National Oversight and Municipal Autonomy in Waste ManagementRectoría nacional y autonomía municipal en gestión de residuos

*120034830007CO* vgranados vgranados 2 0 2014-08-25T14:43:00Z 2014-08-25T14:43:00Z 2 15372 84552 Poder-Judicial 704 199 99725 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *120034830007CO* Case File: 12-003483-0007-CO Decision No. 2013-012974 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and twenty-one minutes on the twenty-fifth of September, two thousand thirteen.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by GILBERTO MONGE PIZARRO, of legal age, in a domestic partnership, attorney, resident of Ciudad Colón, holder of identity card No. 1-734-346, in his capacity as MUNICIPAL MAYOR OF MORA, seeking a declaration that subsections d) and h) of Article 20 of the Ley de Régimen de Zonas Francas and Articles 7, subsection a); 8, subsections a) and i); 10; 12; 14; 16; 24, subsection g); and 53, third paragraph, of the Ley para la Gestión Integral de Residuos are unconstitutional. The PROCURADORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA AND THE MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA participated in the proceedings.

RESULTS:

1. 1By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:27 hrs. on March 14, 2012, the petitioner requests a declaration that subsections d) and h) of Article 20 of the Ley de Régimen de Zonas Francas and Articles 7, subsection a); 8, subsections a) and i); 10; 12; 14; 16; 24, subsection g); and 53, third paragraph, of the Ley para la Gestión Integral de Residuos are unconstitutional. With regard to Article 20 of Law No. 7210, which is the Ley de Régimen de Zonas Francas, he challenges subsections d) and h). As to the first subsection, he clarifies that he challenges it solely insofar as it exempts companies operating under the free-trade-zone regime (régimen de zona franca) from payment of the land tax (impuesto territorial) and the real-estate transfer tax (impuesto de traspaso de bienes inmuebles); with regard to subsection h), he clarifies that he challenges it solely insofar as it exempts companies operating under the free-trade-zone regime from all municipal taxes and business-license fees (patentes municipales).He considers that this provision violates Articles 121, subsection 13), 170, and 175 of the Political Constitution. He argues that, in this case, the challenged legislation was not initiated by the municipality, nor were the municipalities consulted regarding the bill. He maintains that the Asamblea Legislativa is empowered only to authorize municipal taxes and that amending such taxes falls within the exclusive authority of the municipality, which must do so through a resolution of the Concejo Municipal, pursuant to Articles 13 and 68 of the Código Municipal. He alleges that creating an exemption from municipal taxes by statute violates municipal autonomy (autonomía municipal), pursuant to Articles 121, subsection 13), and 170 of the Carta Magna. He argues that exemptions of this kind directly affect the constitutional power held by municipalities to adopt their own budgets pursuant to Article 175 of the Constitution.He considers that altering the municipal government's tax structure through exemptions weakens its ability to address local interests and services. He cites case law (jurisprudencia) of this Chamber stating that the legislature may not enact legislation affecting the very essence of local affairs, as doing so would turn the municipality into a mere empty vessel of which only the name would remain. The petitioner asserts that the real-property tax (impuesto sobre bienes inmuebles) is also a municipal tax, by virtue of Article 1 of Law No. 7509 and Articles 70 and 71 of the Código Municipal. Separately, he challenges Articles 7, subsection a); 8, subsections a) and i); 10; 12; 14; 16; 24, subsection g); and 53, third paragraph, of the Ley para la Gestión Integral de Residuos, on the ground that they violate Articles 169 and 170 of the Constitution because, in his view, those provisions confer municipal powers upon the Ministerio de Salud without nationalizing the waste-management service (servicio de gestión de residuos).With regard to Article 7, subsection a), he challenges the centralized policy-setting powers entrusted to the Ministerio de Salud in coordination with MINAET and MAG, without taking the views of local governments into account and, moreover, imposing upon them a specific waste-management system (sistema de manejo de residuos), to the detriment of municipal authority. He states that Article 8 of the aforementioned body of law, in subsections a) and i), imposes restrictions on the municipalities' responsibility for waste within the canton by providing that local-government policies on this matter must conform to the national plan. He considers that this would result in the Poder Ejecutivo imposing its waste-management systems upon the municipalities, which, in his view, is impermissible because waste management falls within municipal authority and no law exists nationalizing that power. He acknowledges that the Ministerio de Salud has authority to conduct a technical review of a municipality's resource management, but asserts that this does not authorize it to impose a waste-management system.Regarding the challenged Articles 10 and 12, the petitioner advances similar reasoning and states that they disregard the principle of municipal autonomy because they subject local-government actions to the provisions of the Poder Ejecutivo by imposing a national plan issued by the Ministerio de Salud. He asserts that Article 14 of the same body of law is unconstitutional because, although waste management falls within municipal authority, only inspectors from the Ministerio de Salud have authority to monitor the waste-management programs (programas de manejo de residuos) that generators must prepare. He also challenges it because it leaves the contents of the integrated waste-management program (programa de manejo integral de residuos) to the authority of the Poder Ejecutivo through the issuance of regulations (Reglamento), even though those contents should be governed by municipal regulations due to the municipality's authority over waste management.He asserts that the challenged Article 16 is marred by the same constitutional defect because it strips the municipalities of their oversight authority (competencia fiscalizadora) regarding waste management. In light of that authority, the petitioner understands subsection g) of Article 24 of Ley 8839 to be unconstitutional because it assigns to the Ministerio de Salud the funds derived from violations caused by improper waste management, even though those violations should be established by the municipalities and the resulting funds should be transferred to them. He likewise asserts that the challenged Article 53 is unconstitutional insofar as it provides that municipal inspectors may assist the Ministerio de Salud in supervising public and private generators. The petitioner understands that, by virtue of municipal authority over waste management, municipal inspectors should be able to conduct such inspections independently.He refers to the violations defined in that law and asserts that prosecuting and punishing such conduct falls within the exclusive authority of the municipality. The petitioner bases his standing (legitimación) on the fact that this action seeks to protect the interests of the community.
2. 2By decision issued at 11:38 hrs. on March 29, 2012, the Presidency of the Chamber admitted the constitutional challenge for consideration and granted a hearing to the Procuraduría General de la República and the Ministro de la Presidencia.
3. 3CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ submitted the requested report in his capacity as MINISTRO DE LA PRESIDENCIA and states that diffuse legitimate interest (interés legítimo difuso) presupposes that its holder must have a particular qualification, in the sense of expecting a benefit or, at the very least, avoiding harm as a result of a declaration that the challenged provision, act, or omission is unconstitutional. In the case at hand, the Municipalidad de Mora files the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), invoking diffuse interests as grounds for filing it directly. Notwithstanding the foregoing, no principal facility belonging to companies benefiting from the Free Trade Zone Regime (Régimen de Zonas Francas) is located in the Cantón de Mora; therefore, the petitioner lacks the status of a legitimately interested party (interesado legítimo), which the Municipality must necessarily possess both in its individual capacity as a municipal corporation and in relation to the community it represents, namely, the inhabitants of that canton.Construing standing (legitimación) otherwise in such cases could open the door to establishing a form of unlimited standing or public-interest action (acción popular), which is not recognized by the Constitutional Court (Tribunal Constitucional). Accordingly, he considers that the Municipalidad de Mora lacks the status of a legitimately interested party in the case file. With respect to Article 20, subsections d) and h), he acknowledges that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has held through its case law that the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) is required to provide Municipalities with an opportunity to be heard regarding bills that create exemptions from municipal taxes. However, as shown in this particular case, the legislative record for the Ley de Régimen de Zonas Francas establishes that the Asamblea Legislativa gave all 81 municipalities an opportunity to comment on the municipal tax exemptions granted by that law, including the Municipalidad de Mora.He maintains that the foregoing demonstrates that this territorial entity was indeed given an opportunity to be heard so that its opinion could be considered regarding what was then the bill for the Ley del Régimen de Zonas Francas, as evidenced by the page from the legislative record that was submitted. He notes that the petitioner Municipality appears to interpret local interests as taking precedence over national interests, when in fact there is no hierarchy between the two types of interests, since, rather than competing, they must coexist harmoniously. He maintains that the Régimen de Zonas Francas is a set of incentives and benefits granted by the State to companies so that they will make new investments in the country. This preferential regime forms part of a comprehensive policy to promote exports and encourage investment, to which our country has given particular emphasis over the last twenty years.It consists of a series of incentives intended to make the country more competitive by offsetting certain infrastructure shortcomings, with the aim of generating more direct employment, production linkages, technology transfer, and domestic and foreign direct investment within our territory. It was within this framework that the legislature established certain tax exemptions (exoneraciones de impuestos) in exercise of the authority conferred by Article 121, subsection 1º), of the Political Constitution (Constitución Política). He considers that the petitioner municipal corporation is confusing what our country recognizes as national taxes and municipal taxes and therefore proceeds to clarify both concepts. From the provisions of judgment No. 3450-1995 of the Sala Constitucional, he concludes that in matters of a local nature, specifically with respect to municipal taxes, the taxing power (poder tributario), although derivative, belongs to the Municipality.However, many other taxes are created by the Asamblea Legislativa and designate the municipalities as beneficiaries, granting them authority over the administration of the proceeds, as is the case with the real property tax (impuesto de bienes inmuebles). He explains that municipal levies (tributos municipales) are those arising from a municipal initiative, as provided in Article 121, subsection 13), of the Carta Política, whereas levies created by the legislature—in the exercise of its original taxing power (potestad tributaria originaria)—are national, even though their administration and use belong to the Municipality. Anything extending beyond that specific sphere of derivative taxing authority is national in nature, and its exercise belongs to the State, which may use such means as it deems appropriate to promote that exercise in harmony with the interests of the community. He further emphasizes that there is no conflict or confrontation of interests between the State and the Municipalities because, while the former has general jurisdiction that ultimately encompasses local matters, the latter have specific powers within the sphere of local interests and services.This gives rise to the unavoidable legal consequence that State policies may encompass matters that, even though closely related to matters pertaining to municipal corporations, do not, in and of themselves, infringe municipal autonomy (autonomía municipal) in any way. The foregoing is even more evident in light of an analysis of the records of the Asamblea Nacional Constituyente, which show that “the autonomy granted to the municipalities is not absolute, but relative, because it is subject to a certain degree of oversight by the State” (Actas, Tomo II, página 222). Thus, the convergence of national and local interests will, in one way or another, frequently cause them to coincide and require coordinated implementation, as occurs with the Ley del Régimen de Zonas Francas, a statutory provision intended to satisfy national interests and which necessarily encompasses certain local interests and services, because these constitute a coordinated and homogeneous part of the State’s interests in pursuing the greatest well-being of the community as a whole.He refers to the promotional activity (actividad de fomento) embodied in the Ley del Régimen de Zonas Francas, which seeks to encourage private initiative in order to achieve national objectives considered priorities for the development and stability of the national economy and of the inhabitants of the Republic. Regarding the benefits challenged by the petitioner, he explains that subsection d) of Article 20 establishes an exemption from the land tax (impuesto territorial), which is provided for in Article 37 of the Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles. The specific regulation of this levy shows that it is a national tax earmarked for municipalities and, to that effect, he cites judgment No. 6589-2006. In such a case, he considers that the existence of this exemption entails no constitutional violation because the matter extends beyond the local authority of the municipalities. He further maintains that the real property transfer tax (impuesto de traspaso de bienes inmuebles)—provided for in the Ley del Impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles—is national in nature because the Asamblea Legislativa, in the exercise of its constitutional powers, deemed it appropriate to tax the transfer of real property, with the taxable event (hecho generador) occurring upon execution of the public deed recording the corresponding legal transaction (negocio jurídico).He clarifies that this law does not refer to the Municipalities even as beneficiaries of the proceeds collected, since their allocation is clearly established in Articles 13 and 14. He concludes that this is a national tax extending beyond municipal authority. Regarding the exemption from municipal levies and business-license taxes (patentes municipales), he maintains that although this tax is municipal in nature, it is very important to reiterate that, during the original legislative consideration of the Ley de Régimen de Zona Franca, this provision was submitted for consultation to every municipality in the country, thereby formally satisfying the hearing requirement (audiencia) recognized by the Sala Constitucional through its case law. It is incorrect to interpret the law’s enactment procedure as having been defective, particularly when the legislative record itself confirms that every municipality in the country was given an opportunity to be heard.Regarding the Ley para la Gestión Integral de Residuos, he notes that it grants Municipalities broader powers and responsibilities within their sphere of action, as the Chamber properly established in the judgment resolving expediente No. 05-012132-007-CO. With respect to Article 7, subsection a), of Ley No. 8839, he understands that the Ministry of Health is responsible for formulating and implementing the national policy and the National Comprehensive Waste Management Plan (Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos), with participation in the formulation of the policy, plan, and technical regulations, while ensuring the participation of sectors involved in comprehensive waste management (gestión integral de residuos) at the national level, as established by Article 9 of the aforementioned law itself. Accordingly, he considers that municipal autonomy is not being infringed because all sectors involved in comprehensive waste management necessarily participated in establishing those national policies.The petitioner is therefore likewise incorrect in also challenging Article 10, since the National Comprehensive Waste Management Policy (Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos) merely contains the strategies that will guide public institutions, the private sector, social organizations, and the community on waste matters by incorporating approaches such as Human Rights, Equality, Gender Equity, Diversity, and Social Cohesion. He considers that municipal powers are not being infringed insofar as Local Governments have the authority to establish their own local plans in coordination with both the Ministry of Health and the various social stakeholders. He therefore concludes that the Ministry of Health is not imposing its will; rather, the Plan was prepared with the participation of all stakeholders involved in the matter. As to the statements concerning Article 14, he argues that, as part of the Ministry of Health’s authority to issue Health Operating Permits (Permisos Sanitarios de Funcionamientos) nationwide, that institution has the exclusive power to require permit holders to submit a Comprehensive Waste Management Program (Programa de Manejo Integral de Residuos), formerly known as a Waste Management Plan (Plan de Manejo de Desechos), pursuant to Decreto Ejecutivo No. 34728-S Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos del Funcionamiento del Ministerio de Salud, as also regulated by the Ley General de Salud itself.Regarding Article 16, he asserts that the Ministry of Health has exclusive authority to assess all establishments, whether commercial or otherwise, within the national territory and, as part of protecting public health, to verify during health inspections (inspecciones de tipo sanitario) that permit holders maintain a current Comprehensive Waste Program, together with the other measures undertaken by that institution when it visits their facilities to determine that no public-health problems affecting the community exist. Regarding the allegation concerning the third paragraph of Article 53—which regulates matters relating to inspections—he maintains that before the enactment of that legislation, this authority belonged exclusively to the Ministry of Health and that the challenged provision actually expands that authority so that the Municipalities may assist the Ministry.

With regard to the distribution of resources arising from violations of the regulations under review, it is properly balanced, given that extremely serious offenses (faltas gravísimas) fall within the exclusive jurisdiction of the Ministerio de Salud, while the Municipalidades are responsible solely for providing transportation, collection, and final disposal services for ordinary waste (residuos ordinarios). It requests that the action (acción) be dismissed.

