. Burning within the sanitary landfill is also prohibited, under the sanction of Article 49 of Law 8839.

Law 8839 distinguishes between minor, serious, and very serious infractions in waste matters, and their administrative sanctions:

"ARTICLE 48.- Very serious infractions and their sanctions The following shall be considered very serious infractions, without prejudice to their constituting a crime:

• a)Manage, store, recover, treat, and dispose of hazardous waste or special handling waste declared by the Ministry of Health, in places not authorized or approved by the competent authorities or under conditions contrary to those established in the corresponding provisions.
• b)Deposit or confine waste outside of the sites designated for that purpose.
• c)Mix ordinary waste with hazardous waste, in contravention of the provisions of this Law and other regulations derived from it.
• d)Deposit hazardous waste and/or special handling waste in sites not authorized for this type of waste.
• e)Buy, sell, and store stolen or illicitly removed recoverable material.
• f)Burn, incinerate, bury, store, or abandon hazardous waste in unauthorized sites.
• g)Transport hazardous waste without the corresponding authorization.

Without prejudice to the infractor's obligation to compensate and repair the environmental damage, very serious infractions shall be sanctioned with a fine of one hundred to two hundred base salaries, in accordance with article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, and with the payment for environmental damage.

ARTICLE 49.- Serious infractions and their sanctions The following shall be considered serious infractions, without prejudice to their constituting a crime:

• a)Burn, incinerate, bury, store, or abandon ordinary waste in unauthorized sites.
• b)Manage, store, recover, treat, and dispose of ordinary waste in places not authorized or approved by the competent authorities or under conditions contrary to those established in the corresponding legal provisions.
• c)Habitually transport ordinary waste or special handling waste declared by the Ministry of Health without the corresponding authorization.

Without prejudice to the infractor's obligation to compensate and repair the environmental damage, serious infractions shall be sanctioned with a fine of twenty to one hundred base salaries, in accordance with article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, and with the payment for environmental damage.

ARTICLE 50.- Minor infractions and their sanctions The following shall be considered minor infractions, without prejudice to their constituting a crime:

• a)Extract from collection bins, deposits, or containers installed on public roads waste subject to recycling programs by the municipalities or by those to whom they delegate.
• b)Throw ordinary waste onto public roads.
• c)Extract and recover any non-recoverable material contained in the final disposal cells of sanitary landfills (rellenos sanitarios).

Without prejudice to the infractor's obligation to compensate and repair the environmental damage, minor infractions shall be sanctioned with a fine of one to ten base salaries, in accordance with article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, and with the payment for environmental damage.

Municipal inspectors shall impose the infractions established in this article; the resources collected shall be used to finance activities of the municipal plan for integrated waste management (plan municipal para la gestión integral de residuos) of the corresponding canton.

The Ministry of Health may suspend, revoke, or cancel the licenses, permits, and registrations necessary for carrying out the activities that have given rise to the commission of the infractions (Ley 8839, article 54).

Ley 8839 classifies illegal disposal as a crime with a prison sentence of 2 to 15 years for anyone who abandons, deposits, or disposes of hazardous waste illegally, which may be increased by one third when hazardous waste is abandoned, deposited, or disposed of in water resource protection areas, protected wild areas, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), marine or continental waters, and bodies of water designated for human consumption. The sentence is 6 months to 4 years if what is illegally abandoned, deposited, or disposed of in these areas are other types of waste or substances, or if it is done on state property (article 56).

Without prejudice to criminal and administrative liability, infractors of Ley 8839, whether individuals or legal entities, are civilly and jointly and severally liable for the damages caused against the environment and health, and must restore the damage, and, to the extent possible, leave things in the state they were in before the illegal action. The owners of the companies or activities where the damage is caused are jointly and severally liable (article 57).

Ley 8839, article 51, establishes that the Ministry of Environment and Energy, the Ministry of Health, the municipalities, or any other police authority must file the complaint before the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo); said tribunal shall grant a prior hearing to the infractor. However, any individual or legal entity may file the complaint before the Administrative Environmental Tribunal and the corresponding judicial instances.

Duly identified officials of the Ministry of Health may carry out inspection, follow-up, or compliance verification of waste regulations on any property and at any time they require it, for which they have the authority of police power and public faith. Said inspection is carried out without prior notice and must follow the standardized procedure via regulation. For this purpose, they may be accompanied by experts and members of the Public Force (Fuerza Pública). Municipal inspectors assist in the supervision of public and private generators (Ley 8839, article 53). Complementarily, numerals 62-64 of the General Regulation to the Law for Integrated Waste Management (Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos), Decreto 37567, may also be consulted.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares Attorney General's Office (Procuradora)

Opinión Jurídica : 121 - J del 18/09/2017 18 de setiembre de 2017 OJ-121-2017 Diputado William Alvarado Bogantes Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio AL-WAB- OFI-113-2017 de 10 de agosto de 2017, donde consulta diversos aspectos sobre los rellenos sanitarios.

