← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 12974-2013 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 25/09/2013
OutcomeResultado
SummaryResumen
Key excerptExtracto clave
Pull quotesCitas destacadas
Full documentDocumento completo
No English translation available; showing the Spanish source.
Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de plano Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
012974-13. EXONERACIÓN DE ZONAS FRANCAS DE IMPUESTOS MUNICIPALES Y RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN MANEJO DE RESIDUOS. Artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.
*120034830007CO* *120034830007CO* Res. Nº 2013-012974 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por GILBERTO MONGE PIZARRO, mayor, en unión libre, abogado, vecino de Ciudad Colón, con cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA para que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Intervino en el proceso la PROCURADORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.
RESULTANDO:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:27 hrs. de 14 de marzo de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. En relación al artículo 20 de la Ley No. 7210 que es Ley de Régimen de Zonas Francas, cuestiona los incisos d) y h). En cuanto al primer inciso aclara que lo impugna, únicamente, en cuanto exonera a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago del impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles y en relación al inciso h) aclara que lo impugna, únicamente, en cuanto exonera a las empresas acogidas al régimen de zona franca de todo tributo y patente municipales. Considera que dicha norma infringe los artículos 121, inciso 13), 170 y 175 de la Constitución Política. Aduce que, en este caso, la normativa cuestionada no fue de iniciativa municipal, ni tampoco les fue consultado el proyecto de ley. Sostiene que la Asamblea Legislativa está facultada, únicamente, a autorizar los impuestos municipales y la modificación de los mismos es una competencia exclusiva de la Municipalidad, siendo que, ésta debe realizarse mediante un acuerdo del Concejo Municipal, según los artículos 13 y 68 del Código Municipal. Alega que la creación de una exoneración de impuestos municipales por ley es violatorio de la autonomía municipal, de conformidad con los artículos 121, inciso 13), y 170 de la Carta Magna. Aduce que este tipo de exoneraciones afecta, directamente, la potestad constitucional que ostentan las municipalidades para dictar sus propios presupuestos de conformidad con el artículo 175 de la Constitución. Considera que afectar la estructura tributaria del gobierno municipal mediante exoneraciones, debilita sus posibilidades de atender los intereses y servicios locales. Refiere a jurisprudencia de esta Sala en la que se ha indicado que el legislador no puede dictar normativa que afecte la esencia misma de lo local, lo cual convertiría a la Municipalidad en un simple contenedor vacío del que subsistiría sólo la nominación. Asegura el accionante que el impuesto sobre bienes inmuebles es también un tributo municipal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley No. 7509 y en los artículos 70 y 71 del Código Municipal. De otra parte, cuestiona los artículos 7 inciso a), 8 incisos a) e i), 10, 12, 14, 16, 24, inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por estimar que se violentan los artículos 169 y 170 de la Constitución, ya que, según su criterio, esas normas le dan potestades municipales al Ministerio de Salud, sin que se nacionalice el servicio de gestión de residuos. En relación al artículo 7, inciso a), cuestiona las competencias de dirección encomendadas al Ministerio de Salud en coordinación con el MINAET y el MAG, de forma centralizada, sin tomar en consideración el criterio de los gobiernos locales, imponiéndoles, además, un sistema de manejo de residuos específico, en detrimento de las competencias municipales. Manifiesta que el artículo 8 del cuerpo normativo supra citado impone, en sus incisos a) e i), restricciones a la responsabilidad de las municipalidades en materia de residuos del cantón, al establecer que las políticas del gobierno local en este tema deben ser acordes al plan nacional. Considera que esto derivaría en una imposición de los sistemas de manejo de residuos del Poder Ejecutivo sobre las municipalidades, lo cual, en su criterio, no es procedente, en el tanto, la gestión de residuos es una competencia municipal y no existe una ley que nacionalice esta potestad. Admite que el Ministerio de Salud tiene competencia para cuestionar, técnicamente, la gestión de recursos que realice una Municipalidad, pero afirma que esto no le autoriza a imponer un sistema de gestión de residuos. Sobre los artículos 10 y 12 impugnados, el accionante sostiene similar razonamiento e indica que irrespetan el principio de autonomía municipal, en el tanto, somete las actuaciones del gobierno local a las disposiciones del Poder Ejecutivo, mediante la imposición de un plan nacional emitido por el Ministerio de Salud. Afirma que el artículo 14 del mismo cuerpo normativo es inconstitucional, ya que, siendo el tema de gestión de residuos competencia municipal sean, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud los que tengan la competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. Además lo cuestiona en virtud que deja a competencia del Poder Ejecutivo, mediante la emisión de un Reglamento, los contenidos del programa de manejo integral de residuos, los cuales, deberían ser regulados por reglamentación municipal, en virtud de la competencia que tiene la Municipalidad sobre el tema de gestión de residuos. Asevera que el artículo 16 objetado incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad, al despojar a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. En virtud de dicha competencia, entiende el accionante que es inconstitucional el inciso g) del artículo 24 de la Ley 8839, en virtud que otorga los recursos provenientes de las infracciones causadas por mal manejo de residuos al Ministerio de Salud, cuando estas infracciones deberían estar establecidas por las Municipalidades y los recursos provenientes de éstas deberían girarse a favor de las mismas. Asimismo, afirma que el artículo 53 impugnado es inconstitucional, en tanto, establece que los inspectores municipales pueden coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados. Entiende el accionante que en virtud de la competencia municipal sobre el tema de gestión de residuos, los inspectores municipales deberían poder hacer este tipo de inspecciones de manera independiente. Refiere a las infracciones tipificadas en dicha ley y asegura que perseguir esas conductas, así como sancionarlas, es competencia exclusiva de la Municipalidad. El accionante fundamenta su legitimación en el hecho que la presente acción pretende tutelar los intereses de la colectividad.
2.- Mediante resolución de las 11:38 hrs. de 29 de marzo de 2012 la Presidencia de la Sala le dio curso a la acción de inconstitucionalidad y le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de la Presidencia.
3.- Rindió el informe solicitado CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ en su calidad de MINISTRO DE LA PRESIDENCIA y manifiesta que el interés legítimo difuso presupone una cualificación por parte de su titular en el sentido de esperar un beneficio o, al menos, evitar un perjuicio como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión cuestionado. En el caso que nos ocupa, la Municipalidad de Mora interpone la acción y argumenta la presencia de intereses difusos para su interposición directa. No obstante lo anterior, en el Cantón de Mora no se encuentra instalada ninguna planta principal perteneciente a empresas beneficiarias del Régimen de Zonas Francas, de manera que el recurrente carece de la cualificación de interesado legítimo que, necesariamente, debe ostentar dicha Municipalidad tanto en su condición individual como corporación municipal, así como en relación a la colectividad a quien representa, es decir, los habitantes del mencionado cantón. Entender la legitimación en estos supuestos de forma contraria, podría dar margen a la instauración de una especie de legitimación ilimitada o acción popular, lo cual, no es admitido por el Tribunal Constitucional. Por ende, considera que la Municipalidad de Mora carece de la condición de interesado legítimo dentro del expediente. En relación con el artículo 20, incisos d) y h), reconoce que la Sala Constitucional, vía jurisprudencia, ha señalado que es obligación de la Asamblea Legislativa otorgar audiencia a las Municipalidades sobre aquellos proyectos de ley que creen exoneraciones de impuestos municipales. Sin embargo, según consta en el caso concreto, en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, consta que la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora. Sostiene que, en virtud de lo anterior, queda demostrado que sí se otorgó audiencia a dicho ente territorial con el objeto de escuchar su opinión en relación con lo que, en aquel momento, era el proyecto de Ley del Régimen de Zonas Francas, tal y como se evidencia del folio del expediente legislativo aportado. Señala que la Municipalidad accionante parece interpretar que los intereses locales privan sobre los intereses nacionales, cuando, en realidad, no existe una jerarquía entre ambos tipos de intereses, pues, ambos, lejos de competir, deben convivir armónicamente. Sostiene que el Régimen de Zonas Francas es un conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas para que realicen inversiones nuevas en el país. Este régimen de favor hace parte de una política integral de promoción de las exportaciones y el fomento de las inversiones en el que nuestro país ha puesto especial énfasis en los últimos veinte años. Está compuesto por una serie de incentivos que buscan hacer más competitivo al país a fin de compensar ciertas falencias en materia de infraestructura con la idea de generar más empleos directos, encadenamientos productivos, transferencia de tecnología e inversión nacional y extranjera directa en nuestro territorio. Bajo ese orden de ideas fue que el legislador estableció ciertas exoneraciones de impuestos en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 121, inciso 1º), de la Constitución Política. Considera que la corporación municipal accionante incurre en una confusión respecto a lo que en nuestro país se conoce como impuestos nacionales e impuestos municipales, siendo que, procede a precisar ambos conceptos. De lo dispuesto en la sentencia No. 3450-1995 de la Sala Constitucional, concluye que, en aquellas materias de naturaleza local, específicamente, en lo tocante a los impuestos municipales, quien posee el poder tributario, aunque derivado, es la Municipalidad. Sin embargo, existen muchos otros impuestos que son creados por la Asamblea Legislativa en donde los sujetos beneficiarios son las municipalidades a quienes se les otorgan competencias sobre la administración de los recursos, tal y como sucede con el impuesto de bienes inmuebles. Explica que los tributos municipales serían aquellos nacidos en el marco de la iniciativa municipal según consagra el artículo 121, inciso 13), de la Carta Política, mientras que, los tributos creados por el legislador –en el ejercicio de su potestad tributaria originaria–, a pesar que su administración y aprovechamiento le corresponde a la Municipalidad, son nacionales. Todo aquello que trascienda de ese campo específico de competencias tributarias derivadas es de carácter nacional y corresponde su ejercicio al Estado quien puede utilizar los medios que considere convenientes para promover su ejercicio en armonía con los intereses de la colectividad. De otra parte, destaca que no existe una lucha o confrontación de intereses entre el Estado y las Municipalidades, pues, mientras el primero tiene una competencia genérica que comprende en última instancia a lo local, las segundas tienen atribuciones específicas en el marco de los intereses y servicios locales, lo cual, genera la ineludible consecuencia jurídica que las políticas estatales puedan comprender aspectos que aún guardando estrecha relación con los propios de las corporaciones municipales por sí solos, no lesionan, en modo alguno, la autonomía municipal. Lo anterior es aún más palpable a la luz del análisis de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de las que se desprende que “la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por parte del Estado” (Actas, Tomo II, página 222). Así, la confluencia de intereses nacionales-locales de una u otra forma hará que no en pocas ocasiones ambos coincidan y deban desplegarse en forma coordinada tal y como sucede con la Ley del Régimen de Zonas Francas, norma de rango legal que procura la satisfacción de intereses nacionales y que, de modo necesario, comprende algunos intereses y servicios locales, pues éstos forman parte coordinada y homogénea de los intereses del Estado en procura de alcanzar el mayor bienestar de toda la colectividad. Se refiere a la actividad de fomento que se encuentra inmersa en la Ley del Régimen de Zonas Francas, que procura propiciar la iniciativa privada en aras de alcanzar fines de carácter nacional que se estiman como prioritarios para el desarrollo y la estabilidad de la economía nacional y de los habitantes de la República. En relación a los beneficios cuestionados por el accionante, explica que en el inciso d) del artículo 20 se establece una exoneración del impuesto territorial, el cual, está previsto en el artículo 37 de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles. De la regulación específica de este tributo puede observarse que se trata de un impuesto de carácter nacional con destino municipal y, a tal efecto, cita la sentencia No. 6589-2006. En tal caso, considera que no existe ninguna violación constitucional relacionada con la existencia de esta exoneración pues es un tema que trasciende las competencias locales de las municipalidades. Por otra parte, sostiene que el impuesto de traspaso de bienes inmuebles –previsto en la Ley del Impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles– es de naturaleza nacional pues la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, consideró oportuno gravar el traspaso de los bienes inmuebles, cuyo hecho generador ocurre al momento de otorgamiento de la escritura pública en donde se asienta el negocio jurídico correspondiente. Aclara que esta ley no alude a las Municipalidades ni siquiera como beneficiarias de los recursos recaudados, pues su destino está claramente establecido en los artículos 13 y 14. Concluye que estamos en presencia de un impuesto de carácter nacional que trasciende la competencia municipal. En relación a la exoneración de tributos y patentes municipales sostiene que si bien este impuesto es de naturaleza municipal, es muy importante reiterar que durante la tramitación original de la Ley de Régimen de Zona Franca, esta disposición fue consultada a todas las municipalidades del país con lo cual se cumplió, formalmente, con la audiencia que, vía jurisprudencia, ha reconocido la Sala Constitucional. Resulta incorrecto interpretar que se ha producido un error en el procedimiento de aprobación de la ley, máxime, cuando se constata del propio expediente legislativo la audiencia para todas las municipalidades del país. En relación a la Ley para la Gestión Integral de Residuos señala que a través de la misma se le están asignando mayores facultades y competencias en el ámbito de acción de las Municipalidades, como bien lo establece la Sala en la sentencia que se resolvió en el expediente No. 05-012132-007-CO. En relación con el artículo 7, inciso a), de la Ley No. 8839, desprende que le corresponde al Ministerio de Salud formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos con la participación en la formulación de la política, el plan y los reglamentos técnicos, garantizando la participación de los sectores vinculados a la gestión integral de residuos en el ámbito nacional, como lo establece el mismo artículo 9 de la precitada ley, por lo que se considera que no se está violentando la autonomía municipal, ya que, para establecer dichas políticas nacionales, necesariamente, hubo la participación de todos los sectores involucrados en el tema de la gestión integral de residuos, así que tampoco lleva razón el accionante al cuestionar, además, el artículo 10, en cuanto a que la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos, lo que contiene son las estrategias que guiarán a las instituciones públicas, sector privados junto con las organizaciones sociales y la comunidad en el tema de residuos integrando enfoques como Derechos Humanos, Igualdad, Equidad de Género, Diversidad y Cohesión Social. Considera que no se están infringiendo las competencias municipales en la medida que los Gobiernos Locales tienen la potestad de establecer sus propios planes locales en coordinación tanto con el Ministerio de Salud como de los diferentes actores sociales. Concluye que, por ende, el Ministerio de Salud no se está imponiendo, sino que el Plan fue elaborado con la participación de todos los actores involucrados en el tema. En cuanto a lo manifestado sobre el artículo 14, argumenta que como parte de la competencia del Ministerio de Salud para el otorgamiento de los Permisos Sanitarios de Funcionamientos a nivel nacional es facultad exclusiva de dicha institución ordenar a los permisionarios que deben presentar el Programa de Manejo Integral de Residuos, lo que, anteriormente, se denominaba Plan de Manejo de Desechos, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 34728-S Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos del Funcionamiento del Ministerio de Salud, también regulado así por la propia Ley General de Salud. En relación con el numeral 16, alega que es competencia exclusiva del Ministerio de Salud valorar a todos los establecimientos comerciales o no, dentro del territorio nacional y como parte de la protección de la salud de la población, al momento de realizar inspecciones de tipo sanitario, valorar que los permisionarios tengan en vigencia el Programa Integral de Residuos dentro del resto de acciones que realiza esa institución cuando visita sus instalaciones para determinar que no existan problemas sanitarios que afectan a la colectividad. En relación con lo alegado respecto el artículo 53, párrafo tercero, –que regula lo relacionado con las inspecciones– sostiene que antes de dicha normativa, dicha competencia era exclusiva del Ministerio de Salud y, más bien, con el numeral impugnado se está ampliando dicha facultad para que las Municipalidades puedan colaborar con el Ministerio. En relación a la distribución de los recursos por infracciones a la normativa de análisis se encuentra debidamente equilibrada, dado que, las faltas gravísimas son competencia exclusiva del Ministerio de Salud, mientras que, a las Municipalidades les compete, únicamente, la provisión del servicio de transporte, recolección y disposición final de los residuos ordinarios. Solicita que se declare sin lugar la acción.