1. 4In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 10:30 hrs. de 7 de mayo de 2012, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, in her capacity as ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC, submitted the requested report. She maintains that, through Article 20 of Law No. 7210, the legislature grants exemptions to companies operating under the free-trade-zone regime which, in the petitioner’s view, affect municipal revenues. However, because municipal revenues may derive not only from municipal taxes but also from resources provided extraordinarily by the legislature through an ordinary statute, it is necessary to distinguish between national taxes and municipal taxes according to the exercise of taxing power (poder tributario). It is important to note that matters inherent in the financing of municipal corporations currently command the attention of politicians, legislators, and, it must be said, the Constitutional Chamber, when, in the exercise of their functions, they must ensure that municipal taxing power conforms to the principles underlying taxation.She highlights, for example, the creation of national taxes as an expression of legislative intent, the proceeds of which are granted to municipal entities. Such is the case of the so-called tax on immovable property and the tax on transfers of immovable property provided for in Article 84 of the Municipal Code, as well as the approval of municipal taxes arising from the exercise of the taxing authority (potestad tributaria) of municipal entities as autonomous entities. The fact that the legislature, through an ordinary statute, establishes a tax for the benefit of municipal corporations does not diminish its status as a municipal tax, especially when it is the legislature itself that characterizes it as such. She explains that the Constitutional Chamber itself, in repeated case law, has distinguished between original taxing power and municipal taxing power, ultimately recognizing that municipal entities may fulfill their local interests with revenues derived from their own taxes or with revenues allocated by the State.To that effect, she cites the Chamber’s findings in judgment No. 1999-00467 at 14:39 hrs. de 26 de enero de 1999. She reflects on the distinction between taxing power and tax jurisdiction (competencia tributaria). Taxing power means the power to impose taxes, which entails the authority to establish levies or grant exemptions; tax jurisdiction means the exercise of taxing power in substantive matters. Although taxing power and tax jurisdiction may vest in the same taxpayer-creditor entity (sujeto activo), there may also be cases in which the holder of taxing power lacks tax jurisdiction, as occurs with taxes whose proceeds are allocated to a municipal entity; to that effect, she cites the Chamber’s findings in judgment No. 4785-93. The tax levied on immovable property (land and buildings) was originally created by Law No. 27 de 2 de marzo de 1939 and its amendments under the name “Land Tax” (“Impuesto Territorial”).Law No. 7509 de 9 de mayo de 1995, amended by Law No. 7729 de 15 de setiembre de 1997, repealed the so-called land tax and established what is now known as the “Tax on Immovable Property” (“Impuesto sobre los Bienes Inmuebles”). This tax is therefore characterized as a national tax established through an ordinary statute for the benefit of all municipal corporations, making it a municipal tax by destination—that is, a tax initiated by the legislature—with the beneficiary municipal entities being responsible for exercising tax jurisdiction, including collection, administration, control, and auditing. She states that, in this regard, the Constitutional Chamber expressly addressed the immovable-property tax in a recent decision (judgment No. 2011-003075), finding that “(…) the precedents of this Chamber have repeatedly held that this is a national tax earmarked for municipalities and that, although municipalities are recognized as having the power to initiate tax measures, this matter cannot be understood as exclusive to them in a manner that restricts legislative discretion when the legislature exercises that initiative.In this regard, the State may, through national taxes, provide the country’s Municipalities with extraordinary resources for the important purpose of financing them. ( …) The Chamber has accepted that when a tax results from the legislature’s ordinary activity, even when intended to provide municipalities with extraordinary resources through the creation of a national or regional tax, or even a special tax levied on certain activities for the benefit of several municipalities, its origin lies in the taxing authority vested in the Central Government. (…)”. The same applies to the payment of the municipal stamp tax provided for by the legislature in Article 84 of the Municipal Code for every transfer of immovable property, incorporation of a company, mortgage, and mortgage certificate, because this is a tax created by the legislature through a national statute in the exercise of its jurisdiction.First, she notes that the powers assigned to the Legislative Assembly by the Political Constitution include the State’s taxing authority as an original authority and the taxing authority of municipal entities as a derivative authority. Insofar as relevant, Article 121, subsection 13), states: “Article 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Legislative Assembly shall have exclusive authority to: 13) Establish national taxes and contributions and authorize municipal taxes; (…)” This provision embodies the principle of statutory reservation in tax matters (principio de reserva de ley en materia tributaria), as developed by Article 5° of the Tax Rules and Procedures Code, under which taxes may be created, amended, or abolished only by statute; the taxable event (hecho generador) giving rise to the legal tax relationship may be defined; tax rates, tax bases, and liable parties may be established; and exemptions, reductions, or benefits may be granted, all of which amounts to the exercise of the State’s taxing authority.Likewise, the relationship between that subsection 13) and Article 170 of the Constitution gives rise to the taxing authority of municipal entities, under which municipal corporations have the power to initiate the creation, amendment, or abolition of municipal taxes and the granting of tax exemptions or reductions, while the legislature’s role is limited to authorizing the municipal proposal. However, an analysis of the taxes involved in subsection d) of Article 20 of Law No. 7210, for which the respective exemptions are granted, shows that both the tax on immovable property and the stamp tax levied on transfers, incorporation of companies, creation of mortgages, and mortgage certificates are national taxes. In other words, they are taxes initiated by the legislature, enacted through the ordinary legislative procedure, and arising as an expression of the State’s taxing power; therefore, if the taxes were created by the legislature in the exercise of its jurisdiction, they may also be amended or affected through the granting of exemptions without violating the principle of statutory reservation in tax matters, even though the revenue derived from those taxes was allocated by the legislature to municipal corporations.This is because municipal entities, as beneficiaries of the tax, hold only tax jurisdiction, enabling them to make the necessary arrangements for the proper and fair collection of the taxes allocated to them and to dispose of the revenues through the corresponding budgetary instruments. Accordingly, the fact that, through subsection d) of Law No. 7210, the legislature exempts taxpayers from payment of the land tax and the municipal stamp tax, over which municipal entities hold tax jurisdiction, does not violate Article 121, subsection 13), as alleged by the petitioner. Consequently, because these are national taxes, the consultation with municipal entities referred to in Article 190 of the Political Constitution was not required either. In any event, as shown at folios 343 and 434 of expediente No. 10.562, given that exemptions from municipal taxes—including municipal business-license taxes—were also involved, as follows from subsection h) of Article 20 of Law No. 7210, the Legislative Assembly afforded the required hearing to the municipal entities, including Municipalidad del Cantón de Mora (shown at folio 393), which did not express an opinion on the matter.It follows that the legislature’s exercise of taxing authority in granting exemptions from immovable-property taxes or stamp taxes on transfers of immovable property (which did not require the consultation under Article 190 of the Constitution), as well as from municipal taxes, likewise does not violate Article 190 of the Constitution. Regarding exemptions from municipal taxes as such, including that provided for in subsection h) of Article 20 of Law No. 7210, the Constitutional Chamber has repeatedly held that municipal taxes may not be exempted, either partially or entirely, without the consent of the municipality having jurisdiction; for this purpose, the Constituent Assembly provided for mandatory consultation with autonomous entities—including municipal entities—regarding bills affecting them. As shown in expediente legislativo No. 10.562, in which Law No. 7210 was processed, the municipalities were duly consulted, thereby preserving the autonomy of municipal corporations and complying with the mandatory hearing provided for in Article 190 of the Constitution.Consequently, she argues that subsection h) of Law No. 7210 does not violate Articles 170 and 190 of the Constitution either. Furthermore, although the granting of exemptions from taxes whose economic benefit has been allocated by the legislature to municipal entities may affect the amount of revenue, as the petitioner alleges, it does not thereby violate Article 175 of the Political Constitution, under which municipalities are responsible for adopting their ordinary and extraordinary budgets. If we begin with the premise that, from a technical standpoint, a budget is a projection of revenue and expenditure for the corresponding year, we may affirm that municipal corporations are required to take into account, in their revenue projections, the tax relief (desgravaciones) established by the legislature. In other words, when an exemption concerning a municipal tax by destination is enacted through the ordinary legislative procedure, municipal entities are not stripped of their authority to adopt their budgets, as the petitioner asserts.The same criterion applies to exemptions from municipal taxes when the corresponding bills were submitted by the Legislative Assembly to the municipal entities for consultation. She concludes that the exemptions granted by the legislature to companies operating under the free-trade-zone regime through subsections d) and h) of Law No. 7210 do not violate Articles 121, subsection 13), 170, 175, and 190 of the Political Constitution. Without prejudice to what has been stated regarding the constitutionality of subsections d) and h) of Article 20 of Law No. 7210, as set forth above, in the opinion of this Office of the Attorney General, the Constitutional Chamber must assess whether transitory provisions I, II, and IV of Law No.

8794 of 12 de enero del 2010 are partially constitutionally suspect. Such an assessment must be made insofar as the transitory provisions transcribed above extend—among others—the exemptions established in subsections d) and h) of the Law, and a review of expediente No 17.340, through which the amendment to Ley No. 7210 was processed, shows that the municipal entities were not afforded a hearing, as they had been with the original law. Regarding the alleged unconstitutionality of the Ley para la Gestión Integral de Residuos, it states that an analysis of the claimant’s arguments shows that they focus specifically on defending municipal autonomy (autonomía municipal) with respect to local interests, insofar as the challenged provisions grant the Ministerio de Salud powers that, in the claimant’s opinion, properly belong to municipal entities and were granted in the absence of a law nationalizing the waste-management service.

This necessarily requires a distinction between national interests and local interests in order to delineate the scope of Ley No. 8839 with respect to State intervention through its governing policies (políticas rectoras). Articles 169 and 170 of the Constitución Política establish the autonomy of municipal entities, which is founded on local interests; however, the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system in no way entails divesting other State bodies of constitutionally assigned powers, such that there are local interests whose protection falls to municipal corporations and, alongside them, other interests whose constitutional and legal protection falls to the State. In analyzing the issue of municipal autonomy, the Procuraduría General de la República developed the concepts of local and national matters in Opinion No. C-226-2005 of 20 de junio de 2005.

It maintains that, in the area of comprehensive waste management (gestión integral de los residuos), the coexistence of national and local interests cannot be denied, and that the establishment of governing policies by the State does not undermine the municipal autonomy enshrined in Article 170 of the Constitución Política or, consequently, the safeguarding of local interests. It emphasizes that a national interest coexists with the local interest because the treatment of solid waste (residuos sólidos) concerns not only the territorial jurisdiction of each canton but also the State, by virtue of the right to health and to a healthy environment. Because the health of the population is a matter of public interest (bien de interés público), it is an essential function of the State to safeguard it through the Ministerio de Salud, which is responsible for defining national health policies and for regulating, planning, and coordinating all public and private health-related activities, as established by Articles 1 and 2 of the Ley General de Salud.

An analysis of the purpose of Ley No. 8839 shows that it is to regulate comprehensive waste management and the efficient use of resources, and that one of its primary objectives is precisely to guarantee every person’s right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment and to protect public health. It explains that Chapter II of the Law regulates institutional powers and that, specifically through Article 7, the legislature designates the Ministerio de Salud as the governing authority (rector) for comprehensive waste management, with monitoring, assessment, and oversight powers. It cites the ruling of the Sala Constitucional in Judgment No. 2009-6256 at 9:00 hrs. on 24 de abril de 2009, which emphasizes the leading role of the Ministerio de Salud in oversight matters. There can be no doubt that comprehensive waste management is a matter of national interest and, therefore, falls within the authority of the State, because it involves protecting fundamental rights (derechos fundamentales) of general interest that are constitutionally grounded.

Although, under our democratic system and as follows from Article 169 in conjunction with Article 170 of the Constitución Política, each municipal corporation is responsible for safeguarding local interests and services, excluding any interference incompatible with the concept of local affairs, so that everything related to the collection, treatment, and disposal of garbage and solid waste falls within the sphere of local interests and services, as the Sala held in Votos Nos. 2231-96 and 2237-96, it is no less true that the same Sala, as discussed above, has recognized in its case law the right of Costa Ricans to health and to a healthy environment, derived from the Constitución Política itself and protected by subconstitutional legislation (normativa infraconstitucional) such as the Ley General de Salud. This plainly gives comprehensive waste management the character of a matter of general interest, as provided for and developed by Ley No. 8839, thereby filling the regulatory gap (vacío normativo) that the Sala Constitucional previously identified in Votos Nos. 2231-96 and 2237-96 when it classified the collection, treatment, and disposal of garbage and solid waste as a matter of local interest until such time as a formal law nationalizing it existed, as is now the case with the challenged Law.

Nor did the legislature undermine the autonomy of municipal entities in the area of comprehensive waste management by enacting Ley No. 8839; instead, it strengthened that autonomy by establishing a regulatory framework under which the Ministerio de Salud—in its capacity as governing authority—is granted powers of direction, monitoring, assessment, oversight, policy formulation, and implementation under the Plan Nacional de Gestión Integral, while municipal autonomy is expressly recognized by assigning municipal entities a series of powers regarding the management of waste generated in their canton, as follows from Article 8 of the Law. Furthermore, because national and local interests coexist, the legislature expressly provides that the national comprehensive waste-management policy must be developed in a participatory manner, thereby ensuring coordination with the municipalities in preparing the national plan.

Accordingly, Article 12 of the Law grants municipal entities the authority to prepare the municipal comprehensive waste-management plan in accordance with the guidelines of the national plan, without thereby undermining municipal autonomy, as the claimant alleges. This is because it must be borne in mind that, by express provision, the national comprehensive waste-management plan must be developed in a participatory manner, which also guarantees municipal participation, as well as citizen participation, which must be promoted both by the Ministerio de Salud and by municipal entities, as follows from Article 23 of the Law. As for the constitutional objection raised by the claimant regarding subsection g) of Article 24 of the Law, based on the argument that municipal revenues are harmed because the amounts collected for the extremely serious and serious violations established in the Law are allocated to the fund, it is unfounded because Article 25, which governs the management of funds consisting of amounts collected as fines and the revenues referred to in subsections h), i), and j), provides that such funds must be transferred by the Tesorería Nacional to the municipalities of the canton where the violation occurred so that those resources may be used to fulfill the objectives established in the Law.

The claimant is likewise incorrect in asserting that the third paragraph of Article 53 of the Law violates municipal autonomy because, in matters of oversight, the legislature grants municipal entities authority to supervise public and private waste generators (generadores), with the same powers as the inspectors of the Ministerio de Salud. It concludes that the exemptions granted by the legislature to companies operating under the free-trade-zone regime (régimen de zonas francas) through subsections d) and h) are not contrary to Articles 121 subsection 13), 170, 175, and 190 of the Constitución Política. Nor are Articles 7 subsection a), 8 subsections a) and i), 10, 12, 14, 16, 24 subsection g), and 53, third paragraph, of Ley No. 8839 contrary to Articles 169 and 170 of the Constitución Política.