Como hemos señalado en ocasiones similares, en las cuales los legisladores o una Comisión Legislativa requieren nuestro criterio sobre los alcances o contenido de una norma, o un tema consultado en forma general, hacemos un análisis que no es un dictamen vinculante propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, sino una opinión jurídica sin efecto vinculante, emitida para colaborar con las funciones parlamentarias. Ante ello, atendemos sus inquietudes en el siguiente orden.

· La naturaleza y marco jurídico de los rellenos sanitarios La disposición final de los residuos sólidos es de gran relevancia para la salud pública y el ambiente. Por ello, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010 (La Gaceta 135 de 13 de julio de 2010), artículo 4, establece una jerarquización para evitar, reducir, reutilizar, valorizar, tratar y “disponer la menor cantidad de residuos, de manera sanitaria, así como ecológicamente adecuada”. Y, dispone que la selección, construcción, operación y cierre técnico de instalaciones de disposición final de residuos deberá realizarse previniendo la contaminación de los suelos, subsuelos, agua, aire y ecosistemas (artículo 45).

El Reglamento sobre rellenos sanitarios, Decreto 38928 de 14 de noviembre de 2014 (Alcance 29 a La Gaceta 83 de 30 de abril de 2015), artículo 3 inciso j, entiende por relleno sanitario la “técnica mediante la cual los residuos se depositan en celdas debidamente acondicionadas para ello y donde los mismos se esparcen, acomodan, compactan y cubren diariamente. Su fin es prevenir y evitar daños a la salud y al ambiente, especialmente por la contaminación de los cuerpos de agua, de los suelos, de la atmósfera y a la población al impedir la propagación de artrópodos, aves de carroña y roedores, que son agentes nocivos para la salud.” El Decreto 38928 define los tipos de rellenos sanitarios (artículos 3 incisos j, k y l; 4, 5 y 6); establece requisitos, condiciones físicas y sanitarias para su ubicación, diseño, construcción, operación y mantenimiento (artículos 2, 8-18, 22-31, 45 y 47); sus especificaciones técnicas (artículos 19-21); el mantenimiento posterior a la vida útil (numerales 32-35 y 46); y, los requerimientos para obras de cierre de vertederos y reconversión a relleno sanitario (ordinales 41-44).

· Las entidades públicas involucradas y sus competencias Las municipalidades son responsables de la gestión integral de residuos en su respectivo cantón. Respecto a la disposición final de residuos, la Ley 8839 dispone, entre otras competencias municipales, su reglamentación, garantizar la recolección y, la prevención y eliminación de vertederos:

“ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:

• a)Establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional.
• b)Dictar los reglamentos en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de esta Ley y su Reglamento.
• c)Promover la creación de una unidad de gestión ambiental, bajo cuya responsabilidad se encuentre el proceso de la gestión integral de residuos, con su respectivo presupuesto y personal.
• d)Garantizar que en su territorio se provea del servicio de recolección de residuos en forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes, así como de centros de recuperación de materiales, con especial énfasis en los de pequeña y mediana escala para la posterior valorización.
• e)Proveer de los servicios de limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacios públicos, ríos y playas cuando corresponda, así como del manejo sanitario de animales muertos en la vía pública.
• f)Prevenir y eliminar los vertederos en el cantón y el acopio no autorizado de residuos. g) Impulsar sistemas alternativos para la recolección selectiva de residuos valorizables como contenedores o receptores, entre otros.
• h)Fijar las tasas para los servicios de manejo de residuos que incluyan los costos para realizar una gestión integral de estos, de conformidad con el plan municipal para la gestión integral de residuos, esta Ley y su Reglamento, y en proporción con la cantidad y la calidad de los residuos generados, asegurando el fortalecimiento de la infraestructura necesaria para brindar dichos servicios y garantizando su autofinanciamiento.
• i)Coordinar el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, la política y el Plan Nacional y cualquier otro reglamento técnico sobre gestión integral de residuos dentro del municipio.
• j)Promover la capacitación y realizar campañas educativas de sensibilización de los habitantes del cantón respectivo para fomentar la cultura de recolección separada, de limpieza de los espacios públicos y de gestión integral de residuos.
• k)Establecer convenios con microempresas, cooperativas, organizaciones de mujeres y otras organizaciones y/o empresas locales, para que participen en el proceso de gestión de los residuos, especialmente en las comunidades que se ubican lejos de la cabecera del cantón.