4.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 hrs. de 7 de mayo de 2012 rindió el informe solicitado ANA LORENA BRENES ESQUIVEL en su condición PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Sostiene que mediante el artículo 20 de la Ley No. 7210, el legislador otorga a las empresas acogidas al régimen de zonas francas, exenciones que, a juicio del accionante, afectan los ingresos municipales. Ahora bien, siendo que los ingresos municipales pueden derivar no sólo de los impuestos municipales, sino, también, de recursos dotados, extraordinariamente, por el legislador mediante una ley ordinaria, resulta menester hacer la distinción entre tributos nacionales y tributos municipales en función del ejercicio del poder tributario. Es importante anotar que los aspectos inherentes a la financiación de las corporaciones municipales ocupa hoy en día la atención de los políticos, legisladores y porque no decirlo, de la Sala Constitucional, cuando en el ejercicio de su función, deben adecuar el ejercicio del poder tributario municipal a los principios que inspiran la tributación. Destaca, por ejemplo, la creación de impuestos de carácter nacional como manifestación de la voluntad del legislador y cuyo rendimiento económico le es otorgado a las entidades municipales. Tal es el caso del llamado impuesto sobre los bienes inmuebles y el impuesto sobre el traspaso de bienes inmuebles previsto en el artículo 84 del Código Municipal, así como, la aprobación de impuestos municipales, que derivan del ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales como entidades autónomas. El hecho que el legislador, a través de una ley ordinaria, establezca un impuesto en favor de las corporaciones municipales, no demerita su condición de impuesto municipal y, más aún, cuando es el propio legislador el que le da tal connotación. Explica que la propia Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha distinguido entre poder tributario originario y poder tributario municipal, para concluir admitiendo que las entidades municipales pueden atender el cumplimiento de sus intereses locales con ingresos derivados de sus propios impuestos, o bien, de ingresos asignados por el Estado. A tales efectos, cita lo considerado por la Sala en la sentencia No. 1999-00467 de las 14:39 hrs. de 26 de enero de 1999. Reflexiona sobre la distinción entre lo que es el poder tributario y lo que es competencia tributaria. Así, por poder tributario, se entiende como el poder de imposición, que conlleva la facultad de establecer imposiciones o de establecer exoneraciones; y por competencia tributaria el ejercicio del poder tributario en el plano material. Si bien el poder tributario y la competencia tributaria pueden recaer en un mismo sujeto activo, puede también que se den casos en que quien ostenta el poder tributario, no posee la competencia tributaria, como sucede en tributos cuyas resultas económicas son asignadas al ente municipal y cita, a tales efectos, lo considerado por la Sala en la sentencia No. 4785-93. Ahora bien, el impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos y construcción), originalmente, fue creado mediante la Ley No. 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, bajo el nombre de “Impuesto Territorial”. La Ley No. 7509 de 9 de mayo de 1995, reformada por Ley No. 7729 de 15 de setiembre de 1997, derogó el llamado impuesto territorial y estableció lo que hoy se conoce como “Impuesto sobre los Bienes Inmuebles”. Tal impuesto se caracteriza, entonces, por ser un tributo de carácter nacional, establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de todas las corporaciones municipales; lo cual lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa, correspondiendo a las entidades municipales beneficiadas el ejercicio de competencias tributarias, entre ellas la recaudación, administración, control y fiscalización. Indica que, en tal sentido, la Sala Constitucional en un fallo reciente (sentencia No. 2011-003075) se manifestó, expresamente, sobre el impuesto de bienes inmuebles, considerando que “(…) los precedentes de esta Sala han reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que si bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible entender exclusividad en esta materia que limite la libertad de configuración cuando la iniciativa la ejerza el legislador. En este sentido, el Estado puede mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas. ( …) La Sala ha aceptado que cuando el impuesto es producto de la actividad ordinaria del legislador, aún con el fin de dotar a los municipios de recursos extraordinarios, con la creación de un impuesto nacional o regional o incluso de carácter especial al gravar ciertas actividades para beneficiar varios municipios, su origen radica en la potestad tributaria que deriva del Estado Central. (…)”. Igual sucede con el pago de timbre municipal previsto por el legislador en el artículo 84 del Código Municipal para todo traspaso de inmuebles, constitución de sociedad, hipotecas y cédulas hipotecarias, toda vez que estamos en presencia de un tributo creado por el legislador mediante una ley nacional en el ejercicio de su competencia. En primer lugar, advierte que dentro de las competencias que la Constitución Política atribuye a la Asamblea Legislativa, está la potestad tributaria del Estado como potestad originaria, y la potestad tributaria de las entidades municipales como potestad derivada. Dice en lo que interesa el artículo 121, inciso 13), “Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales; (…)” En dicha norma se plasma el llamado principio de reserva de ley en materia tributaria, desarrollado por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual, solo mediante ley, se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación jurídica tributaria, establecer las tarifas de los impuestos, bases de cálculo y los sujetos, así como también, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, que no es ni más ni memos que el ejercicio de la potestad tributaria del estado. Asimismo, de la relación de dicho inciso 13) con el artículo 170 también de la Constitución, deriva la potestad tributaria de las entidades municipales, según la cual, la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales, así como, para el otorgamiento de exenciones o reducciones impositivas, corresponde a las corporaciones municipales, reduciéndose el papel del legislador a la autorización de la propuesta municipal. Ahora bien, si se analizan los tributos involucrados en el inciso d) del artículo 20 de la ley No. 7210 y, sobre los cuales, se otorgan sendas exenciones, advierte que tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el timbre que pesa sobre los traspasos, constitución de sociedades, constitución de hipotecas y cédulas hipotecarias, son impuestos nacionales. Es decir, son impuestos de iniciativa legislativa aprobados mediante el trámite ordinario para la aprobación de leyes y surgen como una manifestación del poder tributario del Estado, de suerte tal, que si los impuestos fueron creados por el legislador en el ejercicio de su competencia, también pueden ser modificados, o afectados mediante el otorgamiento de exoneraciones, sin que por ello, se vulnere el principio de reserva legal en materia tributaria, aún cuando los ingresos que derivan de tales tributos hayan sido asignados por el legislador a las corporaciones municipales. Ello, por cuanto, las entidades municipales en tanto beneficiarias del impuesto, son titulares, únicamente, de la competencia tributaria, para proveer lo necesario en la correcta y justa recaudación de los tributos asignados, así como, para disponer de las rentas por los instrumentos presupuestarios correspondientes. Es por ello que el hecho que el legislador exonere mediante el inciso d) de la Ley No. 7210 del pago del impuesto territorial, así como, del pago del pago del timbre municipal sobre los cuales las entidades municipales ostentan competencia tributaria no violenta el artículo 121, inciso 13), como lo alega la parte accionante. Consecuentemente, al tratarse de impuestos nacionales, tampoco se requería la consulta a las entidades municipales a que refiere el artículo 190 Constitucional Política. En todo caso, según consta a los folios 343 y 434 del expediente No. 10.562, teniendo en cuenta que también estaban involucradas exenciones sobre tributos municipales, entre ellos, las patentes municipales, tal y como deriva del inciso h) del artículo 20 de la Ley No. 7210, la Asamblea Legislativa concedió la audiencia de rigor a las entidades municipales, entre ellas la Municipalidad del Cantón de Mora (visible al folio 393), que no se pronunció al respecto. Ello hace que tampoco el ejercicio del la potestad tributaria del legislador al otorgar exenciones sobre los impuestos de bienes inmuebles o de timbres de traspaso sobre bienes inmuebles (que no requerían la consulta del 190 de la Constitución), así como de los tributos municipales, violente el artículo 190 Constitucional. En cuanto a las exenciones de tributos municipales propiamente, tal es el caso del inciso h) del artículo 20 de la Ley No. 7210, la Sala Constitucional ha dicho, reiteradamente, que no es posible exonerar, ni parcial ni totalmente los tributos municipales sin contar con la aquiescencia de la municipalidad de la jurisdicción de que se trate y, para ello, previó el Constituyente la consulta obligatoria a las entidades autónomas – entre ellas las entidades municipales – respecto de proyectos de ley que les afecte, y según consta en el expediente legislativo No. 10.562, en el cual, se le dio trámite a la Ley No. 7210, las municipalidades fueron debidamente consultadas, preservándose con ello la autonomía de las corporaciones municipales y cumpliéndose con la audiencia obligatoria prevista en el artículo 190 constitucional. Consecuentemente, alega que tampoco el inciso h) de la Ley No. 7210 vulnera los artículos 170 y 190 constitucionales. Por otra parte, si bien el otorgamiento de exenciones de tributos cuyo beneficio económico ha sido asignado por el legislador a las entidades municipales puede incidir en el quantum de los ingresos como lo alega el accionante, no por ello se vulnera el artículo 175 de la Constitución Política, según el cual, a las municipalidades les corresponde dictar sus presupuestos ordinarios y extraordinarios. Si partimos que desde el punto de vista técnico, el presupuesto es una previsión de ingresos y gastos para el año correspondiente, podemos afirmar que las corporaciones municipales están obligadas a considerar en su proyección de ingresos las desgravaciones establecidas por el legislador. Es decir, que al dictarse una exención según el trámite legislativo ordinario respecto de un tributo municipal por destino, no se despoja a las entidades municipales de su competencia para dictar sus presupuestos, como lo afirma el accionante. Igual criterio priva respecto de exenciones sobre tributos municipales y cuyos proyectos fueron sometidos a consulta de las entidades municipales por parte de la Asamblea legislativa. Concluye que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zona franca, mediante los incisos d) y h) de la Ley No. 7210, no vulneran los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Sin perjuicio de lo dicho con respecto a la constitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 tal y como quedó expuesto, a juicio de esta Procuraduría, la Sala Constitucional debe valorar si los transitorios I, II, y IV de la Ley No. 8794 de 12 de enero del 2010 presentan parcialmente roces de constitucionalidad. Tal valoración debe hacerse en el tanto que los transitorios supra transcritos prorrogan –entre otras– las exenciones establecidas en los incisos d) y h) de la Ley, y revisado el expediente No 17.340 mediante el cual se dio trámite a la reforma de la Ley No. 7210 no se concedió audiencia a las entidades municipales, como sí se hizo con la ley original. En relación a la presunta inconstitucionalidad de la Ley para la Gestión Integral de Residuos señala que si se analizan los alegatos de la parte actora, se puede advertir que los mismos están centralizados, específicamente, en defensa de la autonomía municipal en función de los intereses locales, en el tanto, se otorga en las normas impugnadas competencias al Ministerio de Salud que a juicio del accionante son propias de las entidades municipales, y que fueron otorgadas sin que exista una ley que nacionalice el servicio de gestión de residuos. Ello los lleva, necesariamente, a hacer una distinción entre lo que son intereses nacionales e intereses locales a fin de deslindar los alcances de la ley No. 8839, en cuanto a la intervención estatal a través de sus políticas rectoras. De la relación de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política se desprende la autonomía de las entidades municipales, la cual, está cimentada sobre la base de los intereses locales; sin embargo, la descentralización territorial del régimen municipal desde ningún punto de vista implica el desarraigo de competencias constitucionalmente asignadas a otros órganos del Estado, de suerte tal que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las corporaciones municipales y, junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal, corresponden al Estado. La Procuraduría General de la República al analizar el tema de la autonomía municipal, desarrolló el concepto de lo local y lo nacional en el dictamen No. C-226-2005 de 20 de junio de 2005. Sostiene que tratándose de la gestión integral de los residuos, no se puede negar que existe una coexistencia entre el interés nacional y el interés local sin que el establecimiento de políticas rectoras por parte del Estado menoscabe la autonomía municipal consagrada en el artículo 170 de la Constitución Política y, por ende, la atención de los intereses locales. Y destaca que coexiste un interés nacional con el interés local, por cuanto, el tratamiento de los residuos sólidos no solo atañe a la circunscripción territorial de cada cantón, sino al Estado en función del derecho a la salud y a un ambiente sano. Al ser la salud de la población un bien de interés público, es función esencial del Estado velar por ella, por medio del Ministerio de Salud, a quien corresponde la definición de las políticas nacionales de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, como lo definen los artículos 1 y 2 de la Ley General de Salud. Si se analiza el objeto de la Ley No. 8839, se advierte que es la regulación de la gestión integral de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos y uno de los objetivos primordiales es garantizar, precisamente, el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como, proteger la salud pública. Expone que en el Capítulo II de la Ley se regula lo concerniente a las competencias institucionales y, concretamente, mediante el artículo 7 el legislador designa como rector en materia de gestión integral de residuos con potestades de monitoreo, evaluación y control al Ministerio de Salud. Cita lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2009-6256 de las 9:00 hrs. de 24 de abril de 2009, en que se resalta el papel preponderante del Ministerio de Salud en materia de fiscalización. No queda la menor duda que la gestión integral de residuos es un tema de interés nacional y, por ende, competencia del Estado, por cuanto, involucra la tutela derechos fundamentales de interés general y con arraigo constitucional. Si bien de acuerdo con nuestro sistema democrático y según deriva del artículo 169 en relación con el 170 de la Constitución Política, corresponde a cada corporación municipal velar por los intereses y servicios locales, excluyendo toda interferencia que sea incompatible con el concepto de local, de suerte que todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos, pertenece a la esfera de los intereses y servicios locales, tal y como lo resolvió la Sala en los Votos Nos. 2231-96 y 2237-96. Pero, no menos cierto es el hecho que la misma Sala, tal y como lo hemos reseñado supra, ha reconocido en su jurisprudencia el derecho de los costarricense a la salud y a un ambiente sano derivados de la propia Constitución Política y tutelados por normativa infraconstitucional como la Ley General de Salud, lo que, obviamente, le da a la gestión integral de residuos un matiz de interés general, previsto y desarrollado por la Ley No. 8839, llenándose ese vacío normativo que en su oportunidad echó de menos la Sala Constitucional, en los Votos Nos. 2231-96 y 2237-96 al catalogar la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos como un tema de interés local, hasta que existiera una ley formal, que lo nacionalizara, como sucede con la Ley impugnada. Y no es que el legislador, menoscabe la autonomía de las entidades municipales en el tema de la gestión integral de los residuos al promulgar la Ley No. 8839, sino que, más bien, la fortalece al establecer un marco normativo en que no sólo se le asigna al Ministerio de Salud – en su condición de rector– potestades de dirección, monitoreo, evaluación, control, formulación, ejecución de políticas en el Plan Nacional de Gestión Integral, sino que, expresamente, reconoce esa autonomía municipal, al atribuirle a las entidades municipales una serie de competencias en la gestión de los residuos generados en su cantón, tal y como deriva del artículo 8 de la Ley. Por otra parte, tratándose de intereses nacionales y locales que coexisten el legislador dispone, expresamente, que la política nacional para la gestión integral de residuos debe formularse en forma participativa, lo que garantiza la coordinación con la municipalidades en la formulación del plan nacional, de ahí que el artículo 12 de la ley, le otorga competencia a las entidades municipales para la elaboración del plan municipal de gestión integral de residuos bajo los lineamientos del plan nacional, sin que por ello se menoscabe la autonomía municipal como lo alega el accionante. Lo anterior, por cuanto, no se puede perder de vista que el plan nacional de gestión integral de residuos, por disposición expresa, debe formularse en forma participativa, lo que también garantiza la participación municipal, así como, la participación ciudadana que deberá ser promovida tanto por el Ministerio de Salud como por las entidades municipales, tal y como deriva del artículo 23 de la Ley. En cuanto al reparo de constitucionalidad que el accionante hace respecto del inciso g) del artículo 24 de la Ley, bajo el argumento que se lesionan los ingresos municipales al pasar el monto de las infracciones gravísimas y graves establecidas en la ley a favor del fondo, no tiene razón de ser, ya que, por disposición del artículo 25 que regula lo concerniente al manejo de los fondos de las sumas recaudadas por concepto de multas y los ingresos a que refieren los incisos h), i) y j), deberán ser girados por Tesorería Nacional a las municipalidades del cantón donde se originó la infracción a fin que dichos recursos sean canalizados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley. Tampoco tiene razón la parte accionante al decir que el párrafo tercero del artículo 53 de la Ley violenta la autonomía municipal, por cuanto, en materia de fiscalización, el legislador le otorga competencia a las entidades municipales, en la supervisión de los generadores públicos y privados, con iguales competencias que los inspectores del Ministerio de Salud. Concluye que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zonas francas mediante los incisos d) y h), no son contrarias a los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Tampoco los artículos 7, inciso a), 8 incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24, inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley No. 8839, son contrarios a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
5.- Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 87, 88 y 89 de los días 7, 8 y 9 de mayo de 2012.
