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Res. 12974-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 25/09/2013
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Control constitucional: Rechazo de plano Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
012974-13. EXONERACIÓN DE ZONAS FRANCAS DE IMPUESTOS MUNICIPALES Y RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN MANEJO DE RESIDUOS. Artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.
*120034830007CO* *120034830007CO* Res. Nº 2013-012974 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por GILBERTO MONGE PIZARRO, mayor, en unión libre, abogado, vecino de Ciudad Colón, con cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA para que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Intervino en el proceso la PROCURADORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
De conformidad con el accionante no es necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. En el sub lite, el Alcalde Municipal de Mora sostiene que “el objeto de la impugnación se refiere a temas fundamentales de interés local como lo es la autonomía municipal”. Sostiene, además, que la legitimación se funda en lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política toda vez que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, por lo cual, considera que se actúa en defensa del sistema municipal y su autonomía constitucional. Al respecto, consta que el Alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Mora en la sesión ordinaria No. 11-2012 celebrada el 12 de marzo de 2012, mediante el cual, se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (ver, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007).
Como primer extremo, el accionante solicita que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, en cuanto a que exoneran a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago de impuestos territoriales, traspaso de bienes inmuebles y del pago de todo tributo y patente municipal. El accionante considera que dichas normas afectan la autonomía de las Municipalidades, específicamente, su autonomía financiera y la potestad de programación o planificación que se manifiesta en la capacidad de aprobar y ejecutar sus propios presupuestos. Señala, concretamente, que mediante la Ley de Zonas Francas, sin previa iniciativa municipal, consulta o respuesta afirmativa, no se podían establecer exoneraciones de impuestos municipales. Adicionalmente, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, pues, en su criterio, se está lesionado el artículo 169 de la Constitución Política que dispone que les corresponde a las corporaciones municipales “la administración de los intereses y servicios locales”, siendo que, mediante la normativa impugnada, se le restan competencias y preponderancia a los gobiernos locales para la gestión de los residuos, pasando a ser subordinados del Poder Ejecutivo y, en concreto, del Ministerio de Salud.
En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en cuanto, establecen exenciones tributarias a favor de las empresas acogidas al régimen de zonas francas. Dichos incisos disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:
(Así reformado este primer párrafo por el artículo 1º, inciso h), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998) (…)
(…)
(…)” (Lo destacado en negrita es, propiamente, lo cuestionado por el accionante).
De otra parte, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, los que se transcriben a continuación:
“ARTÍCULO 7.- Rectoría El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:
(…)
ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:
(…)
(…)
ARTÍCULO 10.- Política nacional de residuos El Ministerio de Salud debe formular, en forma participativa, la política nacional para la gestión integral de residuos.
ARTÍCULO 12.- Planes municipales de residuos El plan municipal de gestión integral de residuos es el instrumento que orientará las acciones de las municipalidades para la gestión integral de residuos en el cantón. Se elaborará a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento de esta Ley. Este plan podrá ser formulado en forma mancomunada con otras municipalidades.
La municipalidad convocará a una audiencia pública conforme lo establecerá el Reglamento de esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud, a fin de presentar formalmente a la comunidad y a los interesados los alcances del plan municipal de gestión integral de residuos.
Los planes municipales serán presentados ante el Ministerio de Salud para su registro, seguimiento y monitoreo.
ARTÍCULO 14.- Programas de residuos por parte de los generadores Todo generador debe contar y mantener actualizado un programa de manejo integral de residuos. En caso de que el programa incluya la entrega de residuos a gestores autorizados, el generador debe vigilar que esté autorizado para el manejo sanitario y ambiental de acuerdo con los principios de esta Ley.
Este programa debe ser elaborado e implementado por el generador para el seguimiento y monitoreo por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud.
El Reglamento de esta Ley determinará los contenidos del programa de manejo integral de residuos, el cual deberá coadyuvar al cumplimiento de la política nacional, el Plan Nacional, el plan municipal y los objetivos de esta Ley. Además, establecerá cuáles generadores, dependiendo de su actividad, estarán exentos de presentar los programas de manejo que indica este artículo. Quedan exentas de la elaboración de dicho programa las viviendas unifamiliares.
ARTÍCULO 16.- Fiscalización de los programas de residuos de los generadores Los funcionarios del Ministerio de Salud debidamente identificados podrán visitar, sin previo aviso, las instalaciones de los generadores públicos y privados para fiscalizar la existencia y la implementación del respectivo programa de manejo. El ingreso de las personas funcionarias del Ministerio de Salud a las instalaciones de estos generadores será de carácter obligatorio e inmediato. Mediante notificación escrita, el Ministerio de Salud podrá girar recomendaciones técnicas para su mejora o para que se adopten las medidas correctivas que se estimen pertinentes.
Para realizar la fiscalización de los programas, las personas funcionarias del Ministerio de Salud podrán solicitar la colaboración de las personas funcionarias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a fin de evaluar el impacto ambiental de dichos programas.
ARTÍCULO 24.- Fondo Créase el Fondo para la gestión integral de residuos para alcanzar los objetivos de esta Ley, cuyos recursos se constituirán a partir de lo siguiente:
(…)
ARTÍCULO 53.- Inspecciones (…)
Los inspectores municipales podrán coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados, en los mismos términos en que lo hacen los funcionarios precitados.”