Se autoriza a las municipalidades para que desarrollen tecnologías alternativas para el tratamiento de residuos, siempre y cuando sean menos contaminantes. Para tal fin, podrán utilizar los instrumentos de planificación y gestión previstos en el Código Municipal, entre ellos los mecanismos de integración asociativa y empresarial. Se autoriza, además, a establecer tasas diferenciadas, según el tipo y la cantidad de residuos a aquellos que separen en la fuente, u otra forma de incentivo fiscal para el generador o el gestor, que contribuya en el cantón a la gestión integral de residuos.” El subrayado es nuestro.

Además, la Ley 8839, artículo 12, prevé la adopción del plan municipal de gestión integral de residuos, cuyo fin es orientar las acciones en el cantón, y se elabora a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento a esa Ley. Dicho Plan puede formularse con otros municipios, se presenta en audiencia pública, y, su registro, seguimiento y monitoreo corresponde al Ministerio de Salud.

En materia de residuos, el Ministerio de Salud ejerce la rectoría, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Además, se prevé un sistema nacional de información, el fomento, así como la coordinación institucional y la construcción participativa para formular la política, el plan nacional y los reglamentos técnicos (Ley 8839, artículos 7-23, 53; Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Decreto 37567 de 2 de noviembre de 2012, numerales 3-38; voto constitucional 12974-2013; Tribunal Contencioso Administrativo, No. 37-2013-IV; dictámenes C-63-13 y C-66-16).

El artículo 7 de la Ley 8839 enlista las competencias de la Cartera de Salud al señalar:

ARTÍCULO 7.- Rectoría El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:

• a)Formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, así como evaluarlos y adaptarlos periódicamente en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ministerio de Agricultura y Ganadería.
• b)Dictar los reglamentos, por tipo de residuo, que sean necesarios para la gestión integral de residuos.
• c)Verificar la aplicación de esta Ley y sus reglamentos.
• d)Desarrollar las herramientas y los reglamentos técnicos que sean necesarios para la gestión integral de residuos.
• e)Fomentar e implementar la coordinación interinstitucional para una gestión integral de los residuos, insertándola en una acción ambiental pública, para optimizar e integrar coherentemente los esfuerzos y los recursos de la Administración Pública Central y descentralizada en esa materia.
• f)Definir los indicadores de cumplimiento en materia de gestión integral de residuos.
• g)Evaluar en forma continua las políticas, los planes, los programas y los reglamentos técnicos asociados a la gestión integral de residuos.
• h)Identificar las oportunidades para alcanzar la gestión integral de residuos, fomentando tecnologías, inversiones y la réplica de modelos que demuestren ser eficaces y aplicables según las condiciones y las características de los residuos generados en el país.
• i)Administrar el Fondo para la gestión integral de residuos, que se crea en esta Ley.
• j)Establecer un sistema de información nacional sobre gestión integral de residuos que permita elaborar los inventarios e indicadores relacionados con la gestión integral de residuos que complementen el sistema de indicadores e índices de salud y ambientales nacionales.
• k)Promover incentivos para la gestión integral de residuos, dirigidos especialmente al fomento y la capacitación de microempresas, cooperativas y otras organizaciones y/o empresas sociales que trabajan en la recuperación y gestión de residuos.
• l)Vigilar para que en el marco de aplicación de esta Ley, se respete la Ley N.º 8220, Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, de 4 de marzo de 2002, y sus reformas.” La sentencia constitucional 12974-13 anotó que en el manejo de desechos es indispensable la coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, porque hay intereses locales que coexisten con los nacionales:

“VI.-…resulta evidente que el manejo de residuos y los sistemas de disposición final tienen una vocación o connotación nacional o supra-local y no, eminentemente, o, exclusivamente, local, puesto que, se encuentran de por medio derechos fundamentales de las personas y esa problemática sanitaria no puede ser vista de forma aislada en un cantón específico como si se tratara de un compartimento estanco. A partir de lo expuesto, considera este Tribunal que las competencias encomendadas al Ministerio de Salud, como ente rector a nivel nacional en la materia de la gestión de residuos, no son inconstitucionales ni violentan la autonomía municipal, por cuanto, es una cuestión que le atañe a la colectividad nacional, sin demérito de las competencias que puedan tener, también, las corporaciones locales...