6.- Por memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:15 hrs. de 23 de mayo de 2012 se apersonó JORGE BRENES RAMÍREZ en su condición de PRESIDENTE CON FACULTADES DE APODERADO GENERALÍSIMO SIN LÍMITE DE SUMA DE LA ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE ZONAS FRANCAS DE COSTAS RICA como coadyuvante pasivo pues su representada es un ente corporativo que agrupa a las empresas que operan comercialmente dentro del sistema de zonas francas según las disposiciones de la Ley No. 7210. Explica que la coadyuvancia pasiva se limita a la defensa de las exoneraciones dentro del régimen de zonas francas. Considera que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora carece de capacidad procesal, para el caso concreto, por dos razones: a) porque en la jurisdicción territorial donde ejerce el cargo no existe ninguna actividad empresarial o industrial amparada al régimen de zona franca y b) porque está ejerciendo una especie de acción popular. Solicita que se declare la improcedencia de la acción por falta de legitimación. En cuanto al fondo, sostiene que de los artículos 3, 5 y 6 de la Constitución Política queda claro que el Estado es soberano de su territorio. La descentralización territorial que opera en nuestro sistema municipal es la consecución y administración de los intereses locales, de manera que el Estado mantiene su soberanía territorial. La descentralización territorial no implica que el Estado pierda la posibilidad de desarrollar proyectos de interés nacional. Obviamente, estos proyectos serán desarrollados en el territorio de una o varias municipalidades, pero siguiendo lo expuesto, ello no implica que el Estado se vea imposibilitado de promover instrumentos de desarrollo que persigan beneficiar el interés de toda la Nación. Sostiene que cuando la Asamblea Nacional Constituyente aprobó el texto actual del artículo 170 que señala que las corporaciones municipales son autónomas creó un sistema de administración local a partir de la descentralización administrativa que por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez estableció, con claridad, que esa autonomía –incluyendo la autonomía o poder tributario municipal– no se otorgó en forma plena e ilimitada sino que la concepción de gobierno local autónomo implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, los llamó el Constituyente). Realiza una diferenciación teórica respecto los impuestos nacionales, los tributos municipales y los tributos nacionales con destino municipal. Estos últimos nacen a la vida jurídica mediante una ley cuya iniciativa no nació de una municipalidad sino procede del poder originario del Estado a través de una iniciativa del Poder Legislativo, constituyéndose en obligaciones impositivas cuyo beneficiario en una municipalidad, aunque la iniciativa no haya nacido de ella. Ejemplos de ello es el impuesto a las construcciones (artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana) y la tasa por la venta de arena, piedra, lastre, etc. (artículo 38 del Código de Minería) y, dentro de esta categoría, se incluyen el impuesto sobre los bienes inmuebles (artículo 3 de la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles) y el impuesto al traspaso de los bienes inmuebles. Señala que en virtud de las sentencias Nos. 3930-95 y 5669-99, la Sala Constitucional ha admitido y avalado de manera clara la figura del impuesto nacional cuyo beneficiario es una corporación municipal, o sea, el “tributo por destino municipal” de manera que se trata de un tributo cuya iniciativa proviene del legislador ordinario y si la iniciativa se origina en el Poder Legislativo y no de la Municipalidad corresponde al legislador determinar los elementos del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y tarifa), de manera que no se puede cuestionar la competencia del legislador para establecer exenciones o exoneraciones. En consecuencia, señala que el impuesto sobre los bienes inmuebles y al impuesto sobre el traspaso de los bienes inmuebles son impuestos nacionales con destino municipal. De este modo, concluye que en los supuestos del inciso d), la consulta resultaba innecesaria por tratarse de impuestos nacionales. En relación al caso del inciso h) la posición de AZOFRAS es que tampoco se requería de la consulta, sin embargo, el punto carece de interés toda vez que hecha la revisión del expediente legislativo correspondiente, se pudo determinar que todas las municipalidades fueron consultadas en relación con la tramitación del proyecto de ley para la aprobación de la Ley de Zonas Francas, incluyendo, desde luego, a la Municipalidad de Mora. En otro orden de ideas, considera improcedente la sugerencia de la Procuraduría General de la República, por cuanto, los artículos transitorios no modifican, de ninguna manera, el régimen de exenciones de la Ley de Zona Franca sino que dimensionan los efectos fiscales de ese régimen para adecuarlos en el tiempo y dejar protegidos los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas. Además, la sugerencia no puede ser conocida de oficio cuando no forman parte de los alegatos del Alcalde Municipal. Finalmente, destaca que ante una hipotética y remota declaratoria de inconstitucionalidad favorable a la posición del promovente por aplicación del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el contenido de los contratos de operación suscritos entre las empresas amparadas al régimen de zonas francas y el Estado, los beneficios de los contratos subsistirían como derechos adquiridos de buena fe hasta el fenecimiento del plazo establecido en el documento contractual, sobre lo cual, solicita un pronunciamiento expreso por parte del Tribunal.
7.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:41 hrs. de 24 de mayo de 2012 se apersonó FRANCISCO LLOBET RODRÍGUEZ en su calidad de REPRESENTANTE LEGAL DE LA FEDERACIÓN DE CÁMARA DE COMERCIO Y ASOCIACIONES EMPRESARIALES, con el fin de coadyuvar, en forma pasiva, en el presente proceso a fin que la acción se declare sin lugar. Sostiene que para la organización que representa es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide, de manera directa, en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país, en el desarrollo de la economía nacional y en el aumento de las exportaciones, los cuales son postulados básicos y esenciales de los fines e intereses que su organización representa. Asevera que puede constatarse en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que en el año 1989 la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 Municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora, tal y como consta en el folio 393 del expediente legislativo. En consecuencia, en su criterio, no existe vulneración a los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Se refiere a la diferenciación entre los tributos municipales y aquellos nacionales en donde los sujetos beneficiados son las municipalidades. Además, manifiesta que los beneficios e incentivos creados por la Ley del Régimen de Zonas Francas satisfacen intereses de carácter nacional. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
8.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:47 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonaron al proceso ANABEL GONZÁLEZ CAMPABADAL en su condición de MINISTRA DE COMERCIO EXTERIOR Y PRESIDENTA DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA y JORGE SEQUEIRA PICADO en su calidad de GERENTE GENERAL DE LA PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA a coadyuvar, pasivamente, para que se dicte una desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad. Consideran que tienen un interés legítimo para coadyuvar en virtud de las competencias encomendadas en la Ley No. 7683 de 30 de octubre de 1996, entre ellas, la estimulación en la formación y el establecimiento de las zonas francas. En relación a la legitimación del accionante, consideran que el interés legítimo difuso presupone una cualificación por parte de su titular en el sentido de esperar un beneficio o, al menos, evitar un perjuicio como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión cuestionado. Refieren que, en el caso concreto, la Municipalidad de Mora interpone la acción de inconstitucionalidad y argumenta la presencia de intereses difusos para su interposición directa. No obstante lo anterior, en el Cantón de Mora no se encuentra instalada ninguna empresa beneficiaria del Régimen de Zonas Francas, de manera que el accionante carece de la cualificación de interesado legítimo que, necesariamente, debe ostentar dicha Municipalidad, tanto en su condición individual como corporación municipal, así como, en relación con la colectividad a quien representa, es decir, lo habitantes del referido Cantón. Aseveran que entender la legitimación de forma contraria, podría dar margen a la instauración de una especie de legitimación ilimitada o acción popular, lo cual no es admitido por la Sala Constitucional. Desarrollan el tema relacionado con la regulación y definición del Régimen de Zonas Francas, regulado en la Ley del Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990 y el Decreto Ejecutivo No. 34739-H-COMEX de 29 de agosto de 2008 que es el Reglamento a la Ley del Régimen de Zonas Francas. En cuanto al fondo de la acción y las exoneraciones previstas en los incisos d) y h) reconoce que la Sala, vía jurisprudencial, ha señalado que es obligación de la Asamblea Legislativa otorgar audiencia a las Municipalidades sobre aquellos proyectos de ley que creen exoneraciones de impuestos municipales. Sin embargo, en el caso concreto, según consta en el expediente legislativo de la Ley del Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en el año 1989 la Asamblea Legislativa le otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora según consta a folio 393 del expediente legislativo. En consecuencia, descartan el agravio planteado. De otra parte, se refieren a la diferencia entre los tributos municipales y los tributos nacionales cuyo destino es para beneficiar determinadas municipalidades. Señalan que la concreta delimitación de la competencia municipal, no puede llevar a una desviación de la necesaria coexistencia de los intereses de dicha localidad territorial con los intereses propios de toda la colectividad nacional. Esta confluencia de intereses nacionales-locales, de una u otra forma, hará que no es pocas ocasiones ambos coincidan y deban desplegarse, en forma coordinada, tal y como sucede con la Ley del Régimen de Zonas Francas, norma de rango legal que procura la satisfacción de intereses nacionales y que, de modo necesario, comprende algunos intereses y servicios locales pues éstos forman parte coordinada y homogénea de los intereses del Estado, en procura de alcanzar el mayor bienestar de toda la colectividad. Sostienen que la Ley del Régimen de Zonas Francas promueve el fomento nacional y se refieren al impacto de dicho régimen en la economía costarricense. En cuanto al impuesto territorial sobre bienes inmuebles sostienen que se trata de un impuesto de carácter nacional con destino municipal, tal y como se desprende del voto No. 6589-2006. En relación a la exoneración del impuesto de traspaso de bienes inmuebles, señalan que este impuesto es de naturaleza nacional pues la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus competencias constitucionales, consideró oportuno gravar el traspaso de los bienes inmuebles, cuyo hecho generador ocurre al momento del otorgamiento de la escritura pública en donde se asienta el negocio jurídico correspondiente. Aclaran que esta ley no alude a las Municipalidades ni siquiera como beneficiarias de los recursos recaudados pues su destino está claramente establecido en sus artículos 13 y 14. Acá estamos en presencia de un impuesto de carácter nacional que trasciende la competencia municipal, por lo que no existe ningún problema de constitucionalidad y, menos aún, la lesión alegada por la Corporación Municipal. Ahora bien, en relación al inciso h) si bien se refiere a impuestos municipales, reitera que esta disposición fue consultada a todas las municipalidades del país. En relación a la sugerencia de la Procuraduría General de la República por medio de la Ley No. 8794 y sus transitorios no se modificaron las condiciones ni se amplían los plazos de las exoneraciones contempladas en los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Los elementos esenciales del hecho exento fueron creados con la promulgación de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, momento histórico en el cual sí se otorgó la audiencia a todas las corporaciones municipales. Recalcan que los transitorios en cuestión no vulneran el Derecho de la Constitución pues además de no irrumpir ninguna competencia municipal se encuentra en total armonía con el principio de legalidad tributaria que indica el artículo 5 del Código de la materia, pues ninguno de ellos se encarga de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador ni, mucho menos, establecer una nueva exoneración de impuestos municipales. Por el contrario, los transitorios de marras, únicamente, se ocupan de dimensionar los efectos de una norma creada, originalmente, por la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en relación con el período de transición que implica para el país el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Organización Mundial del Comercio. Dicha técnica no es nueva, pues ya se recurrió ella en la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones, No. 7293. Sostienen que, en consecuencia, la modificación introducida por la Ley No. 7210 no modificó de ningún modo el régimen de exoneraciones previsto en los incisos d) y h) a favor de las empresas, ni mucho menos que por medio de los transitorios de marras se crearon nuevas exoneraciones tributarias ni se prorrogaron. En consecuencia, se cumplió con el trámite de la consulta en el trámite del proyecto de ley No. 7210. Solicitan que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
9.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:33 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonó al proceso ENRIQUE BOLAÑOS SASSO en su condición de REPRESENTANTE LEGAL DE LA CÁMARA DE COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA Y DE REPRESENTANTES DE CASAS EXTRANJERAS (CRECEX) y manifiesta que la misión de la Cámara que representa es promover el comercio exterior en las vías de exportación e importación dentro de los más altos principios éticos generando encadenamientos productivos entre los diferentes actores económicos del sector empresarial nacional. Para su organización es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide de manera directa en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país, en el desarrollo de la economía nacional y en el aumento de las exportaciones, los cuales, son postulados básicos y esenciales de los fines e intereses que su organización representa. Explica que como puede constatarse en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas, en el año 1989 la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora. En relación a los otros tributos, los califica como impuestos nacionales pese a que su administración y aprovechamiento le corresponde a la Municipalidad. Expone que esta normativa que impugna el accionante, tiene como propósito el fomento (artículo 50 de la Constitución Política) y procura la satisfacción de intereses generales. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
10.- Se apersonó al proceso MARCO ANTONIO MENESES GRANADOS en su calidad de REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN CÁMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA e indica que la organización que representa tiene como propósito la promulgación de legislación adecuada para el desarrollo de la industria costarricense, velar porque las leyes y disposiciones gubernamentales estimulen y robustezcan el sistema de libre empresa, proponer y apoyar las iniciativas que tiendan al progreso de la industria y, por ende, al bienestar económico y social de la República. Sostiene que para su organización es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide, de manera directa, en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país. Insiste, como los demás coadyuvantes, que el proyecto de ley sí fue consultado a la Municipalidad de Mora, por lo que no existe vulneración a los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. De otra parte, sostiene que los otros beneficios que otorga el Régimen de Zonas Francas comprenden exoneraciones de impuestos nacionales y no municipales. Igualmente, insiste que los beneficios e incentivos creados por esta ley procuran satisfacer el interés general. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
11.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:43 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonó al proceso JOSÉ ANTONIO MUÑOZ FONSECA en su condición de PRESIDENTE Y REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE-NORTEAMERICANA DE COMERCIO y solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo de esta acción porque la organización que representa se dedica a fomentar un clima propicio para invertir y hacer negocios en Costa Rica tanto para las compañías norteamericanas como para las costarricenses. Reitera los argumentos de los demás coadyuvantes y solicita que se declare sin lugar la acción.
12.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala a las 09:56 hrs. de 30 de mayo de 2012 se previno al señor José Antonio Muñoz Fonseca que aportada la personería jurídica o el poder correspondiente que lo acredite como representante legal de la Asociación Cámara Costarricense-Norteamericana Comercio.
13.- La prevención fue cumplida por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:29 hrs. de 4 de junio de 2012.
14.- Mediante resolución de las 10:22 hrs. de 6 de junio de 2012 se tuvieron como admitidas las coadyuvancias presentadas y se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministro de la Presidencia. Listos los autos se turnó la acción al Despacho del Magistrado Jinesta.
15.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- LEGITIMACIÓN ALEGADA POR EL ACCIONANTE. De conformidad con el accionante no es necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. En el sub lite, el Alcalde Municipal de Mora sostiene que “el objeto de la impugnación se refiere a temas fundamentales de interés local como lo es la autonomía municipal”. Sostiene, además, que la legitimación se funda en lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política toda vez que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, por lo cual, considera que se actúa en defensa del sistema municipal y su autonomía constitucional. Al respecto, consta que el Alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Mora en la sesión ordinaria No. 11-2012 celebrada el 12 de marzo de 2012, mediante el cual, se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (ver, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007).
II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. Como primer extremo, el accionante solicita que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, en cuanto a que exoneran a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago de impuestos territoriales, traspaso de bienes inmuebles y del pago de todo tributo y patente municipal. El accionante considera que dichas normas afectan la autonomía de las Municipalidades, específicamente, su autonomía financiera y la potestad de programación o planificación que se manifiesta en la capacidad de aprobar y ejecutar sus propios presupuestos. Señala, concretamente, que mediante la Ley de Zonas Francas, sin previa iniciativa municipal, consulta o respuesta afirmativa, no se podían establecer exoneraciones de impuestos municipales. Adicionalmente, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, pues, en su criterio, se está lesionado el artículo 169 de la Constitución Política que dispone que les corresponde a las corporaciones municipales “la administración de los intereses y servicios locales”, siendo que, mediante la normativa impugnada, se le restan competencias y preponderancia a los gobiernos locales para la gestión de los residuos, pasando a ser subordinados del Poder Ejecutivo y, en concreto, del Ministerio de Salud.
III.- NORMATIVA IMPUGNADA. En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en cuanto, establecen exenciones tributarias a favor de las empresas acogidas al régimen de zonas francas. Dichos incisos disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:
(Así reformado este primer párrafo por el artículo 1º, inciso h), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998) (…)
(…)
(…)” (Lo destacado en negrita es, propiamente, lo cuestionado por el accionante).
De otra parte, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, los que se transcriben a continuación:
“ARTÍCULO 7.- Rectoría El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:
(…)
ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:
(…)
(…)
ARTÍCULO 10.- Política nacional de residuos El Ministerio de Salud debe formular, en forma participativa, la política nacional para la gestión integral de residuos.
ARTÍCULO 12.- Planes municipales de residuos El plan municipal de gestión integral de residuos es el instrumento que orientará las acciones de las municipalidades para la gestión integral de residuos en el cantón. Se elaborará a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento de esta Ley. Este plan podrá ser formulado en forma mancomunada con otras municipalidades.
La municipalidad convocará a una audiencia pública conforme lo establecerá el Reglamento de esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud, a fin de presentar formalmente a la comunidad y a los interesados los alcances del plan municipal de gestión integral de residuos.
Los planes municipales serán presentados ante el Ministerio de Salud para su registro, seguimiento y monitoreo.
ARTÍCULO 14.- Programas de residuos por parte de los generadores Todo generador debe contar y mantener actualizado un programa de manejo integral de residuos. En caso de que el programa incluya la entrega de residuos a gestores autorizados, el generador debe vigilar que esté autorizado para el manejo sanitario y ambiental de acuerdo con los principios de esta Ley.
Este programa debe ser elaborado e implementado por el generador para el seguimiento y monitoreo por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud.
El Reglamento de esta Ley determinará los contenidos del programa de manejo integral de residuos, el cual deberá coadyuvar al cumplimiento de la política nacional, el Plan Nacional, el plan municipal y los objetivos de esta Ley. Además, establecerá cuáles generadores, dependiendo de su actividad, estarán exentos de presentar los programas de manejo que indica este artículo. Quedan exentas de la elaboración de dicho programa las viviendas unifamiliares.
ARTÍCULO 16.- Fiscalización de los programas de residuos de los generadores Los funcionarios del Ministerio de Salud debidamente identificados podrán visitar, sin previo aviso, las instalaciones de los generadores públicos y privados para fiscalizar la existencia y la implementación del respectivo programa de manejo. El ingreso de las personas funcionarias del Ministerio de Salud a las instalaciones de estos generadores será de carácter obligatorio e inmediato. Mediante notificación escrita, el Ministerio de Salud podrá girar recomendaciones técnicas para su mejora o para que se adopten las medidas correctivas que se estimen pertinentes.
Para realizar la fiscalización de los programas, las personas funcionarias del Ministerio de Salud podrán solicitar la colaboración de las personas funcionarias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a fin de evaluar el impacto ambiental de dichos programas.