En el sub lite, el accionante pretende cuestionar el régimen de medidas de excepción denominado Zonas Francas, basando su legitimación en la defensa del interés local y la autonomía municipal. No obstante lo anterior, estima este Tribunal que el actor, en su condición de Alcalde Municipal de Mora, carece de legitimación para plantear este proceso, toda vez que, en el Cantón que representa no existe ninguna “zona franca” formalmente, conformada y autorizada por el Poder Ejecutivo. Nótese, sobre el particular, que este Tribunal Constitucional, en algunos casos, ha admitido la legitimación directa de los Alcaldes Municipales –siempre y cuando tengan el aval del Concejo Municipal según lo dispuesto en la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007– , pero lo ha matizado en el sentido que “lo impugnado son normas que afectan los intereses de la Municipalidad como corporación, porque violan la autonomía y/o competencias municipales o se trata de la defensa de intereses difusos (entre otros, aquellos relacionados con el medio ambiente o la salud pública) que afectan de manera directa los intereses de los habitantes de su jurisdicción” (ver sentencia No. 2004-03906 de las 15:13 hrs. de 21 de abril de 2004). Así lo había establecido este Tribunal desde la sentencia No. 1999-05669 de las 15:21 hrs. de 21 de julio de 1999, en la que se consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE. Esta gestión es promovida por el Ejecutivo Municipal de San José, en su condición de representante legal de esta institución, de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 57 del Código Municipal anterior, ahora Alcalde Municipal, conforme el artículo 14 del nuevo Código Municipal, número 7794, que dispone, en lo que interesa: “Denomínase alcalde municipal al uncionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política”; quien ostenta la representación legal de la municipalidad (artículo 17 inciso n) ibídem). En este sentido, esta Sala estima que no obstante que no hay un asunto pendiente de resolver, en los términos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra debidamente legitimado para promoverla, fundado precisamente, en su condición, sea la de ejecutivo municipal –ahora alcalde municipal– del promovente, y en tanto su impugnación la dirige contra normativa supuestamente violatoria de la autonomía y competencias municipales, en defensa del ente local que representa. (…)” (lo destacado en negrita no corresponde al original).
De este modo, debe aclararse que el Alcalde Municipal –siempre y cuando cuente con el respectivo aval del Concejo Municipal– está legitimado para presentar, en forma directa, una acción de inconstitucionalidad contra normativa que pueda violentar la autonomía y competencias municipales, siempre y cuando actúe en defensa de los intereses del ente corporativo que represente. En el caso concreto y, respecto a la impugnación de la Ley de Régimen de Zonas Francas, la Municipalidad de Mora no cuenta con legitimación para accionar de manera directa, toda vez que, como se indicó, en el referido Cantón no existe autorizada una Zona Franca, con lo cual, la Municipalidad no está dejando de percibir ningún tributo que le afecte, directamente, sino que se trataría de una acción de inconstitucionalidad en sentido abstracto, lo cual, no está autorizado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De esta forma, en cuanto a estos extremos, la acción de inconstitucionalidad resulta inadmisible y debe rechazarse.
En el informe rendido ante este Tribunal, la Procuraduría General de la República recomienda que, de oficio, se valore la constitucionalidad de unas disposiciones transitorias dictadas en la Ley No. 8794 de 12 de enero de 2012 que es una Reforma a la Ley de Régimen de Zonas Francas, por cuanto, en consideración de dicho órgano asesor, dichos transitorios no fueron consultados a las Municipalidades. Dicha pretensión es inadmisible, por cuanto, dichas normas no fueron cuestionadas bajo las formalidades del caso por parte del accionante y, como es evidente, la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal que está sujeto a una serie de requisitos previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que, de tal modo, no pueden obviarse para, oficiosamente, examinar la constitucionalidad de normas infra constitucionales. Asimismo, la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad sólo procede cuando existe una sentencia estimatoria a la luz de lo preceptuado en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así en el caso concreto (ver sentencia de esta Sala No. 2478-94 de las 14:30 hrs. de 26 de mayo de 1994). En consecuencia, la gestión planteada resulta improcedente.
En un segundo orden de ideas, el accionante cuestiona varias disposiciones de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por lesionar los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En términos generales el accionante acusa que se le resta preponderancia a las corporaciones municipales para el manejo de los residuos, siendo que, la recolección de desechos sólidos pertenece a la esfera de “los intereses y servicios locales”. Lo anterior, pese a que la ley no nacionaliza el tema de la gestión de los residuos, por lo que, en su criterio, debería ser una competencia municipal y no correspondiente al Ministerio de Salud. Así, en relación con el artículo 7, inciso a), cuestiona que sea el Ministerio de Salud el ente rector en materia de gestión integral de residuos y que le corresponda formular el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, sin que se establezca la necesidad de generar una coordinación con los gobiernos locales.
Cuestiona los incisos a) e i) del artículo 8 porque si bien reconoce que las Municipalidades son las responsables del tema de manejo de residuos en el cantón, impone una restricción al decir que debe ser en concordancia con la política nacional y el plan nacional. El accionante considera que es inconstitucional que se les imponga a las municipalidades un modelo de gestión de residuos, siendo que, en su criterio, debe existir una relación de coordinación y no de subordinación. Impugna el artículo 10 porque le corresponde al Ministerio de Salud formular la política nacional para la gestión integral de residuos, ello, sin que, de previo, se coordine lo correspondiente con las autoridades municipales competentes. En igual sentido, acusa que el artículo 12 es inconstitucional porque la autonomía municipal queda sometida a las disposiciones del Poder Ejecutivo, ya que, el plan municipal de residuos debe realizarse a partir de lo dispuesto en el plan nacional.
