Transfer of Law 9329 Funds to District Municipal CouncilsTransferencia de recursos de la Ley 9329 a Concejos Municipales de Distrito

C-083-2017 April 27, 2017 Mr. Roger Gamboa Flores Internal Auditor Municipality of Abangares Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter number 51-2016 of August 16, 2016, received in this Procuraduría on the following August 23.

First, please accept our apologies for the delay in addressing your request, due to the workload handled by this Procuraduría.

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

The consultant requests an opinion on the following questions related to the application of Law No. 9329, called "Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal":

1. “Can a Municipality transfer resources to a Concejo Municipal de Distrito under Article 7 of Law No. 9329 so that they are administered by them?

2. Assuming that resources from Laws No. 8114, 8982, and 9329 can be transferred to the Concejos Municipales de Distrito; what responsibility will the members of the Junta Vial Cantonal, the Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, and the Concejo Municipal continue to have regarding the administration and execution of the resources transferred to the Concejos Municipales de Distrito?

3. Assuming that resources from Laws No. 8114, 8982, and 9329 can be transferred to the Concejos Municipales de Distrito; must the Concejos Municipales de Distrito work with the Five-Year Plans (Planes Quinquenales) of the Canton's Municipality, or can they have their own Five-Year Plan (Plan Quinquenal), appoint their own Junta Vial Distrital, and their own Unidad Técnica de Gestión Vial Distrital?

4. In the event that the resources from the aforementioned laws cannot be transferred to the Concejos Municipales de Distrito and that these must be budgeted, administered, and executed by the Canton's Municipality, using its Junta Vial Cantonal and its Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal; should the corresponding administrative expenses be deducted from the amount to be allocated to the districts that have a Concejo Municipal de Distrito?

5. Given that Law No. 8114 and Law 9329 continue to be separate laws, with different regulations, and that they in turn transfer resources from different taxes to the Municipalities, if resources from these laws must be transferred to the Concejos Municipales de Distrito, how should one proceed to calculate the amount to transfer, in compliance with the provisions of Article 7 of Law 9329; should the calculation of the amount to transfer be made on the total amount received from both laws or only on the amount received from Law No. 9329?” In accordance with numeral 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no legal opinion is provided alongside this request, as it is a consultation formulated directly by the municipal Auditor.

II. ON THE MANAGEMENT OF THE RED VIAL CANTONAL

According to the provisions of Article 1 of the Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 of August 22, 1972, the administration of the red vial cantonal corresponds to the municipalities, as it establishes:

“Article 1.- For the purposes of this law, public roads, according to their function—with their corresponding competent administrative body—shall be classified as follows:

RED VIAL NACIONAL: Its administration corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) (...)

RED VIAL CANTONAL: Its administration corresponds to the municipalities (...)” This competence was enshrined in the "Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal," Law No. 9329 in force since January 1, 2016, which stipulates in its Articles 1 and 2 the following:

“ARTICLE 1.- Purpose of the law The purpose of this law is to transfer to local governments the full and exclusive attention of the red vial cantonal regulated in Law No. 5060, Ley General de Caminos Públicos, of August 22, 1972, in compliance with the mandate established in Article 170 of the Constitución Política and the provisions contained in Law No. 8801, Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, of April 28, 2010.” ARTICLE 2.- Delimitation of competence The attention of the red vial cantonal, in a full and exclusive manner, shall be the competence of local governments, who shall be responsible for planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the five-year road conservation and development plan (quinquenal) of each municipality.

The red vial cantonal is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by them, and that are recorded in the official registries of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided it is on public domain land and meets legal requirements.

Likewise, sidewalks, cycle paths, crossings, pedestrian routes, green areas, and ornamental areas within the right-of-way and other road safety infrastructure elements interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signaling, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical or other works associated with roads shall be considered part of the red vial cantonal.

The conservation and improvement of cantonal routes is limited to roads that strictly comply with the requirements for cantonal routes established in the regulations of this law.

The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in conservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum right-of-way width established in Article 4 of Law No. 5060, Ley General de Caminos Públicos, of August 22, 1972, may be executed with resources from both Law No. 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, of July 4, 2001, and its reforms, and from this law and other related regulations.

The ownership and powers concerning the administration of local roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados) shall correspond to the local governments territorially competent in the geographical area where each of these public roads is located, always under the general technical guidelines promulgated by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) as the governing and supervisory body in the matter.” (The highlighting is not from the original).

Complementing the aforementioned legal norms, the Poder Ejecutivo recently issued the Regulation to Law No. 9329, called “Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal,” Decreto Ejecutivo No. 40137, published in the Diario Oficial la Gaceta No. 39 of February 23, 2017, Alcance 41, which enshrines, in accordance with the law, the municipal competence regarding cantonal road management.

Said regulation establishes in Article 1, regarding its purpose, the following:

“Article 1.- Purpose of the Regulation and scope of application The purpose of this Regulation is to regulate Law No. 9329 with respect to municipal competences in road management, the classification competences of the road network, technical governing authority, oversight, and international cooperation management that the MOPT must exercise; as well as the advisory and coordination role it must develop within the framework of action of these competences. This Regulation applies to the MOPT, the municipalities, and the concejos municipales de distrito.” Regarding municipal competences in this matter, Article 3 of the regulation states, in accordance with the provisions of Law No. 9329 and Law No. 5060, “(…) that the attention of the red vial cantonal, in a full and exclusive manner, shall be the competence of local governments, who shall be responsible for planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the Five-Year Road Conservation and Development Plans (Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo) of each municipality.” As is evident from the aforementioned norms, the legislator has transferred the attention of the red vial cantonal, in a full and exclusive manner, to the municipalities. However, Law No. 9329 also recognizes the existence of the Concejos Municipales de Distrito, to which, according to numeral 7 of said Law, the corresponding resources must be transferred according to the cantonal routes located in their territory:

“ARTICLE 7.- Allocation of resources to the concejos municipales de distrito In those cantons where concejos municipales de distrito exist, the concejo municipal of the canton to which they belong shall be obligated to assign and transfer the portion of resources that corresponds to them according to the cantonal routes territorially located in the jurisdiction of each one, in accordance with the provisions of Article 12 of this law.” Let us recall that according to Article 1 of the Ley General de Concejos Municipales de Distrito, No. 8173, these bodies have the nature of bodies with functional autonomy (autonomía funcional) attached to the municipality of the canton to which they belong and possess instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental):

“Article 1.- This law regulates the creation, organization, and functioning of the concejos municipales de distrito, which shall be bodies with their own functional autonomy (autonomía funcional propia), attached to the municipality of the respective canton.

To exercise the administration of district interests and services, the councils (concejos) shall have instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), with all the attributes derived from legal personality.