ARTÍCULO 24.- Fondo Créase el Fondo para la gestión integral de residuos para alcanzar los objetivos de esta Ley, cuyos recursos se constituirán a partir de lo siguiente:
(…)
ARTÍCULO 53.- Inspecciones (…)
Los inspectores municipales podrán coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados, en los mismos términos en que lo hacen los funcionarios precitados.” IV.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE EN CUANTO AL RÉGIMEN DE ZONAS FRANCAS. En el sub lite, el accionante pretende cuestionar el régimen de medidas de excepción denominado Zonas Francas, basando su legitimación en la defensa del interés local y la autonomía municipal. No obstante lo anterior, estima este Tribunal que el actor, en su condición de Alcalde Municipal de Mora, carece de legitimación para plantear este proceso, toda vez que, en el Cantón que representa no existe ninguna “zona franca” formalmente, conformada y autorizada por el Poder Ejecutivo. Nótese, sobre el particular, que este Tribunal Constitucional, en algunos casos, ha admitido la legitimación directa de los Alcaldes Municipales –siempre y cuando tengan el aval del Concejo Municipal según lo dispuesto en la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007– , pero lo ha matizado en el sentido que “lo impugnado son normas que afectan los intereses de la Municipalidad como corporación, porque violan la autonomía y/o competencias municipales o se trata de la defensa de intereses difusos (entre otros, aquellos relacionados con el medio ambiente o la salud pública) que afectan de manera directa los intereses de los habitantes de su jurisdicción” (ver sentencia No. 2004-03906 de las 15:13 hrs. de 21 de abril de 2004). Así lo había establecido este Tribunal desde la sentencia No. 1999-05669 de las 15:21 hrs. de 21 de julio de 1999, en la que se consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE. Esta gestión es promovida por el Ejecutivo Municipal de San José, en su condición de representante legal de esta institución, de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 57 del Código Municipal anterior, ahora Alcalde Municipal, conforme el artículo 14 del nuevo Código Municipal, número 7794, que dispone, en lo que interesa: “Denomínase alcalde municipal al uncionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política”; quien ostenta la representación legal de la municipalidad (artículo 17 inciso n) ibídem). En este sentido, esta Sala estima que no obstante que no hay un asunto pendiente de resolver, en los términos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra debidamente legitimado para promoverla, fundado precisamente, en su condición, sea la de ejecutivo municipal –ahora alcalde municipal– del promovente, y en tanto su impugnación la dirige contra normativa supuestamente violatoria de la autonomía y competencias municipales, en defensa del ente local que representa. (…)” (lo destacado en negrita no corresponde al original).
De este modo, debe aclararse que el Alcalde Municipal –siempre y cuando cuente con el respectivo aval del Concejo Municipal– está legitimado para presentar, en forma directa, una acción de inconstitucionalidad contra normativa que pueda violentar la autonomía y competencias municipales, siempre y cuando actúe en defensa de los intereses del ente corporativo que represente. En el caso concreto y, respecto a la impugnación de la Ley de Régimen de Zonas Francas, la Municipalidad de Mora no cuenta con legitimación para accionar de manera directa, toda vez que, como se indicó, en el referido Cantón no existe autorizada una Zona Franca, con lo cual, la Municipalidad no está dejando de percibir ningún tributo que le afecte, directamente, sino que se trataría de una acción de inconstitucionalidad en sentido abstracto, lo cual, no está autorizado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De esta forma, en cuanto a estos extremos, la acción de inconstitucionalidad resulta inadmisible y debe rechazarse.
V.- SOBRE LA SOLICITUD DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. En el informe rendido ante este Tribunal, la Procuraduría General de la República recomienda que, de oficio, se valore la constitucionalidad de unas disposiciones transitorias dictadas en la Ley No. 8794 de 12 de enero de 2012 que es una Reforma a la Ley de Régimen de Zonas Francas, por cuanto, en consideración de dicho órgano asesor, dichos transitorios no fueron consultados a las Municipalidades. Dicha pretensión es inadmisible, por cuanto, dichas normas no fueron cuestionadas bajo las formalidades del caso por parte del accionante y, como es evidente, la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal que está sujeto a una serie de requisitos previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que, de tal modo, no pueden obviarse para, oficiosamente, examinar la constitucionalidad de normas infra constitucionales. Asimismo, la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad sólo procede cuando existe una sentencia estimatoria a la luz de lo preceptuado en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así en el caso concreto (ver sentencia de esta Sala No. 2478-94 de las 14:30 hrs. de 26 de mayo de 1994). En consecuencia, la gestión planteada resulta improcedente.
VI.- SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS. En un segundo orden de ideas, el accionante cuestiona varias disposiciones de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por lesionar los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En términos generales el accionante acusa que se le resta preponderancia a las corporaciones municipales para el manejo de los residuos, siendo que, la recolección de desechos sólidos pertenece a la esfera de “los intereses y servicios locales”. Lo anterior, pese a que la ley no nacionaliza el tema de la gestión de los residuos, por lo que, en su criterio, debería ser una competencia municipal y no correspondiente al Ministerio de Salud. Así, en relación con el artículo 7, inciso a), cuestiona que sea el Ministerio de Salud el ente rector en materia de gestión integral de residuos y que le corresponda formular el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, sin que se establezca la necesidad de generar una coordinación con los gobiernos locales. Cuestiona los incisos a) e i) del artículo 8 porque si bien reconoce que las Municipalidades son las responsables del tema de manejo de residuos en el cantón, impone una restricción al decir que debe ser en concordancia con la política nacional y el plan nacional. El accionante considera que es inconstitucional que se les imponga a las municipalidades un modelo de gestión de residuos, siendo que, en su criterio, debe existir una relación de coordinación y no de subordinación. Impugna el artículo 10 porque le corresponde al Ministerio de Salud formular la política nacional para la gestión integral de residuos, ello, sin que, de previo, se coordine lo correspondiente con las autoridades municipales competentes. En igual sentido, acusa que el artículo 12 es inconstitucional porque la autonomía municipal queda sometida a las disposiciones del Poder Ejecutivo, ya que, el plan municipal de residuos debe realizarse a partir de lo dispuesto en el plan nacional. En relación al artículo 14, estima que es inconstitucional porque siendo el tema de gestión de residuos una competencia municipal, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud tienen competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. En ese mismo sentido, cuestiona lo regulado en el artículo 16, en el tanto, despoja a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. Sostiene que el inciso g) del artículo 24 es inconstitucional porque los fondos por las multas pasan a ser administrados por el Ministerio de Salud, cuando, en su criterio, deberían ser recursos destinados a las Municipalidades. Finalmente, cuestiona el artículo 53, ya que, a su parecer, la participación de los inspectores municipales no solamente puede ser como coadyuvantes del Ministerio de Salud, sino que su supervisión se puede realizar de manera independiente. Respecto a estos agravios, este Tribunal considera que el accionante sí se encuentra legitimado, por cuanto, la normativa impugnada es de aplicación nacional y, eventualmente, se podrían comprometer las competencias del Gobierno Municipal al cual representa. En cuanto al fondo, los argumentos del accionante se basan en consideraciones realizadas por este Tribunal en las sentencias Nos. 2231-1996 de las 14:33 hrs. y 2237-1999 de las 14:51 hrs., ambas de 14 de mayo de 1996, en las que se consideró lo siguiente:
“(…) Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local", en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal. (…)” No obstante lo anterior, este Tribunal en la sentencia No. 2007-013577 de las 14:40 hrs. de 19 de setiembre de 2007, matizó esa postura considerando que “el manejo de desechos (…) en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional”, pues, “el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general” máxime, si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos –tanto a los nacionales como locales–. En tal sentido, la mayoría de este Tribunal dispuso, en aquella oportunidad, que no resultan ilegítimas –por, supuestamente, infringir la autonomía municipal– las competencias rectoras del Ministerio de Salud en estas materias. En dicha resolución, la mayoría de la Sala, consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) II. Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo. En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:
‘Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.’ Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:
‘Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.
(...)
El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...
... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.’ (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.
III.Sobre el análisis del conflicto planteado. Partiendo de lo indicado en el considerando anterior la mayoría de la Sala estima que lo relativo al tratamiento de las aguas residuales, domésticas e industriales realizado por la empresa Kimberly Clark Costa Rica S.A, constituye una competencia nacional y no exclusivamente local, puesto que trasciende al ámbito municipal en la medida que se encuentran de por medio derechos fundamentales. Sin duda, la generación y tratamiento de este tipo de desechos es materia que atañe a toda la colectividad nacional en su conjunto, independientemente de las competencias que también tienen las municipalidades. La Ley General de Salud en su artículo 1º, señala que “La salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado” y en su artículo 2° dispone en lo conducente que “... Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la Ley...”. Por tal motivo, estima la Sala que la competencia que prevalece en el caso concreto es la ejercida por el Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República y los Ministros de Salud y Presidencia, que al decretar el manejo de aguas residuales, domésticas e industriales en el cantón de Belén como un problema de emergencia nacional (Decreto 33726-S-MP), debían tomar las medidas a su alcance para evitar un daño mayor a la población. Por ello, la adjudicación realizada a la empresa Kimberly Clark para el manejo de los desechos del cantón de Belén, se realizó en ejercicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Ministerio de Salud, como encargado de la fijación de políticas de salud en el ámbito nacional. (…)” (Lo destacado no corresponde a la redacción original).
De conformidad con tales consideraciones, resulta evidente que el manejo de residuos y los sistemas de disposición final tienen una vocación o connotación nacional o supra-local y no, eminentemente, o, exclusivamente, local, puesto que, se encuentran de por medio derechos fundamentales de las personas y esa problemática sanitaria no puede ser vista de forma aislada en un cantón específico como si se tratara de un compartimento estanco. A partir de lo expuesto, considera este Tribunal que las competencias encomendadas al Ministerio de Salud, como ente rector a nivel nacional en la materia de la gestión de residuos, no son inconstitucionales ni violentan la autonomía municipal, por cuanto, es una cuestión que le atañe a la colectividad nacional, sin demérito de las competencias que puedan tener, también, las corporaciones locales. Ahora bien, respecto el análisis concreto de la normativa cuestionada, se desprende que la Ley para la Gestión Integral de Residuos inició su trámite en el Plenario Legislativo con un proyecto de ley denominado “Ley General de Residuos”, en el expediente legislativo No. 15.897. En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se puso en evidencia la necesidad de darle un tratamiento integral y nacional al manejo de los residuos. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver artículo 2, incisos a) y h), de la Ley para la Gestión Integral de Residuos). En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se realizaron las siguientes consideraciones:
“(…) El crecimiento poblacional, los hábitos de consumo de los costarricenses, aunado a estructuras administrativas de nivel nacional y cantonal con poco desarrollo de instrumentos eficaces para el autosostenimiento y alternativas de mediano y largo plazo, han provocado un manejo insuficiente de los residuos que generamos en nuestra sociedad.
Se calcula que en el año 2002 cada uno de los cuatro millones de habitantes de nuestro país generó alrededor de 318 kilogramos de residuos sólidos. Esto totaliza la cifra de 1.28 millones de toneladas métricas de residuos sólidos municipales en dicho período, lo que significa que el indicador de generación o producción Per- Per es de 0,87 kilogramos por habitante al día, como promedio nacional. Un 70% de estos residuos fue recolectado y transportado a algún sitio de disposición final, el otro 30% de residuos sólidos no se recolectó, por lo que se presume que fueron quemados o vertidos sin control alguno en: terrenos baldíos, cauces de agua y parques, contaminando el ambiente y poniendo en peligro la salud de las comunidades.
El Estado ha asumido por muchos años la responsabilidad por la recolección, manejo y disposición final de los residuos, responsabilidad que ha recaído básicamente en los municipios, a los cuales no se ha dotado de una normativa específica, técnica, económica y ambientalmente adecuada para poder hacer frente al problema aquí planteado. Si bien es cierto, el Poder Ejecutivo ha decretado varios reglamentos para hacer frente a temas específicos, como lo son los rellenos sanitarios, residuos peligrosos, manejo de basuras, etc y el Poder Legislativo ha emitido leyes que han tocado algunas aristas del problema vg la Ley orgánica del ambiente, Ley general de salud, Código Municipal y existen en trámite legislativo proyectos tendientes a solucionar problemas relacionados con el manejo de algún residuo específico, consideramos importante que el país cuente con una ley general de residuos que venga desarrollar los principios contenidos en la normativa internacional que ha sido ratificada por nuestro país; que integre la normativa que hoy se encuentra dispersa y la actualice en términos técnicos, científicos y económicos; que integre principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal y aclare las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional. (…)” (Lo resaltado no corresponde al original).
Con miras a cumplir con los fines señalados, en la normativa impugnada se estableció una Rectoría, en manos del Ministerio de Salud –artículo 7–, pero no se desconoció la necesaria intervención de los Gobiernos Locales, toda vez que, el propio artículo 8 dispone que “Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón”. Sin embargo, por tratarse de una materia en la que, necesariamente, se debe conciliar lo local con lo nacional –como es el manejo de residuos– se dispone que le corresponde a las municipalidades establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política nacional y el Plan Nacional formulado por el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa necesaria concordancia entre los planes municipales y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, como se ha indicado, no resulta inconstitucional, por cuanto, no se trata de una imposición ilegítima de parte del Poder Ejecutivo, sino que, se trata de una materia de repercusión nacional y no, exclusivamente, local, como lo pretende el accionante. Bajo esa misma línea de consideraciones, deben desestimarse los agravios planteados respecto a los artículos 10, 12, 14, 16 y 53 de la ley, toda vez que, no resulta ilegítimo que sea el Ministerio de Salud el órgano responsable de formular la política nacional para la gestión integral de residuos; que los planes municipales deban, necesariamente, elaborarse a partir del plan nacional; que las autoridades del Ministerio de Salud sean las competentes para dar seguimiento y monitoreo a la implementación de los programas de residuos por parte de los generadores y, en definitiva, erigirse como fiscalizadores e inspectores. Debe insistirse, sobre el particular, que tratándose de la correcta disposición y manejo de los residuos predomina un interés nacional y generalizado sobre lo meramente local, pues se procura fiscalizar un tema que atañe a la salud pública. Finalmente, en criterio de este Tribunal, tampoco resulta inconstitucional lo dispuesto en el artículo 24 de la ley, específicamente, en cuanto a la financiación del Fondo para la gestión integral de los residuos, toda vez que es una decisión del legislador –de oportunidad y conveniencia– definir la forma en que se va a financiar dicho Fondo y cómo se van a distribuir los fondos para ser administrados por parte del Ministerio de Salud –como órgano encargado del referido Fondo– y las Municipalidades. Debe destacarse, en este sentido, como bien lo apunta la Procuraduría General de la República, que el accionante está obviando lo señalado en el artículo 25, párrafo segundo, de la normativa de análisis, toda vez que en dicho numeral se disponen los ingresos que deben ser girados a la Municipalidad del Cantón donde se originó la infracción correspondiente, producto de las investigaciones instauradas por el Tribunal Ambiental Administrativo. A partir de lo expuesto, no se observa, respecto a las disposiciones impugnadas, un roce con el Derecho de la Constitución.
VII.- CONCLUSIÓN. Corolario de las consideraciones realizadas, se impone rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad –por falta de legitimación– en cuanto a la impugnación del artículo 20, incisos d) y h), de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Respecto de los demás agravios, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad. El Magistrado Castillo Víquez pone nota.
VIII.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ. Me separo de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde mi perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.
POR TANTO:
Se rechaza de plano la acción en cuanto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Armijo y Cruz ponen nota.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.
EJL/168 Nota separada de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro: Los suscritos Magistrados discrepan del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en este asunto y declaran, con respecto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, y al cuestionamiento de los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, lo siguiente:
- en primer lugar, que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora goza de legitimación para plantear esta acción de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de los intereses colectivos de los miembros y de quienes habitan en ese Cantón. En este sentido, en nada incide sobre la legitimación que ciertamente ostenta el actor, el hecho de contar o no con el aval del Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias que el ordenamiento le atribuye al Alcalde, justamente a partir de su nombramiento, así como el de los Vice-alcaldes, por medio del sufragio universal. En este sentido, los suscritos Magistrados comparten plenamente los razonamientos formulados por el Magistrado Castillo Víquez en su nota separada acerca del particular.
- en segundo, que los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, son inconstitucionales, justamente por la falta de consulta a las Corporaciones Municipales de esta normativa. Desde esta perspectiva, también es indiferente el hecho que exista o no una zona franca sobre el territorio de la Municipalidad que acude ante la Sala en defensa de los intereses de los habitantes del Cantón, teniendo en cuenta que la consulta a las municipalidades de estas normas puede ser previa o no al establecimiento de una zona franca, así como a la exoneración que ello supone con respecto al cobro de los tributos municipales.
- Tercero, que los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, violan expresamente el ámbito de competencias que ha sido atribuido a las Corporaciones Municipales por fuerza de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, con respecto a la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. En este orden, es preciso tener en cuenta las razones que suscribió el Magistrado Armijo Sancho en su voto particular a la sentencia No. 2007-13577, en cuyo motivo quienes tienen la competencia para gestionar esta materia y otras análogas son las municipalidades.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Rechazo de plano Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
012974-13. EXONERACIÓN DE ZONAS FRANCAS DE IMPUESTOS MUNICIPALES Y RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN MANEJO DE RESIDUOS. Artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.
*120034830007CO* *120034830007CO* Res. Nº 2013-012974 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por GILBERTO MONGE PIZARRO, mayor, en unión libre, abogado, vecino de Ciudad Colón, con cédula de identidad No. 1-734-346, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE MORA para que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Intervino en el proceso la PROCURADORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.