1. 5The notices required by law were published in Judicial Bulletins Nos. 87, 88 and 89 of 7, 8 and 9 de mayo de 2012.
2. 6By a filing received by the Clerk’s Office of the Chamber at 14:15 hrs. on 23 de mayo de 2012, JORGE BRENES RAMÍREZ appeared in his capacity as PRESIDENT WITH THE POWERS OF A GENERALISSIMO ATTORNEY-IN-FACT WITHOUT LIMITATION AS TO AMOUNT OF THE ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE ZONAS FRANCAS DE COSTAS RICA as a passive intervenor (coadyuvante pasivo), because the entity he represents is a corporate body comprising companies that conduct business within the free-trade-zone system pursuant to the provisions of Ley No. 7210. He explains that the passive intervention (coadyuvancia pasiva) is limited to defending the tax exemptions (exoneraciones) under the free-trade-zone regime. He considers that the Mayor of the Cantón de Mora lacks procedural standing (capacidad procesal) in this particular case for two reasons: a) because no business or industrial activity covered by the free-trade-zone regime exists within the territorial jurisdiction in which he holds office; and b) because he is exercising a form of public-interest action (acción popular).He requests that the action be declared inadmissible for lack of standing (legitimación). On the merits, he argues that Articles 3, 5 and 6 of the Political Constitution make clear that the State is sovereign over its territory. The territorial decentralization (descentralización territorial) operating within our municipal system concerns the pursuit and administration of local interests, such that the State retains its territorial sovereignty. Territorial decentralization does not mean that the State loses the ability to develop projects of national interest. Obviously, these projects will be developed within the territory of one or more municipalities; however, in keeping with the foregoing, this does not mean that the State is prevented from promoting development instruments intended to benefit the interests of the entire Nation. He argues that, when the Asamblea Nacional Constituyente approved the current text of Article 170, which states that municipal corporations are autonomous, it created a local administrative system based on administrative decentralization (descentralización administrativa) that was intended, at least formally, to remove it from the influence and interference of the Executive Branch; at the same time, however, it clearly established that this autonomy—including municipal autonomy or taxing power—was not granted fully and without limitation, but rather that the concept of autonomous local government meant that it remained subject to certain limits (“oversight mechanisms” (tutelajes), as the Constituent Assembly called them).He draws a theoretical distinction among national taxes (impuestos nacionales), municipal levies (tributos municipales), and national levies earmarked for municipalities (tributos nacionales con destino municipal). The latter come into legal existence through a law whose initiative did not originate with a municipality but instead derives from the State’s original power through an initiative of the Legislative Branch, thereby creating tax obligations whose beneficiary is a municipality, even though the initiative did not originate with it. Examples include the construction tax (Article 70 of the Ley de Planificación Urbana) and the fee on the sale of sand, stone, gravel, etc. (Article 38 of the Código de Minería); this category also includes the real property tax (Article 3 of the Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles) and the real property transfer tax. He states that, by virtue of judgments Nos. 3930-95 and 5669-99, the Sala Constitucional has clearly recognized and endorsed the concept of a national tax whose beneficiary is a municipal corporation, that is, a “levy earmarked for municipalities” (tributo por destino municipal).Accordingly, this is a levy initiated by the ordinary legislature, and if the initiative originates in the Legislative Branch rather than in the municipality, it is for the legislature to determine the elements of the levy (taxing authority (sujeto activo), taxpayer (sujeto pasivo), taxable event (hecho generador), tax base (base imponible), and rate (tarifa)); consequently, the legislature’s authority to establish exemptions (exenciones) or tax relief (exoneraciones) cannot be challenged. He therefore states that the real property tax and the real property transfer tax are national taxes earmarked for municipalities. He thus concludes that, in the circumstances described in subsection d), consultation was unnecessary because the taxes were national. Regarding the matter addressed in subsection h), AZOFRAS takes the position that consultation was likewise unnecessary; nevertheless, the issue is moot because a review of the relevant legislative record established that all municipalities were consulted during consideration of the bill approving the Ley de Zonas Francas, including, of course, the Municipalidad de Mora.Turning to another matter, he considers the suggestion of the Procuraduría General de la República inadmissible because the transitional articles (artículos transitorios) do not in any way modify the exemption regime under the Ley de Zona Franca, but instead define the temporal scope of that regime’s tax effects so as to adapt them over time and protect rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). Moreover, the suggestion cannot be considered by the court on its own motion (de oficio) when it does not form part of the Municipal Mayor’s arguments. Finally, he emphasizes that, in the hypothetical and remote event of a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) favorable to the petitioner’s position, pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and the terms of the operating agreements entered into between the companies covered by the free-trade-zone regime and the State, the contractual benefits would remain in effect as rights acquired in good faith until the expiration of the term established in the contractual document; he requests an express ruling from the Court on this point.
3. 7In a filing received by the Clerk’s Office of the Chamber at 13:41 hrs. on 24 de mayo de 2012, FRANCISCO LLOBET RODRÍGUEZ appeared in his capacity as LEGAL REPRESENTATIVE OF THE FEDERACIÓN DE CÁMARA DE COMERCIO Y ASOCIACIONES EMPRESARIALES for the purpose of intervening passively in these proceedings and seeking dismissal of the action. He argues that defending the Régimen de Zonas Francas is vitally important to the organization he represents because that regime directly affects the protection and attraction of foreign direct investment in the country, the development of the national economy, and increased exports, all of which are basic and essential principles underlying the purposes and interests represented by his organization. He asserts that the legislative record of the Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, shows that in 1989 the Asamblea Legislativa gave the 81 Municipalidades an opportunity to be heard regarding the exemptions from municipal taxes granted by that law, including the Municipalidad de Mora, as recorded on folio 393 of the legislative record.Consequently, in his view, there is no violation of Articles 121, subsection 13), 170, 175 and 190 of the Political Constitution. He discusses the distinction between municipal levies and national levies whose beneficiaries are the municipalities. He further states that the benefits and incentives created by the Ley del Régimen de Zonas Francas serve interests of a national character. He requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.
4. 8In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 13:47 hrs. on 28 de mayo de 2012, ANABEL GONZÁLEZ CAMPABADAL, in her capacity as MINISTER OF FOREIGN TRADE AND PRESIDENT OF THE BOARD OF DIRECTORS OF PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA, and JORGE SEQUEIRA PICADO, in his capacity as GENERAL MANAGER OF PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA, entered an appearance in the proceedings as respondents’ supporting intervenors (coadyuvantes pasivos), seeking dismissal of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). They believe that they have a legitimate interest (interés legítimo) in intervening by virtue of the powers entrusted to them under Ley No. 7683 de 30 de octubre de 1996, including encouraging the development and establishment of free-trade zones (zonas francas). Regarding the petitioner’s standing (legitimación), they believe that a diffuse legitimate interest (interés legítimo difuso) presupposes that its holder is specially situated in the sense of expecting to obtain a benefit or, at the very least, avoid harm as a result of the declaration that the challenged provision, act, or omission is unconstitutional.They state that, in this specific case, the Municipalidad de Mora filed the constitutional challenge and asserts the existence of diffuse interests (intereses difusos) as grounds for filing it directly. Notwithstanding the foregoing, no company benefiting from the Free-Trade Zone Regime (Régimen de Zonas Francas) is established in the Cantón de Mora; therefore, the petitioner lacks the status of a party with a legitimate interest that the Municipality must necessarily possess, both in its individual capacity as a municipal corporation and in relation to the community it represents, namely, the inhabitants of that Canton. They assert that construing standing otherwise could permit the establishment of a form of unlimited standing or citizen action (acción popular), which is not recognized by the Sala Constitucional. They discuss the regulation and definition of the Régimen de Zonas Francas, governed by the Ley del Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, and Decreto Ejecutivo No. 34739-H-COMEX de 29 de agosto de 2008, which constitutes the Reglamento a la Ley del Régimen de Zonas Francas.As to the merits of the challenge and the exemptions (exoneraciones) provided for in subsections d) and h), they acknowledge that the Chamber has held through its case law that the Asamblea Legislativa is required to give the Municipalities an opportunity to be heard regarding bills that create exemptions from municipal taxes. In this specific case, however, as shown by the legislative record for the Ley del Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, in 1989 the Asamblea Legislativa gave the 81 municipalities an opportunity to comment on the exemptions from municipal taxes granted by that law, as occurred with the Municipalidad de Mora according to folio 393 of the legislative record. They therefore reject the alleged violation. They also address the distinction between municipal taxes and national taxes whose revenues are allocated for the benefit of certain municipalities.They state that the precise delineation of municipal authority cannot lead to a departure from the necessary coexistence of the interests of that territorial locality with those of the national community as a whole. This convergence of national and local interests will, in one way or another, mean that on many occasions they coincide and must be pursued in a coordinated manner, as occurs with the Ley del Régimen de Zonas Francas, a statutory provision intended to satisfy national interests which necessarily encompasses certain local interests and services, since these form a coordinated and homogeneous part of the interests of the State in seeking to achieve the greatest well-being of the entire community. They maintain that the Ley del Régimen de Zonas Francas promotes national development and discuss the impact of that regime on the Costa Rican economy. Regarding the property tax on real property, they maintain that it is a national tax whose revenues are allocated to municipalities, as is apparent from voto No. 6589-2006.Regarding the exemption from the real-property transfer tax, they state that this tax is national in nature because the Asamblea Legislativa, in exercising its constitutional powers, deemed it appropriate to tax transfers of real property, with the taxable event (hecho generador) occurring upon execution of the public deed recording the corresponding legal transaction. They clarify that this law does not even refer to the Municipalities as beneficiaries of the revenues collected, since the allocation of those revenues is clearly established in Articles 13 and 14. This is a national tax that extends beyond municipal authority; therefore, no constitutional issue exists, much less the violation alleged by the Municipal Corporation. As for subsection h), although it refers to municipal taxes, they reiterate that this provision was submitted to all the country’s municipalities for consultation.Regarding the suggestion made by the Procuraduría General de la República, Ley No. 8794 and its transitional provisions neither modified the conditions nor extended the periods of the exemptions set forth in subsections d) and h) of Article 20 of the Ley de Régimen de Zonas Francas. The essential elements of the exempt event (hecho exento) were created with the enactment of Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, at which historical juncture all municipal corporations were indeed given an opportunity to be heard. They emphasize that the transitional provisions in question do not violate the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), because they neither encroach upon any municipal authority nor conflict with the principle of legality in taxation (principio de legalidad tributaria) set forth in Article 5 of the relevant Code, since none of them creates, modifies, or abolishes taxes, defines a taxable event, or, much less, establishes a new exemption from municipal taxes.On the contrary, the transitional provisions at issue merely define the temporal scope of the effects of a provision originally created by Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990 in relation to the transition period required for the country to comply with the obligations established by the Organización Mundial del Comercio. This technique is not new, since it was previously used in the Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones, No. 7293. They therefore maintain that the amendment introduced by Ley No. 7210 did not in any way modify the exemption regime established in subsections d) and h) for the benefit of companies, much less create or extend new tax exemptions through the transitional provisions at issue. Accordingly, the consultation requirement was satisfied during consideration of Bill No. 7210. They request that the constitutional challenge be denied.
5. 9In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 11:33 hrs. on 28 de mayo de 2012, ENRIQUE BOLAÑOS SASSO, in his capacity as LEGAL REPRESENTATIVE OF CÁMARA DE COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA Y DE REPRESENTANTES DE CASAS EXTRANJERAS (CRECEX), entered an appearance in the proceedings and states that the mission of the Chamber he represents is to promote foreign trade through exports and imports in accordance with the highest ethical principles, generating production linkages (encadenamientos productivos) among the various economic actors in the national business sector. Defending the Régimen de Zonas Francas is vitally important to his organization because that regime directly affects the protection and attraction of foreign direct investment in the country, the development of the national economy, and the growth of exports, all of which are basic and essential tenets of the purposes and interests represented by his organization.He explains that, as may be verified in the legislative record for the Ley de Régimen de Zonas, in 1989 the Asamblea Legislativa gave the 81 municipalities an opportunity to comment on the exemptions from municipal taxes granted by that law, as occurred with the Municipalidad de Mora. He classifies the other taxes as national taxes, even though their administration and proceeds belong to the Municipality. He states that the legislation challenged by the petitioner is intended to promote development (Article 50 of the Constitución Política) and seeks to satisfy general interests. He requests that the constitutional challenge be denied.
6. 10MARCO ANTONIO MENESES GRANADOS, in his capacity as LEGAL REPRESENTATIVE OF ASOCIACIÓN CÁMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA, entered an appearance in the proceedings and states that the organization he represents seeks to promote suitable legislation for the development of Costa Rican industry; ensure that laws and governmental provisions encourage and strengthen the free-enterprise system; and propose and support initiatives conducive to industrial progress and, consequently, to the economic and social well-being of the Republic. He maintains that defending the Régimen de Zonas Francas is vitally important to his organization because that regime directly affects the protection and attraction of foreign direct investment in the country. Like the other supporting intervenors, he insists that the bill was indeed submitted to the Municipalidad de Mora for consultation and, therefore, that Articles 121, subsection 13), 170, 175, and 190 of the Constitución Política were not violated. He further maintains that the other benefits granted by the Régimen de Zonas Francas encompass exemptions from national rather than municipal taxes. He likewise insists that the benefits and incentives created by this law seek to satisfy the general interest. He requests that the constitutional challenge be denied.
7. 11In a brief received by the Secretariat of the Chamber at 15:43 hrs. on 28 de mayo de 2012, JOSÉ ANTONIO MUÑOZ FONSECA, in his capacity as PRESIDENT AND LEGAL REPRESENTATIVE OF ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE-NORTEAMERICANA DE COMERCIO, entered an appearance in the proceedings and requests recognition as a respondent’s supporting intervenor in this challenge because the organization he represents is dedicated to fostering an environment conducive to investment and business in Costa Rica for both North American and Costa Rican companies. He reiterates the arguments of the other supporting intervenors and requests that the challenge be denied.
8. 12By an order issued by the Presidency of the Chamber at 09:56 hrs. on 30 de mayo de 2012, Mr. José Antonio Muñoz Fonseca was directed to submit proof of legal capacity (personería jurídica) or the corresponding power of attorney establishing his status as legal representative of Asociación Cámara Costarricense-Norteamericana Comercio.
9. 13The direction was complied with by means of a brief filed with the Secretariat of the Chamber at 10:29 hrs. on 4 de junio de 2012.
10. 14By an order issued at 10:22 hrs. on 6 de junio de 2012, the motions to intervene were admitted, and the Procuraduría General de la República and the Ministro de la Presidencia were deemed to have responded to the requests for comment addressed to them. Once the record was ready for decision, the challenge was assigned to the chambers of Magistrate Jinesta.
11. 15The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Drafted by Magistrate Jinesta Lobo; and,

WHEREAS:

I. STANDING CLAIMED BY THE APPLICANT

According to the applicant, a prior pending case is not necessary when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the case concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests pertaining to the community as a whole. In the case at bar, the Alcalde Municipal de Mora maintains that “the subject matter of the challenge concerns fundamental issues of local interest, such as municipal autonomy.” He further maintains that standing is based on the provisions of Article 169 of the Constitución Política, since the administration of local interests and services in each canton is entrusted to the Gobierno Municipal; therefore, he considers that the action is brought in defense of the municipal system and its constitutional autonomy. In this regard, the record shows that the Alcalde Municipal submitted to the case file the resolution adopted by the Concejo Municipal de Mora at ordinary session No. 11-2012, held on 12 de marzo de 2012, by which he was authorized to bring this action and thereby defend municipal autonomy (see, in this regard, judgment No. 2007-07136 at 16:46 hrs. on 23 de mayo de 2007).

II. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

As his first claim, the applicant requests that subsections d) and h) of Article 20 of Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, the Ley de Régimen de Zonas Francas, be declared unconstitutional insofar as they exempt companies covered by the free-trade-zone regime (régimen de zona franca) from paying property taxes, real-property transfer taxes, and all municipal taxes and business-license fees (patente municipal). The applicant considers that those provisions impair the autonomy of the Municipalidades, specifically their financial autonomy and their programming or planning authority, as manifested in their capacity to approve and execute their own budgets. Specifically, he states that the Ley de Zonas Francas could not establish municipal tax exemptions without a prior municipal initiative, consultation, or affirmative response. In addition, several provisions of Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010 are challenged because, in his view, they violate Article 169 of the Constitución Política, which provides that municipal corporations are responsible for “the administration of local interests and services,” whereas the challenged legislation diminishes the powers and preeminence of local governments in waste management, making them subordinate to the Poder Ejecutivo and, specifically, to the Ministerio de Salud.

III. CHALLENGED LEGISLATION

This constitutional challenge contests subsections d) and h) of Article 20 of Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, insofar as they establish tax exemptions for companies covered by the free-trade-zone regime. Those subsections provide as follows:

“ARTICLE 20.- Companies covered by the free-trade-zone regime shall enjoy the following incentives, subject to the qualifications indicated below:

(As amended, this first paragraph, by Article 1º, subsection h), of Ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998) (…)

• d)Exemption, for a period of ten years from the commencement of operations, from the payment of taxes on capital and net assets, property tax, and real-property transfer tax.

(…)

• h)Exemption from all municipal taxes and business-license fees for a period of ten years. The companies referred to in this Article shall pay for the municipal services they use. In such cases, the respective municipality may charge up to twice the rates established by law for those services. Notwithstanding the foregoing, companies established in the Zonas Francas are authorized to contract for those services with any natural or legal person.

(…)” (The text highlighted in bold is specifically what the applicant challenges).

Additionally, several provisions of Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010 are challenged; they are reproduced below:

“ARTICLE 7.- Governing authority (Rectoría) The head of the Ministerio de Salud shall be the governing authority for integrated waste management (gestión integral de residuos), with powers of direction, monitoring, evaluation, and oversight. To fulfill the objectives of this Law, the head’s functions shall include the following:

• a)Formulating and implementing the national policy and the Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, as well as periodically evaluating and adapting them in coordination with the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

(…)

ARTICLE 8.- Functions of the municipalities The municipalities shall be responsible for the integrated management of waste generated in their canton; to that end, they shall:

• a)Establish and implement the municipal integrated waste management plan in accordance with the national policy and the Plan Nacional.

(…)

• i)Coordinate compliance within the municipality with this Law and its Reglamento, the national policy and the Plan Nacional, and any other technical regulation concerning integrated waste management.

(…)

ARTICLE 10.- National waste policy The Ministerio de Salud shall formulate the national integrated waste management policy through a participatory process.

ARTICLE 12.- Municipal waste plans The municipal integrated waste management plan is the instrument that shall guide municipal actions for integrated waste management in the canton. It shall be prepared on the basis of the guidelines set forth in the Plan Nacional and the Reglamento of this Law. This plan may be formulated jointly with other municipalities.

The municipality shall convene a public hearing, as established by the Reglamento of this Law, in coordination with the Ministerio de Salud, to formally present the scope of the municipal integrated waste management plan to the community and interested parties.

Municipal plans shall be submitted to the Ministerio de Salud for registration, follow-up, and monitoring.

ARTICLE 14.- Waste programs prepared by generators Every generator must have and keep current an integrated waste-handling program (programa de manejo integral de residuos). If the program includes delivering waste to authorized waste managers (gestores autorizados), the generator must verify that the manager is authorized to handle it in accordance with health and environmental requirements and the principles of this Law.

This program must be prepared and implemented by the generator for follow-up and monitoring by officials of the Ministerio de Salud.

The Reglamento of this Law shall determine the contents of the integrated waste-handling program, which must contribute to compliance with the national policy, the Plan Nacional, the municipal plan, and the objectives of this Law. It shall also establish which generators, depending on their activities, shall be exempt from submitting the handling programs referred to in this Article. Single-family dwellings shall be exempt from preparing such a program.

ARTICLE 16.- Oversight of generators’ waste programs Duly identified officials of the Ministerio de Salud may visit, without prior notice, the facilities of public and private generators to inspect the existence and implementation of the respective handling program. Officials of the Ministerio de Salud must be granted mandatory and immediate access to the facilities of those generators. By written notice, the Ministerio de Salud may issue technical recommendations for improvement or require the adoption of any corrective measures deemed appropriate.

To inspect the programs, officials of the Ministerio de Salud may request the assistance of officials of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones in evaluating the environmental impact (impacto ambiental) of those programs.

ARTICLE 24.- Fund The Fund for Integrated Waste Management is hereby created to achieve the objectives of this Law, and its resources shall consist of the following:

(…)

• g)Amounts derived from the very serious and serious violations established in this Law, as well as any accrued default interest.

ARTICLE 53.- Inspections (…)

Municipal inspectors may assist the Ministerio de Salud in supervising public and private generators under the same terms as the aforementioned officials.”

IV. ON THE APPLICANT’S STANDING REGARDING THE FREE-TRADE-ZONE REGIME

In the case at bar, the applicant seeks to challenge the exceptional-measures regime (régimen de medidas de excepción) known as Zonas Francas, basing his standing on the defense of local interests and municipal autonomy. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal finds that the petitioner, in his capacity as Alcalde Municipal de Mora, lacks standing to bring this proceeding because no “zona franca” formally established and authorized by the Poder Ejecutivo exists in the canton he represents. It should be noted in this regard that, in some cases, this Tribunal Constitucional has recognized the direct standing of Alcaldes Municipales—provided they have the approval of the Concejo Municipal, as stipulated in judgment No. 2007-07136 at 16:46 hrs. on 23 de mayo de 2007—but has qualified that recognition by stating that “the provisions challenged are those that affect the interests of the Municipalidad as a corporation because they violate municipal autonomy and/or powers, or the matter involves the defense of diffuse interests (including, among others, those related to the environment or public health) that directly affect the interests of the residents within its jurisdiction” (see judgment No. 2004-03906 at 15:13 hrs. on 21 de abril de 2004). This Tribunal had so held since judgment No. 1999-05669 at 15:21 hrs. on 21 de julio de 1999, in which it stated, as relevant, the following:

“(…) ON THE APPLICANT’S STANDING. This proceeding is brought by the Ejecutivo Municipal de San José, in his capacity as the legal representative of that institution, pursuant to subsection k) of Article 57 of the former Código Municipal, now Alcalde Municipal, under Article 14 of the new Código Municipal, number 7794, which provides, as relevant: ‘The executive official referred to in Article 169 of the Constitución Política shall be called the alcalde municipal’; who holds the legal representation of the municipality (Article 17, subsection n), ibid.). In this regard, this Sala finds that, notwithstanding the absence of a pending matter to be resolved under the terms established in Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the applicant has proper standing to bring this action precisely by virtue of his position, namely, that of municipal executive—now alcalde municipal—of the applicant municipality, and insofar as his challenge is directed against legislation allegedly violating municipal autonomy and powers, in defense of the local entity he represents. (…)” (The text highlighted in bold does not appear in the original).