Con miras a cumplir con los fines señalados, en la normativa impugnada se estableció una Rectoría, en manos del Ministerio de Salud –artículo 7–, pero no se desconoció la necesaria intervención de los Gobiernos Locales, toda vez que, el propio artículo 8 dispone que “Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón”. Sin embargo, por tratarse de una materia en la que, necesariamente, se debe conciliar lo local con lo nacional –como es el manejo de residuos– se dispone que le corresponde a las municipalidades establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política nacional y el Plan Nacional formulado por el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa necesaria concordancia entre los planes municipales y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, como se ha indicado, no resulta inconstitucional, por cuanto, no se trata de una imposición ilegítima de parte del Poder Ejecutivo, sino que, se trata de una materia de repercusión nacional y no, exclusivamente, local, como lo pretende el accionante.” · Las particularidades técnicas de los rellenos sanitarios El Decreto 38928 prevé los requisitos, condiciones físicas y sanitarias para la ubicación de los rellenos sanitarios, su diseño, construcción, operación y mantenimiento, especificaciones técnicas y el mantenimiento posterior a la vida útil.

El permiso de ubicación de un relleno sanitario se tramita ante el Ministerio de Salud, así como la revisión de los planos constructivos y el permiso sanitario de funcionamiento. En caso de ampliación, ha de tramitarse nuevamente el permiso de ubicación y la revisión de planos (Decreto 38928, numerales 8-13).

A la solicitud de permiso de ubicación se adjunta el plano catastrado, el croquis del proyecto con su nombre y ubicación de los cuerpos de agua, pozos, nacientes que atraviesan, limitan o circundan el terreno e indicación de los retiros, así como las rutas de acceso al proyecto y cualquier tipo de servidumbres; la resolución municipal de uso conforme del suelo; y la viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Decreto 38928, artículo 10).

Deben ubicarse en terrenos estables, no expuestos a deslizamientos, que no puedan generar asentamientos diferenciales que lleven a fallas o fracturas del terreno, y estar a una distancia de 60 m de fallas geológicas activas. Además, han de estar fuera de zonas de inundación con periodos de retorno inferiores de 100 años, de humedales, pantanos, manglares y áreas protegidas, y contar con vías de acceso transitables durante todo el año, suministro de agua potable y eléctrico permanentes. Asimismo, deben respetar las servidumbres para líneas de conducción de combustibles, agua potable y para riego, energía eléctrica, aguas residuales y aguas pluviales. En caso de estar cerca de un aeropuerto o pista de aterrizaje debe consultarse a la Dirección General de Aviación Civil. La distancia entre las celdas de disposición de residuos y los pozos para extracción de agua para uso doméstico, recreativo, industrial, riego y agropecuario tanto en operación como en estado de abandono, debe ser de 100 m adicionales a la proyección horizontal de la mayor circunferencia del cono de abatimiento, y en caso de que no poder determinar el cono la distancia al pozo será de 500 m (Decreto 38928, ordinales 14-18).

Los planos constructivos deben cumplir con el Reglamento para el trámite de revisión de los planos para la construcción, Decreto 36550, y contener el levantamiento topográfico inicial y final, delimitación de retiros y servidumbres, vías de acceso, calles internas y, cerca perimetral; ubicación de las celdas de disposición de los residuos que incluya cortes transversales y longitudinales, espesores de residuos y cobertura, recubrimientos de fondo, taludes con el porcentaje de inclinación, espesor de cobertura final, ubicación de zona de almacenamiento del material de cobertura, sistema de recolección, conducción y tratamiento de lixiviados, incluyendo reuso y recirculación en caso de utilizarse, sistema de recolección, conducción y tratamiento de gases, sistema de recolección periférica e interna, conducción y disposición de las aguas pluviales, detalle de ubicación en planta del terreno de las líneas equipotenciales y las líneas de flujo de las aguas subterráneas, en referencia a la ubicación y detalle constructivo de los pozos de monitoreo de aguas subterráneas; sistema de distribución de agua potable y eléctrico; edificaciones: oficinas, bodegas, talleres, estación de pesaje, comedores, servicios sanitarios, duchas, vestidores, casetas de vigilancia, área de lavado de camiones recolectores y equipo operativo; y, la configuración y diseño final del relleno sanitario. Además, debe adjuntarse la memoria de diseño con la estimación de la población de diseño, generación de residuos, capacidad volumétrica, vida útil del relleno, producción de gas y diseño del sistema de recolección, tratamiento o aprovechamiento, de la producción de lixiviados, y diseño de sistema de recolección y tratamiento, de la cantidad de material de cobertura necesaria y su disponibilidad, el diseño de las dimensiones de las celdas, incluyendo sus taludes, y la estimación del volumen de agua pluvial, y diseño del sistema de recolección conducción y disposición. También debe incluirse el manual de operación y mantenimiento con la descripción de la jornada de operación diaria que incluya horarios de trabajo y días que se labora, la caracterización del perfil del personal necesario, el programa de avance con respecto a su vida útil, la descripción del equipo y herramientas necesarias, la descripción detallada de la operación para la disposición de los residuos y su cobertura, tanto durante la estación seca como de la lluviosa, medidas de mitigación y de control de olores, aves y vectores, de emisión de material particulado, la enumeración de las dificultades más comunes, acompañada cada una con la solución, y, el plan anual de las actividades para el mantenimiento de todo el proyecto incluyendo las rutas internas (Decreto 38928, artículo 12).