RESULTANDO:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:27 hrs. de 14 de marzo de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas y contra los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. En relación al artículo 20 de la Ley No. 7210 que es Ley de Régimen de Zonas Francas, cuestiona los incisos d) y h). En cuanto al primer inciso aclara que lo impugna, únicamente, en cuanto exonera a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago del impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles y en relación al inciso h) aclara que lo impugna, únicamente, en cuanto exonera a las empresas acogidas al régimen de zona franca de todo tributo y patente municipales. Considera que dicha norma infringe los artículos 121, inciso 13), 170 y 175 de la Constitución Política. Aduce que, en este caso, la normativa cuestionada no fue de iniciativa municipal, ni tampoco les fue consultado el proyecto de ley. Sostiene que la Asamblea Legislativa está facultada, únicamente, a autorizar los impuestos municipales y la modificación de los mismos es una competencia exclusiva de la Municipalidad, siendo que, ésta debe realizarse mediante un acuerdo del Concejo Municipal, según los artículos 13 y 68 del Código Municipal. Alega que la creación de una exoneración de impuestos municipales por ley es violatorio de la autonomía municipal, de conformidad con los artículos 121, inciso 13), y 170 de la Carta Magna. Aduce que este tipo de exoneraciones afecta, directamente, la potestad constitucional que ostentan las municipalidades para dictar sus propios presupuestos de conformidad con el artículo 175 de la Constitución. Considera que afectar la estructura tributaria del gobierno municipal mediante exoneraciones, debilita sus posibilidades de atender los intereses y servicios locales. Refiere a jurisprudencia de esta Sala en la que se ha indicado que el legislador no puede dictar normativa que afecte la esencia misma de lo local, lo cual convertiría a la Municipalidad en un simple contenedor vacío del que subsistiría sólo la nominación. Asegura el accionante que el impuesto sobre bienes inmuebles es también un tributo municipal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley No. 7509 y en los artículos 70 y 71 del Código Municipal. De otra parte, cuestiona los artículos 7 inciso a), 8 incisos a) e i), 10, 12, 14, 16, 24, inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por estimar que se violentan los artículos 169 y 170 de la Constitución, ya que, según su criterio, esas normas le dan potestades municipales al Ministerio de Salud, sin que se nacionalice el servicio de gestión de residuos. En relación al artículo 7, inciso a), cuestiona las competencias de dirección encomendadas al Ministerio de Salud en coordinación con el MINAET y el MAG, de forma centralizada, sin tomar en consideración el criterio de los gobiernos locales, imponiéndoles, además, un sistema de manejo de residuos específico, en detrimento de las competencias municipales. Manifiesta que el artículo 8 del cuerpo normativo supra citado impone, en sus incisos a) e i), restricciones a la responsabilidad de las municipalidades en materia de residuos del cantón, al establecer que las políticas del gobierno local en este tema deben ser acordes al plan nacional. Considera que esto derivaría en una imposición de los sistemas de manejo de residuos del Poder Ejecutivo sobre las municipalidades, lo cual, en su criterio, no es procedente, en el tanto, la gestión de residuos es una competencia municipal y no existe una ley que nacionalice esta potestad. Admite que el Ministerio de Salud tiene competencia para cuestionar, técnicamente, la gestión de recursos que realice una Municipalidad, pero afirma que esto no le autoriza a imponer un sistema de gestión de residuos. Sobre los artículos 10 y 12 impugnados, el accionante sostiene similar razonamiento e indica que irrespetan el principio de autonomía municipal, en el tanto, somete las actuaciones del gobierno local a las disposiciones del Poder Ejecutivo, mediante la imposición de un plan nacional emitido por el Ministerio de Salud. Afirma que el artículo 14 del mismo cuerpo normativo es inconstitucional, ya que, siendo el tema de gestión de residuos competencia municipal sean, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud los que tengan la competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. Además lo cuestiona en virtud que deja a competencia del Poder Ejecutivo, mediante la emisión de un Reglamento, los contenidos del programa de manejo integral de residuos, los cuales, deberían ser regulados por reglamentación municipal, en virtud de la competencia que tiene la Municipalidad sobre el tema de gestión de residuos. Asevera que el artículo 16 objetado incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad, al despojar a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. En virtud de dicha competencia, entiende el accionante que es inconstitucional el inciso g) del artículo 24 de la Ley 8839, en virtud que otorga los recursos provenientes de las infracciones causadas por mal manejo de residuos al Ministerio de Salud, cuando estas infracciones deberían estar establecidas por las Municipalidades y los recursos provenientes de éstas deberían girarse a favor de las mismas. Asimismo, afirma que el artículo 53 impugnado es inconstitucional, en tanto, establece que los inspectores municipales pueden coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados. Entiende el accionante que en virtud de la competencia municipal sobre el tema de gestión de residuos, los inspectores municipales deberían poder hacer este tipo de inspecciones de manera independiente. Refiere a las infracciones tipificadas en dicha ley y asegura que perseguir esas conductas, así como sancionarlas, es competencia exclusiva de la Municipalidad. El accionante fundamenta su legitimación en el hecho que la presente acción pretende tutelar los intereses de la colectividad.
2.- Mediante resolución de las 11:38 hrs. de 29 de marzo de 2012 la Presidencia de la Sala le dio curso a la acción de inconstitucionalidad y le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de la Presidencia.
3.- Rindió el informe solicitado CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ en su calidad de MINISTRO DE LA PRESIDENCIA y manifiesta que el interés legítimo difuso presupone una cualificación por parte de su titular en el sentido de esperar un beneficio o, al menos, evitar un perjuicio como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión cuestionado. En el caso que nos ocupa, la Municipalidad de Mora interpone la acción y argumenta la presencia de intereses difusos para su interposición directa. No obstante lo anterior, en el Cantón de Mora no se encuentra instalada ninguna planta principal perteneciente a empresas beneficiarias del Régimen de Zonas Francas, de manera que el recurrente carece de la cualificación de interesado legítimo que, necesariamente, debe ostentar dicha Municipalidad tanto en su condición individual como corporación municipal, así como en relación a la colectividad a quien representa, es decir, los habitantes del mencionado cantón. Entender la legitimación en estos supuestos de forma contraria, podría dar margen a la instauración de una especie de legitimación ilimitada o acción popular, lo cual, no es admitido por el Tribunal Constitucional. Por ende, considera que la Municipalidad de Mora carece de la condición de interesado legítimo dentro del expediente. En relación con el artículo 20, incisos d) y h), reconoce que la Sala Constitucional, vía jurisprudencia, ha señalado que es obligación de la Asamblea Legislativa otorgar audiencia a las Municipalidades sobre aquellos proyectos de ley que creen exoneraciones de impuestos municipales. Sin embargo, según consta en el caso concreto, en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, consta que la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora. Sostiene que, en virtud de lo anterior, queda demostrado que sí se otorgó audiencia a dicho ente territorial con el objeto de escuchar su opinión en relación con lo que, en aquel momento, era el proyecto de Ley del Régimen de Zonas Francas, tal y como se evidencia del folio del expediente legislativo aportado. Señala que la Municipalidad accionante parece interpretar que los intereses locales privan sobre los intereses nacionales, cuando, en realidad, no existe una jerarquía entre ambos tipos de intereses, pues, ambos, lejos de competir, deben convivir armónicamente. Sostiene que el Régimen de Zonas Francas es un conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas para que realicen inversiones nuevas en el país. Este régimen de favor hace parte de una política integral de promoción de las exportaciones y el fomento de las inversiones en el que nuestro país ha puesto especial énfasis en los últimos veinte años. Está compuesto por una serie de incentivos que buscan hacer más competitivo al país a fin de compensar ciertas falencias en materia de infraestructura con la idea de generar más empleos directos, encadenamientos productivos, transferencia de tecnología e inversión nacional y extranjera directa en nuestro territorio. Bajo ese orden de ideas fue que el legislador estableció ciertas exoneraciones de impuestos en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 121, inciso 1º), de la Constitución Política. Considera que la corporación municipal accionante incurre en una confusión respecto a lo que en nuestro país se conoce como impuestos nacionales e impuestos municipales, siendo que, procede a precisar ambos conceptos. De lo dispuesto en la sentencia No. 3450-1995 de la Sala Constitucional, concluye que, en aquellas materias de naturaleza local, específicamente, en lo tocante a los impuestos municipales, quien posee el poder tributario, aunque derivado, es la Municipalidad. Sin embargo, existen muchos otros impuestos que son creados por la Asamblea Legislativa en donde los sujetos beneficiarios son las municipalidades a quienes se les otorgan competencias sobre la administración de los recursos, tal y como sucede con el impuesto de bienes inmuebles. Explica que los tributos municipales serían aquellos nacidos en el marco de la iniciativa municipal según consagra el artículo 121, inciso 13), de la Carta Política, mientras que, los tributos creados por el legislador –en el ejercicio de su potestad tributaria originaria–, a pesar que su administración y aprovechamiento le corresponde a la Municipalidad, son nacionales. Todo aquello que trascienda de ese campo específico de competencias tributarias derivadas es de carácter nacional y corresponde su ejercicio al Estado quien puede utilizar los medios que considere convenientes para promover su ejercicio en armonía con los intereses de la colectividad. De otra parte, destaca que no existe una lucha o confrontación de intereses entre el Estado y las Municipalidades, pues, mientras el primero tiene una competencia genérica que comprende en última instancia a lo local, las segundas tienen atribuciones específicas en el marco de los intereses y servicios locales, lo cual, genera la ineludible consecuencia jurídica que las políticas estatales puedan comprender aspectos que aún guardando estrecha relación con los propios de las corporaciones municipales por sí solos, no lesionan, en modo alguno, la autonomía municipal. Lo anterior es aún más palpable a la luz del análisis de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de las que se desprende que “la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por parte del Estado” (Actas, Tomo II, página 222). Así, la confluencia de intereses nacionales-locales de una u otra forma hará que no en pocas ocasiones ambos coincidan y deban desplegarse en forma coordinada tal y como sucede con la Ley del Régimen de Zonas Francas, norma de rango legal que procura la satisfacción de intereses nacionales y que, de modo necesario, comprende algunos intereses y servicios locales, pues éstos forman parte coordinada y homogénea de los intereses del Estado en procura de alcanzar el mayor bienestar de toda la colectividad. Se refiere a la actividad de fomento que se encuentra inmersa en la Ley del Régimen de Zonas Francas, que procura propiciar la iniciativa privada en aras de alcanzar fines de carácter nacional que se estiman como prioritarios para el desarrollo y la estabilidad de la economía nacional y de los habitantes de la República. En relación a los beneficios cuestionados por el accionante, explica que en el inciso d) del artículo 20 se establece una exoneración del impuesto territorial, el cual, está previsto en el artículo 37 de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles. De la regulación específica de este tributo puede observarse que se trata de un impuesto de carácter nacional con destino municipal y, a tal efecto, cita la sentencia No. 6589-2006. En tal caso, considera que no existe ninguna violación constitucional relacionada con la existencia de esta exoneración pues es un tema que trasciende las competencias locales de las municipalidades. Por otra parte, sostiene que el impuesto de traspaso de bienes inmuebles –previsto en la Ley del Impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles– es de naturaleza nacional pues la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, consideró oportuno gravar el traspaso de los bienes inmuebles, cuyo hecho generador ocurre al momento de otorgamiento de la escritura pública en donde se asienta el negocio jurídico correspondiente. Aclara que esta ley no alude a las Municipalidades ni siquiera como beneficiarias de los recursos recaudados, pues su destino está claramente establecido en los artículos 13 y 14. Concluye que estamos en presencia de un impuesto de carácter nacional que trasciende la competencia municipal. En relación a la exoneración de tributos y patentes municipales sostiene que si bien este impuesto es de naturaleza municipal, es muy importante reiterar que durante la tramitación original de la Ley de Régimen de Zona Franca, esta disposición fue consultada a todas las municipalidades del país con lo cual se cumplió, formalmente, con la audiencia que, vía jurisprudencia, ha reconocido la Sala Constitucional. Resulta incorrecto interpretar que se ha producido un error en el procedimiento de aprobación de la ley, máxime, cuando se constata del propio expediente legislativo la audiencia para todas las municipalidades del país. En relación a la Ley para la Gestión Integral de Residuos señala que a través de la misma se le están asignando mayores facultades y competencias en el ámbito de acción de las Municipalidades, como bien lo establece la Sala en la sentencia que se resolvió en el expediente No. 05-012132-007-CO. En relación con el artículo 7, inciso a), de la Ley No. 8839, desprende que le corresponde al Ministerio de Salud formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos con la participación en la formulación de la política, el plan y los reglamentos técnicos, garantizando la participación de los sectores vinculados a la gestión integral de residuos en el ámbito nacional, como lo establece el mismo artículo 9 de la precitada ley, por lo que se considera que no se está violentando la autonomía municipal, ya que, para establecer dichas políticas nacionales, necesariamente, hubo la participación de todos los sectores involucrados en el tema de la gestión integral de residuos, así que tampoco lleva razón el accionante al cuestionar, además, el artículo 10, en cuanto a que la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos, lo que contiene son las estrategias que guiarán a las instituciones públicas, sector privados junto con las organizaciones sociales y la comunidad en el tema de residuos integrando enfoques como Derechos Humanos, Igualdad, Equidad de Género, Diversidad y Cohesión Social. Considera que no se están infringiendo las competencias municipales en la medida que los Gobiernos Locales tienen la potestad de establecer sus propios planes locales en coordinación tanto con el Ministerio de Salud como de los diferentes actores sociales. Concluye que, por ende, el Ministerio de Salud no se está imponiendo, sino que el Plan fue elaborado con la participación de todos los actores involucrados en el tema. En cuanto a lo manifestado sobre el artículo 14, argumenta que como parte de la competencia del Ministerio de Salud para el otorgamiento de los Permisos Sanitarios de Funcionamientos a nivel nacional es facultad exclusiva de dicha institución ordenar a los permisionarios que deben presentar el Programa de Manejo Integral de Residuos, lo que, anteriormente, se denominaba Plan de Manejo de Desechos, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 34728-S Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos del Funcionamiento del Ministerio de Salud, también regulado así por la propia Ley General de Salud. En relación con el numeral 16, alega que es competencia exclusiva del Ministerio de Salud valorar a todos los establecimientos comerciales o no, dentro del territorio nacional y como parte de la protección de la salud de la población, al momento de realizar inspecciones de tipo sanitario, valorar que los permisionarios tengan en vigencia el Programa Integral de Residuos dentro del resto de acciones que realiza esa institución cuando visita sus instalaciones para determinar que no existan problemas sanitarios que afectan a la colectividad. En relación con lo alegado respecto el artículo 53, párrafo tercero, –que regula lo relacionado con las inspecciones– sostiene que antes de dicha normativa, dicha competencia era exclusiva del Ministerio de Salud y, más bien, con el numeral impugnado se está ampliando dicha facultad para que las Municipalidades puedan colaborar con el Ministerio. En relación a la distribución de los recursos por infracciones a la normativa de análisis se encuentra debidamente equilibrada, dado que, las faltas gravísimas son competencia exclusiva del Ministerio de Salud, mientras que, a las Municipalidades les compete, únicamente, la provisión del servicio de transporte, recolección y disposición final de los residuos ordinarios. Solicita que se declare sin lugar la acción.