As attached bodies, the councils shall have, with the municipality of which they form a part, the ties (ligámenes) that they agree upon between them. In said agreements, the matters and controls that the concejos municipales reserve for themselves shall be determined. The administration and government of district interests shall be exercised by a body of council members (concejales) and by an intendant (intendente), subject to the ties (ligámenes) that are established.” Regarding these Councils, this Advisory Body has previously pronounced. Thus, in opinion number C-276-2014 of September 5, 2014, the following was stated:

“(…) The Concejo Municipal de Distrito is a figure born from the reform of Article 172 of the Constitución Política, through Law No. 8105, of May 31, 2001, effective as of June 10 of that same year.

Following the referenced reform, numeral 172 stated:

(…) For the administration of interests and services in the districts of the canton, in qualified cases, the municipalities may create concejos municipales de distrito as bodies attached to the respective municipality with their own functional autonomy (autonomía funcional propia), which shall be integrated following the same popular election procedures used to form the municipalities. A special law, approved by two-thirds of the total number of deputies, shall set the special conditions under which they may be created and shall regulate their structure, functioning, and financing." Through the Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Law No. 8173 of December 7, 2001, the specific regulation regarding the creation, organization, and functioning of the aforementioned bodies was established.

Regarding the Concejos Municipales de Distrito, this Advisory Body has noted:

"(…) Ley General de Concejos Municipales de Distrito: background and scope Law number 8173 of December 7, 2001, regulates the creation, organization, and functioning of the concejos municipales de distrito, following the reform introduced to Article 172 of the Constitución Política (1), through which the "system of concejos municipales de distrito is constitutionalized and consolidated in our country" (Opinión Jurídica number 152-2001, of October 19, 2001). The regulation in question conceives the concejos municipales de distrito as bodies with their own functional autonomy (autonomía funcional propia), attached to the municipality of the canton to which they belong (Article 1°).

Regarding what is relevant here, it is important to note from the background of the reform of the Constitución Política, the proven intention of the legislator to give legal support to the concejos municipales de distrito, after their declaration of unconstitutionality (judgment number 5445-99 at fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine) (2). The then deputy, Irene Urpí Pacheco, who was one of the drafters of the bill, justified the need to approve the initiative under study as follows:

"...in the face of the eventual closure of the concejos municipales decreed for December 31 of last year and given the evidence that this type of organization has not only worked very conveniently in the past but has also provided the historical (sic), cultural, and even geographical uniqueness of some communities, making them indispensable in specific cases, we decided to directly address the unconstitutionality problem that had been developing. (…)

We then presented this bill to definitively resolve the problem of the concejos municipales de distrito, because by being expressly provided for in the constitutional text, the obstacle that had prevented them from having a solid legal foundation according to the legal system would disappear. (…)

We propose a substitute text, which we ask to be approved; basically, two things are introduced with respect to the original bill: it establishes that the creation of concejos municipales is an exception and not the rule (sic), this for those who might feel uneasy about a potential proliferation of councils; there must be special, substantial reasons. These reasons are not listed in the constitutional text, because it is not advisable, but they will be subsequently set by a law.

(…) it is expressly established that the concejos municipales de distrito are bodies attached to, meaning subordinate to, the municipalities and not fully independent, since it is not about creating mini-cantons through a separate procedure. The concejos municipales will have administrative autonomy, but will continue to depend on the municipality in matters of budget, legal personality, and guiding government policies, as bodies, not entities, that belong to the same municipality." (Folios 101 to 102, of legislative file number 13.754).

Furthermore, what the Sala Constitucional indicated when answering the legislative consultation of constitutionality formulated by the Asamblea Legislativa must be taken into account:

"From the explanatory memorandum of the bill processed in legislative file number 13.754, which seeks to reform Article 172 of the Constitución Política, it is clear that the primary purpose of this reform is to accommodate the new social needs that have arisen in this area. Indeed, the proposing deputies argue that in view of the fact that the Sala Constitucional declared the reforms to the Código Municipal that contemplated the existence of Concejos Municipales de Distrito unconstitutional, such entities were left without legal support and, consequently, their legal possibility of existing was canceled. This was because such entities represent a form of organization not contemplated in the Constitución Política and, by virtue of the principle of constitutional supremacy, a delegation of powers by law cannot validly operate with respect to bodies or entities whose competences are defined at the constitutional level, as is the case with Municipal Corporations. (…). The proposing deputies also argued that, in practice, the Concejos Municipales de Distrito have been operating with the approval of their own communities and with that of the Municipalities that had recognized them, since there is a sociological reality that demands the existence of these forms of organization for historical reasons, geographical remoteness, or other reasons that ultimately had sustained the existence of these entities until they were declared unconstitutional.

(…) with the proposed reform to Article 172 of the Constitución Política, the defects of unconstitutionality that had been detected by this Chamber in the regulations that had previously created and authorized the Concejos Municipales de Distrito are being corrected, and, therefore, the necessary constitutional support is being provided so that they can function and be operational under the terms proposed in the bill's explanatory memorandum. The proposed reform, in the opinion of this Chamber, does not harm the autonomy granted by the Constitución Política to the Municipalities; rather, on the contrary, given that the bill regulates these Concejos Municipales de Distrito as bodies attached to the respective municipality with their own functional autonomy (autonomía funcional propia), this would mean that, as such, they will be dependencies of the Municipality, which may create and dissolve them according to the needs of the Canton. From this perspective, the Chamber does not observe any vice of unconstitutionality regarding the substance of the reform." Judgment number 2000-03773, at twelve hours fifteen minutes on May fifth, two thousand.

These considerations serve as a basis to affirm that the provisions contained in Law number 8173 must be interpreted according to the nature that the legislator wanted to grant to the concejos municipales de distrito, which is that of bodies attached to the respective municipality, whose powers can never be exercised to the detriment of the attributions that exclusively correspond to it (ibid Article 3). (…)” (Opinion C-253-2003 of August 22, 2003. The underlining is not from the original) Thus, and in relation to their legal nature, we can affirm that the councils in question constitute bodies of the territorial entity, since, while it is true they were granted a kind of functional autonomy, it is also true that they continue to be bodies attached to the respective Municipality, and their competence is restricted to the ambit of the district.

In this sense, administrative jurisprudence has settled, stating:

“…From the foregoing, we can conclude that the Concejos Municipales de Distrito were born out of necessity, given the remoteness of some districts with respect to the municipality of the respective canton, and their creation was endorsed by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, not only because they were introduced as figures of constitutional rank but also because they are bodies that continue to depend on the municipalities of the canton that creates them according to its needs, and are attached to them.

After the constitutional reform... the ordinary legislator approved the Ley General de Concejos Municipales de Distrito No. 8173 of December 7, 2001, through which the functional autonomy constitutionally guaranteed to these bodies is reiterated, but insisting that they are attached to the municipality of the respective canton...