Accordingly, it must be clarified that the Municipal Mayor—provided that he or she has the respective approval of the Municipal Council—has standing (legitimación) to file directly a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against regulations that may violate municipal autonomy and powers, provided that the Mayor acts in defense of the interests of the corporate entity represented. In this specific case, with respect to the challenge to the Ley de Régimen de Zonas Francas, the Municipalidad de Mora lacks standing to bring a direct action because, as stated, no Zona Franca has been authorized in that Canton; consequently, the Municipality is not being deprived of any tax revenue that directly affects it. Instead, this would constitute an abstract constitutional challenge, which is not authorized by the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Therefore, as to these claims, the constitutional challenge is inadmissible and must be dismissed.

V. REGARDING THE REQUEST OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

In the report submitted to this Court, the Procuraduría General de la República recommends that the Court, on its own motion, assess the constitutionality of certain transitional provisions enacted in Ley No. 8794 de 12 de enero de 2012, which amends the Ley de Régimen de Zonas Francas, because, in the opinion of that advisory body, the Municipalities were not consulted concerning those transitional provisions. That request is inadmissible because the petitioner did not challenge those provisions in compliance with the applicable formalities and, as is evident, a constitutional challenge is a formal proceeding subject to a series of requirements established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Those requirements therefore cannot be disregarded in order to examine, on the Court’s own motion, the constitutionality of provisions below the constitutional level (normas infra constitucionales). Furthermore, a declaration of unconstitutionality based on relatedness (inconstitucionalidad por conexidad) is appropriate only when a judgment granting relief has been issued pursuant to artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, which is not the case here (see judgment of this Chamber No. 2478-94 de las 14:30 hrs. de 26 de mayo de 1994). Consequently, the request is unfounded.

VI. REGARDING THE CONSTITUTIONALITY OF THE PROVISIONS OF THE LEY PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS

As a second line of argument, the petitioner challenges several provisions of the Ley para la Gestión Integral de Residuos on the ground that they violate artículos 169 y 170 de la Constitución Política. In general terms, the petitioner alleges that municipal corporations are deprived of their primary role in waste management, even though solid-waste collection falls within the sphere of “local interests and services” (intereses y servicios locales). This is so despite the fact that the law does not nationalize the issue of waste management; therefore, in the petitioner’s view, it should fall within municipal jurisdiction rather than that of the Ministerio de Salud. Thus, with respect to artículo 7, inciso a), the petitioner challenges the designation of the Ministerio de Salud as the governing authority for integrated waste management (gestión integral de residuos) and its assignment of responsibility for formulating the Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, without establishing any requirement for coordination with local governments.

The petitioner challenges incisos a) e i) del artículo 8 because, although that provision recognizes that the Municipalities are responsible for waste management within the canton, it imposes a restriction by requiring such management to conform to the national policy and the national plan. The petitioner considers it unconstitutional to impose a waste-management model on the Municipalities, arguing that the relationship should be one of coordination rather than subordination. The petitioner challenges artículo 10 because it assigns the Ministerio de Salud responsibility for formulating the national policy for integrated waste management without first coordinating the relevant matters with the competent municipal authorities. Similarly, the petitioner alleges that artículo 12 is unconstitutional because municipal autonomy is made subject to the provisions of the Poder Ejecutivo, since the municipal waste plan must be prepared on the basis of the national plan.

With respect to artículo 14, the petitioner considers it unconstitutional because, although waste management falls within municipal jurisdiction, only inspectors from the Ministerio de Salud have authority to monitor the waste-management programs that waste generators are required to prepare. Along the same lines, the petitioner challenges the provisions of artículo 16 insofar as they divest the Municipalities of their supervisory authority over waste management. The petitioner argues that inciso g) del artículo 24 is unconstitutional because funds derived from fines are administered by the Ministerio de Salud when, in the petitioner’s view, those resources should be allocated to the Municipalities. Finally, the petitioner challenges artículo 53 because, in the petitioner’s opinion, municipal inspectors should not be limited to acting in support of the Ministerio de Salud, but should also be able to conduct oversight independently.

With respect to these claims, this Court finds that the petitioner does have standing because the challenged provisions apply nationwide and could potentially impair the powers of the Municipal Government represented by the petitioner. On the merits, the petitioner’s arguments are based on considerations set forth by this Court in judgments Nos. 2231-1996 de las 14:33 hrs. y 2237-1999 de las 14:51 hrs., ambas de 14 de mayo de 1996, which held as follows:

“(…) In view of the repercussions that this decision may have, it is therefore important to establish that, although the State, through its competent constitutional bodies—particularly the Asamblea Legislativa and, to a lesser extent, the Poder Ejecutivo—may establish a general policy concerning priorities arising from the needs facing the country at a given time, under our democratic system and as established by the Constitución Política itself, each municipality is responsible, within its jurisdiction, for safeguarding local interests and services, to the exclusion of any other interference incompatible with the concept of ‘local matters’ (lo local), under the terms established by the Constitución Política; everything relating to the collection, treatment, and disposal of garbage and solid waste falls within the sphere of ‘local interests and services,’ at least until its ‘nationalization’ is ordered by formal legislation.

(…)” Notwithstanding the foregoing, in judgment No. 2007-013577 de las 14:40 hrs. de 19 de setiembre de 2007, this Court qualified that position, finding that “waste management (…) within a particular territorial jurisdiction ceases to be an essentially local problem and becomes a matter of national concern,” because “the problem of waste management within a particular territorial jurisdiction cannot be confined solely to the municipal or regional sphere, since the importance of this subject and the consequences that improper management may cause transform it into a national conflict affecting the community as a whole.” This is particularly true where the protection of constitutional principles and rights such as those enshrined in artículos 21 y 50 de la Constitución Política—the rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment—is at stake, as those rights are cross-cutting in nature and bind all public authorities, both national and local.

Accordingly, on that occasion, a majority of this Court held that the governing powers of the Ministerio de Salud in these matters are not unlawful on the alleged ground that they infringe municipal autonomy. In that decision, the majority of the Chamber held, in relevant part, as follows:

“(…) II. Regarding local and national powers in matters of waste management. On previous occasions, this Chamber has balanced national powers against local powers, recognizing as a matter of principle that no conflict based on antagonism between them may be created, because matters encompassed within the general purpose of ‘local interests and services’ must coexist with ‘national’ or ‘State’ public interests and services, particularly in order to safeguard the autonomy constitutionally guaranteed to the Municipalities vis-à-vis the central government. Therefore, as stated above, a relationship of coordination between municipal entities and other public bodies, including the Poder Ejecutivo, is indispensable. Along those lines, in judgment 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, the Chamber stated, in relevant part:

‘From a political standpoint, the Municipalities are representative governments with jurisdiction over a specified territory (canton), their own legal personality, and public powers over their residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner in relation to the Gobierno de la República and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy. This autonomy manifests itself in political matters through their authority to determine their own objectives and the regulatory and administrative means for providing all types of public services to further the common good within their communities. In summary, it may be said that the Municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and public, non-State nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters, which require legislative authorization to be valid, the taking out of loans, and the preparation and allocation of their own revenues and expenditures, together with general powers.

All of this necessarily implies that, in order to define correctly the structure of the Costa Rican State, there must be an exact alignment of the Municipal Governments, collectively and individually, with respect to their relations and coordinated operation with the Gobierno de la República, so as to prevent the simultaneous coexistence of spheres of power having different origins and natures, duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved.’ Now then, this autonomy of the Municipalities granted by the Constituent Assembly in article 170 of the Fundamental Law, while formally constituting a limit on interference by the Executive Branch, cannot be understood as full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, given that the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system does not entail the elimination of the powers assigned to other State bodies and entities.

Accordingly, there are local interests whose protection falls to the Municipalities, alongside others whose constitutional and legal protection is entrusted to other public bodies, including the Executive Branch. For that reason, this Chamber has recognized that when a problem extends beyond the territorial jurisdiction to which local governments are subject, powers may be exercised by national State institutions, since the actions of the former are integrated into the general guidelines established in the national development plan, without this constituting a violation of their autonomy. On that basis, this Chamber has recognized that waste management—including domestic and industrial wastewater—within a particular territorial jurisdiction ceases to be an eminently local problem and becomes a matter of national concern. It so held in judgment 4423-93 at twelve hours on siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres, stating, insofar as relevant:

‘It is therefore necessary for State policies to include environmental awareness arising from the very foundations of society itself, to ensure genuine protection of the environment, because even if a new legal framework existed that made it possible to conceive of its genuine protection, awareness of the need for such protection, in order to guarantee us a more appropriate quality of life, must arise within each of us. Within the framework of our legislation, we lack regulations that adequately govern the problem of waste, since article 169 of the Constitution establishes only municipal authority over the provision of local services in general. In the Chamber’s view, it is therefore important to determine whether waste disposal is a national or regional matter and whether its management should be planned at the national or local level, particularly because we must also consider that environmental problems can have repercussions beyond our borders, hence the agreements on international cooperation concerning the environment that have been entered into.

(...)

Development cannot be sustained in an environment where the resource base is deteriorating, nor can that base be protected when growth plans constantly disregard it. Sustainable development (desarrollo sostenible) must be pursued, meeting the needs of the present without compromising our ability to meet those of the future. It is therefore a policy centered on long-term planning through State policies...

... It follows from what has been stated thus far that the preservation of health must be approached for the benefit of the national community rather than from a strictly regional perspective, since, with respect to these matters, the resulting problems cease to be merely local in scope because they transcend that sphere and even extend beyond national borders.’ (Boldface does not appear in the original) It is clear from the foregoing that the problem of waste management within a particular territorial jurisdiction cannot be confined solely to the municipal or regional sphere, since the significance of this matter and the consequences that improper management may cause make it a conflict of national concern affecting the community as a whole.

III.Analysis of the conflict presented. Based on what was stated in the preceding recital (considerando), the majority of the Chamber considers that the treatment of domestic and industrial wastewater carried out by Kimberly Clark Costa Rica S.A constitutes a national and not exclusively local power, because it transcends the municipal sphere insofar as fundamental rights are at stake. Undoubtedly, the generation and treatment of this type of waste is a matter concerning the entire national community, regardless of the powers also held by the municipalities. The Ley General de Salud states in article 1º that “The health of the population is a public-interest good protected by the State,” and article 2° provides, insofar as relevant, that “... The Executive Branch, through the Ministerio de Salubridad Pública, hereinafter referred to in abbreviated form in this law as the ‘Ministerio,’ is responsible for defining national health policy and for regulating, planning, and coordinating all public and private health-related activities, as well as carrying out those activities falling within its authority pursuant to the Law...”.

For that reason, the Chamber considers that the authority prevailing in this particular case is that exercised by the Executive Branch through the President of the Republic and the Ministers of Health and the Presidency, who, upon declaring the management of domestic and industrial wastewater in the canton of Belén to be a national emergency (Decreto 33726-S-MP), were required to take the measures available to them to prevent greater harm to the population. Accordingly, the award made to Kimberly Clark for the management of waste from the canton of Belén was carried out in the exercise of the constitutional and statutory powers assigned to the Ministerio de Salud as the body responsible for establishing health policies at the national level. (…)” (The emphasized text does not appear in the original wording).

In accordance with those considerations, it is evident that waste management and final-disposal systems (sistemas de disposición final) have a national or supra-local purpose or character and are not eminently or exclusively local, since individuals’ fundamental rights are at stake and this public-health problem cannot be viewed in isolation within a particular canton as though it were a sealed compartment. In light of the foregoing, this Court considers that the powers entrusted to the Ministerio de Salud, as the national governing body for waste management, are not unconstitutional and do not violate municipal autonomy, because this is a matter concerning the national community, without prejudice to the powers that local governments may also hold. Regarding the specific analysis of the challenged provisions, it follows that the Ley para la Gestión Integral de Residuos began its consideration by the Legislative Plenary as a bill entitled “Ley General de Residuos,” under legislative expediente No. 15.897.

The explanatory statement (exposición de motivos) for that bill demonstrated the need for waste management to receive comprehensive treatment at the national level. This was intended to guarantee the fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment (see article 2, subsections a) and h), of the Ley para la Gestión Integral de Residuos). The explanatory statement for that bill included the following considerations:

“(…) Population growth and Costa Ricans’ consumption habits, together with national- and cantonal-level administrative structures that have made little progress in developing effective instruments for self-sustainability and medium- and long-term alternatives, have resulted in inadequate management of the waste generated by our society.

It is estimated that in 2002 each of our country’s four million inhabitants generated approximately 318 kilograms of solid waste. This amounts to 1.28 million metric tons of municipal solid waste during that period, meaning that the Per- Per generation or production indicator was 0,87 kilograms per inhabitant per day, as a national average. 70% of this waste was collected and transported to a final-disposal site, while the remaining 30% of solid waste was not collected; it is therefore presumed to have been burned or dumped without any controls on vacant land, in watercourses, and in parks, polluting the environment and endangering community health.

For many years, the State has assumed responsibility for the collection, management, and final disposal of waste, a responsibility that has fallen primarily upon the municipalities, which have not been provided with specific regulations that are technically, economically, and environmentally adequate to address the problem described here. Although it is true that the Executive Branch has issued several regulations to address specific matters, such as sanitary landfills (rellenos sanitarios), hazardous waste (residuos peligrosos), garbage management, etc., and the Legislative Branch has enacted laws addressing certain aspects of the problem, e.g., the Ley orgánica del ambiente, Ley general de salud, and Código Municipal, and although bills intended to resolve problems related to the management of particular types of waste are currently under legislative consideration, we consider it important for the country to have a general waste law that develops the principles contained in the international regulations ratified by our country; consolidates the regulations that are currently dispersed and updates them in technical, scientific, and economic terms; incorporates modern principles of environmental, civil, and criminal liability; and clarifies the existing inconsistencies regarding institutional authority. (…)” (The highlighted text does not appear in the original).

With a view to fulfilling the stated purposes, the challenged regulations vested governing authority (Rectoría) in the Ministerio de Salud—Article 7—but did not disregard the necessary involvement of Local Governments, since Article 8 itself provides that “Municipalities shall be responsible for the integrated management of waste (gestión integral de los residuos) generated in their canton.” However, because this is a matter in which local and national concerns must necessarily be reconciled—as is the case with waste management—it provides that municipalities are responsible for establishing and implementing the municipal integrated waste management plan in accordance with the national policy and the National Plan formulated by the Ministerio de Salud in coordination with the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. That necessary consistency between municipal plans and the Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, as stated above, is not unconstitutional, because it is not an illegitimate imposition by the Executive Branch; rather, this is a matter with national repercussions and not an exclusively local matter, as the petitioner claims.

Following that same line of reasoning, the grievances (agravios) raised concerning Articles 10, 12, 14, 16, and 53 of the law must be dismissed, since it is not illegitimate for the Ministerio de Salud to be the body responsible for formulating the national integrated waste management policy; for municipal plans necessarily to be prepared on the basis of the national plan; for the authorities of the Ministerio de Salud to have jurisdiction to follow up on and monitor the implementation of waste programs by generators; and, ultimately, to serve as oversight and inspection authorities. It bears emphasizing in this regard that, when it comes to the proper disposal and management of waste, a national and general interest prevails over merely local interests, because the aim is to oversee a matter concerning public health. Finally, in the opinion of this Tribunal, the provisions of Article 24 of the law, specifically those concerning the financing of the Fund for Integrated Waste Management, are likewise not unconstitutional, since it is for the legislature—as a matter of policy and expediency—to determine how that Fund will be financed and how the funds will be distributed for administration by the Ministerio de Salud—as the body responsible for that Fund—and the Municipalities.

In this regard, it should be noted, as the Procuraduría General de la República correctly points out, that the petitioner overlooks the provisions of Article 25, second paragraph, of the regulations under review, since that provision specifies the revenues that must be transferred to the Municipality of the Canton where the corresponding violation originated, as a result of investigations initiated by the Tribunal Ambiental Administrativo. Based on the foregoing, the challenged provisions do not appear to conflict with Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

VII. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing considerations, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be summarily dismissed—for lack of standing (legitimación)—insofar as it challenges Article 20, subsections d) and h), of the Ley de Régimen de Zonas Francas. As to the remaining grievances, the constitutional challenge is denied. Justice Castillo Víquez files a separate statement.

VIII. SEPARATE STATEMENT OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

I depart from the majority’s position that a mayor may bring a constitutional challenge only with the approval of the council. From my perspective, there is no hierarchical relationship between the council and the mayor; instead, their powers are mutually exclusive by statutory mandate, and not by operation of Constitutional Law (values, principles, and rules). Accordingly, the mayor may bring an action in defense of local interests and services, as well as municipal autonomy—political and administrative—when the mayor considers that a rule or omission affects them. This is all the more true given that the mayor and deputy mayors are elected by universal suffrage, making it likely that the two bodies—the collegial body and the individual officeholder—will have different ideological, political, and legal views regarding the meaning of the indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) of local interests and services, political and administrative autonomy, and other powers vested in local governments.

THEREFORE:

The action is summarily dismissed insofar as it challenges subsections d) and h) of Article 20 of the Ley de Régimen de Zonas Francas. In all other respects, the action is denied. Justice Castillo Víquez files a separate statement. Justices Armijo and Cruz file a separate statement.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.

EJL/168 Separate statement of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro: The undersigned Justices disagree with the position adopted by the majority of the Tribunal Constitucional in this matter and state the following with respect to the challenge to subsections d) and h) of Article 20 of Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, the Ley de Régimen de Zonas Francas, and the challenge to Articles 7, subsection a); 8, subsections a) and i); 10; 12; 14; 16; 24, subsection g); and 53, third paragraph, of the Ley para la Gestión Integral de Residuos:

- First, the Municipal Mayor of the Cantón de Mora has standing to bring this constitutional challenge under Article 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as he appears in defense of the collective interests of the members of and persons residing in that Canton. In this respect, whether or not the petitioner has the approval of the Concejo Municipal has no bearing on the standing he unquestionably possesses, in view of the powers conferred upon the Mayor by the legal system precisely as a consequence of his election, as well as that of the Deputy Mayors, by universal suffrage. In this regard, the undersigned Justices fully concur with the reasoning set forth by Justice Castillo Víquez in his separate statement on this matter.