En relación al artículo 14, estima que es inconstitucional porque siendo el tema de gestión de residuos una competencia municipal, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud tienen competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. En ese mismo sentido, cuestiona lo regulado en el artículo 16, en el tanto, despoja a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. Sostiene que el inciso g) del artículo 24 es inconstitucional porque los fondos por las multas pasan a ser administrados por el Ministerio de Salud, cuando, en su criterio, deberían ser recursos destinados a las Municipalidades. Finalmente, cuestiona el artículo 53, ya que, a su parecer, la participación de los inspectores municipales no solamente puede ser como coadyuvantes del Ministerio de Salud, sino que su supervisión se puede realizar de manera independiente.
Respecto a estos agravios, este Tribunal considera que el accionante sí se encuentra legitimado, por cuanto, la normativa impugnada es de aplicación nacional y, eventualmente, se podrían comprometer las competencias del Gobierno Municipal al cual representa. En cuanto al fondo, los argumentos del accionante se basan en consideraciones realizadas por este Tribunal en las sentencias Nos. 2231-1996 de las 14:33 hrs. y 2237-1999 de las 14:51 hrs., ambas de 14 de mayo de 1996, en las que se consideró lo siguiente:
“(…) Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local", en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal.
(…)” No obstante lo anterior, este Tribunal en la sentencia No. 2007-013577 de las 14:40 hrs. de 19 de setiembre de 2007, matizó esa postura considerando que “el manejo de desechos (…) en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional”, pues, “el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general” máxime, si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos –tanto a los nacionales como locales–.
En tal sentido, la mayoría de este Tribunal dispuso, en aquella oportunidad, que no resultan ilegítimas –por, supuestamente, infringir la autonomía municipal– las competencias rectoras del Ministerio de Salud en estas materias. En dicha resolución, la mayoría de la Sala, consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) II. Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo. En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:
‘Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.
Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.’ Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado.
Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:
‘Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.
(...)
El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...
... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.’ (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.
III.Sobre el análisis del conflicto planteado. Partiendo de lo indicado en el considerando anterior la mayoría de la Sala estima que lo relativo al tratamiento de las aguas residuales, domésticas e industriales realizado por la empresa Kimberly Clark Costa Rica S.A, constituye una competencia nacional y no exclusivamente local, puesto que trasciende al ámbito municipal en la medida que se encuentran de por medio derechos fundamentales. Sin duda, la generación y tratamiento de este tipo de desechos es materia que atañe a toda la colectividad nacional en su conjunto, independientemente de las competencias que también tienen las municipalidades. La Ley General de Salud en su artículo 1º, señala que “La salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado” y en su artículo 2° dispone en lo conducente que “... Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la Ley...”.
Por tal motivo, estima la Sala que la competencia que prevalece en el caso concreto es la ejercida por el Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República y los Ministros de Salud y Presidencia, que al decretar el manejo de aguas residuales, domésticas e industriales en el cantón de Belén como un problema de emergencia nacional (Decreto 33726-S-MP), debían tomar las medidas a su alcance para evitar un daño mayor a la población. Por ello, la adjudicación realizada a la empresa Kimberly Clark para el manejo de los desechos del cantón de Belén, se realizó en ejercicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Ministerio de Salud, como encargado de la fijación de políticas de salud en el ámbito nacional. (…)” (Lo destacado no corresponde a la redacción original).
De conformidad con tales consideraciones, resulta evidente que el manejo de residuos y los sistemas de disposición final tienen una vocación o connotación nacional o supra-local y no, eminentemente, o, exclusivamente, local, puesto que, se encuentran de por medio derechos fundamentales de las personas y esa problemática sanitaria no puede ser vista de forma aislada en un cantón específico como si se tratara de un compartimento estanco. A partir de lo expuesto, considera este Tribunal que las competencias encomendadas al Ministerio de Salud, como ente rector a nivel nacional en la materia de la gestión de residuos, no son inconstitucionales ni violentan la autonomía municipal, por cuanto, es una cuestión que le atañe a la colectividad nacional, sin demérito de las competencias que puedan tener, también, las corporaciones locales. Ahora bien, respecto el análisis concreto de la normativa cuestionada, se desprende que la Ley para la Gestión Integral de Residuos inició su trámite en el Plenario Legislativo con un proyecto de ley denominado “Ley General de Residuos”, en el expediente legislativo No. 15.897.
En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se puso en evidencia la necesidad de darle un tratamiento integral y nacional al manejo de los residuos. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver artículo 2, incisos a) y h), de la Ley para la Gestión Integral de Residuos). En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se realizaron las siguientes consideraciones:
“(…) El crecimiento poblacional, los hábitos de consumo de los costarricenses, aunado a estructuras administrativas de nivel nacional y cantonal con poco desarrollo de instrumentos eficaces para el autosostenimiento y alternativas de mediano y largo plazo, han provocado un manejo insuficiente de los residuos que generamos en nuestra sociedad.
Se calcula que en el año 2002 cada uno de los cuatro millones de habitantes de nuestro país generó alrededor de 318 kilogramos de residuos sólidos. Esto totaliza la cifra de 1.28 millones de toneladas métricas de residuos sólidos municipales en dicho período, lo que significa que el indicador de generación o producción Per- Per es de 0,87 kilogramos por habitante al día, como promedio nacional. Un 70% de estos residuos fue recolectado y transportado a algún sitio de disposición final, el otro 30% de residuos sólidos no se recolectó, por lo que se presume que fueron quemados o vertidos sin control alguno en: terrenos baldíos, cauces de agua y parques, contaminando el ambiente y poniendo en peligro la salud de las comunidades.