This Procuraduría, in opinion C-253-2003 of August 22, 2003, referred to the promulgation and interpretation of the provisions of Law 8173 of December 7, 2001, based on the intention of the reforming power at the time of approving the constitutional reform. It was stated on that occasion, as pertinent:

...These considerations serve as a basis to affirm that the provisions contained in Law number 8173 (3) must be interpreted according to the nature that the legislator wanted to grant to the concejos municipales de distrito, which is that of bodies attached to the respective municipality, whose powers can never be exercised to the detriment of the attributions that exclusively correspond to it (ibid Article 3) (The bold is not part of the original) From the foregoing, it follows that despite endowing them with functional autonomy, neither the reforming power nor the legislator, when approving Law 8173 of December 7, 2001, intended to recognize legal personality to the concejos municipales de distrito, because, on the contrary, the intention was precisely to maintain them as bodies created by the municipal entity and within its structure, additionally being of an exceptional nature.

Subsequently, in 2006, Law 8506 of April 28, 2006, was issued, which expanded the powers of the concejos municipales de distrito but only in matters of administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by introducing an article 73 bis to Law 6043 of March 2, 1977...

Such recognition by the legislator significantly expanded the scope of action of the concejos municipales de distrito with coastal zones, since, prior to said reform, they were not recognized as having the possibility of administering the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). However, outside of this recognition, the Concejos Municipales de Distrito must always respond to the special and qualified need to transfer powers from the Cantonal Government in favor of a new sub-municipal authority. In this regard, our administrative jurisprudence indicated in opinion C-076-2010 of April 21, 2010:

"Indeed, it must be emphasized that although the constitutional text has guaranteed a certain degree of functional autonomy to the Concejos Municipales de Distrito, the Constitution itself has conceptualized them as bodies attached to and dependent on the Municipality that created them.

This condition of subordinate bodies, dependent on the Municipality, was also the subject of discussions by the Derived Constituent. In this regard, we transcribe the intervention of Deputy URPI PACHECO, the main proponent of the constitutional reform:

'The concejos municipales (sic) will have administrative autonomy, but will continue to depend on the municipality in matters of budget, legal personality, and guiding government policies, as a body, not entities, that belong to the same municipality' Session minutes of Plenary Session No. 145 of March 15, 2000. Legislative File No. 13754. P. 103) That is to say, the intention of the Derived Constituent in the bill was never to grant the Concejos Municipales de Distrito the status of legal entities, but to maintain them as bodies dependent on the Cantonal Government, although endowed with a certain degree of functional autonomy…” (Opinión Jurídica number OJ-71-2012 of October 8, 2012. Reiterated in opinion number C-262-2013 of November 25, 2013).

Now, an aspect of utmost importance to which we must refer is the recent reform of the Ley General de Concejos Municipales de Distrito, introduced through Law number 9208, called “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito” of February 20, 2014, effective as of its publication in the Diario Oficial La Gaceta No. 79 of April 25, 2014.

The reform in question adds the second and third paragraphs to Article 1°, as well as a Transitory Provision, in addition to modifying Articles 3°, 4°, 5°, 7°, 8°, 9°, and 10° of Law 8173.

Regarding what is relevant for the purposes of this consultation, it is appropriate to transcribe numerals 1 and 3 of the law, in its reformed version:

“Article 1.- This law regulates the creation, organization, and functioning of the concejos municipales de distrito, which shall be bodies with their own functional autonomy (autonomía funcional propia), attached to the municipality of the respective canton.

To exercise the administration of district interests and services, the councils (concejos) shall have instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), with all the attributes derived from legal personality.

As attached bodies, the councils shall have, with the municipality of which they form a part, the ties (ligámenes) that they agree upon between them. In said agreements, the matters and controls that the concejos municipales reserve for themselves shall be determined. The administration and government of district interests shall be exercised by a body of council members (concejales) and by an intendant (intendente), subject to the ties (ligámenes) that are established.” “Article 3.- The regulations concerning municipal competences and powers, as well as the general legal regime of local corporations and the mayor and council members (regidores), shall apply to the concejos municipales de distrito.

The councils may adhere to the regulations of the municipality, or, alternatively, dictate their own regulations, in the same matters in which municipalities may regulate. This rule applies to manuals and other general local provisions. To this effect, the councils shall dictate and publish the corresponding agreements in La Gaceta." As is evident from the preceding transcription, the nature established by constitutional norm is maintained, by determining that the concejos municipales de distrito shall be bodies with their own functional autonomy (autonomía funcional propia), attached to the municipality of the respective canton.

Now, the reform introduced by Law No. 9208 grants instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), that is, a budgetary personality, and indicates that as attached bodies, the councils shall have, with the municipality of which they form a part, the ties (ligámenes) they agree upon between them.

It then reaffirms the competence field of the District Council (Concejo de distrito) referring to the administration and government of district interests.

Under that understanding, numeral 3 as reformed, by indicating that the regulations concerning municipal competences and powers apply to the concejos municipales de distrito, can only be understood within the limits of Article 1 of the same normative body; that is, they are not municipal entities with administrative autonomy, but rather bodies attached to the Municipal Corporation, with functional autonomy, whose competence is limited to the interests of the district.” (The highlighting is not from the original).

In accordance with the cited criterion, the Concejos Municipales de Distrito are bodies attached to the municipality of the canton to which they belong, and to which instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) has been granted. Their competence is centered on the interests of the district.

Under these considerations, and in relation to Law No. 9329, Article 7 of said law recognizes, for the purposes of resource transfer, the existence of the Concejos Municipales de Distrito since it imposes on the Municipality of the Canton to which they belong the transfer of the resources established in numeral 12 of said law.

Precisely, Article 12 of Law No. 9329 reformed Article 5 of Law No. 8114 –Ley de Simplificación Tributaria–, establishing a redistribution of the single fuel tax (impuesto único a los combustibles), in such a way that it allocates resources to the country's local governments for the attention of the red vial cantonal. According to said provision, from the income from the collection of the single fuel tax (impuesto único sobre los combustibles), 22.25% shall be allocated to the municipalities for the attention of the red vial cantonal, a sum that shall be transferred to them according to the following parameters: fifty percent (50%), based on the extent of the red vial cantonal of each canton inventoried by local governments and duly registered with the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT); thirty-five percent (35%), based on the Social Development Index (Índice de Desarrollo Social, IDS) prepared by the Ministerio de Planificación y Política Económica; and the remaining fifteen percent (15%) shall be distributed in equal parts to each of the municipalities.

Article 12 of the Law in question states the following:

“ARTICLE 12.- Reform of the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias Article 5 of Law No. 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, of July 4, 2001, and its reforms, is reformed to read as follows:

"Article 5.- Destination of resources From the annual income from the collection of the single fuel tax (impuesto único sobre los combustibles), forty-eight point sixty percent (48.60%) shall be allocated specifically and obligatorily for the Ministerio de Hacienda, which, through the Tesorería Nacional, shall transfer it directly to each of the following institutions:

• a)(…) b) Twenty-two point twenty-five percent (22.25%) in favor of the municipalities for the attention of the red vial cantonal, an amount that shall be allocated exclusively to conservation, routine maintenance (mantenimiento rutinario), periodic maintenance (mantenimiento periódico), improvement (mejoramiento), and rehabilitation (rehabilitación). Once these objectives have been met, the surplus shall be used for constructing new road works (obras viales nuevas) within the red vial cantonal.