- Second, subsections d) and h) of Article 20 of Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, the Ley de Régimen de Zonas Francas, are unconstitutional precisely because the Municipal Corporations were not consulted regarding these regulations. From this perspective, it is likewise immaterial whether or not a free trade zone (zona franca) exists within the territory of the Municipality appearing before the Sala in defense of the interests of the Canton’s inhabitants, bearing in mind that consultation with the municipalities regarding these rules may occur either before or after the establishment of a free trade zone and the corresponding exemption from municipal taxes.

- Third, Articles 7, subsection a); 8, subsections a) and i); 10; 12; 14; 16; 24, subsection g); and 53, third paragraph, of the Ley para la Gestión Integral de Residuos expressly violate the sphere of powers conferred upon the Municipal Corporations by Articles 169 and 170 of the Constitución Política with respect to the administration of the local interests and services of each canton. In this regard, consideration must be given to the reasons stated by Justice Armijo Sancho in his dissenting opinion (voto particular) in judgment No. 2007-13577, according to which the municipalities are the entities vested with authority to manage this matter and other analogous matters.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

*120034830007CO* vgranados vgranados 2 0 2014-08-25T14:43:00Z 2014-08-25T14:43:00Z 2 15372 84552 Poder-Judicial 704 199 99725 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *120034830007CO* Res. Nº 2013-012974 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por GILBERTO MONGE PIZARRO, mayor, en unión libre, abogado, vecino de Ciudad Colón, con cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA para que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Intervino en el proceso la PROCURADORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:27 hrs. de 14 de marzo de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. En relación al artículo 20 de la Ley No. 7210 que es Ley de Régimen de Zonas Francas, cuestiona los incisos d) y h). En cuanto al primer inciso aclara que lo impugna, únicamente, en cuanto exonera a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago del impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles y en relación al inciso h) aclara que lo impugna, únicamente, en cuanto exonera a las empresas acogidas al régimen de zona franca de todo tributo y patente municipales. Considera que dicha norma infringe los artículos 121, inciso 13), 170 y 175 de la Constitución Política.Aduce que, en este caso, la normativa cuestionada no fue de iniciativa municipal, ni tampoco les fue consultado el proyecto de ley. Sostiene que la Asamblea Legislativa está facultada, únicamente, a autorizar los impuestos municipales y la modificación de los mismos es una competencia exclusiva de la Municipalidad, siendo que, ésta debe realizarse mediante un acuerdo del Concejo Municipal, según los artículos 13 y 68 del Código Municipal. Alega que la creación de una exoneración de impuestos municipales por ley es violatorio de la autonomía municipal, de conformidad con los artículos 121, inciso 13), y 170 de la Carta Magna. Aduce que este tipo de exoneraciones afecta, directamente, la potestad constitucional que ostentan las municipalidades para dictar sus propios presupuestos de conformidad con el artículo 175 de la Constitución. Considera que afectar la estructura tributaria del gobierno municipal mediante exoneraciones, debilita sus posibilidades de atender los intereses y servicios locales.Refiere a jurisprudencia de esta Sala en la que se ha indicado que el legislador no puede dictar normativa que afecte la esencia misma de lo local, lo cual convertiría a la Municipalidad en un simple contenedor vacío del que subsistiría sólo la nominación. Asegura el accionante que el impuesto sobre bienes inmuebles es también un tributo municipal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley No. 7509 y en los artículos 70 y 71 del Código Municipal. De otra parte, cuestiona los artículos 7 inciso a), 8 incisos a) e i), 10, 12, 14, 16, 24, inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por estimar que se violentan los artículos 169 y 170 de la Constitución, ya que, según su criterio, esas normas le dan potestades municipales al Ministerio de Salud, sin que se nacionalice el servicio de gestión de residuos. En relación al artículo 7, inciso a), cuestiona las competencias de dirección encomendadas al Ministerio de Salud en coordinación con el MINAET y el MAG, de forma centralizada, sin tomar en consideración el criterio de los gobiernos locales, imponiéndoles, además, un sistema de manejo de residuos específico, en detrimento de las competencias municipales.Manifiesta que el artículo 8 del cuerpo normativo supra citado impone, en sus incisos a) e i), restricciones a la responsabilidad de las municipalidades en materia de residuos del cantón, al establecer que las políticas del gobierno local en este tema deben ser acordes al plan nacional. Considera que esto derivaría en una imposición de los sistemas de manejo de residuos del Poder Ejecutivo sobre las municipalidades, lo cual, en su criterio, no es procedente, en el tanto, la gestión de residuos es una competencia municipal y no existe una ley que nacionalice esta potestad. Admite que el Ministerio de Salud tiene competencia para cuestionar, técnicamente, la gestión de recursos que realice una Municipalidad, pero afirma que esto no le autoriza a imponer un sistema de gestión de residuos. Sobre los artículos 10 y 12 impugnados, el accionante sostiene similar razonamiento e indica que irrespetan el principio de autonomía municipal, en el tanto, somete las actuaciones del gobierno local a las disposiciones del Poder Ejecutivo, mediante la imposición de un plan nacional emitido por el Ministerio de Salud.Afirma que el artículo 14 del mismo cuerpo normativo es inconstitucional, ya que, siendo el tema de gestión de residuos competencia municipal sean, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud los que tengan la competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. Además lo cuestiona en virtud que deja a competencia del Poder Ejecutivo, mediante la emisión de un Reglamento, los contenidos del programa de manejo integral de residuos, los cuales, deberían ser regulados por reglamentación municipal, en virtud de la competencia que tiene la Municipalidad sobre el tema de gestión de residuos. Asevera que el artículo 16 objetado incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad, al despojar a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. En virtud de dicha competencia, entiende el accionante que es inconstitucional el inciso g) del artículo 24 de la Ley 8839, en virtud que otorga los recursos provenientes de las infracciones causadas por mal manejo de residuos al Ministerio de Salud, cuando estas infracciones deberían estar establecidas por las Municipalidades y los recursos provenientes de éstas deberían girarse a favor de las mismas.Asimismo, afirma que el artículo 53 impugnado es inconstitucional, en tanto, establece que los inspectores municipales pueden coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados. Entiende el accionante que en virtud de la competencia municipal sobre el tema de gestión de residuos, los inspectores municipales deberían poder hacer este tipo de inspecciones de manera independiente. Refiere a las infracciones tipificadas en dicha ley y asegura que perseguir esas conductas, así como sancionarlas, es competencia exclusiva de la Municipalidad. El accionante fundamenta su legitimación en el hecho que la presente acción pretende tutelar los intereses de la colectividad.
2. 2Mediante resolución de las 11:38 hrs. de 29 de marzo de 2012 la Presidencia de la Sala le dio curso a la acción de inconstitucionalidad y le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de la Presidencia.
3. 3Rindió el informe solicitado CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ en su calidad de MINISTRO DE LA PRESIDENCIA y manifiesta que el interés legítimo difuso presupone una cualificación por parte de su titular en el sentido de esperar un beneficio o, al menos, evitar un perjuicio como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión cuestionado. En el caso que nos ocupa, la Municipalidad de Mora interpone la acción y argumenta la presencia de intereses difusos para su interposición directa. No obstante lo anterior, en el Cantón de Mora no se encuentra instalada ninguna planta principal perteneciente a empresas beneficiarias del Régimen de Zonas Francas, de manera que el recurrente carece de la cualificación de interesado legítimo que, necesariamente, debe ostentar dicha Municipalidad tanto en su condición individual como corporación municipal, así como en relación a la colectividad a quien representa, es decir, los habitantes del mencionado cantón.Entender la legitimación en estos supuestos de forma contraria, podría dar margen a la instauración de una especie de legitimación ilimitada o acción popular, lo cual, no es admitido por el Tribunal Constitucional. Por ende, considera que la Municipalidad de Mora carece de la condición de interesado legítimo dentro del expediente. En relación con el artículo 20, incisos d) y h), reconoce que la Sala Constitucional, vía jurisprudencia, ha señalado que es obligación de la Asamblea Legislativa otorgar audiencia a las Municipalidades sobre aquellos proyectos de ley que creen exoneraciones de impuestos municipales. Sin embargo, según consta en el caso concreto, en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, consta que la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora.Sostiene que, en virtud de lo anterior, queda demostrado que sí se otorgó audiencia a dicho ente territorial con el objeto de escuchar su opinión en relación con lo que, en aquel momento, era el proyecto de Ley del Régimen de Zonas Francas, tal y como se evidencia del folio del expediente legislativo aportado. Señala que la Municipalidad accionante parece interpretar que los intereses locales privan sobre los intereses nacionales, cuando, en realidad, no existe una jerarquía entre ambos tipos de intereses, pues, ambos, lejos de competir, deben convivir armónicamente. Sostiene que el Régimen de Zonas Francas es un conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas para que realicen inversiones nuevas en el país. Este régimen de favor hace parte de una política integral de promoción de las exportaciones y el fomento de las inversiones en el que nuestro país ha puesto especial énfasis en los últimos veinte años.Está compuesto por una serie de incentivos que buscan hacer más competitivo al país a fin de compensar ciertas falencias en materia de infraestructura con la idea de generar más empleos directos, encadenamientos productivos, transferencia de tecnología e inversión nacional y extranjera directa en nuestro territorio. Bajo ese orden de ideas fue que el legislador estableció ciertas exoneraciones de impuestos en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 121, inciso 1º), de la Constitución Política. Considera que la corporación municipal accionante incurre en una confusión respecto a lo que en nuestro país se conoce como impuestos nacionales e impuestos municipales, siendo que, procede a precisar ambos conceptos. De lo dispuesto en la sentencia No. 3450-1995 de la Sala Constitucional, concluye que, en aquellas materias de naturaleza local, específicamente, en lo tocante a los impuestos municipales, quien posee el poder tributario, aunque derivado, es la Municipalidad.Sin embargo, existen muchos otros impuestos que son creados por la Asamblea Legislativa en donde los sujetos beneficiarios son las municipalidades a quienes se les otorgan competencias sobre la administración de los recursos, tal y como sucede con el impuesto de bienes inmuebles. Explica que los tributos municipales serían aquellos nacidos en el marco de la iniciativa municipal según consagra el artículo 121, inciso 13), de la Carta Política, mientras que, los tributos creados por el legislador –en el ejercicio de su potestad tributaria originaria–, a pesar que su administración y aprovechamiento le corresponde a la Municipalidad, son nacionales. Todo aquello que trascienda de ese campo específico de competencias tributarias derivadas es de carácter nacional y corresponde su ejercicio al Estado quien puede utilizar los medios que considere convenientes para promover su ejercicio en armonía con los intereses de la colectividad.De otra parte, destaca que no existe una lucha o confrontación de intereses entre el Estado y las Municipalidades, pues, mientras el primero tiene una competencia genérica que comprende en última instancia a lo local, las segundas tienen atribuciones específicas en el marco de los intereses y servicios locales, lo cual, genera la ineludible consecuencia jurídica que las políticas estatales puedan comprender aspectos que aún guardando estrecha relación con los propios de las corporaciones municipales por sí solos, no lesionan, en modo alguno, la autonomía municipal. Lo anterior es aún más palpable a la luz del análisis de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de las que se desprende que “la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por parte del Estado” (Actas, Tomo II, página 222). Así, la confluencia de intereses nacionales-locales de una u otra forma hará que no en pocas ocasiones ambos coincidan y deban desplegarse en forma coordinada tal y como sucede con la Ley del Régimen de Zonas Francas, norma de rango legal que procura la satisfacción de intereses nacionales y que, de modo necesario, comprende algunos intereses y servicios locales, pues éstos forman parte coordinada y homogénea de los intereses del Estado en procura de alcanzar el mayor bienestar de toda la colectividad.Se refiere a la actividad de fomento que se encuentra inmersa en la Ley del Régimen de Zonas Francas, que procura propiciar la iniciativa privada en aras de alcanzar fines de carácter nacional que se estiman como prioritarios para el desarrollo y la estabilidad de la economía nacional y de los habitantes de la República. En relación a los beneficios cuestionados por el accionante, explica que en el inciso d) del artículo 20 se establece una exoneración del impuesto territorial, el cual, está previsto en el artículo 37 de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles. De la regulación específica de este tributo puede observarse que se trata de un impuesto de carácter nacional con destino municipal y, a tal efecto, cita la sentencia No. 6589-2006. En tal caso, considera que no existe ninguna violación constitucional relacionada con la existencia de esta exoneración pues es un tema que trasciende las competencias locales de las municipalidades.Por otra parte, sostiene que el impuesto de traspaso de bienes inmuebles –previsto en la Ley del Impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles– es de naturaleza nacional pues la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, consideró oportuno gravar el traspaso de los bienes inmuebles, cuyo hecho generador ocurre al momento de otorgamiento de la escritura pública en donde se asienta el negocio jurídico correspondiente. Aclara que esta ley no alude a las Municipalidades ni siquiera como beneficiarias de los recursos recaudados, pues su destino está claramente establecido en los artículos 13 y 14. Concluye que estamos en presencia de un impuesto de carácter nacional que trasciende la competencia municipal. En relación a la exoneración de tributos y patentes municipales sostiene que si bien este impuesto es de naturaleza municipal, es muy importante reiterar que durante la tramitación original de la Ley de Régimen de Zona Franca, esta disposición fue consultada a todas las municipalidades del país con lo cual se cumplió, formalmente, con la audiencia que, vía jurisprudencia, ha reconocido la Sala Constitucional.Resulta incorrecto interpretar que se ha producido un error en el procedimiento de aprobación de la ley, máxime, cuando se constata del propio expediente legislativo la audiencia para todas las municipalidades del país. En relación a la Ley para la Gestión Integral de Residuos señala que a través de la misma se le están asignando mayores facultades y competencias en el ámbito de acción de las Municipalidades, como bien lo establece la Sala en la sentencia que se resolvió en el expediente No. 05-012132-007-CO. En relación con el artículo 7, inciso a), de la Ley No. 8839, desprende que le corresponde al Ministerio de Salud formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos con la participación en la formulación de la política, el plan y los reglamentos técnicos, garantizando la participación de los sectores vinculados a la gestión integral de residuos en el ámbito nacional, como lo establece el mismo artículo 9 de la precitada ley, por lo que se considera que no se está violentando la autonomía municipal, ya que, para establecer dichas políticas nacionales, necesariamente, hubo la participación de todos los sectores involucrados en el tema de la gestión integral de residuos, así que tampoco lleva razón el accionante al cuestionar, además, el artículo 10, en cuanto a que la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos, lo que contiene son las estrategias que guiarán a las instituciones públicas, sector privados junto con las organizaciones sociales y la comunidad en el tema de residuos integrando enfoques como Derechos Humanos, Igualdad, Equidad de Género, Diversidad y Cohesión Social.Considera que no se están infringiendo las competencias municipales en la medida que los Gobiernos Locales tienen la potestad de establecer sus propios planes locales en coordinación tanto con el Ministerio de Salud como de los diferentes actores sociales. Concluye que, por ende, el Ministerio de Salud no se está imponiendo, sino que el Plan fue elaborado con la participación de todos los actores involucrados en el tema. En cuanto a lo manifestado sobre el artículo 14, argumenta que como parte de la competencia del Ministerio de Salud para el otorgamiento de los Permisos Sanitarios de Funcionamientos a nivel nacional es facultad exclusiva de dicha institución ordenar a los permisionarios que deben presentar el Programa de Manejo Integral de Residuos, lo que, anteriormente, se denominaba Plan de Manejo de Desechos, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 34728-S Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos del Funcionamiento del Ministerio de Salud, también regulado así por la propia Ley General de Salud.En relación con el numeral 16, alega que es competencia exclusiva del Ministerio de Salud valorar a todos los establecimientos comerciales o no, dentro del territorio nacional y como parte de la protección de la salud de la población, al momento de realizar inspecciones de tipo sanitario, valorar que los permisionarios tengan en vigencia el Programa Integral de Residuos dentro del resto de acciones que realiza esa institución cuando visita sus instalaciones para determinar que no existan problemas sanitarios que afectan a la colectividad. En relación con lo alegado respecto el artículo 53, párrafo tercero, –que regula lo relacionado con las inspecciones– sostiene que antes de dicha normativa, dicha competencia era exclusiva del Ministerio de Salud y, más bien, con el numeral impugnado se está ampliando dicha facultad para que las Municipalidades puedan colaborar con el Ministerio. En relación a la distribución de los recursos por infracciones a la normativa de análisis se encuentra debidamente equilibrada, dado que, las faltas gravísimas son competencia exclusiva del Ministerio de Salud, mientras que, a las Municipalidades les compete, únicamente, la provisión del servicio de transporte, recolección y disposición final de los residuos ordinarios. Solicita que se declare sin lugar la acción.
4. 4En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 hrs. de 7 de mayo de 2012 rindió el informe solicitado ANA LORENA BRENES ESQUIVEL en su condición PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Sostiene que mediante el artículo 20 de la Ley No. 7210, el legislador otorga a las empresas acogidas al régimen de zonas francas, exenciones que, a juicio del accionante, afectan los ingresos municipales. Ahora bien, siendo que los ingresos municipales pueden derivar no sólo de los impuestos municipales, sino, también, de recursos dotados, extraordinariamente, por el legislador mediante una ley ordinaria, resulta menester hacer la distinción entre tributos nacionales y tributos municipales en función del ejercicio del poder tributario. Es importante anotar que los aspectos inherentes a la financiación de las corporaciones municipales ocupa hoy en día la atención de los políticos, legisladores y porque no decirlo, de la Sala Constitucional, cuando en el ejercicio de su función, deben adecuar el ejercicio del poder tributario municipal a los principios que inspiran la tributación.Destaca, por ejemplo, la creación de impuestos de carácter nacional como manifestación de la voluntad del legislador y cuyo rendimiento económico le es otorgado a las entidades municipales. Tal es el caso del llamado impuesto sobre los bienes inmuebles y el impuesto sobre el traspaso de bienes inmuebles previsto en el artículo 84 del Código Municipal, así como, la aprobación de impuestos municipales, que derivan del ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales como entidades autónomas. El hecho que el legislador, a través de una ley ordinaria, establezca un impuesto en favor de las corporaciones municipales, no demerita su condición de impuesto municipal y, más aún, cuando es el propio legislador el que le da tal connotación. Explica que la propia Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha distinguido entre poder tributario originario y poder tributario municipal, para concluir admitiendo que las entidades municipales pueden atender el cumplimiento de sus intereses locales con ingresos derivados de sus propios impuestos, o bien, de ingresos asignados por el Estado.A tales efectos, cita lo considerado por la Sala en la sentencia No. 1999-00467 de las 14:39 hrs. de 26 de enero de 1999. Reflexiona sobre la distinción entre lo que es el poder tributario y lo que es competencia tributaria. Así, por poder tributario, se entiende como el poder de imposición, que conlleva la facultad de establecer imposiciones o de establecer exoneraciones; y por competencia tributaria el ejercicio del poder tributario en el plano material. Si bien el poder tributario y la competencia tributaria pueden recaer en un mismo sujeto activo, puede también que se den casos en que quien ostenta el poder tributario, no posee la competencia tributaria, como sucede en tributos cuyas resultas económicas son asignadas al ente municipal y cita, a tales efectos, lo considerado por la Sala en la sentencia No. 4785-93. Ahora bien, el impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos y construcción), originalmente, fue creado mediante la Ley No. 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, bajo el nombre de “Impuesto Territorial”.La Ley No. 7509 de 9 de mayo de 1995, reformada por Ley No. 7729 de 15 de setiembre de 1997, derogó el llamado impuesto territorial y estableció lo que hoy se conoce como “Impuesto sobre los Bienes Inmuebles”. Tal impuesto se caracteriza, entonces, por ser un tributo de carácter nacional, establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de todas las corporaciones municipales; lo cual lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa, correspondiendo a las entidades municipales beneficiadas el ejercicio de competencias tributarias, entre ellas la recaudación, administración, control y fiscalización. Indica que, en tal sentido, la Sala Constitucional en un fallo reciente (sentencia No. 2011-003075) se manifestó, expresamente, sobre el impuesto de bienes inmuebles, considerando que “(…) los precedentes de esta Sala han reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que si bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible entender exclusividad en esta materia que limite la libertad de configuración cuando la iniciativa la ejerza el legislador.En este sentido, el Estado puede mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas. ( …) La Sala ha aceptado que cuando el impuesto es producto de la actividad ordinaria del legislador, aún con el fin de dotar a los municipios de recursos extraordinarios, con la creación de un impuesto nacional o regional o incluso de carácter especial al gravar ciertas actividades para beneficiar varios municipios, su origen radica en la potestad tributaria que deriva del Estado Central. (…)”. Igual sucede con el pago de timbre municipal previsto por el legislador en el artículo 84 del Código Municipal para todo traspaso de inmuebles, constitución de sociedad, hipotecas y cédulas hipotecarias, toda vez que estamos en presencia de un tributo creado por el legislador mediante una ley nacional en el ejercicio de su competencia.En primer lugar, advierte que dentro de las competencias que la Constitución Política atribuye a la Asamblea Legislativa, está la potestad tributaria del Estado como potestad originaria, y la potestad tributaria de las entidades municipales como potestad derivada. Dice en lo que interesa el artículo 121, inciso 13), “Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales; (…)” En dicha norma se plasma el llamado principio de reserva de ley en materia tributaria, desarrollado por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual, solo mediante ley, se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación jurídica tributaria, establecer las tarifas de los impuestos, bases de cálculo y los sujetos, así como también, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, que no es ni más ni memos que el ejercicio de la potestad tributaria del estado.Asimismo, de la relación de dicho inciso 13) con el artículo 170 también de la Constitución, deriva la potestad tributaria de las entidades municipales, según la cual, la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales, así como, para el otorgamiento de exenciones o reducciones impositivas, corresponde a las corporaciones municipales, reduciéndose el papel del legislador a la autorización de la propuesta municipal. Ahora bien, si se analizan los tributos involucrados en el inciso d) del artículo 20 de la ley No. 7210 y, sobre los cuales, se otorgan sendas exenciones, advierte que tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el timbre que pesa sobre los traspasos, constitución de sociedades, constitución de hipotecas y cédulas hipotecarias, son impuestos nacionales. Es decir, son impuestos de iniciativa legislativa aprobados mediante el trámite ordinario para la aprobación de leyes y surgen como una manifestación del poder tributario del Estado, de suerte tal, que si los impuestos fueron creados por el legislador en el ejercicio de su competencia, también pueden ser modificados, o afectados mediante el otorgamiento de exoneraciones, sin que por ello, se vulnere el principio de reserva legal en materia tributaria, aún cuando los ingresos que derivan de tales tributos hayan sido asignados por el legislador a las corporaciones municipales.Ello, por cuanto, las entidades municipales en tanto beneficiarias del impuesto, son titulares, únicamente, de la competencia tributaria, para proveer lo necesario en la correcta y justa recaudación de los tributos asignados, así como, para disponer de las rentas por los instrumentos presupuestarios correspondientes. Es por ello que el hecho que el legislador exonere mediante el inciso d) de la Ley No. 7210 del pago del impuesto territorial, así como, del pago del pago del timbre municipal sobre los cuales las entidades municipales ostentan competencia tributaria no violenta el artículo 121, inciso 13), como lo alega la parte accionante. Consecuentemente, al tratarse de impuestos nacionales, tampoco se requería la consulta a las entidades municipales a que refiere el artículo 190 Constitucional Política. En todo caso, según consta a los folios 343 y 434 del expediente No. 10.562, teniendo en cuenta que también estaban involucradas exenciones sobre tributos municipales, entre ellos, las patentes municipales, tal y como deriva del inciso h) del artículo 20 de la Ley No. 7210, la Asamblea Legislativa concedió la audiencia de rigor a las entidades municipales, entre ellas la Municipalidad del Cantón de Mora (visible al folio 393), que no se pronunció al respecto.Ello hace que tampoco el ejercicio del la potestad tributaria del legislador al otorgar exenciones sobre los impuestos de bienes inmuebles o de timbres de traspaso sobre bienes inmuebles (que no requerían la consulta del 190 de la Constitución), así como de los tributos municipales, violente el artículo 190 Constitucional. En cuanto a las exenciones de tributos