El Estado ha asumido por muchos años la responsabilidad por la recolección, manejo y disposición final de los residuos, responsabilidad que ha recaído básicamente en los municipios, a los cuales no se ha dotado de una normativa específica, técnica, económica y ambientalmente adecuada para poder hacer frente al problema aquí planteado. Si bien es cierto, el Poder Ejecutivo ha decretado varios reglamentos para hacer frente a temas específicos, como lo son los rellenos sanitarios, residuos peligrosos, manejo de basuras, etc y el Poder Legislativo ha emitido leyes que han tocado algunas aristas del problema vg la Ley orgánica del ambiente, Ley general de salud, Código Municipal y existen en trámite legislativo proyectos tendientes a solucionar problemas relacionados con el manejo de algún residuo específico, consideramos importante que el país cuente con una ley general de residuos que venga desarrollar los principios contenidos en la normativa internacional que ha sido ratificada por nuestro país; que integre la normativa que hoy se encuentra dispersa y la actualice en términos técnicos, científicos y económicos; que integre principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal y aclare las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional. (…)” (Lo resaltado no corresponde al original).
Con miras a cumplir con los fines señalados, en la normativa impugnada se estableció una Rectoría, en manos del Ministerio de Salud –artículo 7–, pero no se desconoció la necesaria intervención de los Gobiernos Locales, toda vez que, el propio artículo 8 dispone que “Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón”. Sin embargo, por tratarse de una materia en la que, necesariamente, se debe conciliar lo local con lo nacional –como es el manejo de residuos– se dispone que le corresponde a las municipalidades establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política nacional y el Plan Nacional formulado por el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa necesaria concordancia entre los planes municipales y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, como se ha indicado, no resulta inconstitucional, por cuanto, no se trata de una imposición ilegítima de parte del Poder Ejecutivo, sino que, se trata de una materia de repercusión nacional y no, exclusivamente, local, como lo pretende el accionante.
Bajo esa misma línea de consideraciones, deben desestimarse los agravios planteados respecto a los artículos 10, 12, 14, 16 y 53 de la ley, toda vez que, no resulta ilegítimo que sea el Ministerio de Salud el órgano responsable de formular la política nacional para la gestión integral de residuos; que los planes municipales deban, necesariamente, elaborarse a partir del plan nacional; que las autoridades del Ministerio de Salud sean las competentes para dar seguimiento y monitoreo a la implementación de los programas de residuos por parte de los generadores y, en definitiva, erigirse como fiscalizadores e inspectores. Debe insistirse, sobre el particular, que tratándose de la correcta disposición y manejo de los residuos predomina un interés nacional y generalizado sobre lo meramente local, pues se procura fiscalizar un tema que atañe a la salud pública. Finalmente, en criterio de este Tribunal, tampoco resulta inconstitucional lo dispuesto en el artículo 24 de la ley, específicamente, en cuanto a la financiación del Fondo para la gestión integral de los residuos, toda vez que es una decisión del legislador –de oportunidad y conveniencia– definir la forma en que se va a financiar dicho Fondo y cómo se van a distribuir los fondos para ser administrados por parte del Ministerio de Salud –como órgano encargado del referido Fondo– y las Municipalidades.
Debe destacarse, en este sentido, como bien lo apunta la Procuraduría General de la República, que el accionante está obviando lo señalado en el artículo 25, párrafo segundo, de la normativa de análisis, toda vez que en dicho numeral se disponen los ingresos que deben ser girados a la Municipalidad del Cantón donde se originó la infracción correspondiente, producto de las investigaciones instauradas por el Tribunal Ambiental Administrativo. A partir de lo expuesto, no se observa, respecto a las disposiciones impugnadas, un roce con el Derecho de la Constitución.
Corolario de las consideraciones realizadas, se impone rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad –por falta de legitimación– en cuanto a la impugnación del artículo 20, incisos d) y h), de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Respecto de los demás agravios, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad. El Magistrado Castillo Víquez pone nota.
Me separo de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde mi perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.
POR TANTO:
Se rechaza de plano la acción en cuanto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Armijo y Cruz ponen nota.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.
EJL/168 Nota separada de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro: Los suscritos Magistrados discrepan del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en este asunto y declaran, con respecto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, y al cuestionamiento de los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, lo siguiente:
- en primer lugar, que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora goza de legitimación para plantear esta acción de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de los intereses colectivos de los miembros y de quienes habitan en ese Cantón. En este sentido, en nada incide sobre la legitimación que ciertamente ostenta el actor, el hecho de contar o no con el aval del Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias que el ordenamiento le atribuye al Alcalde, justamente a partir de su nombramiento, así como el de los Vice-alcaldes, por medio del sufragio universal. En este sentido, los suscritos Magistrados comparten plenamente los razonamientos formulados por el Magistrado Castillo Víquez en su nota separada acerca del particular.
- en segundo, que los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, son inconstitucionales, justamente por la falta de consulta a las Corporaciones Municipales de esta normativa. Desde esta perspectiva, también es indiferente el hecho que exista o no una zona franca sobre el territorio de la Municipalidad que acude ante la Sala en defensa de los intereses de los habitantes del Cantón, teniendo en cuenta que la consulta a las municipalidades de estas normas puede ser previa o no al establecimiento de una zona franca, así como a la exoneración que ello supone con respecto al cobro de los tributos municipales.
- Tercero, que los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, violan expresamente el ámbito de competencias que ha sido atribuido a las Corporaciones Municipales por fuerza de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, con respecto a la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. En este orden, es preciso tener en cuenta las razones que suscribió el Magistrado Armijo Sancho en su voto particular a la sentencia No. 2007-13577, en cuyo motivo quienes tienen la competencia para gestionar esta materia y otras análogas son las municipalidades.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Control constitucional: Rechazo de plano Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
012974-13. EXONERACIÓN DE ZONAS FRANCAS DE IMPUESTOS MUNICIPALES Y RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN MANEJO DE RESIDUOS. Artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.