Said road network is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by them, and which are recorded in the official registries of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided it is located on public domain land and meets legal requirements.

Likewise, sidewalks, bike lanes, crossings, pedestrian routes, green areas, and ornamental areas located within the right-of-way and other road safety infrastructure elements intertwined with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical works or works of another nature associated with the roads, shall be considered part of the cantonal road network.

The entire sum corresponding to this twenty-two point twenty-five percent (22.25%) shall be transferred directly to the municipalities by the National Treasury, in accordance with the following parameters:

i. Fifty percent (50%), based on the extent of the road network of each canton inventoried by local governments and duly registered with the Ministry of Public Works and Transport.

ii. Thirty-five percent (35%), based on the Cantonal Social Development Index (Índice de Desarrollo Social Cantonal, IDS) prepared by the Ministry of Planning and Economic Policy (Mideplán). Cantons with a lower IDS shall receive proportionally greater resources.

iii. The remaining fifteen percent (15%) shall be distributed equally among each of the municipalities.

The execution of these resources shall be carried out under the participatory modality of works execution. The destination of the resources shall be proposed to each municipal council by a cantonal or district road board (Junta Vial Cantonal o Distrital), as applicable, appointed by the council itself, which shall be composed of representatives of the local government and the community, through a public and open call, in accordance with the provisions of the regulation to this law. (…)." (The highlighting is not from the original) The article under commentary establishes that the execution of the resources provided therein shall be carried out under the participatory modality of works execution and that the destination of the resources shall be proposed to each Municipal Council by a Cantonal or District Road Board (Junta Vial Cantonal o Distrital), as applicable, appointed by the Council itself, which shall be composed of representatives of the local government and the community, through a public and open call, in accordance with the provisions of the regulation to said law.

Precisely, the Executive Branch issued the Regulation to subsection b) of Article 5 of Law No. 8114 "Tax Simplification and Efficiency Law" No. 40138 –MOPT, published in the Official Gazette La Gaceta No. 39 of February 23, 2017, Scope 41, which indicates, in Articles 3 and 6, the competence of the Municipalities in the administration of the resources established in Article 12 of Law No. 9329, as well as the specific destination of those resources for the management of the cantonal road network:

"Article 3.- Competence for the administration and execution of resources It is the responsibility of the municipalities, in accordance with their constitutional autonomy, the administration and execution of the resources established in subsection b) of Article 5 of Law No. 8114 to address the cantonal road network of their respective territorial jurisdiction. Municipalities must assume, by operation of law, the responsibility for the correct execution of the transferred resources. The foregoing includes the need to have the technical and professional human resource responsible for both the development of road management competencies and for advising the corresponding bodies on the matter. Said human resource, in its advisory function, shall provide the criteria and technical inputs to the Road Board (Junta Vial) for the fulfillment of its competencies and to municipal authorities for the performance of the functions established in Article 5 of the Regulation to the first Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network." "Article 6.- Destination of resources The Municipal Council, based on the proposal of the Road Board (Junta Vial), shall exclusively allocate the resources from Law No. 8114 to road conservation (conservación vial), routine maintenance (mantenimiento rutinario), periodic maintenance (mantenimiento periódico), improvement (mejoramiento) and rehabilitation (rehabilitación) of the cantonal road network. Once these objectives have been met, any surplus shall be used for the construction of new works for the cantonal road network. Municipalities may finance, with the aforementioned resources, the operation of the technical dependencies they decide to establish, responsible for the development of and advisory for the exercise of road management competencies and their control. The activities to be financed may be both current and capital expenditures, necessary for road management and that conform to the principles of reasonableness and proportionality. It shall be the responsibility of the municipalities to guarantee that the resources from Law No. 8114 are used exclusively for the purposes described in said law, Law No. 9329, and their regulations. Any different application or use of the resources shall give rise to the corresponding civil, administrative, and criminal liabilities." For its part, numeral 7 of the indicated regulation, in accordance with the provisions of numeral 5 subsection b) of Law 8114, establishes that the budget for the resources must be consistent with the current Five-Year Road Conservation and Development Plan (Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo) as stipulated in Article 2 of Law No. 9329, for which the Road Board must make an annual proposal of road management activities.

We must indicate that the Road Board is the sole structure that remains from those established by Executive Decree No. 34624-MOPT called "Regulation on the management, standardization and responsibility for public investment in the Cantonal Road Network", which was expressly repealed by numeral 13 of Executive Decree No. 40138.

Regarding this Board, Executive Decree No. 40138 establishes that it is a body appointed by the Municipal Council, and its competencies revolve around the recommendation of the use of resources coming from the fuel tax, according to the destination that Law No. 9329 sets in its Article 12, which amends numeral 5 of Law 8114.

Regarding the Road Boards (Juntas Viales), Article 9 of the Regulation, Executive Decree 40138, states:

"Article 9.- Road Boards The Cantonal Road Board (Junta Vial Cantonal) is a body appointed by the Municipal Council of each canton, to which it is accountable for its management. It is an advisory and consultative body in the planning and evaluation of road management matters in the canton and of municipal road service. It shall be composed of the following full members, who shall serve ad honorem: a) The Municipal Mayor, who shall preside over it. b) A representative appointed by the Municipal Council. c) A representative of the District Councils, appointed in an assembly thereof. d) A representative of the Community Development Associations regulated by the Community Development Law, No. 3859 of April 7, 1967, and its amendments. The representative shall be selected in an assembly of all the Associations in force in the localities of the canton. e) An official from the municipal technical dependency responsible for road management. Each of the full members shall appoint an alternate to represent them in their absence. (...)

Article 10 states that the Road Boards shall serve for four-year terms and shall ordinarily meet once a month; the Municipal Council may regulate the operational aspects.

Numeral 11 sets out the competencies of the Road Board, highlighting the proposal it must make to the Municipal Council regarding the destination of the resources provided for in Article 5 subsection b) of law 8114, proposing annual budget projects for road network management, presenting accountability reports, requesting the Council to conduct audits, among others.

It is worth indicating that numeral 12 of the regulation states that the Road Board must "monitor and evaluate the annual plans, relying on computer tools that ensure adequate standardization of procedures. For these purposes, the MOPT shall make available to local governments, in fulfillment of its advisory and technical stewardship function, the tools to favor uniformity in the matter, such as the Integrated Road Management System (Sistema de Gestión Vial Integrado) or any other instrument it may come to have." A highly relevant aspect is the preparation of the five-year plans. Numeral 2 of the Law states that the management of the road network must be carried out in accordance with the (five-year) road conservation and development plan (plan vial de conservación y desarrollo quinquenal) of each municipality. This five-year road plan is defined by Article 2 subsection g) of Regulation No. 40138 as "A tool containing the five-year road management planning that municipalities must prepare in accordance with the provisions of Article 2 of Law No. 9329," an instrument that must be used for the proposals made by the Road Board regarding the destination of the resources provided for in the Law.