4.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 hrs. de 7 de mayo de 2012 rindió el informe solicitado ANA LORENA BRENES ESQUIVEL en su condición PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Sostiene que mediante el artículo 20 de la Ley No. 7210, el legislador otorga a las empresas acogidas al régimen de zonas francas, exenciones que, a juicio del accionante, afectan los ingresos municipales. Ahora bien, siendo que los ingresos municipales pueden derivar no sólo de los impuestos municipales, sino, también, de recursos dotados, extraordinariamente, por el legislador mediante una ley ordinaria, resulta menester hacer la distinción entre tributos nacionales y tributos municipales en función del ejercicio del poder tributario. Es importante anotar que los aspectos inherentes a la financiación de las corporaciones municipales ocupa hoy en día la atención de los políticos, legisladores y porque no decirlo, de la Sala Constitucional, cuando en el ejercicio de su función, deben adecuar el ejercicio del poder tributario municipal a los principios que inspiran la tributación. Destaca, por ejemplo, la creación de impuestos de carácter nacional como manifestación de la voluntad del legislador y cuyo rendimiento económico le es otorgado a las entidades municipales. Tal es el caso del llamado impuesto sobre los bienes inmuebles y el impuesto sobre el traspaso de bienes inmuebles previsto en el artículo 84 del Código Municipal, así como, la aprobación de impuestos municipales, que derivan del ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales como entidades autónomas. El hecho que el legislador, a través de una ley ordinaria, establezca un impuesto en favor de las corporaciones municipales, no demerita su condición de impuesto municipal y, más aún, cuando es el propio legislador el que le da tal connotación. Explica que la propia Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha distinguido entre poder tributario originario y poder tributario municipal, para concluir admitiendo que las entidades municipales pueden atender el cumplimiento de sus intereses locales con ingresos derivados de sus propios impuestos, o bien, de ingresos asignados por el Estado. A tales efectos, cita lo considerado por la Sala en la sentencia No. 1999-00467 de las 14:39 hrs. de 26 de enero de 1999. Reflexiona sobre la distinción entre lo que es el poder tributario y lo que es competencia tributaria. Así, por poder tributario, se entiende como el poder de imposición, que conlleva la facultad de establecer imposiciones o de establecer exoneraciones; y por competencia tributaria el ejercicio del poder tributario en el plano material. Si bien el poder tributario y la competencia tributaria pueden recaer en un mismo sujeto activo, puede también que se den casos en que quien ostenta el poder tributario, no posee la competencia tributaria, como sucede en tributos cuyas resultas económicas son asignadas al ente municipal y cita, a tales efectos, lo considerado por la Sala en la sentencia No. 4785-93. Ahora bien, el impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos y construcción), originalmente, fue creado mediante la Ley No. 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, bajo el nombre de “Impuesto Territorial”. La Ley No. 7509 de 9 de mayo de 1995, reformada por Ley No. 7729 de 15 de setiembre de 1997, derogó el llamado impuesto territorial y estableció lo que hoy se conoce como “Impuesto sobre los Bienes Inmuebles”. Tal impuesto se caracteriza, entonces, por ser un tributo de carácter nacional, establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de todas las corporaciones municipales; lo cual lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa, correspondiendo a las entidades municipales beneficiadas el ejercicio de competencias tributarias, entre ellas la recaudación, administración, control y fiscalización. Indica que, en tal sentido, la Sala Constitucional en un fallo reciente (sentencia No. 2011-003075) se manifestó, expresamente, sobre el impuesto de bienes inmuebles, considerando que “(…) los precedentes de esta Sala han reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que si bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible entender exclusividad en esta materia que limite la libertad de configuración cuando la iniciativa la ejerza el legislador. En este sentido, el Estado puede mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas. ( …) La Sala ha aceptado que cuando el impuesto es producto de la actividad ordinaria del legislador, aún con el fin de dotar a los municipios de recursos extraordinarios, con la creación de un impuesto nacional o regional o incluso de carácter especial al gravar ciertas actividades para beneficiar varios municipios, su origen radica en la potestad tributaria que deriva del Estado Central. (…)”. Igual sucede con el pago de timbre municipal previsto por el legislador en el artículo 84 del Código Municipal para todo traspaso de inmuebles, constitución de sociedad, hipotecas y cédulas hipotecarias, toda vez que estamos en presencia de un tributo creado por el legislador mediante una ley nacional en el ejercicio de su competencia. En primer lugar, advierte que dentro de las competencias que la Constitución Política atribuye a la Asamblea Legislativa, está la potestad tributaria del Estado como potestad originaria, y la potestad tributaria de las entidades municipales como potestad derivada. Dice en lo que interesa el artículo 121, inciso 13), “Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales; (…)” En dicha norma se plasma el llamado principio de reserva de ley en materia tributaria, desarrollado por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual, solo mediante ley, se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación jurídica tributaria, establecer las tarifas de los impuestos, bases de cálculo y los sujetos, así como también, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, que no es ni más ni memos que el ejercicio de la potestad tributaria del estado. Asimismo, de la relación de dicho inciso 13) con el artículo 170 también de la Constitución, deriva la potestad tributaria de las entidades municipales, según la cual, la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales, así como, para el otorgamiento de exenciones o reducciones impositivas, corresponde a las corporaciones municipales, reduciéndose el papel del legislador a la autorización de la propuesta municipal. Ahora bien, si se analizan los tributos involucrados en el inciso d) del artículo 20 de la ley No. 7210 y, sobre los cuales, se otorgan sendas exenciones, advierte que tanto el impuesto sobre bienes inmuebles, como el timbre que pesa sobre los traspasos, constitución de sociedades, constitución de hipotecas y cédulas hipotecarias, son impuestos nacionales. Es decir, son impuestos de iniciativa legislativa aprobados mediante el trámite ordinario para la aprobación de leyes y surgen como una manifestación del poder tributario del Estado, de suerte tal, que si los impuestos fueron creados por el legislador en el ejercicio de su competencia, también pueden ser modificados, o afectados mediante el otorgamiento de exoneraciones, sin que por ello, se vulnere el principio de reserva legal en materia tributaria, aún cuando los ingresos que derivan de tales tributos hayan sido asignados por el legislador a las corporaciones municipales. Ello, por cuanto, las entidades municipales en tanto beneficiarias del impuesto, son titulares, únicamente, de la competencia tributaria, para proveer lo necesario en la correcta y justa recaudación de los tributos asignados, así como, para disponer de las rentas por los instrumentos presupuestarios correspondientes. Es por ello que el hecho que el legislador exonere mediante el inciso d) de la Ley No. 7210 del pago del impuesto territorial, así como, del pago del pago del timbre municipal sobre los cuales las entidades municipales ostentan competencia tributaria no violenta el artículo 121, inciso 13), como lo alega la parte accionante. Consecuentemente, al tratarse de impuestos nacionales, tampoco se requería la consulta a las entidades municipales a que refiere el artículo 190 Constitucional Política. En todo caso, según consta a los folios 343 y 434 del expediente No. 10.562, teniendo en cuenta que también estaban involucradas exenciones sobre tributos municipales, entre ellos, las patentes municipales, tal y como deriva del inciso h) del artículo 20 de la Ley No. 7210, la Asamblea Legislativa concedió la audiencia de rigor a las entidades municipales, entre ellas la Municipalidad del Cantón de Mora (visible al folio 393), que no se pronunció al respecto. Ello hace que tampoco el ejercicio del la potestad tributaria del legislador al otorgar exenciones sobre los impuestos de bienes inmuebles o de timbres de traspaso sobre bienes inmuebles (que no requerían la consulta del 190 de la Constitución), así como de los tributos municipales, violente el artículo 190 Constitucional. En cuanto a las exenciones de tributos municipales propiamente, tal es el caso del inciso h) del artículo 20 de la Ley No. 7210, la Sala Constitucional ha dicho, reiteradamente, que no es posible exonerar, ni parcial ni totalmente los tributos municipales sin contar con la aquiescencia de la municipalidad de la jurisdicción de que se trate y, para ello, previó el Constituyente la consulta obligatoria a las entidades autónomas – entre ellas las entidades municipales – respecto de proyectos de ley que les afecte, y según consta en el expediente legislativo No. 10.562, en el cual, se le dio trámite a la Ley No. 7210, las municipalidades fueron debidamente consultadas, preservándose con ello la autonomía de las corporaciones municipales y cumpliéndose con la audiencia obligatoria prevista en el artículo 190 constitucional. Consecuentemente, alega que tampoco el inciso h) de la Ley No. 7210 vulnera los artículos 170 y 190 constitucionales. Por otra parte, si bien el otorgamiento de exenciones de tributos cuyo beneficio económico ha sido asignado por el legislador a las entidades municipales puede incidir en el quantum de los ingresos como lo alega el accionante, no por ello se vulnera el artículo 175 de la Constitución Política, según el cual, a las municipalidades les corresponde dictar sus presupuestos ordinarios y extraordinarios. Si partimos que desde el punto de vista técnico, el presupuesto es una previsión de ingresos y gastos para el año correspondiente, podemos afirmar que las corporaciones municipales están obligadas a considerar en su proyección de ingresos las desgravaciones establecidas por el legislador. Es decir, que al dictarse una exención según el trámite legislativo ordinario respecto de un tributo municipal por destino, no se despoja a las entidades municipales de su competencia para dictar sus presupuestos, como lo afirma el accionante. Igual criterio priva respecto de exenciones sobre tributos municipales y cuyos proyectos fueron sometidos a consulta de las entidades municipales por parte de la Asamblea legislativa. Concluye que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zona franca, mediante los incisos d) y h) de la Ley No. 7210, no vulneran los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Sin perjuicio de lo dicho con respecto a la constitucionalidad de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 tal y como quedó expuesto, a juicio de esta Procuraduría, la Sala Constitucional debe valorar si los transitorios I, II, y IV de la Ley No. 8794 de 12 de enero del 2010 presentan parcialmente roces de constitucionalidad. Tal valoración debe hacerse en el tanto que los transitorios supra transcritos prorrogan –entre otras– las exenciones establecidas en los incisos d) y h) de la Ley, y revisado el expediente No 17.340 mediante el cual se dio trámite a la reforma de la Ley No. 7210 no se concedió audiencia a las entidades municipales, como sí se hizo con la ley original. En relación a la presunta inconstitucionalidad de la Ley para la Gestión Integral de Residuos señala que si se analizan los alegatos de la parte actora, se puede advertir que los mismos están centralizados, específicamente, en defensa de la autonomía municipal en función de los intereses locales, en el tanto, se otorga en las normas impugnadas competencias al Ministerio de Salud que a juicio del accionante son propias de las entidades municipales, y que fueron otorgadas sin que exista una ley que nacionalice el servicio de gestión de residuos. Ello los lleva, necesariamente, a hacer una distinción entre lo que son intereses nacionales e intereses locales a fin de deslindar los alcances de la ley No. 8839, en cuanto a la intervención estatal a través de sus políticas rectoras. De la relación de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política se desprende la autonomía de las entidades municipales, la cual, está cimentada sobre la base de los intereses locales; sin embargo, la descentralización territorial del régimen municipal desde ningún punto de vista implica el desarraigo de competencias constitucionalmente asignadas a otros órganos del Estado, de suerte tal que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las corporaciones municipales y, junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal, corresponden al Estado. La Procuraduría General de la República al analizar el tema de la autonomía municipal, desarrolló el concepto de lo local y lo nacional en el dictamen No. C-226-2005 de 20 de junio de 2005. Sostiene que tratándose de la gestión integral de los residuos, no se puede negar que existe una coexistencia entre el interés nacional y el interés local sin que el establecimiento de políticas rectoras por parte del Estado menoscabe la autonomía municipal consagrada en el artículo 170 de la Constitución Política y, por ende, la atención de los intereses locales. Y destaca que coexiste un interés nacional con el interés local, por cuanto, el tratamiento de los residuos sólidos no solo atañe a la circunscripción territorial de cada cantón, sino al Estado en función del derecho a la salud y a un ambiente sano. Al ser la salud de la población un bien de interés público, es función esencial del Estado velar por ella, por medio del Ministerio de Salud, a quien corresponde la definición de las políticas nacionales de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, como lo definen los artículos 1 y 2 de la Ley General de Salud. Si se analiza el objeto de la Ley No. 8839, se advierte que es la regulación de la gestión integral de residuos y la eficiencia en el uso de los recursos y uno de los objetivos primordiales es garantizar, precisamente, el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como, proteger la salud pública. Expone que en el Capítulo II de la Ley se regula lo concerniente a las competencias institucionales y, concretamente, mediante el artículo 7 el legislador designa como rector en materia de gestión integral de residuos con potestades de monitoreo, evaluación y control al Ministerio de Salud. Cita lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2009-6256 de las 9:00 hrs. de 24 de abril de 2009, en que se resalta el papel preponderante del Ministerio de Salud en materia de fiscalización. No queda la menor duda que la gestión integral de residuos es un tema de interés nacional y, por ende, competencia del Estado, por cuanto, involucra la tutela derechos fundamentales de interés general y con arraigo constitucional. Si bien de acuerdo con nuestro sistema democrático y según deriva del artículo 169 en relación con el 170 de la Constitución Política, corresponde a cada corporación municipal velar por los intereses y servicios locales, excluyendo toda interferencia que sea incompatible con el concepto de local, de suerte que todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos, pertenece a la esfera de los intereses y servicios locales, tal y como lo resolvió la Sala en los Votos Nos. 2231-96 y 2237-96. Pero, no menos cierto es el hecho que la misma Sala, tal y como lo hemos reseñado supra, ha reconocido en su jurisprudencia el derecho de los costarricense a la salud y a un ambiente sano derivados de la propia Constitución Política y tutelados por normativa infraconstitucional como la Ley General de Salud, lo que, obviamente, le da a la gestión integral de residuos un matiz de interés general, previsto y desarrollado por la Ley No. 8839, llenándose ese vacío normativo que en su oportunidad echó de menos la Sala Constitucional, en los Votos Nos. 2231-96 y 2237-96 al catalogar la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos como un tema de interés local, hasta que existiera una ley formal, que lo nacionalizara, como sucede con la Ley impugnada. Y no es que el legislador, menoscabe la autonomía de las entidades municipales en el tema de la gestión integral de los residuos al promulgar la Ley No. 8839, sino que, más bien, la fortalece al establecer un marco normativo en que no sólo se le asigna al Ministerio de Salud – en su condición de rector– potestades de dirección, monitoreo, evaluación, control, formulación, ejecución de políticas en el Plan Nacional de Gestión Integral, sino que, expresamente, reconoce esa autonomía municipal, al atribuirle a las entidades municipales una serie de competencias en la gestión de los residuos generados en su cantón, tal y como deriva del artículo 8 de la Ley. Por otra parte, tratándose de intereses nacionales y locales que coexisten el legislador dispone, expresamente, que la política nacional para la gestión integral de residuos debe formularse en forma participativa, lo que garantiza la coordinación con la municipalidades en la formulación del plan nacional, de ahí que el artículo 12 de la ley, le otorga competencia a las entidades municipales para la elaboración del plan municipal de gestión integral de residuos bajo los lineamientos del plan nacional, sin que por ello se menoscabe la autonomía municipal como lo alega el accionante. Lo anterior, por cuanto, no se puede perder de vista que el plan nacional de gestión integral de residuos, por disposición expresa, debe formularse en forma participativa, lo que también garantiza la participación municipal, así como, la participación ciudadana que deberá ser promovida tanto por el Ministerio de Salud como por las entidades municipales, tal y como deriva del artículo 23 de la Ley. En cuanto al reparo de constitucionalidad que el accionante hace respecto del inciso g) del artículo 24 de la Ley, bajo el argumento que se lesionan los ingresos municipales al pasar el monto de las infracciones gravísimas y graves establecidas en la ley a favor del fondo, no tiene razón de ser, ya que, por disposición del artículo 25 que regula lo concerniente al manejo de los fondos de las sumas recaudadas por concepto de multas y los ingresos a que refieren los incisos h), i) y j), deberán ser girados por Tesorería Nacional a las municipalidades del cantón donde se originó la infracción a fin que dichos recursos sean canalizados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley. Tampoco tiene razón la parte accionante al decir que el párrafo tercero del artículo 53 de la Ley violenta la autonomía municipal, por cuanto, en materia de fiscalización, el legislador le otorga competencia a las entidades municipales, en la supervisión de los generadores públicos y privados, con iguales competencias que los inspectores del Ministerio de Salud. Concluye que las exenciones otorgadas por el legislador a las empresas acogidas al régimen de zonas francas mediante los incisos d) y h), no son contrarias a los artículos 121 inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Tampoco los artículos 7, inciso a), 8 incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24, inciso g), y 53, párrafo tercero, de la Ley No. 8839, son contrarios a los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
5.- Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 87, 88 y 89 de los días 7, 8 y 9 de mayo de 2012.
6.- Por memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:15 hrs. de 23 de mayo de 2012 se apersonó JORGE BRENES RAMÍREZ en su condición de PRESIDENTE CON FACULTADES DE APODERADO GENERALÍSIMO SIN LÍMITE DE SUMA DE LA ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE ZONAS FRANCAS DE COSTAS RICA como coadyuvante pasivo pues su representada es un ente corporativo que agrupa a las empresas que operan comercialmente dentro del sistema de zonas francas según las disposiciones de la Ley No. 7210. Explica que la coadyuvancia pasiva se limita a la defensa de las exoneraciones dentro del régimen de zonas francas. Considera que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora carece de capacidad procesal, para el caso concreto, por dos razones: a) porque en la jurisdicción territorial donde ejerce el cargo no existe ninguna actividad empresarial o industrial amparada al régimen de zona franca y b) porque está ejerciendo una especie de acción popular. Solicita que se declare la improcedencia de la acción por falta de legitimación. En cuanto al fondo, sostiene que de los artículos 3, 5 y 6 de la Constitución Política queda claro que el Estado es soberano de su territorio. La descentralización territorial que opera en nuestro sistema municipal es la consecución y administración de los intereses locales, de manera que el Estado mantiene su soberanía territorial. La descentralización territorial no implica que el Estado pierda la posibilidad de desarrollar proyectos de interés nacional. Obviamente, estos proyectos serán desarrollados en el territorio de una o varias municipalidades, pero siguiendo lo expuesto, ello no implica que el Estado se vea imposibilitado de promover instrumentos de desarrollo que persigan beneficiar el interés de toda la Nación. Sostiene que cuando la Asamblea Nacional Constituyente aprobó el texto actual del artículo 170 que señala que las corporaciones municipales son autónomas creó un sistema de administración local a partir de la descentralización administrativa que por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez estableció, con claridad, que esa autonomía –incluyendo la autonomía o poder tributario municipal– no se otorgó en forma plena e ilimitada sino que la concepción de gobierno local autónomo implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, los llamó el Constituyente). Realiza una diferenciación teórica respecto los impuestos nacionales, los tributos municipales y los tributos nacionales con destino municipal. Estos últimos nacen a la vida jurídica mediante una ley cuya iniciativa no nació de una municipalidad sino procede del poder originario del Estado a través de una iniciativa del Poder Legislativo, constituyéndose en obligaciones impositivas cuyo beneficiario en una municipalidad, aunque la iniciativa no haya nacido de ella. Ejemplos de ello es el impuesto a las construcciones (artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana) y la tasa por la venta de arena, piedra, lastre, etc. (artículo 38 del Código de Minería) y, dentro de esta categoría, se incluyen el impuesto sobre los bienes inmuebles (artículo 3 de la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles) y el impuesto al traspaso de los bienes inmuebles. Señala que en virtud de las sentencias Nos. 3930-95 y 5669-99, la Sala Constitucional ha admitido y avalado de manera clara la figura del impuesto nacional cuyo beneficiario es una corporación municipal, o sea, el “tributo por destino municipal” de manera que se trata de un tributo cuya iniciativa proviene del legislador ordinario y si la iniciativa se origina en el Poder Legislativo y no de la Municipalidad corresponde al legislador determinar los elementos del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y tarifa), de manera que no se puede cuestionar la competencia del legislador para establecer exenciones o exoneraciones. En consecuencia, señala que el impuesto sobre los bienes inmuebles y al impuesto sobre el traspaso de los bienes inmuebles son impuestos nacionales con destino municipal. De este modo, concluye que en los supuestos del inciso d), la consulta resultaba innecesaria por tratarse de impuestos nacionales. En relación al caso del inciso h) la posición de AZOFRAS es que tampoco se requería de la consulta, sin embargo, el punto carece de interés toda vez que hecha la revisión del expediente legislativo correspondiente, se pudo determinar que todas las municipalidades fueron consultadas en relación con la tramitación del proyecto de ley para la aprobación de la Ley de Zonas Francas, incluyendo, desde luego, a la Municipalidad de Mora. En otro orden de ideas, considera improcedente la sugerencia de la Procuraduría General de la República, por cuanto, los artículos transitorios no modifican, de ninguna manera, el régimen de exenciones de la Ley de Zona Franca sino que dimensionan los efectos fiscales de ese régimen para adecuarlos en el tiempo y dejar protegidos los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas. Además, la sugerencia no puede ser conocida de oficio cuando no forman parte de los alegatos del Alcalde Municipal. Finalmente, destaca que ante una hipotética y remota declaratoria de inconstitucionalidad favorable a la posición del promovente por aplicación del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el contenido de los contratos de operación suscritos entre las empresas amparadas al régimen de zonas francas y el Estado, los beneficios de los contratos subsistirían como derechos adquiridos de buena fe hasta el fenecimiento del plazo establecido en el documento contractual, sobre lo cual, solicita un pronunciamiento expreso por parte del Tribunal.