*120034830007CO* *120034830007CO* Res. Nº 2013-012974 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por GILBERTO MONGE PIZARRO, mayor, en unión libre, abogado, vecino de Ciudad Colón, con cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA para que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Intervino en el proceso la PROCURADORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
De conformidad con el accionante no es necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. En el sub lite, el Alcalde Municipal de Mora sostiene que “el objeto de la impugnación se refiere a temas fundamentales de interés local como lo es la autonomía municipal”. Sostiene, además, que la legitimación se funda en lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política toda vez que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, por lo cual, considera que se actúa en defensa del sistema municipal y su autonomía constitucional. Al respecto, consta que el Alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Mora en la sesión ordinaria No. 11-2012 celebrada el 12 de marzo de 2012, mediante el cual, se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (ver, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007).
Como primer extremo, el accionante solicita que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, en cuanto a que exoneran a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago de impuestos territoriales, traspaso de bienes inmuebles y del pago de todo tributo y patente municipal. El accionante considera que dichas normas afectan la autonomía de las Municipalidades, específicamente, su autonomía financiera y la potestad de programación o planificación que se manifiesta en la capacidad de aprobar y ejecutar sus propios presupuestos. Señala, concretamente, que mediante la Ley de Zonas Francas, sin previa iniciativa municipal, consulta o respuesta afirmativa, no se podían establecer exoneraciones de impuestos municipales. Adicionalmente, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, pues, en su criterio, se está lesionado el artículo 169 de la Constitución Política que dispone que les corresponde a las corporaciones municipales “la administración de los intereses y servicios locales”, siendo que, mediante la normativa impugnada, se le restan competencias y preponderancia a los gobiernos locales para la gestión de los residuos, pasando a ser subordinados del Poder Ejecutivo y, en concreto, del Ministerio de Salud.
En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en cuanto, establecen exenciones tributarias a favor de las empresas acogidas al régimen de zonas francas. Dichos incisos disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:
(Así reformado este primer párrafo por el artículo 1º, inciso h), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998) (…)
(…)
(…)” (Lo destacado en negrita es, propiamente, lo cuestionado por el accionante).
De otra parte, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, los que se transcriben a continuación:
“ARTÍCULO 7.- Rectoría El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:
(…)
ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:
(…)
(…)
ARTÍCULO 10.- Política nacional de residuos El Ministerio de Salud debe formular, en forma participativa, la política nacional para la gestión integral de residuos.
ARTÍCULO 12.- Planes municipales de residuos El plan municipal de gestión integral de residuos es el instrumento que orientará las acciones de las municipalidades para la gestión integral de residuos en el cantón. Se elaborará a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento de esta Ley. Este plan podrá ser formulado en forma mancomunada con otras municipalidades.
La municipalidad convocará a una audiencia pública conforme lo establecerá el Reglamento de esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud, a fin de presentar formalmente a la comunidad y a los interesados los alcances del plan municipal de gestión integral de residuos.
Los planes municipales serán presentados ante el Ministerio de Salud para su registro, seguimiento y monitoreo.
ARTÍCULO 14.- Programas de residuos por parte de los generadores Todo generador debe contar y mantener actualizado un programa de manejo integral de residuos. En caso de que el programa incluya la entrega de residuos a gestores autorizados, el generador debe vigilar que esté autorizado para el manejo sanitario y ambiental de acuerdo con los principios de esta Ley.
Este programa debe ser elaborado e implementado por el generador para el seguimiento y monitoreo por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud.
El Reglamento de esta Ley determinará los contenidos del programa de manejo integral de residuos, el cual deberá coadyuvar al cumplimiento de la política nacional, el Plan Nacional, el plan municipal y los objetivos de esta Ley. Además, establecerá cuáles generadores, dependiendo de su actividad, estarán exentos de presentar los programas de manejo que indica este artículo. Quedan exentas de la elaboración de dicho programa las viviendas unifamiliares.
ARTÍCULO 16.- Fiscalización de los programas de residuos de los generadores Los funcionarios del Ministerio de Salud debidamente identificados podrán visitar, sin previo aviso, las instalaciones de los generadores públicos y privados para fiscalizar la existencia y la implementación del respectivo programa de manejo. El ingreso de las personas funcionarias del Ministerio de Salud a las instalaciones de estos generadores será de carácter obligatorio e inmediato. Mediante notificación escrita, el Ministerio de Salud podrá girar recomendaciones técnicas para su mejora o para que se adopten las medidas correctivas que se estimen pertinentes.
Para realizar la fiscalización de los programas, las personas funcionarias del Ministerio de Salud podrán solicitar la colaboración de las personas funcionarias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a fin de evaluar el impacto ambiental de dichos programas.
ARTÍCULO 24.- Fondo Créase el Fondo para la gestión integral de residuos para alcanzar los objetivos de esta Ley, cuyos recursos se constituirán a partir de lo siguiente:
(…)
ARTÍCULO 53.- Inspecciones (…)
Los inspectores municipales podrán coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados, en los mismos términos en que lo hacen los funcionarios precitados.”