Now, the regulatory framework referenced above makes it clear that Law No. 9329 is fundamentally conceived to assign cantonal road management to the Municipal Corporations, establishing the competencies, structure, financing, destination of resources, and responsibility of the officials.

The reference to the District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) is only found in numeral 7 of the Law under commentary, insofar as it provides that the Municipal Council must transfer to them the corresponding resources according to the percentage of the cantonal road network they possess, with the legal regulations being silent regarding any other aspect related to the transfer, structure, or functioning of the District Municipal Council with respect to the administration of the resources corresponding to it.

At the regulatory level, the Executive Branch tried to resolve those aspects with the inclusion of two references in Executive Decree No. 40138.

Thus, regarding the distribution of resources to the District Municipal Councils, Article 5 of the referenced regulation states:

"Article 5.- Distribution to District Municipal Councils. In accordance with the provisions of Articles 7 and 12 of Law No. 9329, for the distribution of resources to the District Municipal Councils, the Municipal Council must use the same distribution criteria among the municipalities established in subsection b) of Article 5 of Law No. 8114. By virtue of the allocation of resources made by the municipality, the District Municipal Councils shall hold the same obligations, responsibilities, and road management competencies established for municipalities within their geographical scope, which they shall execute in accordance with the Five-Year Road Conservation and Development Plan of the respective canton. Any procedure before the MOPT related to the Costa Rica Road Registry must have the approval of the corresponding municipality." (The highlighting is not from the original) As noted, Article 5 cited above provides that the allocation of resources made by the municipal corporation to the District Municipal Councils entails that the same obligations, responsibilities, and competencies in road management established for municipalities within their territorial scope are imputed to them, which they shall execute in accordance with the five-year road plan of the canton to which they belong, and subjects any procedure before the MOPT related to the Road Registry to municipal approval.

The referenced regulation is not unreasonable insofar as the obligations and responsibilities for the officials of the District Municipal Council arise from the legal provision that mandates the budgetary transfer to them, coupled with the fact that the District Municipal Councils possess instrumental legal personality (personalidad instrumental), which is merely a budgetary personification that allows them to act independently with respect to the resources that must be transferred to them, which consequently also subjects them to the regulations governing the administration of public resources and the pertinent liability regime.

However, the legislative omission in regulating other aspects of the structure, organization, and functioning of the Councils leaves doubts regarding the application of the law.

Indeed, considering the establishment of a similar and parallel structure within the same canton, which separately attends to the cantonal road network, could imply an inappropriate use of resources without coordination.

Faced with this dilemma, one might think that the subjection of the District Municipal Council to the Canton's Five-Year Road Plan is appropriate insofar as the plan would cover the entirety of the cantonal road network and establish guidelines for the use of resources.

Now, numeral 9 of the regulation, referring to the Road Boards, establishes the creation of this type of body in the District Municipal Councils. The regulation states:

"(...) In those cantons where District Municipal Councils exist, there shall be District Road Boards (Juntas Viales Distritales) appointed by the Municipal Council of the respective canton, with the composition, functioning, and competencies indicated in this article and related articles, to the extent applicable to them. In these Boards, the presidency shall correspond to the District Intendant (Intendente). In the case of the representative referred to in subsection b) above, this person shall be chosen by the District Municipal Council. With respect to the member referred to in subsection e) above, this shall be a community member, chosen by the corresponding Expanded District Council. For the selection of the representative of the Community Development Associations, the assembly thereof shall be held among the Associations in force in the localities of the corresponding district. The official from the technical dependency shall come from the functional structure of the District Municipal Council." (The highlighting is not from the original).

As we indicated, Law No. 9329 is silent in regulating the aspects pertaining to the District Municipal Councils regarding the competencies and resources it transfers.

The indicated regulation, in light of Law No. 9329, may be incurring an excess in regulatory authority, by creating a structure not established at the legal level for the District Municipal Councils, even more so considering that, according to Article 1 of its enabling law, they are bodies attached to the Municipality to which they belong.

However, despite the doubts about the legality of the indicated regulatory provision, it is a current article that is applicable as long as it does not disappear from the legal system.

Under the considerations set forth above, we proceed to answer the questions raised in this inquiry.

III. REGARDING THE INQUIRY

1. "Can a Municipality transfer resources to a District Municipal Council under Article 7 of Law No. 9329 for them to be administered by the latter?" The answer to this question is affirmative, pursuant to the provisions of Article 7 of Law No. 9329, to which we have referred in the preceding lines, and which expressly provides that in "(...) those cantons where District Municipal Councils exist, the Municipal Council of the canton to which they belong shall be obligated to allocate and transfer the portion of resources corresponding to them according to the cantonal routes territorially located in the jurisdiction of each one of them, in accordance with the provisions of Article 12 of this law." In accordance with the foregoing, Article 5 of the Regulation, Executive Decree No. 40138, establishes the allocation of resources to the District Councils in accordance with the provisions of Articles 7 and 12 of the law.

In this way, it is clear that the legislator provided a rule that imposes on the Municipal Councils the transfer of resources to the District Municipal Councils, a current rule that must be observed by Municipalities that have this type of council.

2. In the event that resources from Law Nos. 8114, 8982, and 9329 can be transferred to the District Municipal Councils, what responsibility will the members of the Cantonal Road Board (Junta Vial Cantonal), the Municipal Road Management Technical Unit, and the Municipal Council continue to have regarding the administration and execution of the resources transferred to the District Municipal Councils?

As we indicated in question 1) above, pursuant to Articles 7 and 12 of Law No. 9329, the Municipal Councils are obligated to allocate and transfer the portion of resources corresponding to the District Municipal Councils that belong to the canton, according to the cantonal routes located within them.

Then, it must be specified, in relation to the inquiry, that the resources ordered to be transferred to the Municipalities – and to the District Municipal Councils – originate in the amendment made by Article 12 of Law No. 9329 to numeral 5 of the Tax Simplification Law, No. 8114, meaning that the financing provided for the attention of the Road Network comes from Article 5 subsection b) of Law 8114, which sets the destination of the resources generated by the fuel tax. That is to say, Law Nos. 9329 and 8114 refer to the same economic resource, not to two different ones, because, as we indicated, Law No. 9329 amends Article 5 of Law No. 8114.

For its part, Law No. 8982 corresponds to the approval of a loan contract, as indicated by its name: "Approves Loan Contract No. 2098/OC-CR between the Republic of Costa Rica and the Inter-American Development Bank, concluded under the Cooperation Agreement for the Financing of Investment Projects for the First Cantonal Road Network Program." The loan is intended to finance the First Cantonal Road Network Program. It is the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), in its capacity as the executing body of the First Cantonal Road Network Program (PRVC I), to create an Executing and Coordination Unit within the Division of Public Works (DOP).