El sistema de tratamiento de lixiviados se tramita conforme al Decreto 31545, Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales (Decreto 38928, artículos 9 y 12.a.6).

Como especificaciones técnicas el Decreto 38928, Capítulo IV, dispone:

“Artículo 20º- Las celdas para residuos ordinarios deberán cumplir con las siguientes especificaciones:

• a)Acondicionar la celda con una base de suelo impermeable, con un coeficiente de penetración no superior a los 10-8 m/s, de un espesor de 40 cm, excepto que se demuestre técnicamente que un espesor menor obtiene el mismo coeficiente de penetración y compactación al 95% del próctor estándar. La base de suelo debe de tener una pendiente del 3% hacia las tuberías de recolección de lixiviados.
• b)La base de suelo impermeable debe recubrirse tanto el fondo como los taludes que conforma la celda con una geomembrana. La geomembrana debe de ser una membrana de polietileno de alta densidad (HDPE) y con un espesor entre 1 a 2 mm.

Asimismo, deben encontrarse libres de perforaciones, imperfecciones en la superficie, poseer características que no permitan el paso de los lixiviados, y sus uniones no deben de permitir el paso de líquidos. Sobre la base impermeabilizada con la geomembrana, se colocara una geored de polietileno de alta densidad con geotextil incorporado para facilitar el drenaje de los lixiviados hacia las tuberías de recolección.

• c)La primera capa de residuos que se coloque sobre la geomembrana y la geored debe ser clasificada de tal forma que no contenga material que provoque la ruptura o daño de las mismas.
• d)Los residuos deben ser colocados en capas de 60 cm de espesor, en el caso de rellenos mecanizados. Para el caso de un relleno manual las capas de residuos serán de 30 cm de espesor.
• e)La compactación de cada capa debe tener una densidad de 800 kilogramos por metro cúbico para el caso de un relleno mecanizado. En caso de un relleno sanitario manual la densidad de compactación será de 500 kilogramos por metro cúbico.
• f)Para la cobertura diaria de los residuos se utiliza un suelo que permita infiltración a las capas inferiores y con un espesor de 15 cm. Se podrá utilizar un material alternativo al suelo como material de cobertura diaria, con un espesor menor de 15 cm y que tenga las siguientes características:

a. Poder aislar los residuos del medio circundante, controlar la proliferación de vectores sanitarios, las emanaciones de biogás y los olores molestos, los riesgos de incendio y el ingreso de aguas de lluvias en su interior.

b. Incombustibles.

c. Resistentes a la erosión y el arrastre del viento.

d. No contener sustancias o materiales peligrosos ni ser capaces de liberar contaminantes al medio.

e. Resistente a la escorrentía superficial.