En el sub lite, el accionante pretende cuestionar el régimen de medidas de excepción denominado Zonas Francas, basando su legitimación en la defensa del interés local y la autonomía municipal. No obstante lo anterior, estima este Tribunal que el actor, en su condición de Alcalde Municipal de Mora, carece de legitimación para plantear este proceso, toda vez que, en el Cantón que representa no existe ninguna “zona franca” formalmente, conformada y autorizada por el Poder Ejecutivo. Nótese, sobre el particular, que este Tribunal Constitucional, en algunos casos, ha admitido la legitimación directa de los Alcaldes Municipales –siempre y cuando tengan el aval del Concejo Municipal según lo dispuesto en la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007– , pero lo ha matizado en el sentido que “lo impugnado son normas que afectan los intereses de la Municipalidad como corporación, porque violan la autonomía y/o competencias municipales o se trata de la defensa de intereses difusos (entre otros, aquellos relacionados con el medio ambiente o la salud pública) que afectan de manera directa los intereses de los habitantes de su jurisdicción” (ver sentencia No. 2004-03906 de las 15:13 hrs. de 21 de abril de 2004). Así lo había establecido este Tribunal desde la sentencia No. 1999-05669 de las 15:21 hrs. de 21 de julio de 1999, en la que se consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE. Esta gestión es promovida por el Ejecutivo Municipal de San José, en su condición de representante legal de esta institución, de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 57 del Código Municipal anterior, ahora Alcalde Municipal, conforme el artículo 14 del nuevo Código Municipal, número 7794, que dispone, en lo que interesa: “Denomínase alcalde municipal al uncionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política”; quien ostenta la representación legal de la municipalidad (artículo 17 inciso n) ibídem). En este sentido, esta Sala estima que no obstante que no hay un asunto pendiente de resolver, en los términos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra debidamente legitimado para promoverla, fundado precisamente, en su condición, sea la de ejecutivo municipal –ahora alcalde municipal– del promovente, y en tanto su impugnación la dirige contra normativa supuestamente violatoria de la autonomía y competencias municipales, en defensa del ente local que representa. (…)” (lo destacado en negrita no corresponde al original).
De este modo, debe aclararse que el Alcalde Municipal –siempre y cuando cuente con el respectivo aval del Concejo Municipal– está legitimado para presentar, en forma directa, una acción de inconstitucionalidad contra normativa que pueda violentar la autonomía y competencias municipales, siempre y cuando actúe en defensa de los intereses del ente corporativo que represente. En el caso concreto y, respecto a la impugnación de la Ley de Régimen de Zonas Francas, la Municipalidad de Mora no cuenta con legitimación para accionar de manera directa, toda vez que, como se indicó, en el referido Cantón no existe autorizada una Zona Franca, con lo cual, la Municipalidad no está dejando de percibir ningún tributo que le afecte, directamente, sino que se trataría de una acción de inconstitucionalidad en sentido abstracto, lo cual, no está autorizado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De esta forma, en cuanto a estos extremos, la acción de inconstitucionalidad resulta inadmisible y debe rechazarse.
En el informe rendido ante este Tribunal, la Procuraduría General de la República recomienda que, de oficio, se valore la constitucionalidad de unas disposiciones transitorias dictadas en la Ley No. 8794 de 12 de enero de 2012 que es una Reforma a la Ley de Régimen de Zonas Francas, por cuanto, en consideración de dicho órgano asesor, dichos transitorios no fueron consultados a las Municipalidades. Dicha pretensión es inadmisible, por cuanto, dichas normas no fueron cuestionadas bajo las formalidades del caso por parte del accionante y, como es evidente, la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal que está sujeto a una serie de requisitos previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que, de tal modo, no pueden obviarse para, oficiosamente, examinar la constitucionalidad de normas infra constitucionales. Asimismo, la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad sólo procede cuando existe una sentencia estimatoria a la luz de lo preceptuado en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así en el caso concreto (ver sentencia de esta Sala No. 2478-94 de las 14:30 hrs. de 26 de mayo de 1994). En consecuencia, la gestión planteada resulta improcedente.
En un segundo orden de ideas, el accionante cuestiona varias disposiciones de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por lesionar los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En términos generales el accionante acusa que se le resta preponderancia a las corporaciones municipales para el manejo de los residuos, siendo que, la recolección de desechos sólidos pertenece a la esfera de “los intereses y servicios locales”. Lo anterior, pese a que la ley no nacionaliza el tema de la gestión de los residuos, por lo que, en su criterio, debería ser una competencia municipal y no correspondiente al Ministerio de Salud. Así, en relación con el artículo 7, inciso a), cuestiona que sea el Ministerio de Salud el ente rector en materia de gestión integral de residuos y que le corresponda formular el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, sin que se establezca la necesidad de generar una coordinación con los gobiernos locales.
Cuestiona los incisos a) e i) del artículo 8 porque si bien reconoce que las Municipalidades son las responsables del tema de manejo de residuos en el cantón, impone una restricción al decir que debe ser en concordancia con la política nacional y el plan nacional. El accionante considera que es inconstitucional que se les imponga a las municipalidades un modelo de gestión de residuos, siendo que, en su criterio, debe existir una relación de coordinación y no de subordinación. Impugna el artículo 10 porque le corresponde al Ministerio de Salud formular la política nacional para la gestión integral de residuos, ello, sin que, de previo, se coordine lo correspondiente con las autoridades municipales competentes. En igual sentido, acusa que el artículo 12 es inconstitucional porque la autonomía municipal queda sometida a las disposiciones del Poder Ejecutivo, ya que, el plan municipal de residuos debe realizarse a partir de lo dispuesto en el plan nacional.