In its Article 4, this law establishes the allocation of resources to the Municipalities and District Municipal Councils, referring to Article 7 of Law No. 8757, which corresponds to "Cooperation Agreement for the Financing of Investment Projects (CR-X1007) between the Republic of Costa Rica and the Inter-American Development Bank, to finance the Transport Infrastructure Program (PIT)." Article 4 of Law No. 8982 states the following:

"ARTICLE 4.- Allocation of funds to municipalities and district councils For the purpose of applying the provisions of Article 7 of Law No. 8757 and its amendments, for the distribution of the global sum of two hundred million United States dollars (USD$ 200,000,000.00) among the eighty-one municipalities and eight District Municipal Councils, the following shall be considered as the extent of the road network of each canton and the population quantity of each canton: a) Extent of the road network of each canton: the information from the road registry updated by the Sectoral Planning Directorate of the MOPT, with a cut-off date of May 2010, shall be used. b) Population quantity of each canton: the information certified by the National Institute of Statistics and Censuses (INEC) for the year 2010 shall be used." (The highlighting is not from the original).

For its part, Article 7 of Law No. 8757, referred to in the rule cited above, establishes the provisions regarding the execution of operations on the cantonal road network.

From that rule, it is relevant to note that each municipality must sign a participation agreement with the MOPT in which the responsibilities of the parties shall be defined. It adds that the Cantonal Road Network Program 2098/OC-CR shall provide technical assistance to municipalities so that they can present road projects to the MOPT for their execution, which must be prioritized in each municipality's road conservation and development plan (PCDV) and must be consistent with the five-year and annual operational plans for municipal road investments, prepared by the Cantonal Road Board:

"ARTICLE 7.- Execution of individual operations on the cantonal road network. The execution of individual operations on the cantonal road network shall be carried out by the MOPT, in coordination with the municipalities and the District Municipal Councils. To fulfill this activity, the Government of the Republic, within the framework of these agreements, must allocate two hundred million United States dollars (USD 200,000,000.00) from the funds coming from the Cooperation Agreement for the Financing of Investment Projects CR-X1007, to the Cantonal Road Network Programs. From the entirety of this sum, the municipalities shall have an allocation of available resources for road projects, according to the following parameters: sixty percent (60%) based on the extent of the road network of each canton, and forty percent (40%) based on the population quantity of each canton, according to the most updated figures from the National Institute of Statistics and Censuses. The MOPT shall submit for approval by the Legislative Assembly the first PRVC, for sixty million United States dollars (USD 60,000,000.00), which was already approved by the IDB Board of Directors under loan number 2098/OC-CR. To participate in the program, each municipality must sign a participation agreement with the MOPT, in which the responsibilities of the parties shall be defined. To this end, the MOPT, within a maximum period of two months from the effectiveness of the Loan Contract 2098/OC-CR, shall have the governing agreement on this matter duly agreed upon with the municipal authorities and the IDB. The Cantonal Road Network Program 2098/OC-CR shall provide technical assistance to municipalities, so that they can present road projects to the MOPT for their execution, up to the amounts corresponding to them, according to each individual program, duly prioritized in the road conservation and development plan (PCDV) of each municipality, which must be consistent with the five-year and annual operational plans for municipal road investments, prepared by the Cantonal Road Board. Roads of the cantonal road network, to be eligible for the financing of works charged to the resources of the Cantonal Road Network Programs, must meet the institutional, technical engineering, environmental, and economic requirements contained in the operations manual of the programs, as established in the Sole Annex of Loan Contract 2098/OC-CR. If, after a two-year period has elapsed, counted from the effective date of Loan 2098/OC-CR, a municipality has not submitted projects, approved by the MOPT and the IDB, for thirty percent (30%) of the total corresponding to it, according to the second paragraph of this article, its total participation shall be reduced by fifty percent (50%) of the difference between the maximum participation granted and the sum in US dollars of the projects submitted and approved. In the event that a municipality has still not submitted projects for the total corresponding to it at the end of four years, from the effectiveness of Loan 2098/OC-CR, its participation shall be reduced by the difference between said total and the sum of the amounts of the projects submitted. The amounts that become free, in accordance with these procedures, shall be redistributed among the participating municipalities, according to the criteria of network extent and population quantity, established previously. The deadline for submitting projects shall be in accordance with the effectiveness of each individual credit program. In the individual loan contracts, the commitments that the municipalities shall assume must be included, to guarantee subsequent maintenance of the rehabilitated works." (As amended by Article 4 of Law "Approval of the First Loan Contract No. 2007/OC-CR, signed between the Republic of Costa Rica and the Inter-American Development Bank, concluded within the framework of the Cooperation Agreement for Financing Investment Projects (CR-X1007) to finance the first transportation infrastructure program (PIV I)", No. 8845 of July 25, 2010). (The highlighting is not from the original).

Even though the indicated provisions refer to the District Municipal Councils, they are silent in their content regarding the setting of concrete guidelines for these Councils and the transfer of resources.

The wording of the provisions leads us to interpret that those municipalities that sign the agreement mentioned in Article 7 referred to above must include in it the District Municipal Councils belonging to the Canton. This is reaffirmed by the provision, transcribed above, that the projects formulated by the municipalities must be prioritized in the road conservation and development plan of each municipality, and must be consistent with the five-year and annual operational plans for municipal road investments, prepared by the Cantonal Road Board.

Thus, it is reasonable to interpret that, according to the project formulated and the road network investment plan, the Municipality must provide for the allocation and transfer of resources to the District Municipal Councils.

We must highlight that the provisions of Law No. 8982, while corresponding to the allocation of resources for the attention of the cantonal road network, represent a mechanism distinct from that provided for in Law No. 9329. In the first case, they correspond to resources coming from a loan contract whose executing unit is located within the MOPT, with the municipalities required to sign the respective agreement with said Ministry and formulate road projects to it for execution, prioritized in the road conservation and development plan. In the second case, Law No. 9329, the resources come from the fuel tax, with their specific destination established for the maintenance of the cantonal road network – Article 5 of Law 8114 amended by numeral 12 of Law No. 9329 –.

Now, on the point consulted in question 2) that concerns us, we must indicate that regarding the resources established by the Special Law for the Transfer of Competencies, Article 5 of Regulation No. 40138, the allocation of resources made by the municipal corporation to the District Municipal Councils entails that the same obligations, responsibilities, and road management competencies established for municipalities within their territorial scope are imputed to them.

In this sense, it should be noted that Law No. 9329 establishes in its Article 4, referring to municipalities, that "responsibility for budget execution, once the transfer of the competency has been made, shall be assumed by the local governments and their officials, in accordance with current regulations, and non-compliance shall result in disciplinary liability of the responsible officials," a rule that is applicable to the District Municipal Councils at the time the budgetary transfer is made.