• g)El material de cobertura, su colocación y compactación deben ser tal que la cobertura de la celda presente, una vez terminada, un coeficiente de conductividad hidráulica no mayor de 10-4 cm/s.
• h)Para aquellas áreas que han recibido residuos, pero que han dejado de operar temporalmente, se debe colocar una cobertura intermedia de 30cm de espesor.
• i)La cobertura final de las celdas del relleno debe contener una capa de material de cobertura de suelo impermeable de 60 cm de espesor. Adicionalmente, se colocará una capa adicional de 20 cm de espesor de suelo vegetal, capaz de sostener vegetación y con una pendiente no inferior al 2% en la superficie superior de las celdas para impedir la acumulación de aguas de lluvia y su ingreso al interior de la celda.
• j)La vegetación para la configuración final no debe de poseer raíces profundas y extensas que puedan afectar la estabilidad de los taludes y el sistema de recolección de aguas pluviales y lixiviados.
• k)Los taludes finales deben tener una inclinación de 30%.
• l)El sistema de recolección y conducción de lixiviados debe contar con aditamentos para su inspección y mantenimiento y conducir estos líquidos hasta un sistema de tratamiento.
• m)No se permitirá la recirculación de los lixiviados sin tratamiento previo en las celdas.
• n)Se deben perforar tres pozos de monitoreo para el control del agua subterránea, los cuales deben de estar protegidos mediante una malla perimetral y un rótulo que los identifiquen.
• ñ)La ubicación y la profundidad de los pozos de monitoreo se debe determinar con base en estudios técnicos específicos del sitio. En todo caso, se debe contemplar un pozo situado en un punto superior de las líneas de flujo de las aguas subterráneas y los otros dos situados en puntos inferiores.
• o)Los gases recolectados por el sistema de recolección deben ser tratados y aprovechados.
• p)Las aguas producidas en el área de lavado de camiones y equipo operativo deben de ser conducidas hacia el sistema de tratamiento.
• q)La recirculación de lixiviados tratados al relleno sanitario se permitirá siempre y cuando se demuestre que no provoca inestabilidad ni afloramiento de estos en los taludes de las celdas. La inyección de los mismos debe realizarse mediante pozos construidos para tal efecto y ubicados de tal forma que se distribuyan de manera homogénea. No se permite el uso de los pozos de extracción de gases como pozos de inyección de lixiviados de recirculación.
• r)Deben de contar, con el equipo y personal para el control y erradicación de vectores.

Artículo 21º- Todo relleno sanitario deberá contar con los siguientes requisitos:

• a)Vías de acceso externas e internas transitables en cualquier época del año con los debidos rótulos de señalización.
• b)Cercado periférico que limite el terreno e impida el ingreso de animales y personas ajenas al relleno, con rotulación de acceso restringido.
• c)Franja de protección de 50 metros entre el área de disposición final y el lindero de las propiedades vecinas o vía pública.

Además, todo relleno sanitario mecanizado debe contar con las siguientes instalaciones: oficinas, bodegas, talleres, estación de pesaje, comedores, servicios sanitarios, duchas, vestidores, casetas de vigilancia, área de lavado de camiones recolectores y equipo operativo.

Los rellenos sanitarios manuales deberán contar con las siguientes instalaciones: bodegas, estación de pesaje, servicios sanitarios, duchas, vestidores, casetas de vigilancia.” Previo al inicio de operaciones de un relleno sanitario deben estar construidas las instalaciones y dotadas de los servicios básicos especificados en los planos constructivos. Si opera en horario nocturno, deberá contar con iluminación que permita trabajar sin riesgos. El frente de trabajo ha de facilitar la descarga de los camiones y la operación de la maquinaria pesada. El acceso a los pozos de monitoreo debe estar libre de obstáculos y de maleza (Decreto 38928, artículos 22-24, 26).

Durante la operación del relleno sanitario, la administración ha de contar con personal de vigilancia permanente (Decreto 38928, artículo 31). En los rellenos mecanizados se debe mantener o en su defecto garantizar, mediante contrato con terceros, la disponibilidad de maquinaria de reemplazo de rápido acceso para la compactación y el recubrimiento diario de los residuos en caso de falla de una de las máquinas en uso. Esa maquinaria de reemplazo debe estar disponible en un plazo no superior a 24 horas (artículo 25 ibídem).

No se podrá remover la cobertura diaria en un relleno sanitario una vez colocada. Cuando sea necesario establecer una continuidad vertical entre celdas, podrá llevarse a cabo mediante la construcción en forma conjunta con la celda de ductos de drenaje. El relleno sanitario que no cuente con material de cobertura para extraer del sitio donde está instalado, debe mantener un acopio de este material en cantidad suficiente para aplicar la cobertura diaria a los residuos por 15 días hábiles (Decreto 38928, artículos 27-28).

Ante eventos que originen daños parciales o totales en equipo, celdas y edificaciones por eventos naturales o de otro tipo, deben adoptarse inmediatamente las medidas necesarias para corregirlos. Asimismo, dentro de las 24 horas siguientes al evento, deberá remitirse a la Dirección de Área Rectora de Salud un informe con: descripción del evento, y de sus causas; identificación del área donde ocurrió el evento; daños o riesgos sanitarios ambientales provocados; acciones o medidas realizadas para la prevención y manejo de la emergencia; medidas adoptadas para la limpieza y restauración de la zona afectada. Y, si por causa de una contingencia o por cualquier otro motivo resulta imposible o riesgosa la utilización de un sector de un relleno sanitario, no podrá ser utilizado sino hasta que el administrador presente a la Dirección de Área Rectora de Salud un proyecto que indique las medidas correctivas y de reparación que se requiere implementar para su rehabilitación, elaborado por un profesional en el campo de la ingeniería civil o sanitario. La Dirección de Área Rectora de Salud debe verificar la implementación de las acciones propuestas (Decreto 38928, artículo 29).