En relación al artículo 14, estima que es inconstitucional porque siendo el tema de gestión de residuos una competencia municipal, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud tienen competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. En ese mismo sentido, cuestiona lo regulado en el artículo 16, en el tanto, despoja a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. Sostiene que el inciso g) del artículo 24 es inconstitucional porque los fondos por las multas pasan a ser administrados por el Ministerio de Salud, cuando, en su criterio, deberían ser recursos destinados a las Municipalidades. Finalmente, cuestiona el artículo 53, ya que, a su parecer, la participación de los inspectores municipales no solamente puede ser como coadyuvantes del Ministerio de Salud, sino que su supervisión se puede realizar de manera independiente.
Respecto a estos agravios, este Tribunal considera que el accionante sí se encuentra legitimado, por cuanto, la normativa impugnada es de aplicación nacional y, eventualmente, se podrían comprometer las competencias del Gobierno Municipal al cual representa. En cuanto al fondo, los argumentos del accionante se basan en consideraciones realizadas por este Tribunal en las sentencias Nos. 2231-1996 de las 14:33 hrs. y 2237-1999 de las 14:51 hrs., ambas de 14 de mayo de 1996, en las que se consideró lo siguiente:
“(…) Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local", en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal.
(…)” No obstante lo anterior, este Tribunal en la sentencia No. 2007-013577 de las 14:40 hrs. de 19 de setiembre de 2007, matizó esa postura considerando que “el manejo de desechos (…) en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional”, pues, “el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general” máxime, si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos –tanto a los nacionales como locales–.
En tal sentido, la mayoría de este Tribunal dispuso, en aquella oportunidad, que no resultan ilegítimas –por, supuestamente, infringir la autonomía municipal– las competencias rectoras del Ministerio de Salud en estas materias. En dicha resolución, la mayoría de la Sala, consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) II. Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo. En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:
‘Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.
Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.’ Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado.
Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:
‘Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.
(...)
El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...
... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.’ (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.
III.Sobre el análisis del conflicto planteado. Partiendo de lo indicado en el considerando anterior la mayoría de la Sala estima que lo relativo al tratamiento de las aguas residuales, domésticas e industriales realizado por la empresa Kimberly Clark Costa Rica S.A, constituye una competencia nacional y no exclusivamente local, puesto que trasciende al ámbito municipal en la medida que se encuentran de por medio derechos fundamentales. Sin duda, la generación y tratamiento de este tipo de desechos es materia que atañe a toda la colectividad nacional en su conjunto, independientemente de las competencias que también tienen las municipalidades. La Ley General de Salud en su artículo 1º, señala que “La salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado” y en su artículo 2° dispone en lo conducente que “... Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la Ley...”.
Por tal motivo, estima la Sala que la competencia que prevalece en el caso concreto es la ejercida por el Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República y los Ministros de Salud y Presidencia, que al decretar el manejo de aguas residuales, domésticas e industriales en el cantón de Belén como un problema de emergencia nacional (Decreto 33726-S-MP), debían tomar las medidas a su alcance para evitar un daño mayor a la población. Por ello, la adjudicación realizada a la empresa Kimberly Clark para el manejo de los desechos del cantón de Belén, se realizó en ejercicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Ministerio de Salud, como encargado de la fijación de políticas de salud en el ámbito nacional. (…)” (Lo destacado no corresponde a la redacción original).
De conformidad con tales consideraciones, resulta evidente que el manejo de residuos y los sistemas de disposición final tienen una vocación o connotación nacional o supra-local y no, eminentemente, o, exclusivamente, local, puesto que, se encuentran de por medio derechos fundamentales de las personas y esa problemática sanitaria no puede ser vista de forma aislada en un cantón específico como si se tratara de un compartimento estanco. A partir de lo expuesto, considera este Tribunal que las competencias encomendadas al Ministerio de Salud, como ente rector a nivel nacional en la materia de la gestión de residuos, no son inconstitucionales ni violentan la autonomía municipal, por cuanto, es una cuestión que le atañe a la colectividad nacional, sin demérito de las competencias que puedan tener, también, las corporaciones locales. Ahora bien, respecto el análisis concreto de la normativa cuestionada, se desprende que la Ley para la Gestión Integral de Residuos inició su trámite en el Plenario Legislativo con un proyecto de ley denominado “Ley General de Residuos”, en el expediente legislativo No. 15.897.
En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se puso en evidencia la necesidad de darle un tratamiento integral y nacional al manejo de los residuos. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver artículo 2, incisos a) y h), de la Ley para la Gestión Integral de Residuos). En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se realizaron las siguientes consideraciones:
“(…) El crecimiento poblacional, los hábitos de consumo de los costarricenses, aunado a estructuras administrativas de nivel nacional y cantonal con poco desarrollo de instrumentos eficaces para el autosostenimiento y alternativas de mediano y largo plazo, han provocado un manejo insuficiente de los residuos que generamos en nuestra sociedad.
Se calcula que en el año 2002 cada uno de los cuatro millones de habitantes de nuestro país generó alrededor de 318 kilogramos de residuos sólidos. Esto totaliza la cifra de 1.28 millones de toneladas métricas de residuos sólidos municipales en dicho período, lo que significa que el indicador de generación o producción Per- Per es de 0,87 kilogramos por habitante al día, como promedio nacional. Un 70% de estos residuos fue recolectado y transportado a algún sitio de disposición final, el otro 30% de residuos sólidos no se recolectó, por lo que se presume que fueron quemados o vertidos sin control alguno en: terrenos baldíos, cauces de agua y parques, contaminando el ambiente y poniendo en peligro la salud de las comunidades.