However, it should be remembered that the District Councils are bodies attached to the Municipal Corporation, and that the destination of the resources they receive under Law No. 9329 must be carried out in accordance with the Five-Year Plan of the Canton to which they belong, so oversight functions can certainly be exercised by the Municipal Corporation and the Cantonal Road Board regarding the execution of the resources transferred to the District Municipal Council.

Furthermore, given that the District Councils possess instrumental legal personality, this allows them the budgetary management of the resources that must be transferred to them, which subjects them to the regulations governing the administration of public funds and the oversight and liability regime established for that purpose.

On the other hand, regarding the resources from Law No. 8982, this involves, as we indicated, a different financing mechanism, in which the municipalities must sign an agreement with the MOPT and submit road projects in accordance with the priorities in each municipality's road conservation and development plan, and which must be consistent with the five-year and annual operational plan for municipal road investments, prepared by the Cantonal Road Board. Therefore, the resources that are allocated and transferred shall depend not only on the Agreement signed by the Municipality but also on the approval of the projects they formulate before the MOPT and the Executing Unit.

Finally, it should be noted that the Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal was a body created by Executive Decree No. 34624-MOPT called "Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la Red Vial Cantonal", which was expressly repealed by section 13 of Executive Decree No. 40138.

3. In the event that resources from Laws No. 8114, 8982, and 9329 can be transferred to the Concejos Municipales de Distrito; must the Concejos Municipales de Distrito work with the Five-Year Plans of the Canton's Municipalidad, or can they have their own Five-Year Plan, appoint their own Junta Vial Distrital, and their own Unidad Técnica de Gestión Vial Distrital?

As we indicated in the lines preceding Article 5 of the Regulation, Executive Decree No. 40138 provides that the allocation of resources made by the Corporación Municipal to the Concejos Municipales de Distrito entails that the same obligations and responsibilities in road management (gestión vial) established for municipalities within their territorial scope are imposed upon them, which they shall execute in accordance with the five-year road plan (plan vial quinquenal) of the canton to which they belong, and subjects any procedure before the MOPT related to the Road Registry (Registro Vial) to municipal approval (visto bueno).

Consequently, in accordance with the referenced regulation, the Concejos Municipales de Distrito must align the destination and execution of the resources transferred to them by the Municipalidad with what is established in the Canton's Five-Year Road Plan (Plan Vial Quinquenal del Cantón).

Regarding the establishment of the Junta Vial, Article 9 of the regulation, already mentioned above, establishes not only the possibility of creating a Junta Vial Distrital but also determines its composition. However, as we indicated above, the inclusion of this rule may represent an excess of regulatory power (potestad reglamentaria), by establishing a structure not set at the legal level for the Concejos Municipales de Distrito.

Nevertheless, the rule is in force, and as long as it does not disappear from the legal system, it remains applicable.

4. In the event that the resources from the cited laws cannot be transferred to the Concejos Municipales de Distrito and these must be budgeted, administered, and executed by the Canton's Municipalidad, using its Junta Vial Cantonal and its Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal; should the corresponding administrative expenses be deducted from the amount to be assigned to the districts that have a Concejo Municipal de Distrito?

As we indicated in the preceding questions, the Concejo Municipal must transfer funds to the Concejos de Distrito in accordance with the provisions of Article 7 of Law No. 9329.

5. Given that Law No. 8114 and Law 9329 remain separate laws, with different regulations, and which in turn transfer resources from different taxes to the Municipalidad, should it be necessary to transfer resources from these laws to the Concejos Municipales de Distrito, how should one proceed to calculate the amount to be transferred, in compliance with Article 7 of Law 9329; should the calculation of the amount to be transferred be based on the global amount received from the two laws, or only on the amount received from Law No. 9329?

The approach taken in this question is unclear. It should be noted, as we have indicated above, that the relationship derived from Laws No. 9329 and 8114 lies in the fact that the resources for the maintenance of the cantonal road network (Red vial cantonal) derive from the collection of the fuel tax, resources which, in accordance with section 5 of the Tax Simplification Law (Ley de simplificación Tributaria), are given a specific purpose, namely, their investment in the maintenance of the cantonal road network.

Through subsection b) of that Article 5, amended by Article 12 of Law No. 9329, the obligation of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to transfer 22.5% of those resources to the municipalities is established.

Even though they are separate laws, the rule that determines the transfer of resources is a single one, which has been modified by Law No. 9329, and therefore, the parameters for the transfer of resources are those established in Article 5, subsection b) of the Tax Simplification Law, No. 8114, amended by Article 12 of Law No. 9329.

In the terms set forth, the consultation formulated is hereby discharged.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández Procuradora Adjunta

Dictamen : 083 del 27/04/2017 27 de abril de 2017 C-083-2017 Señor Roger Gamboa Flores Auditor Interno Municipalidad de Abangares Estimado señor:

Con la aprobación de la Sr. Procurador General de la República, me refiero a su oficio número 51-2016 de 16 de agosto de 2016, recibido en ésta Procuraduría el día 23 de agosto siguiente.

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

El consultante solicita criterio en torno a las siguientes interrogantes relacionadas con la aplicación de la Ley No. 9329 denominada "Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal":

1. “¿Puede una Municipalidad transferir recursos a un Concejo Municipal de Distrito amparada en el artículo 7 de la Ley No. 9329 para que sean administrados por estos?

2. En el supuesto de que se puedan transferir recursos provenientes de las leyes No. 8114, 8982 y 9329 a los Concejos Municipales de Distrito; ¿Qué responsabilidad seguirán teniendo los integrantes de la Junta Vial Cantonal, la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal y el Concejo Municipal, con respecto a la administración y ejecución de los recursos transferidos a las Concejos Municipales de Distrito?

3. En el supuesto de que se puedan transferir recursos provenientes de las leyes No. 8114, 8982 y 9329 a los Concejos Municipales de Distrito; ¿Los Concejos Municipales de Distrito deberán trabajar con los Planes Quinquenales de la Municipalidad del Cantón o pueden tener su propio Plan Quinquenal, nombrar su propia Junta Vial Distrital y su Unidad Técnica de Gestión Vial Distrital?

4. En caso de que no se puedan transferir los recursos de las citadas leyes a los Concejos Municipales de Distrito y que estos tengan que ser presupuestados, administrados y ejecutados por la Municipalidad del Cantón, haciendo uso de su Junta Vial Cantonal y su Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal; ¿al monto que se deba asignar a los distritos que cuenten con Concejo Municipal de Distrito se les deben de rebajar los gastos administrativos correspondientes?

5. Al seguir siendo la ley No. 8114 y la Ley 9329 leyes separadas, con normativas diferentes, y que a su vez transfieren a las Municipalidad recursos provenientes de tributos diferentes, en caso de tener que transferir recursos de estas leyes a los Concejos Municipales de Distrito ¿cómo proceder para calcular el monto a transferir, acatando lo establecido en el artículo 7 de la Ley 9329; el cálculo del monto a transferir debe hacerse sobre el monto global recibido de las dos leyes o solo sobre el monto recibido de la ley No. 9329?