7.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:41 hrs. de 24 de mayo de 2012 se apersonó FRANCISCO LLOBET RODRÍGUEZ en su calidad de REPRESENTANTE LEGAL DE LA FEDERACIÓN DE CÁMARA DE COMERCIO Y ASOCIACIONES EMPRESARIALES, con el fin de coadyuvar, en forma pasiva, en el presente proceso a fin que la acción se declare sin lugar. Sostiene que para la organización que representa es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide, de manera directa, en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país, en el desarrollo de la economía nacional y en el aumento de las exportaciones, los cuales son postulados básicos y esenciales de los fines e intereses que su organización representa. Asevera que puede constatarse en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que en el año 1989 la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 Municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora, tal y como consta en el folio 393 del expediente legislativo. En consecuencia, en su criterio, no existe vulneración a los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. Se refiere a la diferenciación entre los tributos municipales y aquellos nacionales en donde los sujetos beneficiados son las municipalidades. Además, manifiesta que los beneficios e incentivos creados por la Ley del Régimen de Zonas Francas satisfacen intereses de carácter nacional. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
8.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:47 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonaron al proceso ANABEL GONZÁLEZ CAMPABADAL en su condición de MINISTRA DE COMERCIO EXTERIOR Y PRESIDENTA DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA y JORGE SEQUEIRA PICADO en su calidad de GERENTE GENERAL DE LA PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA a coadyuvar, pasivamente, para que se dicte una desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad. Consideran que tienen un interés legítimo para coadyuvar en virtud de las competencias encomendadas en la Ley No. 7683 de 30 de octubre de 1996, entre ellas, la estimulación en la formación y el establecimiento de las zonas francas. En relación a la legitimación del accionante, consideran que el interés legítimo difuso presupone una cualificación por parte de su titular en el sentido de esperar un beneficio o, al menos, evitar un perjuicio como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, acto u omisión cuestionado. Refieren que, en el caso concreto, la Municipalidad de Mora interpone la acción de inconstitucionalidad y argumenta la presencia de intereses difusos para su interposición directa. No obstante lo anterior, en el Cantón de Mora no se encuentra instalada ninguna empresa beneficiaria del Régimen de Zonas Francas, de manera que el accionante carece de la cualificación de interesado legítimo que, necesariamente, debe ostentar dicha Municipalidad, tanto en su condición individual como corporación municipal, así como, en relación con la colectividad a quien representa, es decir, lo habitantes del referido Cantón. Aseveran que entender la legitimación de forma contraria, podría dar margen a la instauración de una especie de legitimación ilimitada o acción popular, lo cual no es admitido por la Sala Constitucional. Desarrollan el tema relacionado con la regulación y definición del Régimen de Zonas Francas, regulado en la Ley del Régimen de Zonas Francas, Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990 y el Decreto Ejecutivo No. 34739-H-COMEX de 29 de agosto de 2008 que es el Reglamento a la Ley del Régimen de Zonas Francas. En cuanto al fondo de la acción y las exoneraciones previstas en los incisos d) y h) reconoce que la Sala, vía jurisprudencial, ha señalado que es obligación de la Asamblea Legislativa otorgar audiencia a las Municipalidades sobre aquellos proyectos de ley que creen exoneraciones de impuestos municipales. Sin embargo, en el caso concreto, según consta en el expediente legislativo de la Ley del Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en el año 1989 la Asamblea Legislativa le otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora según consta a folio 393 del expediente legislativo. En consecuencia, descartan el agravio planteado. De otra parte, se refieren a la diferencia entre los tributos municipales y los tributos nacionales cuyo destino es para beneficiar determinadas municipalidades. Señalan que la concreta delimitación de la competencia municipal, no puede llevar a una desviación de la necesaria coexistencia de los intereses de dicha localidad territorial con los intereses propios de toda la colectividad nacional. Esta confluencia de intereses nacionales-locales, de una u otra forma, hará que no es pocas ocasiones ambos coincidan y deban desplegarse, en forma coordinada, tal y como sucede con la Ley del Régimen de Zonas Francas, norma de rango legal que procura la satisfacción de intereses nacionales y que, de modo necesario, comprende algunos intereses y servicios locales pues éstos forman parte coordinada y homogénea de los intereses del Estado, en procura de alcanzar el mayor bienestar de toda la colectividad. Sostienen que la Ley del Régimen de Zonas Francas promueve el fomento nacional y se refieren al impacto de dicho régimen en la economía costarricense. En cuanto al impuesto territorial sobre bienes inmuebles sostienen que se trata de un impuesto de carácter nacional con destino municipal, tal y como se desprende del voto No. 6589-2006. En relación a la exoneración del impuesto de traspaso de bienes inmuebles, señalan que este impuesto es de naturaleza nacional pues la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus competencias constitucionales, consideró oportuno gravar el traspaso de los bienes inmuebles, cuyo hecho generador ocurre al momento del otorgamiento de la escritura pública en donde se asienta el negocio jurídico correspondiente. Aclaran que esta ley no alude a las Municipalidades ni siquiera como beneficiarias de los recursos recaudados pues su destino está claramente establecido en sus artículos 13 y 14. Acá estamos en presencia de un impuesto de carácter nacional que trasciende la competencia municipal, por lo que no existe ningún problema de constitucionalidad y, menos aún, la lesión alegada por la Corporación Municipal. Ahora bien, en relación al inciso h) si bien se refiere a impuestos municipales, reitera que esta disposición fue consultada a todas las municipalidades del país. En relación a la sugerencia de la Procuraduría General de la República por medio de la Ley No. 8794 y sus transitorios no se modificaron las condiciones ni se amplían los plazos de las exoneraciones contempladas en los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Los elementos esenciales del hecho exento fueron creados con la promulgación de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, momento histórico en el cual sí se otorgó la audiencia a todas las corporaciones municipales. Recalcan que los transitorios en cuestión no vulneran el Derecho de la Constitución pues además de no irrumpir ninguna competencia municipal se encuentra en total armonía con el principio de legalidad tributaria que indica el artículo 5 del Código de la materia, pues ninguno de ellos se encarga de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador ni, mucho menos, establecer una nueva exoneración de impuestos municipales. Por el contrario, los transitorios de marras, únicamente, se ocupan de dimensionar los efectos de una norma creada, originalmente, por la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en relación con el período de transición que implica para el país el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Organización Mundial del Comercio. Dicha técnica no es nueva, pues ya se recurrió ella en la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones, No. 7293. Sostienen que, en consecuencia, la modificación introducida por la Ley No. 7210 no modificó de ningún modo el régimen de exoneraciones previsto en los incisos d) y h) a favor de las empresas, ni mucho menos que por medio de los transitorios de marras se crearon nuevas exoneraciones tributarias ni se prorrogaron. En consecuencia, se cumplió con el trámite de la consulta en el trámite del proyecto de ley No. 7210. Solicitan que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
9.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:33 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonó al proceso ENRIQUE BOLAÑOS SASSO en su condición de REPRESENTANTE LEGAL DE LA CÁMARA DE COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA Y DE REPRESENTANTES DE CASAS EXTRANJERAS (CRECEX) y manifiesta que la misión de la Cámara que representa es promover el comercio exterior en las vías de exportación e importación dentro de los más altos principios éticos generando encadenamientos productivos entre los diferentes actores económicos del sector empresarial nacional. Para su organización es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide de manera directa en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país, en el desarrollo de la economía nacional y en el aumento de las exportaciones, los cuales, son postulados básicos y esenciales de los fines e intereses que su organización representa. Explica que como puede constatarse en el expediente legislativo de la Ley de Régimen de Zonas, en el año 1989 la Asamblea Legislativa otorgó audiencia a las 81 municipalidades para que se pronunciaran sobre las exoneraciones de impuestos municipales que otorga la citada ley, tal y como sucedió con la Municipalidad de Mora. En relación a los otros tributos, los califica como impuestos nacionales pese a que su administración y aprovechamiento le corresponde a la Municipalidad. Expone que esta normativa que impugna el accionante, tiene como propósito el fomento (artículo 50 de la Constitución Política) y procura la satisfacción de intereses generales. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
10.- Se apersonó al proceso MARCO ANTONIO MENESES GRANADOS en su calidad de REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN CÁMARA DE INDUSTRIAS DE COSTA RICA e indica que la organización que representa tiene como propósito la promulgación de legislación adecuada para el desarrollo de la industria costarricense, velar porque las leyes y disposiciones gubernamentales estimulen y robustezcan el sistema de libre empresa, proponer y apoyar las iniciativas que tiendan al progreso de la industria y, por ende, al bienestar económico y social de la República. Sostiene que para su organización es de vital importancia la defensa del Régimen de Zonas Francas pues dicho régimen incide, de manera directa, en la protección y atracción de las inversiones extranjeras directas en el país. Insiste, como los demás coadyuvantes, que el proyecto de ley sí fue consultado a la Municipalidad de Mora, por lo que no existe vulneración a los artículos 121, inciso 13), 170, 175 y 190 de la Constitución Política. De otra parte, sostiene que los otros beneficios que otorga el Régimen de Zonas Francas comprenden exoneraciones de impuestos nacionales y no municipales. Igualmente, insiste que los beneficios e incentivos creados por esta ley procuran satisfacer el interés general. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
11.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:43 hrs. de 28 de mayo de 2012 se apersonó al proceso JOSÉ ANTONIO MUÑOZ FONSECA en su condición de PRESIDENTE Y REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE-NORTEAMERICANA DE COMERCIO y solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo de esta acción porque la organización que representa se dedica a fomentar un clima propicio para invertir y hacer negocios en Costa Rica tanto para las compañías norteamericanas como para las costarricenses. Reitera los argumentos de los demás coadyuvantes y solicita que se declare sin lugar la acción.
12.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala a las 09:56 hrs. de 30 de mayo de 2012 se previno al señor José Antonio Muñoz Fonseca que aportada la personería jurídica o el poder correspondiente que lo acredite como representante legal de la Asociación Cámara Costarricense-Norteamericana Comercio.
13.- La prevención fue cumplida por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 10:29 hrs. de 4 de junio de 2012.
14.- Mediante resolución de las 10:22 hrs. de 6 de junio de 2012 se tuvieron como admitidas las coadyuvancias presentadas y se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministro de la Presidencia. Listos los autos se turnó la acción al Despacho del Magistrado Jinesta.
15.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- LEGITIMACIÓN ALEGADA POR EL ACCIONANTE. De conformidad con el accionante no es necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. En el sub lite, el Alcalde Municipal de Mora sostiene que “el objeto de la impugnación se refiere a temas fundamentales de interés local como lo es la autonomía municipal”. Sostiene, además, que la legitimación se funda en lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política toda vez que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, por lo cual, considera que se actúa en defensa del sistema municipal y su autonomía constitucional. Al respecto, consta que el Alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Mora en la sesión ordinaria No. 11-2012 celebrada el 12 de marzo de 2012, mediante el cual, se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (ver, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007).
II.- OBJETO DE LA ACCIÓN. Como primer extremo, el accionante solicita que se declaren inconstitucionales los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, en cuanto a que exoneran a las empresas acogidas al régimen de zona franca del pago de impuestos territoriales, traspaso de bienes inmuebles y del pago de todo tributo y patente municipal. El accionante considera que dichas normas afectan la autonomía de las Municipalidades, específicamente, su autonomía financiera y la potestad de programación o planificación que se manifiesta en la capacidad de aprobar y ejecutar sus propios presupuestos. Señala, concretamente, que mediante la Ley de Zonas Francas, sin previa iniciativa municipal, consulta o respuesta afirmativa, no se podían establecer exoneraciones de impuestos municipales. Adicionalmente, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, pues, en su criterio, se está lesionado el artículo 169 de la Constitución Política que dispone que les corresponde a las corporaciones municipales “la administración de los intereses y servicios locales”, siendo que, mediante la normativa impugnada, se le restan competencias y preponderancia a los gobiernos locales para la gestión de los residuos, pasando a ser subordinados del Poder Ejecutivo y, en concreto, del Ministerio de Salud.
III.- NORMATIVA IMPUGNADA. En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestionan los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, en cuanto, establecen exenciones tributarias a favor de las empresas acogidas al régimen de zonas francas. Dichos incisos disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:
(Así reformado este primer párrafo por el artículo 1º, inciso h), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998) (…)
(…)
(…)” (Lo destacado en negrita es, propiamente, lo cuestionado por el accionante).
De otra parte, se impugnan varios numerales de la Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839 de 24 de junio de 2010, los que se transcriben a continuación:
“ARTÍCULO 7.- Rectoría El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:
(…)
ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:
(…)
(…)
ARTÍCULO 10.- Política nacional de residuos El Ministerio de Salud debe formular, en forma participativa, la política nacional para la gestión integral de residuos.
ARTÍCULO 12.- Planes municipales de residuos El plan municipal de gestión integral de residuos es el instrumento que orientará las acciones de las municipalidades para la gestión integral de residuos en el cantón. Se elaborará a partir de los lineamientos dictados en el Plan Nacional y el Reglamento de esta Ley. Este plan podrá ser formulado en forma mancomunada con otras municipalidades.
La municipalidad convocará a una audiencia pública conforme lo establecerá el Reglamento de esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud, a fin de presentar formalmente a la comunidad y a los interesados los alcances del plan municipal de gestión integral de residuos.
Los planes municipales serán presentados ante el Ministerio de Salud para su registro, seguimiento y monitoreo.
ARTÍCULO 14.- Programas de residuos por parte de los generadores Todo generador debe contar y mantener actualizado un programa de manejo integral de residuos. En caso de que el programa incluya la entrega de residuos a gestores autorizados, el generador debe vigilar que esté autorizado para el manejo sanitario y ambiental de acuerdo con los principios de esta Ley.
Este programa debe ser elaborado e implementado por el generador para el seguimiento y monitoreo por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud.
El Reglamento de esta Ley determinará los contenidos del programa de manejo integral de residuos, el cual deberá coadyuvar al cumplimiento de la política nacional, el Plan Nacional, el plan municipal y los objetivos de esta Ley. Además, establecerá cuáles generadores, dependiendo de su actividad, estarán exentos de presentar los programas de manejo que indica este artículo. Quedan exentas de la elaboración de dicho programa las viviendas unifamiliares.
ARTÍCULO 16.- Fiscalización de los programas de residuos de los generadores Los funcionarios del Ministerio de Salud debidamente identificados podrán visitar, sin previo aviso, las instalaciones de los generadores públicos y privados para fiscalizar la existencia y la implementación del respectivo programa de manejo. El ingreso de las personas funcionarias del Ministerio de Salud a las instalaciones de estos generadores será de carácter obligatorio e inmediato. Mediante notificación escrita, el Ministerio de Salud podrá girar recomendaciones técnicas para su mejora o para que se adopten las medidas correctivas que se estimen pertinentes.
Para realizar la fiscalización de los programas, las personas funcionarias del Ministerio de Salud podrán solicitar la colaboración de las personas funcionarias del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a fin de evaluar el impacto ambiental de dichos programas.