municipales propiamente, tal es el caso del inciso h) del artículo 20 de la Ley No. 7210, la Sala Constitucional ha dicho, reiteradamente, que no es posible exonerar, ni parcial ni totalmente los tributos municipales sin contar con la aquiescencia de la municipalidad de la jurisdicción de que se trate y, para ello, previó el Constituyente la consulta obligatoria a las entidades autónomas – entre ellas las entidades municipales – respecto de proyectos de ley que les afecte, y según consta en el expediente legislativo No. 10.562, en el cual, se le dio trámite a la Ley No. 7210, las municipalidades fueron debidamente consultadas, preservándose con ello la autonomía de las corporaciones municipales y cumpliéndose con la audiencia obligatoria prevista en el artículo 190 constitucional.Consecuentemente, alega que tampoco el inciso h) de la Ley No. 7210 vulnera los artículos 170 y 190 constitucionales. Por otra parte, si bien el otorgamiento de exenciones de tributos cuyo beneficio económico ha sido asignado por el legislador a las entidades municipales puede incidir en el quantum de los ingresos como lo alega el accionante, no por ello se vulnera el artículo 175 de la Constitución Política, según el cual, a las municipalidades les corresponde dictar sus presupuestos ordinarios y extraordinarios. Si partimos que desde el punto de vista técnico, el presupuesto es una previsión de ingresos y gastos para el año correspondiente, podemos afirmar que las corporaciones municipales están obligadas a considerar en su proyección de ingresos las desgravaciones establecidas por el legislador. Es decir, que al dictarse una exención según el trámite legislativo ordinario respecto de un tributo municipal por destino, no se despoja a las entidades municipales de su competencia para dictar sus presupuestos, como lo afirma el accionante.Igual criterio priva respecto de exenciones sobre tributos municipales y cuyos proyectos fueron sometidos a consulta de las entidades municipales por parte de la Asamblea legislativa. Concluye que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zona franca, mediante los incisos d) y h) de la Ley No. 7210, no vulneran los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Sin perjuicio de lo dicho con respecto a la constitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 tal y como quedó expuesto, a juicio de esta Procuraduría, la Sala Constitucional debe valorar si los transitorios I, II, y IV de la Ley No. 8794 de 12 de enero del 2010 presentan parcialmente roces de constitucionalidad. Tal valoración debe hacerse en el tanto que los transitorios supra transcritos prorrogan –entre otras– las exenciones establecidas en los incisos d) y h) de la Ley, y revisado el expediente No 17.340 mediante el cual se dio trámite a la reforma de la Ley No. 7210 no se concedió audiencia a las entidades municipales, como sí se hizo con la ley original.En relación a la presunta inconstitucionalidad de la Ley para la Gestión Integral de Residuos señala que si se analizan los alegatos de la parte actora, se puede advertir que los mismos están centralizados, específicamente, en defensa de la autonomía municipal en función de los intereses locales, en el tanto, se otorga en las normas impugnadas competencias al Ministerio de Salud que a juicio del accionante son propias de las entidades municipales, y que fueron otorgadas sin que exista una ley que nacionalice el servicio de gestión de residuos. Ello los lleva, necesariamente, a hacer una distinción entre lo que son intereses nacionales e intereses locales a fin de deslindar los alcances de la ley No. 8839, en cuanto a la intervención estatal a través de sus políticas rectoras. De la relación de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política se desprende la autonomía de las entidades municipales, la cual, está cimentada sobre la base de los intereses locales; sin embargo, la descentralización territorial del régimen municipal desde ningún punto de vista implica el desarraigo de competencias constitucionalmente asignadas a otros órganos del Estado, de suerte tal que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las corporaciones municipales y, junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal, corresponden al Estado.La Procuraduría General de la República al analizar el tema de la autonomía municipal, desarrolló el concepto de lo local y lo nacional en el dictamen No. C-226-2005 de 20 de junio de 2005. Sostiene que tratándose de la gestión integral de los residuos, no se puede negar que existe una coexistencia entre el interés nacional y el interés local sin que el establecimiento de políticas rectoras por parte del Estado menoscabe la autonomía municipal consagrada en el artículo 170 de la Constitución Política y, por ende, la atención de los intereses locales. Y destaca que coexiste un interés nacional con el interés local, por cuanto, el tratamiento de los residuos sólidos no solo atañe a la circunscripción territorial de cada cantón, sino al Estado en función del derecho a la salud y a un ambiente sano. Al ser la salud de la población un bien de interés público, es función esencial del Estado velar por ella, por medio del Ministerio de Salud, a quien corresponde la definición de las políticas nacionales de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, como lo definen los artículos 1 y 2 de la Ley General de Salud.Si se analiza el objeto de la Ley No. 8839, se advierte que es la regulación de la gestión integral de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos y uno de los objetivos primordiales es garantizar, precisamente, el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como, proteger la salud pública. Expone que en el Capítulo II de la Ley se regula lo concerniente a las competencias institucionales y, concretamente, mediante el artículo 7 el legislador designa como rector en materia de gestión integral de residuos con potestades de monitoreo, evaluación y control al Ministerio de Salud. Cita lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2009-6256 de las 9:00 hrs. de 24 de abril de 2009, en que se resalta el papel preponderante del Ministerio de Salud en materia de fiscalización. No queda la menor duda que la gestión integral de residuos es un tema de interés nacional y, por ende, competencia del Estado, por cuanto, involucra la tutela derechos fundamentales de interés general y con arraigo constitucional.Si bien de acuerdo con nuestro sistema democrático y según deriva del artículo 169 en relación con el 170 de la Constitución Política, corresponde a cada corporación municipal velar por los intereses y servicios locales, excluyendo toda interferencia que sea incompatible con el concepto de local, de suerte que todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos, pertenece a la esfera de los intereses y servicios locales, tal y como lo resolvió la Sala en los Votos Nos. 2231-96 y 2237-96. Pero, no menos cierto es el hecho que la misma Sala, tal y como lo hemos reseñado supra, ha reconocido en su jurisprudencia el derecho de los costarricense a la salud y a un ambiente sano derivados de la propia Constitución Política y tutelados por normativa infraconstitucional como la Ley General de Salud, lo que, obviamente, le da a la gestión integral de residuos un matiz de interés general, previsto y desarrollado por la Ley No. 8839, llenándose ese vacío normativo que en su oportunidad echó de menos la Sala Constitucional, en los Votos Nos. 2231-96 y 2237-96 al catalogar la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos como un tema de interés local, hasta que existiera una ley formal, que lo nacionalizara, como sucede con la Ley impugnada.Y no es que el legislador, menoscabe la autonomía de las entidades municipales en el tema de la gestión integral de los residuos al promulgar la Ley No. 8839, sino que, más bien, la fortalece al establecer un marco normativo en que no sólo se le asigna al Ministerio de Salud – en su condición de rector– potestades de dirección, monitoreo, evaluación, control, formulación, ejecución de políticas en el Plan Nacional de Gestión Integral, sino que, expresamente, reconoce esa autonomía municipal, al atribuirle a las entidades municipales una serie de competencias en la gestión de los residuos generados en su cantón, tal y como deriva del artículo 8 de la Ley. Por otra parte, tratándose de intereses nacionales y locales que coexisten el legislador dispone, expresamente, que la política nacional para la gestión integral de residuos debe formularse en forma participativa, lo que garantiza la coordinación con la municipalidades en la formulación del plan nacional, de ahí que el artículo 12 de la ley, le otorga competencia a las entidades municipales para la elaboración del plan municipal de gestión integral de residuos bajo los lineamientos del plan nacional, sin que por ello se menoscabe la autonomía municipal como lo alega el accionante.Lo anterior, por cuanto, no se puede perder de vista que el plan nacional de gestión integral de residuos, por disposición expresa, debe formularse en forma participativa, lo que también garantiza la participación municipal, así como, la participación ciudadana que deberá ser promovida tanto por el Ministerio de Salud como por las entidades municipales, tal y como deriva del artículo 23 de la Ley. En cuanto al reparo de constitucionalidad que el accionante hace respecto del inciso g) del artículo 24 de la Ley, bajo el argumento que se lesionan los ingresos municipales al pasar el monto de las infracciones gravísimas y graves establecidas en la ley a favor del fondo, no tiene razón de ser, ya que, por disposición del artículo 25 que regula lo concerniente al manejo de los fondos de las sumas recaudadas por concepto de multas y los ingresos a que refieren los incisos h), i) y j), deberán ser girados por Tesorería Nacional a las municipalidades del cantón donde se originó la infracción a fin que dichos recursos sean canalizados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.Tampoco tiene razón la parte accionante al decir que el párrafo tercero del artículo 53 de la Ley violenta la autonomía municipal, por cuanto, en materia de fiscalización, el legislador le otorga competencia a las entidades municipales, en la supervisión de los generadores públicos y privados, con iguales competencias que los inspectores del Ministerio de Salud. Concluye que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zonas francas mediante los incisos d) y h), no son contrarias a los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Tampoco los artículos 7, inciso a), 8 incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24, inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley No. 8839, son contrarios a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
5. 5Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 87, 88 y 89 de los días 7, 8 y 9 de mayo de 2012.
6. 6Por memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:15 hrs. de 23 de mayo de 2012 se apersonó JORGE BRENES RAMÍREZ en su condición de PRESIDENTE CON FACULTADES DE APODERADO GENERALÍSIMO SIN LÍMITE DE SUMA DE LA ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE ZONAS FRANCAS DE COSTAS RICA como coadyuvante pasivo pues su representada es un ente corporativo que agrupa a las empresas que operan comercialmente dentro del sistema de zonas francas según las disposiciones de la Ley No. 7210. Explica que la coadyuvancia pasiva se limita a la defensa de las exoneraciones dentro del régimen de zonas francas. Considera que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora carece de capacidad procesal, para el caso concreto, por dos razones: a) porque en la jurisdicción territorial donde ejerce el cargo no existe ninguna actividad empresarial o industrial amparada al régimen de zona franca y b) porque está ejerciendo una especie de acción popular.Solicita que se declare la improcedencia de la acción por falta de legitimación. En cuanto al fondo, sostiene que de los artículos 3, 5 y 6 de la Constitución Política queda claro que el Estado es soberano de su territorio. La descentralización territorial que opera en nuestro sistema municipal es la consecución y administración de los intereses locales, de manera que el Estado mantiene su soberanía territorial. La descentralización territorial no implica que el Estado pierda la posibilidad de desarrollar proyectos de interés nacional. Obviamente, estos proyectos serán desarrollados en el territorio de una o varias municipalidades, pero siguiendo lo expuesto, ello no implica que el Estado se vea imposibilitado de promover instrumentos de desarrollo que persigan beneficiar el interés de toda la Nación. Sostiene que cuando la Asamblea Nacional Constituyente aprobó el texto actual del artículo 170 que señala que las corporaciones municipales son autónomas creó un sistema de administración local a partir de la descentralización administrativa que por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez estableció, con claridad, que esa autonomía –incluyendo la autonomía o poder tributario municipal– no se otorgó en forma plena e ilimitada sino que la concepción de gobierno local autónomo implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, los llamó el Constituyente).Realiza una diferenciación teórica respecto los impuestos nacionales, los tributos municipales y los tributos nacionales con destino municipal. Estos últimos nacen a la vida jurídica mediante una ley cuya iniciativa no nació de una municipalidad sino procede del poder originario del Estado a través de una iniciativa del Poder Legislativo, constituyéndose en obligaciones impositivas cuyo beneficiario en una municipalidad, aunque la iniciativa no haya nacido de ella. Ejemplos de ello es el impuesto a las construcciones (artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana) y la tasa por la venta de arena, piedra, lastre, etc. (artículo 38 del Código de Minería) y, dentro de esta categoría, se incluyen el impuesto sobre los bienes inmuebles (artículo 3 de la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles) y el impuesto al traspaso de los bienes inmuebles. Señala que en virtud de las sentencias Nos. 3930-95 y 5669-99, la Sala Constitucional ha admitido y avalado de manera clara la figura del impuesto nacional cuyo beneficiario es una corporación municipal, o sea, el “tributo por destino municipal” de manera que se trata de un tributo cuya iniciativa proviene del legislador ordinario y si la iniciativa se origina en el Poder Legislativo y no de la Municipalidad corresponde al legislador determinar los elementos del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y tarifa), de manera que no se puede cuestionar la competencia del legislador para establecer exenciones o exoneraciones.En consecuencia, señala que el impuesto sobre los bienes inmuebles y al impuesto sobre el traspaso de los bienes inmuebles son impuestos nacionales con destino municipal. De este modo, concluye que en los supuestos del inciso d), la consulta resultaba innecesaria por tratarse de impuestos nacionales. En relación al caso del inciso h) la posición de AZOFRAS es que tampoco se requería de la consulta, sin embargo, el punto carece de interés toda vez que hecha la revisión del expediente legislativo correspondiente, se pudo determinar que todas las municipalidades fueron consultadas en relación con la tramitación del proyecto de ley para la aprobación de la Ley de Zonas Francas, incluyendo, desde luego, a la Municipalidad de Mora. En otro orden de ideas, considera improcedente la sugerencia de la Procuraduría General de la República, por cuanto, los artículos transitorios no modifican, de ninguna manera, el régimen de exenciones de la Ley de Zona Franca sino que dimensionan los efectos fiscales de ese régimen para adecuarlos en el tiempo y dejar protegidos los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas.Además, la sugerencia no puede ser conocida de oficio cuando no forman parte de los alegatos del Alcalde Municipal. Finalmente, destaca que ante una hipotética y remota declaratoria de inconstitucionalidad favorable a la posición del promovente por aplicación del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el contenido de los contratos de operación suscritos entre las empresas amparadas al régimen de zonas francas y el Estado, los beneficios de los contratos subsistirían como derechos adquiridos de buena fe hasta el fenecimiento del plazo establecido en el documento contractual, sobre lo cual, solicita un pronunciamiento expreso por parte del Tribunal.
7. 7En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:41 hrs. de 24 de mayo de 2012 se apersonó FRANCISCO LLOBET RODRÍGUEZ en su calidad de REPRESENTANTE LEGAL DE LA FEDERACIÓN DE CÁMARA DE COMERCIO Y ASOCIACIONES EMPRESARIALES, con el fin de coadyuvar, en forma pasiva, en el presente proceso a fin que la acción se declare sin lugar. Sostiene que para la organización que representa es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide, de manera directa, en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país, en el desarrollo de la economía nacional y en el aumento de las exportaciones, los cuales son postulados básicos y esenciales de los fines e intereses que su organización representa. Asevera que puede constatarse en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que en el año 1989 la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 Municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora, tal y como consta en el folio 393 del expediente legislativo.En consecuencia, en su criterio, no existe vulneración a los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Se refiere a la diferenciación entre los tributos municipales y aquellos nacionales en donde los sujetos beneficiados son las municipalidades. Además, manifiesta que los beneficios e incentivos creados por la Ley del Régimen de Zonas Francas satisfacen intereses de carácter nacional. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
8. 8En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:47 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonaron al proceso ANABEL GONZÁLEZ CAMPABADAL en su condición de MINISTRA DE COMERCIO EXTERIOR Y PRESIDENTA DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA y JORGE SEQUEIRA PICADO en su calidad de GERENTE GENERAL DE LA PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA a coadyuvar, pasivamente, para que se dicte una desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad. Consideran que tienen un interés legítimo para coadyuvar en virtud de las competencias encomendadas en la Ley No. 7683 de 30 de octubre de 1996, entre ellas, la estimulación en la formación y el establecimiento de las zonas francas. En relación a la legitimación del accionante, consideran que el interés legítimo difuso presupone una cualificación por parte de su titular en el sentido de esperar un beneficio o, al menos, evitar un perjuicio como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión cuestionado.Refieren que, en el caso concreto, la Municipalidad de Mora interpone la acción de inconstitucionalidad y argumenta la presencia de intereses difusos para su interposición directa. No obstante lo anterior, en el Cantón de Mora no se encuentra instalada ninguna empresa beneficiaria del Régimen de Zonas Francas, de manera que el accionante carece de la cualificación de interesado legítimo que, necesariamente, debe ostentar dicha Municipalidad, tanto en su condición individual como corporación municipal, así como, en relación con la colectividad a quien representa, es decir, lo habitantes del referido Cantón. Aseveran que entender la legitimación de forma contraria, podría dar margen a la instauración de una especie de legitimación ilimitada o acción popular, lo cual no es admitido por la Sala Constitucional. Desarrollan el tema relacionado con la regulación y definición del Régimen de Zonas Francas, regulado en la Ley del Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990 y el Decreto Ejecutivo No. 34739-H-COMEX de 29 de agosto de 2008 que es el Reglamento a la Ley del Régimen de Zonas Francas.En cuanto al fondo de la acción y las exoneraciones previstas en los incisos d) y h) reconoce que la Sala, vía jurisprudencial, ha señalado que es obligación de la Asamblea Legislativa otorgar audiencia a las Municipalidades sobre aquellos proyectos de ley que creen exoneraciones de impuestos municipales. Sin embargo, en el caso concreto, según consta en el expediente legislativo de la Ley del Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en el año 1989 la Asamblea Legislativa le otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora según consta a folio 393 del expediente legislativo. En consecuencia, descartan el agravio planteado. De otra parte, se refieren a la diferencia entre los tributos municipales y los tributos nacionales cuyo destino es para beneficiar determinadas municipalidades.Señalan que la concreta delimitación de la competencia municipal, no puede llevar a una desviación de la necesaria coexistencia de los intereses de dicha localidad territorial con los intereses propios de toda la colectividad nacional. Esta confluencia de intereses nacionales-locales, de una u otra forma, hará que no es pocas ocasiones ambos coincidan y deban desplegarse, en forma coordinada, tal y como sucede con la Ley del Régimen de Zonas Francas, norma de rango legal que procura la satisfacción de intereses nacionales y que, de modo necesario, comprende algunos intereses y servicios locales pues éstos forman parte coordinada y homogénea de los intereses del Estado, en procura de alcanzar el mayor bienestar de toda la colectividad. Sostienen que la Ley del Régimen de Zonas Francas promueve el fomento nacional y se refieren al impacto de dicho régimen en la economía costarricense. En cuanto al impuesto territorial sobre bienes inmuebles sostienen que se trata de un impuesto de carácter nacional con destino municipal, tal y como se desprende del voto No. 6589-2006.En relación a la exoneración del impuesto de traspaso de bienes inmuebles, señalan que este impuesto es de naturaleza nacional pues la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus competencias constitucionales, consideró oportuno gravar el traspaso de los bienes inmuebles, cuyo hecho generador ocurre al momento del otorgamiento de la escritura pública en donde se asienta el negocio jurídico correspondiente. Aclaran que esta ley no alude a las Municipalidades ni siquiera como beneficiarias de los recursos recaudados pues su destino está claramente establecido en sus artículos 13 y 14. Acá estamos en presencia de un impuesto de carácter nacional que trasciende la competencia municipal, por lo que no existe ningún problema de constitucionalidad y, menos aún, la lesión alegada por la Corporación Municipal. Ahora bien, en relación al inciso h) si bien se refiere a impuestos municipales, reitera que esta disposición fue consultada a todas las municipalidades del país.En relación a la sugerencia de la Procuraduría General de la República por medio de la Ley No. 8794 y sus transitorios no se modificaron las condiciones ni se amplían los plazos de las exoneraciones contempladas en los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Los elementos esenciales del hecho exento fueron creados con la promulgación de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, momento histórico en el cual sí se otorgó la audiencia a todas las corporaciones municipales. Recalcan que los transitorios en cuestión no vulneran el Derecho de la Constitución pues además de no irrumpir ninguna competencia municipal se encuentra en total armonía con el principio de legalidad tributaria que indica el artículo 5 del Código de la materia, pues ninguno de ellos se encarga de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador ni, mucho menos, establecer una nueva exoneración de impuestos municipales.Por el contrario, los transitorios de marras, únicamente, se ocupan de dimensionar los efectos de una norma creada, originalmente, por la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en relación con el período de transición que implica para el país el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Organización Mundial del Comercio. Dicha técnica no es nueva, pues ya se recurrió ella en la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones, No. 7293. Sostienen que, en consecuencia, la modificación introducida por la Ley No. 7210 no modificó de ningún modo el régimen de exoneraciones previsto en los incisos d) y h) a favor de las empresas, ni mucho menos que por medio de los transitorios de marras se crearon nuevas exoneraciones tributarias ni se prorrogaron. En consecuencia, se cumplió con el trámite de la consulta en el trámite del proyecto de ley No. 7210. Solicitan que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
9. 9En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:33 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonó al proceso ENRIQUE BOLAÑOS SASSO en su condición de REPRESENTANTE LEGAL DE LA CÁMARA DE COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA Y DE REPRESENTANTES DE CASAS EXTRANJERAS (CRECEX) y manifiesta que la misión de la Cámara que representa es promover el comercio exterior en las vías de exportación e importación dentro de los más altos principios éticos generando encadenamientos productivos entre los diferentes actores económicos del sector empresarial nacional. Para su organización es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide de manera directa en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país, en el desarrollo de la economía nacional y en el aumento de las exportaciones, los cuales, son postulados básicos y esenciales de los fines e intereses que su organización representa.Explica que como puede constatarse en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas, en el año 1989 la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora. En relación a los otros tributos, los califica como impuestos nacionales pese a que su administración y aprovechamiento le corresponde a la Municipalidad. Expone que esta normativa que impugna el accionante, tiene como propósito el fomento (artículo 50 de la Constitución Política) y procura la satisfacción de intereses generales. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
10. 10Se apersonó al proceso MARCO ANTONIO MENESES GRANADOS en su calidad de REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN CÁMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA e indica que la organización que representa tiene como propósito la promulgación de legislación adecuada para el desarrollo de la industria costarricense, velar porque las leyes y disposiciones gubernamentales estimulen y robustezcan el sistema de libre empresa, proponer y apoyar las iniciativas que tiendan al progreso de la industria y, por ende, al bienestar económico y social de la República. Sostiene que para su organización es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide, de manera directa, en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país. Insiste, como los demás coadyuvantes, que el proyecto de ley sí fue consultado a la Municipalidad de Mora, por lo que no existe vulneración a los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. De otra parte, sostiene que los otros beneficios que otorga el Régimen de Zonas Francas comprenden exoneraciones de impuestos nacionales y no municipales. Igualmente, insiste que los beneficios e incentivos creados por esta ley procuran satisfacer el interés general. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
11. 11En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:43 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonó al proceso JOSÉ ANTONIO MUÑOZ FONSECA en su condición de PRESIDENTE Y REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE-NORTEAMERICANA DE COMERCIO y solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo de esta acción porque la organización que representa se dedica a fomentar un clima propicio para invertir y hacer negocios en Costa Rica tanto para las compañías norteamericanas como para las costarricenses. Reitera los argumentos de los demás coadyuvantes y solicita que se declare sin lugar la acción.
12. 12Mediante resolución de la Presidencia de la Sala a las 09:56 hrs. de 30 de mayo de 2012 se previno al señor José Antonio Muñoz Fonseca que aportada la personería jurídica o el poder correspondiente que lo acredite como representante legal de la Asociación Cámara Costarricense-Norteamericana Comercio.
13. 13La prevención fue cumplida por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:29 hrs. de 4 de junio de 2012.
14. 14Mediante resolución de las 10:22 hrs. de 6 de junio de 2012 se tuvieron como admitidas las coadyuvancias presentadas y se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministro de la Presidencia. Listos los autos se turnó la acción al Despacho del Magistrado Jinesta.
15. 15En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN ALEGADA POR EL ACCIONANTE