Si la recirculación o inyección de líquidos lixiviados previamente tratados, contemplada en el proyecto causara afloramientos y emisión de malos olores con riesgo inmediato a la seguridad de la operación y graves molestias a la comunidad, se deberá suspender esa actividad (Decreto 38928, artículo 30).

Para el mantenimiento posterior a la vida útil del relleno sanitario, la administración debe dar aviso al Ministerio de Salud con 15 días hábiles de anticipación del cese del ingreso de residuos, y, debe contar con un manual de mantenimiento posterior a la vida útil, disponible en sitio para la autoridad sanitaria, el cual debe contener el mantenimiento de la cobertura final; de las áreas verdes, las cuales deben de estar libres de maleza y debidamente recortadas; de la infraestructura pluvial consistente en tuberías, cunetas, canales, pozos de registro, los cuales deben de estar limpios de sedimentos, escombros y maleza; del sistema de extracción de gases en funcionamiento, así como su tratamiento (quemado) o aprovechamiento; de los pozos de monitoreo tanto en sus accesos como en su infraestructura; del sistema de recolección, tratamiento de lixiviados, y en caso de afloramientos de lixiviados imprevistos, estos deberán de ser encauzados a dicho sistema; y de calles de acceso e internas, así como la malla perimetral y edificaciones existentes. Además, debe contar con personal de vigilancia permanente en la etapa posterior a la vida útil y puntos de control ubicados estratégicamente con el fin de verificar los posibles desplazamientos y asentamientos de terreno. En caso de existir un desplazamiento o asentamiento que implique un riesgo potencial, deben implementarse las medidas correctivas correspondientes (Decreto 38928, artículo 32-35).

· Régimen sancionatorio y entidades competentes El Decreto 38928, Capítulo IX, contiene prohibiciones y sanciones relativas a los rellenos sanitarios. El artículo 45 prohíbe la presencia de personas dedicadas a la recuperación de residuos de cualquier tipo, sean estos valorizables o no, en las celdas en operación de los rellenos sanitarios. El incumplimiento de esta disposición trae como consecuencia para el operador del relleno sanitario la extensión de una orden sanitaria para el desalojo de las personas, en caso contrario se suspende el permiso sanitario de funcionamiento.

No se puede construir ninguna clase de edificación en las áreas de celdas terminadas por un período de 20 años, contabilizados una vez finalizada la vida útil del relleno sanitario. Transcurrido ese periodo, deben realizarse estudios geotécnicos para verificar la estabilidad del terreno y demostrar la inexistencia de gases y de lixiviados. En caso de incumplimiento, el Ministerio de Salud gira una orden sanitaria para la demolición de la obra conforme con los artículos 355 y 356 de la Ley General de Salud (Decreto 38928, artículo 46).

El artículo 47 ibídem prohíbe los vertederos para la disposición final de residuos sólidos, lo mismo que en áreas de protección, humedales, reservas naturales o forestales y similares, áreas de recreación y parques, ríos, quebradas, canales, y cualquier cuerpo de agua. También se prohíbe la quema dentro del relleno sanitario, bajo la sanción del numeral 49 de la Ley 8839.

La Ley 8839 distingue entre infracciones leves, graves y gravísimas en materia de residuos, y sus sanciones administrativas:

“ARTÍCULO 48.- Infracciones gravísimas y sus sanciones Se considerarán infracciones gravísimas, sin perjuicio de que constituya delito, las siguientes:

• a)Gestionar, almacenar, valorizar, tratar y disponer residuos peligrosos o residuos de manejo especial declarados por el Ministerio de Salud, en lugares no autorizados o aprobados por las autoridades competentes o en condiciones contrarias a las establecidas en las disposiciones correspondientes.
• b)Realizar el depósito o confinamiento de residuos fuera de los sitios destinados para dicho fin.
• c)Mezclar residuos ordinarios con residuos peligrosos, contraviniendo lo dispuesto en esta Ley y demás ordenamientos que de ellas deriven.
• d)Depositar residuos peligrosos y/o de manejo especial en sitios no autorizados para este tipo de residuos.
• e)Comprar, vender y almacenar material valorizable robado o sustraído ilícitamente.
• f)Quemar, incinerar, enterrar, almacenar o abandonar residuos peligrosos, en sitios no autorizados.
• g)Transportar residuos peligrosos, sin la autorización correspondiente.