ARTÍCULO 24.- Fondo Créase el Fondo para la gestión integral de residuos para alcanzar los objetivos de esta Ley, cuyos recursos se constituirán a partir de lo siguiente:
(…)
ARTÍCULO 53.- Inspecciones (…)
Los inspectores municipales podrán coadyuvar con el Ministerio de Salud en la supervisión de los generadores públicos y privados, en los mismos términos en que lo hacen los funcionarios precitados.” IV.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE EN CUANTO AL RÉGIMEN DE ZONAS FRANCAS. En el sub lite, el accionante pretende cuestionar el régimen de medidas de excepción denominado Zonas Francas, basando su legitimación en la defensa del interés local y la autonomía municipal. No obstante lo anterior, estima este Tribunal que el actor, en su condición de Alcalde Municipal de Mora, carece de legitimación para plantear este proceso, toda vez que, en el Cantón que representa no existe ninguna “zona franca” formalmente, conformada y autorizada por el Poder Ejecutivo. Nótese, sobre el particular, que este Tribunal Constitucional, en algunos casos, ha admitido la legitimación directa de los Alcaldes Municipales –siempre y cuando tengan el aval del Concejo Municipal según lo dispuesto en la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007– , pero lo ha matizado en el sentido que “lo impugnado son normas que afectan los intereses de la Municipalidad como corporación, porque violan la autonomía y/o competencias municipales o se trata de la defensa de intereses difusos (entre otros, aquellos relacionados con el medio ambiente o la salud pública) que afectan de manera directa los intereses de los habitantes de su jurisdicción” (ver sentencia No. 2004-03906 de las 15:13 hrs. de 21 de abril de 2004). Así lo había establecido este Tribunal desde la sentencia No. 1999-05669 de las 15:21 hrs. de 21 de julio de 1999, en la que se consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) DE LA LEGITIMACIÓN DE LA ACCIONANTE. Esta gestión es promovida por el Ejecutivo Municipal de San José, en su condición de representante legal de esta institución, de conformidad con lo dispuesto en el inciso k) del artículo 57 del Código Municipal anterior, ahora Alcalde Municipal, conforme el artículo 14 del nuevo Código Municipal, número 7794, que dispone, en lo que interesa: “Denomínase alcalde municipal al uncionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política”; quien ostenta la representación legal de la municipalidad (artículo 17 inciso n) ibídem). En este sentido, esta Sala estima que no obstante que no hay un asunto pendiente de resolver, en los términos establecidos en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra debidamente legitimado para promoverla, fundado precisamente, en su condición, sea la de ejecutivo municipal –ahora alcalde municipal– del promovente, y en tanto su impugnación la dirige contra normativa supuestamente violatoria de la autonomía y competencias municipales, en defensa del ente local que representa. (…)” (lo destacado en negrita no corresponde al original).
De este modo, debe aclararse que el Alcalde Municipal –siempre y cuando cuente con el respectivo aval del Concejo Municipal– está legitimado para presentar, en forma directa, una acción de inconstitucionalidad contra normativa que pueda violentar la autonomía y competencias municipales, siempre y cuando actúe en defensa de los intereses del ente corporativo que represente. En el caso concreto y, respecto a la impugnación de la Ley de Régimen de Zonas Francas, la Municipalidad de Mora no cuenta con legitimación para accionar de manera directa, toda vez que, como se indicó, en el referido Cantón no existe autorizada una Zona Franca, con lo cual, la Municipalidad no está dejando de percibir ningún tributo que le afecte, directamente, sino que se trataría de una acción de inconstitucionalidad en sentido abstracto, lo cual, no está autorizado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De esta forma, en cuanto a estos extremos, la acción de inconstitucionalidad resulta inadmisible y debe rechazarse.
V.- SOBRE LA SOLICITUD DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. En el informe rendido ante este Tribunal, la Procuraduría General de la República recomienda que, de oficio, se valore la constitucionalidad de unas disposiciones transitorias dictadas en la Ley No. 8794 de 12 de enero de 2012 que es una Reforma a la Ley de Régimen de Zonas Francas, por cuanto, en consideración de dicho órgano asesor, dichos transitorios no fueron consultados a las Municipalidades. Dicha pretensión es inadmisible, por cuanto, dichas normas no fueron cuestionadas bajo las formalidades del caso por parte del accionante y, como es evidente, la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal que está sujeto a una serie de requisitos previstos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que, de tal modo, no pueden obviarse para, oficiosamente, examinar la constitucionalidad de normas infra constitucionales. Asimismo, la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad sólo procede cuando existe una sentencia estimatoria a la luz de lo preceptuado en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así en el caso concreto (ver sentencia de esta Sala No. 2478-94 de las 14:30 hrs. de 26 de mayo de 1994). En consecuencia, la gestión planteada resulta improcedente.
VI.- SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS. En un segundo orden de ideas, el accionante cuestiona varias disposiciones de la Ley para la Gestión Integral de Residuos por lesionar los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En términos generales el accionante acusa que se le resta preponderancia a las corporaciones municipales para el manejo de los residuos, siendo que, la recolección de desechos sólidos pertenece a la esfera de “los intereses y servicios locales”. Lo anterior, pese a que la ley no nacionaliza el tema de la gestión de los residuos, por lo que, en su criterio, debería ser una competencia municipal y no correspondiente al Ministerio de Salud. Así, en relación con el artículo 7, inciso a), cuestiona que sea el Ministerio de Salud el ente rector en materia de gestión integral de residuos y que le corresponda formular el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, sin que se establezca la necesidad de generar una coordinación con los gobiernos locales. Cuestiona los incisos a) e i) del artículo 8 porque si bien reconoce que las Municipalidades son las responsables del tema de manejo de residuos en el cantón, impone una restricción al decir que debe ser en concordancia con la política nacional y el plan nacional. El accionante considera que es inconstitucional que se les imponga a las municipalidades un modelo de gestión de residuos, siendo que, en su criterio, debe existir una relación de coordinación y no de subordinación. Impugna el artículo 10 porque le corresponde al Ministerio de Salud formular la política nacional para la gestión integral de residuos, ello, sin que, de previo, se coordine lo correspondiente con las autoridades municipales competentes. En igual sentido, acusa que el artículo 12 es inconstitucional porque la autonomía municipal queda sometida a las disposiciones del Poder Ejecutivo, ya que, el plan municipal de residuos debe realizarse a partir de lo dispuesto en el plan nacional. En relación al artículo 14, estima que es inconstitucional porque siendo el tema de gestión de residuos una competencia municipal, solamente, los inspectores del Ministerio de Salud tienen competencia para dar seguimiento a los programas de manejo de residuos que deben elaborar los generadores. En ese mismo sentido, cuestiona lo regulado en el artículo 16, en el tanto, despoja a las Municipalidades de la competencia fiscalizadora en el tema de manejo de residuos. Sostiene que el inciso g) del artículo 24 es inconstitucional porque los fondos por las multas pasan a ser administrados por el Ministerio de Salud, cuando, en su criterio, deberían ser recursos destinados a las Municipalidades. Finalmente, cuestiona el artículo 53, ya que, a su parecer, la participación de los inspectores municipales no solamente puede ser como coadyuvantes del Ministerio de Salud, sino que su supervisión se puede realizar de manera independiente. Respecto a estos agravios, este Tribunal considera que el accionante sí se encuentra legitimado, por cuanto, la normativa impugnada es de aplicación nacional y, eventualmente, se podrían comprometer las competencias del Gobierno Municipal al cual representa. En cuanto al fondo, los argumentos del accionante se basan en consideraciones realizadas por este Tribunal en las sentencias Nos. 2231-1996 de las 14:33 hrs. y 2237-1999 de las 14:51 hrs., ambas de 14 de mayo de 1996, en las que se consideró lo siguiente:
“(…) Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local", en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal. (…)” No obstante lo anterior, este Tribunal en la sentencia No. 2007-013577 de las 14:40 hrs. de 19 de setiembre de 2007, matizó esa postura considerando que “el manejo de desechos (…) en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional”, pues, “el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general” máxime, si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos –tanto a los nacionales como locales–. En tal sentido, la mayoría de este Tribunal dispuso, en aquella oportunidad, que no resultan ilegítimas –por, supuestamente, infringir la autonomía municipal– las competencias rectoras del Ministerio de Salud en estas materias. En dicha resolución, la mayoría de la Sala, consideró, en lo conducente, lo siguiente:
“(…) II. Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo. En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:
‘Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.’ Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:
‘Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.
(...)
El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...
... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.’ (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.
III.Sobre el análisis del conflicto planteado. Partiendo de lo indicado en el considerando anterior la mayoría de la Sala estima que lo relativo al tratamiento de las aguas residuales, domésticas e industriales realizado por la empresa Kimberly Clark Costa Rica S.A, constituye una competencia nacional y no exclusivamente local, puesto que trasciende al ámbito municipal en la medida que se encuentran de por medio derechos fundamentales. Sin duda, la generación y tratamiento de este tipo de desechos es materia que atañe a toda la colectividad nacional en su conjunto, independientemente de las competencias que también tienen las municipalidades. La Ley General de Salud en su artículo 1º, señala que “La salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado” y en su artículo 2° dispone en lo conducente que “... Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la Ley...”. Por tal motivo, estima la Sala que la competencia que prevalece en el caso concreto es la ejercida por el Poder Ejecutivo, a través del Presidente de la República y los Ministros de Salud y Presidencia, que al decretar el manejo de aguas residuales, domésticas e industriales en el cantón de Belén como un problema de emergencia nacional (Decreto 33726-S-MP), debían tomar las medidas a su alcance para evitar un daño mayor a la población. Por ello, la adjudicación realizada a la empresa Kimberly Clark para el manejo de los desechos del cantón de Belén, se realizó en ejercicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Ministerio de Salud, como encargado de la fijación de políticas de salud en el ámbito nacional. (…)” (Lo destacado no corresponde a la redacción original).
De conformidad con tales consideraciones, resulta evidente que el manejo de residuos y los sistemas de disposición final tienen una vocación o connotación nacional o supra-local y no, eminentemente, o, exclusivamente, local, puesto que, se encuentran de por medio derechos fundamentales de las personas y esa problemática sanitaria no puede ser vista de forma aislada en un cantón específico como si se tratara de un compartimento estanco. A partir de lo expuesto, considera este Tribunal que las competencias encomendadas al Ministerio de Salud, como ente rector a nivel nacional en la materia de la gestión de residuos, no son inconstitucionales ni violentan la autonomía municipal, por cuanto, es una cuestión que le atañe a la colectividad nacional, sin demérito de las competencias que puedan tener, también, las corporaciones locales. Ahora bien, respecto el análisis concreto de la normativa cuestionada, se desprende que la Ley para la Gestión Integral de Residuos inició su trámite en el Plenario Legislativo con un proyecto de ley denominado “Ley General de Residuos”, en el expediente legislativo No. 15.897. En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se puso en evidencia la necesidad de darle un tratamiento integral y nacional al manejo de los residuos. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos fundamentales a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver artículo 2, incisos a) y h), de la Ley para la Gestión Integral de Residuos). En la exposición de motivos de dicho proyecto de ley se realizaron las siguientes consideraciones:
“(…) El crecimiento poblacional, los hábitos de consumo de los costarricenses, aunado a estructuras administrativas de nivel nacional y cantonal con poco desarrollo de instrumentos eficaces para el autosostenimiento y alternativas de mediano y largo plazo, han provocado un manejo insuficiente de los residuos que generamos en nuestra sociedad.
Se calcula que en el año 2002 cada uno de los cuatro millones de habitantes de nuestro país generó alrededor de 318 kilogramos de residuos sólidos. Esto totaliza la cifra de 1.28 millones de toneladas métricas de residuos sólidos municipales en dicho período, lo que significa que el indicador de generación o producción Per- Per es de 0,87 kilogramos por habitante al día, como promedio nacional. Un 70% de estos residuos fue recolectado y transportado a algún sitio de disposición final, el otro 30% de residuos sólidos no se recolectó, por lo que se presume que fueron quemados o vertidos sin control alguno en: terrenos baldíos, cauces de agua y parques, contaminando el ambiente y poniendo en peligro la salud de las comunidades.
El Estado ha asumido por muchos años la responsabilidad por la recolección, manejo y disposición final de los residuos, responsabilidad que ha recaído básicamente en los municipios, a los cuales no se ha dotado de una normativa específica, técnica, económica y ambientalmente adecuada para poder hacer frente al problema aquí planteado. Si bien es cierto, el Poder Ejecutivo ha decretado varios reglamentos para hacer frente a temas específicos, como lo son los rellenos sanitarios, residuos peligrosos, manejo de basuras, etc y el Poder Legislativo ha emitido leyes que han tocado algunas aristas del problema vg la Ley orgánica del ambiente, Ley general de salud, Código Municipal y existen en trámite legislativo proyectos tendientes a solucionar problemas relacionados con el manejo de algún residuo específico, consideramos importante que el país cuente con una ley general de residuos que venga desarrollar los principios contenidos en la normativa internacional que ha sido ratificada por nuestro país; que integre la normativa que hoy se encuentra dispersa y la actualice en términos técnicos, científicos y económicos; que integre principios modernos de responsabilidad ambiental, civil y penal y aclare las inconsistencias actuales en materia de competencia institucional. (…)” (Lo resaltado no corresponde al original).
Con miras a cumplir con los fines señalados, en la normativa impugnada se estableció una Rectoría, en manos del Ministerio de Salud –artículo 7–, pero no se desconoció la necesaria intervención de los Gobiernos Locales, toda vez que, el propio artículo 8 dispone que “Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón”. Sin embargo, por tratarse de una materia en la que, necesariamente, se debe conciliar lo local con lo nacional –como es el manejo de residuos– se dispone que le corresponde a las municipalidades establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política nacional y el Plan Nacional formulado por el Ministerio de Salud en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Esa necesaria concordancia entre los planes municipales y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, como se ha indicado, no resulta inconstitucional, por cuanto, no se trata de una imposición ilegítima de parte del Poder Ejecutivo, sino que, se trata de una materia de repercusión nacional y no, exclusivamente, local, como lo pretende el accionante. Bajo esa misma línea de consideraciones, deben desestimarse los agravios planteados respecto a los artículos 10, 12, 14, 16 y 53 de la ley, toda vez que, no resulta ilegítimo que sea el Ministerio de Salud el órgano responsable de formular la política nacional para la gestión integral de residuos; que los planes municipales deban, necesariamente, elaborarse a partir del plan nacional; que las autoridades del Ministerio de Salud sean las competentes para dar seguimiento y monitoreo a la implementación de los programas de residuos por parte de los generadores y, en definitiva, erigirse como fiscalizadores e inspectores. Debe insistirse, sobre el particular, que tratándose de la correcta disposición y manejo de los residuos predomina un interés nacional y generalizado sobre lo meramente local, pues se procura fiscalizar un tema que atañe a la salud pública. Finalmente, en criterio de este Tribunal, tampoco resulta inconstitucional lo dispuesto en el artículo 24 de la ley, específicamente, en cuanto a la financiación del Fondo para la gestión integral de los residuos, toda vez que es una decisión del legislador –de oportunidad y conveniencia– definir la forma en que se va a financiar dicho Fondo y cómo se van a distribuir los fondos para ser administrados por parte del Ministerio de Salud –como órgano encargado del referido Fondo– y las Municipalidades. Debe destacarse, en este sentido, como bien lo apunta la Procuraduría General de la República, que el accionante está obviando lo señalado en el artículo 25, párrafo segundo, de la normativa de análisis, toda vez que en dicho numeral se disponen los ingresos que deben ser girados a la Municipalidad del Cantón donde se originó la infracción correspondiente, producto de las investigaciones instauradas por el Tribunal Ambiental Administrativo. A partir de lo expuesto, no se observa, respecto a las disposiciones impugnadas, un roce con el Derecho de la Constitución.
VII.- CONCLUSIÓN. Corolario de las consideraciones realizadas, se impone rechazar de plano la acción de inconstitucionalidad –por falta de legitimación– en cuanto a la impugnación del artículo 20, incisos d) y h), de la Ley de Régimen de Zonas Francas. Respecto de los demás agravios, se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad. El Magistrado Castillo Víquez pone nota.
VIII.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ. Me separo de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde mi perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.
POR TANTO:
Se rechaza de plano la acción en cuanto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas. En lo demás, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Armijo y Cruz ponen nota.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
Roxana Salazar C. José Paulino Hernández G.
EJL/168 Nota separada de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro: Los suscritos Magistrados discrepan del criterio sostenido por la mayoría del Tribunal Constitucional en este asunto y declaran, con respecto a la impugnación de los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, y al cuestionamiento de los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, lo siguiente:
- en primer lugar, que el Alcalde Municipal del Cantón de Mora goza de legitimación para plantear esta acción de inconstitucionalidad, según el artículo 75 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de los intereses colectivos de los miembros y de quienes habitan en ese Cantón. En este sentido, en nada incide sobre la legitimación que ciertamente ostenta el actor, el hecho de contar o no con el aval del Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias que el ordenamiento le atribuye al Alcalde, justamente a partir de su nombramiento, así como el de los Vice-alcaldes, por medio del sufragio universal. En este sentido, los suscritos Magistrados comparten plenamente los razonamientos formulados por el Magistrado Castillo Víquez en su nota separada acerca del particular.
- en segundo, que los incisos d) y h) del artículo 20 de la Ley No. 7210 de 23 de noviembre de 1990, que es Ley de Régimen de Zonas Francas, son inconstitucionales, justamente por la falta de consulta a las Corporaciones Municipales de esta normativa. Desde esta perspectiva, también es indiferente el hecho que exista o no una zona franca sobre el territorio de la Municipalidad que acude ante la Sala en defensa de los intereses de los habitantes del Cantón, teniendo en cuenta que la consulta a las municipalidades de estas normas puede ser previa o no al establecimiento de una zona franca, así como a la exoneración que ello supone con respecto al cobro de los tributos municipales.
- Tercero, que los artículos 7, inciso a), 8, incisos a), e i), 10, 12, 14, 16, 24 inciso g) y 53 párrafo tercero, de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, violan expresamente el ámbito de competencias que ha sido atribuido a las Corporaciones Municipales por fuerza de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, con respecto a la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. En este orden, es preciso tener en cuenta las razones que suscribió el Magistrado Armijo Sancho en su voto particular a la sentencia No. 2007-13577, en cuyo motivo quienes tienen la competencia para gestionar esta materia y otras análogas son las municipalidades.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Document not found. Documento no encontrado.