De conformidad con el accionante no es necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. En el sub lite, el Alcalde Municipal de Mora sostiene que “el objeto de la impugnación se refiere a temas fundamentales de interés local como lo es la autonomía municipal”. Sostiene, además, que la legitimación se funda en lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política toda vez que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, por lo cual, considera que se actúa en defensa del sistema municipal y su autonomía constitucional. Al respecto, consta que el Alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Mora en la sesión ordinaria No. 11-2012 celebrada el 12 de marzo de 2012, mediante el cual, se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (ver, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007).

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

Como primer extremo, el accionante solicita que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, en cuanto a que exoneran a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago de impuestos territoriales, traspaso de bienes inmuebles y del pago de todo tributo y patente municipal. El accionante considera que dichas normas afectan la autonomía de las Municipalidades, específicamente, su autonomía financiera y la potestad de programación o planificación que se manifiesta en la capacidad de aprobar y ejecutar sus propios presupuestos. Señala, concretamente, que mediante la Ley de Zonas Francas, sin previa iniciativa municipal, consulta o respuesta afirmativa, no se podían establecer exoneraciones de impuestos municipales. Adicionalmente, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, pues, en su criterio, se está lesionado el artículo 169 de la Constitución Política que dispone que les corresponde a las corporaciones municipales “la administración de los intereses y servicios locales”, siendo que, mediante la normativa impugnada, se le restan competencias y preponderancia a los gobiernos locales para la gestión de los residuos, pasando a ser subordinados del Poder Ejecutivo y, en concreto, del Ministerio de Salud.

III. NORMATIVA IMPUGNADA

En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en cuanto, establecen exenciones tributarias a favor de las empresas acogidas al régimen de zonas francas. Dichos incisos disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:

(Así reformado este primer párrafo por el artículo 1º, inciso h), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998) (…)

• d)Exención, por un período de diez años a partir de la iniciación de las operaciones, del pago de impuestos sobre el capital y el activo neto, del pago del impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles.

(…)

• h)Exención de todo tributo y patente municipales por un período de diez años. Las empresas a que se refiere este artículo deberán cancelar los servicios municipales de que hagan uso. En este caso, la municipalidad respectiva podrá cobrar hasta el doble de las tarifas establecidas por ley para esos servicios. No obstante lo anterior, las empresas establecidas en las Zonas Francas quedan autorizadas para contratar esos servicios con cualquier persona física o jurídica.

(…)” (Lo destacado en negrita es, propiamente, lo cuestionado por el accionante).

De otra parte, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, los que se transcriben a continuación:

“ARTÍCULO 7.- Rectoría El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:

• a)Formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, así como evaluarlos y adaptarlos periódicamente en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

(…)

ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:

• a)Establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional.

(…)

• i)Coordinar el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, la política y el Plan Nacional y cualquier otro reglamento técnico sobre gestión integral de residuos dentro del municipio.

(…)

ARTÍCULO 10.- Política nacional de residuos El Ministerio de Salud debe formular, en forma participativa, la política nacional para la gestión integral de residuos.

ARTÍCULO 12.- Planes municipales de residuos El plan municipal de gestión integral de residuos es el instrumento que orientará las acciones de las municipalidades para la gestión integral de residuos en el cantón. Se elaborará a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento de esta Ley. Este plan podrá ser formulado en forma mancomunada con otras municipalidades.

La municipalidad convocará a una audiencia pública conforme lo establecerá el Reglamento de esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud, a fin de presentar formalmente a la comunidad y a los interesados los alcances del plan municipal de gestión integral de residuos.

Los planes municipales serán presentados ante el Ministerio de Salud para su registro, seguimiento y monitoreo.

ARTÍCULO 14.- Programas de residuos por parte de los generadores Todo generador debe contar y mantener actualizado un programa de manejo integral de residuos. En caso de que el programa incluya la entrega de residuos a gestores autorizados, el generador debe vigilar que esté autorizado para el manejo sanitario y ambiental de acuerdo con los principios de esta Ley.

Este programa debe ser elaborado e implementado por el generador para el seguimiento y monitoreo por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud.

El Reglamento de esta Ley determinará los contenidos del programa de manejo integral de residuos, el cual deberá coadyuvar al cumplimiento de la política nacional, el Plan Nacional, el plan municipal y los objetivos de esta Ley. Además, establecerá cuáles generadores, dependiendo de su actividad, estarán exentos de presentar los programas de manejo que indica este artículo. Quedan exentas de la elaboración de dicho programa las viviendas unifamiliares.

ARTÍCULO 16.- Fiscalización de los programas de residuos de los generadores Los funcionarios del Ministerio de Salud debidamente identificados podrán visitar, sin previo aviso, las instalaciones de los generadores públicos y privados para fiscalizar la existencia y la implementación del respectivo programa de manejo. El ingreso de las personas funcionarias del Ministerio de Salud a las instalaciones de estos generadores será de carácter obligatorio e inmediato. Mediante notificación escrita, el Ministerio de Salud podrá girar recomendaciones técnicas para su mejora o para que se adopten las medidas correctivas que se estimen pertinentes.