El Estado ha asumido por muchos años la responsabilidad por la recolección, manejo y disposición final de los residuos, responsabilidad que ha recaído básicamente en los municipios, a los cuales no se ha dotado de una normativa específica, técnica, económica y ambientalmente adecuada para poder hacer frente al problema aquí planteado. Si bien es cierto, el Poder Ejecutivo ha decretado varios reglamentos para hacer frente a temas específicos, como lo son los rellenos sanitarios, residuos peligrosos, manejo de basuras, etc y el Poder Legislativo ha emitido leyes que han tocado algunas aristas del problema vg la Ley orgánica del ambiente, Ley general de salud, Código Municipal y existen en trámite legislativo proyectos tendientes a solucionar problemas relacionados con el manejo de algún residuo específico, consideramos importante que el país cuente con una ley general de residuos que venga desarrollar los principios contenidos en la normativa internacional que ha sido ratificada por nuestro país; que integre la normativa que hoy se encuentra dispersa y la actualice en términos técnicos, científicos y económicos; que integre principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal y aclare las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional. (…)” (Lo resaltado no corresponde al original).
Con miras a cumplir con los fines señalados, en la normativa impugnada se estableció una Rectoría, en manos del Ministerio de Salud –artículo 7–, pero no se desconoció la necesaria intervención de los Gobiernos Locales, toda vez que, el propio artículo 8 dispone que “Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón”. Sin embargo, por tratarse de una materia en la que, necesariamente, se debe conciliar lo local con lo nacional –como es el manejo de residuos– se dispone que le corresponde a las municipalidades establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política nacional y el Plan Nacional formulado por el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa necesaria concordancia entre los planes municipales y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, como se ha indicado, no resulta inconstitucional, por cuanto, no se trata de una imposición ilegítima de parte del Poder Ejecutivo, sino que, se trata de una materia de repercusión nacional y no, exclusivamente, local, como lo pretende el accionante.
Bajo esa misma línea de consideraciones, deben desestimarse los agravios planteados respecto a los artículos 10, 12, 14, 16 y 53 de la ley, toda vez que, no resulta ilegítimo que sea el Ministerio de Salud el órgano responsable de formular la política nacional para la gestión integral de residuos; que los planes municipales deban, necesariamente, elaborarse a partir del plan nacional; que las autoridades del Ministerio de Salud sean las competentes para dar seguimiento y monitoreo a la implementación de los programas de residuos por parte de los generadores y, en definitiva, erigirse como fiscalizadores e inspectores. Debe insistirse, sobre el particular, que tratándose de la correcta disposición y manejo de los residuos predomina un interés nacional y generalizado sobre lo meramente local, pues se procura fiscalizar un tema que atañe a la salud pública. Finalmente, en criterio de este Tribunal, tampoco resulta inconstitucional lo dispuesto en el artículo 24 de la ley, específicamente, en cuanto a la financiación del Fondo para la gestión integral de los residuos, toda vez que es una decisión del legislador –de oportunidad y conveniencia– definir la forma en que se va a financiar dicho Fondo y cómo se van a distribuir los fondos para ser administrados por parte del Ministerio de Salud –como órgano encargado del referido Fondo– y las Municipalidades.
Debe destacarse, en este sentido, como bien lo apunta la Procuraduría General de la República, que el accionante está obviando lo señalado en el artículo 25, párrafo segundo, de la normativa de análisis, toda vez que en dicho numeral se disponen los ingresos que deben ser girados a la Municipalidad del Cantón donde se originó la infracción correspondiente, producto de las investigaciones instauradas por el Tribunal Ambiental Administrativo. A partir de lo expuesto, no se observa, respecto a las disposiciones impugnadas, un roce con el Derecho de la Constitución.
Corolario de las consideraciones realizadas, se impone rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad –por falta de legitimación– en cuanto a la impugnación del artículo 20, incisos d) y h), de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Respecto de los demás agravios, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad. El Magistrado Castillo Víquez pone nota.
Me separo de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde mi perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.
POR TANTO:
Se rechaza de plano la acción en cuanto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Armijo y Cruz ponen nota.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.
EJL/168 Nota separada de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro: Los suscritos Magistrados discrepan del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en este asunto y declaran, con respecto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, y al cuestionamiento de los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, lo siguiente:
- en primer lugar, que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora goza de legitimación para plantear esta acción de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de los intereses colectivos de los miembros y de quienes habitan en ese Cantón. En este sentido, en nada incide sobre la legitimación que ciertamente ostenta el actor, el hecho de contar o no con el aval del Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias que el ordenamiento le atribuye al Alcalde, justamente a partir de su nombramiento, así como el de los Vice-alcaldes, por medio del sufragio universal. En este sentido, los suscritos Magistrados comparten plenamente los razonamientos formulados por el Magistrado Castillo Víquez en su nota separada acerca del particular.
- en segundo, que los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, son inconstitucionales, justamente por la falta de consulta a las Corporaciones Municipales de esta normativa. Desde esta perspectiva, también es indiferente el hecho que exista o no una zona franca sobre el territorio de la Municipalidad que acude ante la Sala en defensa de los intereses de los habitantes del Cantón, teniendo en cuenta que la consulta a las municipalidades de estas normas puede ser previa o no al establecimiento de una zona franca, así como a la exoneración que ello supone con respecto al cobro de los tributos municipales.
- Tercero, que los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, violan expresamente el ámbito de competencias que ha sido atribuido a las Corporaciones Municipales por fuerza de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, con respecto a la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. En este orden, es preciso tener en cuenta las razones que suscribió el Magistrado Armijo Sancho en su voto particular a la sentencia No. 2007-13577, en cuyo motivo quienes tienen la competencia para gestionar esta materia y otras análogas son las municipalidades.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
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