Sin perjuicio de la obligación del infractor de indemnizar y reparar el daño ambiental, las infracciones gravísimas se sancionarán con una multa de cien a doscientos salarios base, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993, y con el pago del daño ambiental.

ARTÍCULO 49.- Infracciones graves y sus sanciones Se considerarán infracciones graves, sin perjuicio de que constituya delito, las siguientes:

• a)Quemar, incinerar, enterrar, almacenar o abandonar residuos ordinarios, en sitios no autorizados.
• b)Gestionar, almacenar, valorizar, tratar y disponer de residuos ordinarios en lugares no autorizados o aprobados por las autoridades competentes o en condiciones contrarias a las establecidas en las disposiciones legales correspondientes.
• c)Transportar en forma habitual residuos ordinarios o residuos de manejo especial declarados por el Ministerio de Salud, sin la autorización correspondiente.

Sin perjuicio de la obligación del infractor de indemnizar y reparar el daño ambiental, las infracciones graves se sancionarán con una multa de veinte a cien salarios base, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993, y con el pago del daño ambiental.

ARTÍCULO 50.- Infracciones leves y sus sanciones Se considerarán infracciones leves, sin perjuicio de que constituya delito, las siguientes:

• a)Extraer de los recipientes colectores, depósitos o contenedores instalados en la vía pública, los residuos sujetos a programas de reciclaje por parte de las municipalidades o a quienes estas deleguen.
• b)Arrojar en la vía pública residuos ordinarios.
• c)Extraer y recuperar cualquier material no valorizable, contenido en las celdas de disposición final de los rellenos sanitarios.

Sin perjuicio de la obligación del infractor de indemnizar y reparar el daño ambiental, las infracciones leves se sancionarán con una multa de uno a diez salarios base, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993, y con el pago del daño ambiental.

Los inspectores municipales impondrán las infracciones establecidas en este artículo, los recursos que se capten serán para financiar actividades del plan municipal para la gestión integral de residuos, del correspondiente cantón.” El Ministerio de Salud puede suspender, revocar o cancelar las licencias, permisos y registros necesarios para la realización de las actividades que hayan dado lugar a la comisión de las infracciones (Ley 8839, artículo 54).

La Ley 8839 tipifica como delito la disposición ilegal con pena privativa de 2 a 15 años a quien abandone, deposite o arroje en forma ilegal residuos peligrosos, pudiendo aumentarse en un tercio cuando se abandonen, depositen o arrojen residuos peligrosos en áreas de protección del recurso hídrico, áreas silvestres protegidas, la zona marítimo terrestre, aguas marinas o continentales y cuerpos de agua destinados al consumo humano. La pena es de 6 meses a 4 años si lo que se abandona, deposita o arroja ilegalmente en estas áreas son otros tipos de residuos o sustancias, o si se realiza en bienes del Estado (artículo 56).

Sin perjuicio de la responsabilidad penal y administrativa, los infractores a la Ley 8839, sean personas físicas o jurídicas, son civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados contra el ambiente y la salud, y deben restaurar el daño, y, en la medida de lo posible, dejar las cosas en el estado que se encontraban antes de la acción ilícita. Los titulares de las empresas o las actividades donde se causan los daños responden solidariamente (artículo 57).

La Ley 8839, artículo 51, establece que el Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud, las municipalidades o cualquier otra autoridad de policía, deben presentar la denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, éste concederá audiencia previa al infractor. No obstante, cualquier persona, física o jurídica, podrá presentar la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo y a las instancias judiciales correspondientes.

Los funcionarios del Ministerio de Salud, debidamente identificados, pueden realizar las inspecciones de verificación, seguimiento o cumplimiento de la normativa sobre residuos, en cualquier inmueble y en el momento que lo requieran, para lo cual tienen carácter de autoridad de policía y fe pública. Dicha inspección se realiza sin previo aviso y debe cumplir el procedimiento estandarizado vía reglamento. Para ello, pueden hacerse acompañar con expertos y miembros de la Fuerza Pública. Los inspectores municipales coadyuvan en la supervisión de los generadores públicos y privados (Ley 8839, artículo 53). En forma complementaria, pueden verse también los numerales 62-64 del Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Decreto 37567.

Atentamente,

Silvia Quesada Casares