Para realizar la fiscalización de los programas, las personas funcionarias del Ministerio de Salud podrán solicitar la colaboración de las personas funcionarias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a fin de evaluar el impacto ambiental de dichos programas.

ARTÍCULO 24.- Fondo Créase el Fondo para la gestión integral de residuos para alcanzar los objetivos de esta Ley, cuyos recursos se constituirán a partir de lo siguiente:

(…)

• g)Los montos provenientes de las infracciones gravísimas y graves establecidas en la presente Ley, así como los intereses moratorios generados.

ARTÍCULO 53.- Inspecciones (…)

Los inspectores municipales podrán coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados, en los mismos términos en que lo hacen los funcionarios precitados.”

IV. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE EN CUANTO AL RÉGIMEN DE ZONAS FRANCAS

En el sub lite, el accionante pretende cuestionar el régimen de medidas de excepción denominado Zonas Francas, basando su legitimación en la defensa del interés local y la autonomía municipal. No obstante lo anterior, estima este Tribunal que el actor, en su condición de Alcalde Municipal de Mora, carece de legitimación para plantear este proceso, toda vez que, en el Cantón que representa no existe ninguna “zona franca” formalmente, conformada y autorizada por el Poder Ejecutivo. Nótese, sobre el particular, que este Tribunal Constitucional, en algunos casos, ha admitido la legitimación directa de los Alcaldes Municipales –siempre y cuando tengan el aval del Concejo Municipal según lo dispuesto en la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007– , pero lo ha matizado en el sentido que “lo impugnado son normas que afectan los intereses de la Municipalidad como corporación, porque violan la autonomía y/o competencias municipales o se trata de la defensa de intereses difusos (entre otros, aquellos relacionados con el medio ambiente o la salud pública) que afectan de manera directa los intereses de los habitantes de su jurisdicción” (ver sentencia No. 2004-03906 de las 15:13 hrs. de 21 de abril de 2004). Así lo había establecido este Tribunal desde la sentencia No. 1999-05669 de las 15:21 hrs. de 21 de julio de 1999, en la que se consideró, en lo conducente, lo siguiente:

“(…) DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE. Esta gestión es promovida por el Ejecutivo Municipal de San José, en su condición de representante legal de esta institución, de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 57 del Código Municipal anterior, ahora Alcalde Municipal, conforme el artículo 14 del nuevo Código Municipal, número 7794, que dispone, en lo que interesa: “Denomínase alcalde municipal al uncionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política”; quien ostenta la representación legal de la municipalidad (artículo 17 inciso n) ibídem). En este sentido, esta Sala estima que no obstante que no hay un asunto pendiente de resolver, en los términos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra debidamente legitimado para promoverla, fundado precisamente, en su condición, sea la de ejecutivo municipal –ahora alcalde municipal– del promovente, y en tanto su impugnación la dirige contra normativa supuestamente violatoria de la autonomía y competencias municipales, en defensa del ente local que representa. (…)” (lo destacado en negrita no corresponde al original).

De este modo, debe aclararse que el Alcalde Municipal –siempre y cuando cuente con el respectivo aval del Concejo Municipal– está legitimado para presentar, en forma directa, una acción de inconstitucionalidad contra normativa que pueda violentar la autonomía y competencias municipales, siempre y cuando actúe en defensa de los intereses del ente corporativo que represente. En el caso concreto y, respecto a la impugnación de la Ley de Régimen de Zonas Francas, la Municipalidad de Mora no cuenta con legitimación para accionar de manera directa, toda vez que, como se indicó, en el referido Cantón no existe autorizada una Zona Franca, con lo cual, la Municipalidad no está dejando de percibir ningún tributo que le afecte, directamente, sino que se trataría de una acción de inconstitucionalidad en sentido abstracto, lo cual, no está autorizado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De esta forma, en cuanto a estos extremos, la acción de inconstitucionalidad resulta inadmisible y debe rechazarse.

V. SOBRE LA SOLICITUD DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En el informe rendido ante este Tribunal, la Procuraduría General de la República recomienda que, de oficio, se valore la constitucionalidad de unas disposiciones transitorias dictadas en la Ley No. 8794 de 12 de enero de 2012 que es una Reforma a la Ley de Régimen de Zonas Francas, por cuanto, en consideración de dicho órgano asesor, dichos transitorios no fueron consultados a las Municipalidades. Dicha pretensión es inadmisible, por cuanto, dichas normas no fueron cuestionadas bajo las formalidades del caso por parte del accionante y, como es evidente, la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal que está sujeto a una serie de requisitos previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que, de tal modo, no pueden obviarse para, oficiosamente, examinar la constitucionalidad de normas infra constitucionales. Asimismo, la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad sólo procede cuando existe una sentencia estimatoria a la luz de lo preceptuado en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así en el caso concreto (ver sentencia de esta Sala No. 2478-94 de las 14:30 hrs. de 26 de mayo de 1994). En consecuencia, la gestión planteada resulta improcedente.

VI. SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS

En un segundo orden de ideas, el accionante cuestiona varias disposiciones de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por lesionar los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En términos generales el accionante acusa que se le resta preponderancia a las corporaciones municipales para el manejo de los residuos, siendo que, la recolección de desechos sólidos pertenece a la esfera de “los intereses y servicios locales”. Lo anterior, pese a que la ley no nacionaliza el tema de la gestión de los residuos, por lo que, en su criterio, debería ser una competencia municipal y no correspondiente al Ministerio de Salud. Así, en relación con el artículo 7, inciso a), cuestiona que sea el Ministerio de Salud el ente rector en materia de gestión integral de residuos y que le corresponda formular el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, sin que se establezca la necesidad de generar una coordinación con los gobiernos locales.

Cuestiona los incisos a) e i) del artículo 8 porque si bien reconoce que las Municipalidades son las responsables del tema de manejo de residuos en el cantón, impone una restricción al decir que debe ser en concordancia con la política nacional y el plan nacional. El accionante considera que es inconstitucional que se les imponga a las municipalidades un modelo de gestión de residuos, siendo que, en su criterio, debe existir una relación de coordinación y no de subordinación. Impugna el artículo 10 porque le corresponde al Ministerio de Salud formular la política nacional para la gestión integral de residuos, ello, sin que, de previo, se coordine lo correspondiente con las autoridades municipales competentes. En igual sentido, acusa que el artículo 12 es inconstitucional porque la autonomía municipal queda sometida a las disposiciones del Poder Ejecutivo, ya que, el plan municipal de residuos debe realizarse a partir de lo dispuesto en el plan nacional.

En relación al artículo 14, estima que es inconstitucional porque siendo el tema de gestión de residuos una competencia municipal, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud tienen competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. En ese mismo sentido, cuestiona lo regulado en el artículo 16, en el tanto, despoja a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. Sostiene que el inciso g) del artículo 24 es inconstitucional porque los fondos por las multas pasan a ser administrados por el Ministerio de Salud, cuando, en su criterio, deberían ser recursos destinados a las Municipalidades. Finalmente, cuestiona el artículo 53, ya que, a su parecer, la participación de los inspectores municipales no solamente puede ser como coadyuvantes del Ministerio de Salud, sino que su supervisión se puede realizar de manera independiente.

Respecto a estos agravios, este Tribunal considera que el accionante sí se encuentra legitimado, por cuanto, la normativa impugnada es de aplicación nacional y, eventualmente, se podrían comprometer las competencias del Gobierno Municipal al cual representa. En cuanto al fondo, los argumentos del accionante se basan en consideraciones realizadas por este Tribunal en las sentencias Nos. 2231-1996 de las 14:33 hrs. y 2237-1999 de las 14:51 hrs., ambas de 14 de mayo de 1996, en las que se consideró lo siguiente:

“(…) Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local", en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal.

(…)” No obstante lo anterior, este Tribunal en la sentencia No. 2007-013577 de las 14:40 hrs. de 19 de setiembre de 2007, matizó esa postura considerando que “el manejo de desechos (…) en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional”, pues, “el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general” máxime, si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos –tanto a los nacionales como locales–.

En tal sentido, la mayoría de este Tribunal dispuso, en aquella oportunidad, que no resultan ilegítimas –por, supuestamente, infringir la autonomía municipal– las competencias rectoras del Ministerio de Salud en estas materias. En dicha resolución, la mayoría de la Sala, consideró, en lo conducente, lo siguiente:

“(…) II. Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo. En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:

‘Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.

Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.’ Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado.

Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:

‘Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.

(...)

El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...

... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.’ (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.

III.Sobre el análisis del conflicto planteado. Partiendo de lo indicado en el considerando anterior la mayoría de la Sala estima que lo relativo al tratamiento de las aguas residuales, domésticas e industriales realizado por la empresa Kimberly Clark Costa Rica S.A, constituye una competencia nacional y no exclusivamente local, puesto que trasciende al ámbito municipal en la medida que se encuentran de por medio derechos fundamentales. Sin duda, la generación y tratamiento de este tipo de desechos es materia que atañe a toda la colectividad nacional en su conjunto, independientemente de las competencias que también tienen las municipalidades. La Ley General de Salud en su artículo 1º, señala que “La salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado” y en su artículo 2° dispone en lo conducente que “... Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la Ley...”.

Por tal motivo, estima la Sala que la competencia que prevalece en el caso concreto es la ejercida por el Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República y los Ministros de Salud y Presidencia, que al decretar el manejo de aguas residuales, domésticas e industriales en el cantón de Belén como un problema de emergencia nacional (Decreto 33726-S-MP), debían tomar las medidas a su alcance para evitar un daño mayor a la población. Por ello, la adjudicación realizada a la empresa Kimberly Clark para el manejo de los desechos del cantón de Belén, se realizó en ejercicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Ministerio de Salud, como encargado de la fijación de políticas de salud en el ámbito nacional. (…)” (Lo destacado no corresponde a la redacción original).

De conformidad con tales consideraciones, resulta evidente que el manejo de residuos y los sistemas de disposición final tienen una vocación o connotación nacional o supra-local y no, eminentemente, o, exclusivamente, local, puesto que, se encuentran de por medio derechos fundamentales de las personas y esa problemática sanitaria no puede ser vista de forma aislada en un cantón específico como si se tratara de un compartimento estanco. A partir de lo expuesto, considera este Tribunal que las competencias encomendadas al Ministerio de Salud, como ente rector a nivel nacional en la materia de la gestión de residuos, no son inconstitucionales ni violentan la autonomía municipal, por cuanto, es una cuestión que le atañe a la colectividad nacional, sin demérito de las competencias que puedan tener, también, las corporaciones locales. Ahora bien, respecto el análisis concreto de la normativa cuestionada, se desprende que la Ley para la Gestión Integral de Residuos inició su trámite en el Plenario Legislativo con un proyecto de ley denominado “Ley General de Residuos”, en el expediente legislativo No. 15.897.

En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se puso en evidencia la necesidad de darle un tratamiento integral y nacional al manejo de los residuos. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver artículo 2, incisos a) y h), de la Ley para la Gestión Integral de Residuos). En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se realizaron las siguientes consideraciones:

“(…) El crecimiento poblacional, los hábitos de consumo de los costarricenses, aunado a estructuras administrativas de nivel nacional y cantonal con poco desarrollo de instrumentos eficaces para el autosostenimiento y alternativas de mediano y largo plazo, han provocado un manejo insuficiente de los residuos que generamos en nuestra sociedad.

Se calcula que en el año 2002 cada uno de los cuatro millones de habitantes de nuestro país generó alrededor de 318 kilogramos de residuos sólidos. Esto totaliza la cifra de 1.28 millones de toneladas métricas de residuos sólidos municipales en dicho período, lo que significa que el indicador de generación o producción Per- Per es de 0,87 kilogramos por habitante al día, como promedio nacional. Un 70% de estos residuos fue recolectado y transportado a algún sitio de disposición final, el otro 30% de residuos sólidos no se recolectó, por lo que se presume que fueron quemados o vertidos sin control alguno en: terrenos baldíos, cauces de agua y parques, contaminando el ambiente y poniendo en peligro la salud de las comunidades.

El Estado ha asumido por muchos años la responsabilidad por la recolección, manejo y disposición final de los residuos, responsabilidad que ha recaído básicamente en los municipios, a los cuales no se ha dotado de una normativa específica, técnica, económica y ambientalmente adecuada para poder hacer frente al problema aquí planteado. Si bien es cierto, el Poder Ejecutivo ha decretado varios reglamentos para hacer frente a temas específicos, como lo son los rellenos sanitarios, residuos peligrosos, manejo de basuras, etc y el Poder Legislativo ha emitido leyes que han tocado algunas aristas del problema vg la Ley orgánica del ambiente, Ley general de salud, Código Municipal y existen en trámite legislativo proyectos tendientes a solucionar problemas relacionados con el manejo de algún residuo específico, consideramos importante que el país cuente con una ley general de residuos que venga desarrollar los principios contenidos en la normativa internacional que ha sido ratificada por nuestro país; que integre la normativa que hoy se encuentra dispersa y la actualice en términos técnicos, científicos y económicos; que integre principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal y aclare las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional. (…)” (Lo resaltado no corresponde al original).

Con miras a cumplir con los fines señalados, en la normativa impugnada se estableció una Rectoría, en manos del Ministerio de Salud –artículo 7–, pero no se desconoció la necesaria intervención de los Gobiernos Locales, toda vez que, el propio artículo 8 dispone que “Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón”. Sin embargo, por tratarse de una materia en la que, necesariamente, se debe conciliar lo local con lo nacional –como es el manejo de residuos– se dispone que le corresponde a las municipalidades establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política nacional y el Plan Nacional formulado por el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa necesaria concordancia entre los planes municipales y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, como se ha indicado, no resulta inconstitucional, por cuanto, no se trata de una imposición ilegítima de parte del Poder Ejecutivo, sino que, se trata de una materia de repercusión nacional y no, exclusivamente, local, como lo pretende el accionante.

Bajo esa misma línea de consideraciones, deben desestimarse los agravios planteados respecto a los artículos 10, 12, 14, 16 y 53 de la ley, toda vez que, no resulta ilegítimo que sea el Ministerio de Salud el órgano responsable de formular la política nacional para la gestión integral de residuos; que los planes municipales deban, necesariamente, elaborarse a partir del plan nacional; que las autoridades del Ministerio de Salud sean las competentes para dar seguimiento y monitoreo a la implementación de los programas de residuos por parte de los generadores y, en definitiva, erigirse como fiscalizadores e inspectores. Debe insistirse, sobre el particular, que tratándose de la correcta disposición y manejo de los residuos predomina un interés nacional y generalizado sobre lo meramente local, pues se procura fiscalizar un tema que atañe a la salud pública. Finalmente, en criterio de este Tribunal, tampoco resulta inconstitucional lo dispuesto en el artículo 24 de la ley, específicamente, en cuanto a la financiación del Fondo para la gestión integral de los residuos, toda vez que es una decisión del legislador –de oportunidad y conveniencia– definir la forma en que se va a financiar dicho Fondo y cómo se van a distribuir los fondos para ser administrados por parte del Ministerio de Salud –como órgano encargado del referido Fondo– y las Municipalidades.

Debe destacarse, en este sentido, como bien lo apunta la Procuraduría General de la República, que el accionante está obviando lo señalado en el artículo 25, párrafo segundo, de la normativa de análisis, toda vez que en dicho numeral se disponen los ingresos que deben ser girados a la Municipalidad del Cantón donde se originó la infracción correspondiente, producto de las investigaciones instauradas por el Tribunal Ambiental Administrativo. A partir de lo expuesto, no se observa, respecto a las disposiciones impugnadas, un roce con el Derecho de la Constitución.

VII. CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, se impone rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad –por falta de legitimación– en cuanto a la impugnación del artículo 20, incisos d) y h), de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Respecto de los demás agravios, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad. El Magistrado Castillo Víquez pone nota.

VIII. NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

Me separo de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde mi perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.

POR TANTO:

Se rechaza de plano la acción en cuanto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Armijo y Cruz ponen nota.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.

Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.

EJL/168 Nota separada de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro: Los suscritos Magistrados discrepan del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en este asunto y declaran, con respecto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, y al cuestionamiento de los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, lo siguiente:

- en primer lugar, que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora goza de legitimación para plantear esta acción de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de los intereses colectivos de los miembros y de quienes habitan en ese Cantón. En este sentido, en nada incide sobre la legitimación que ciertamente ostenta el actor, el hecho de contar o no con el aval del Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias que el ordenamiento le atribuye al Alcalde, justamente a partir de su nombramiento, así como el de los Vice-alcaldes, por medio del sufragio universal. En este sentido, los suscritos Magistrados comparten plenamente los razonamientos formulados por el Magistrado Castillo Víquez en su nota separada acerca del particular.

- en segundo, que los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, son inconstitucionales, justamente por la falta de consulta a las Corporaciones Municipales de esta normativa. Desde esta perspectiva, también es indiferente el hecho que exista o no una zona franca sobre el territorio de la Municipalidad que acude ante la Sala en defensa de los intereses de los habitantes del Cantón, teniendo en cuenta que la consulta a las municipalidades de estas normas puede ser previa o no al establecimiento de una zona franca, así como a la exoneración que ello supone con respecto al cobro de los tributos municipales.

- Tercero, que los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, violan expresamente el ámbito de competencias que ha sido atribuido a las Corporaciones Municipales por fuerza de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, con respecto a la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. En este orden, es preciso tener en cuenta las razones que suscribió el Magistrado Armijo Sancho en su voto particular a la sentencia No. 2007-13577, en cuyo motivo quienes tienen la competencia para gestionar esta materia y otras análogas son las municipalidades.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.