De conformidad con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no se aporta criterio legal junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de forma directa por el Auditor municipal.

II. SOBRE LA GESTION DE LA RED VIAL CANTONAL

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 del 22 de agosto de 1972, la administración de la red vial cantonal corresponde a las municipalidades, en el tanto establece:

"Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:

RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (...)

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades (...)" Esa competencia quedó plasmada en la "Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal", Ley N° 9329 vigente desde el 1 de enero del 2016, que dispone en sus artículos 1 y 2 lo siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Objeto de la ley La presente ley tiene como finalidad transferir a los gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 170 de la Constitución Política y las disposiciones contenidas en la Ley N. º 8801, Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, de 28 de abril de 2010.” ARTÍCULO 2.- Delimitación de la competencia La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.

La red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la presente ley.

Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás normativa conexa.

La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.” (Lo resaltado no es del original).

En complemento de las normas legales indicadas, recientemente, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento a la Ley No. 9329, denominado “Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”, Decreto Ejecutivo No. 40137, publicado en el Diario Oficial la Gaceta No. 39 del 23 de febrero de 2017, Alcance 41, que recoge, conforme a la ley, la competencia municipal en relación a la gestión vial cantonal.

Dicho reglamento establece en el artículo 1, en cuanto a su objeto, lo siguiente:

“Artículo 1.- Objeto del Reglamento y ámbito de aplicación El objeto del presente Reglamento es regular la Ley No. 9329 en lo que respecta a las competencias municipales en gestión vial, las competencias de clasificación de la red vial, rectoría técnica, fiscalización y gestión de cooperación internacional que debe ejercer el MOPT; así como la asesoría y coordinación que debe desarrollar en el marco de acción de esas competencias. Este Reglamento aplica al MOPT, a las municipalidades y a los concejos municipales de distrito.” En punto a las competencias municipales en este tema, el artículo 3 del reglamento señala, conforme a lo dispuesto en la Ley No. 9329 y la Ley No. 5060, “(…) que la atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo de cada municipio”.

Como se desprende de las normas supracitadas, el legislador ha transferido a las municipalidades la atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva. No obstante, la Ley No. 9329 también reconoce la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, a los cuales, según el numeral 7 de la referida Ley, deberá transferírseles los recursos que correspondan según las rutas cantonales ubicadas en su territorio:

“ARTÍCULO 7.- Asignación de recursos a los concejos municipales de distrito En aquellos cantones donde existan concejos municipales de distrito, el concejo municipal del cantón al que pertenezca, estará en la obligación de asignar y transferir la porción de recursos que le corresponda según las rutas cantonales territorialmente ubicadas en la jurisdicción de cada uno de ellos, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la presente ley.” Recordemos que conforme al artículo 1 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, No. 8173, éstos poseen la naturaleza de órganos con autonomía funcional adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenezcan y poseen personalidad jurídica instrumental:

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan”.

Sobre estos Concejos, éste Órgano Asesor se ha pronunciado en anteriores ocasiones. Así, en el dictamen número C-276-2014 de 5 de setiembre de 2014 se indicó lo siguiente:

“(…) El Concejo Municipal de Distrito es una figura que nace de la reforma al artículo 172 de la Constitución Política, mediante Ley No. 8105, del 31 de mayo de 2001, vigente a partir del 10 de junio de ese mismo año.

A partir de la referida reforma, el numeral 172 dispuso:

“(…) Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación." Mediante Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley No. 8173 del 7 de diciembre de 2001, se estableció la regulación concreta en punto a la creación, la organización y funcionamiento de los referidos.

Sobre los Concejos Municipales de Distrito, este Órgano Asesor ha señalado:

“(…) Ley General de Concejos Municipales de Distrito: antecedentes y alcances La ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, luego de la reforma introducida al artículo 172 de la Constitución Política (1), mediante la cual se "constitucionaliza y consolida el sistema de los concejos municipales de distrito en nuestro país" (Opinión Jurídica número 152-2001, de 19 de octubre de 2001). La normativa en comentario, concibe a los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenecen (artículo 1°).

Por lo que aquí interesa, resulta importante rescatar de los antecedentes de la reforma a la Constitución Política, la intención comprobada del legislador de dar sustento jurídico a los concejos municipales de distrito, luego de su declaratoria de inconstitucionalidad (sentencia número 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve) (2). La entonces diputada, Irene Urpí Pacheco, quien fuera una de las dictaminadoras del proyecto, justificó así la necesidad de aprobar la iniciativa en estudio:

"…ante el cierre eventual de los concejos municipales decretados para el 31 de diciembre del año pasado y ante la evidencia que este tipo de organización no solo ha funcionado muy convenientemente en el pasado si no que ha dado la singularidad históricas (sic), culturales y hasta geográficas de algunas comunidades, son indispensables en casos concretos, decidimos enfrentar directamente el problema de inconstitucionalidad que se venía acarreando.(…)

Presentamos entonces, este proyecto para resolver definitivamente el problema de los concejos municipales de distrito, porque al estar expresamente previstos en el texto constitucional, desaparecería del (sic) obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento. (…)

Proponemos un texto sustitutivo que es el que pedimos que se apruebe, básicamente, se introducen dos cosas respecto al proyecto original, establece que la creación de los concejos municipales es una excepción y no la arregla (sic), esto para quienes pudieran sentirse intranquilos con una eventual proliferación de concejos, tienen que haber razones especiales de peso. Esas razones no se enumeran en el texto constitucional, porque no es conveniente, pero quedarán fijadas posteriormente por una ley.

(…) se establece expresamente que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a, entiéndase subordinados a las municipalidades y no plenamente independientes, pues no se trata de crear minicantones con un procedimiento ajeno. Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad." (Folios 101 a 102, del expediente legislativo número 13.754).

Por lo demás, ha de tenerse en cuenta lo que la Sala Constitucional indicó al contestar la consulta legislativa de constitucionalidad formulada por la Asamblea Legislativa:

"De la exposición de motivos del proyecto que se tramita en el expediente legislativo número 13.754, que pretende reformar el artículo 172 de la Constitución Política, se desprende que el objeto primordial de esta reforma es dar cabida a las nuevas necesidades sociales que, en esa materia, se han venido dando. Efectivamente, argumentan los diputados proponentes del proyecto que en vista de que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las reformas del Código Municipal que contemplaban la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, tales entidades quedaron sin sustento jurídico y, en consecuencia, se canceló su posibilidad jurídica de existir, lo anterior, por cuanto tales entidades tratan de una forma de organización no contemplada en la Constitución Política y, en virtud del principio de supremacía constitucional, no se puede operar válidamente una delegación de competencias por ley respecto de órganos o entes que tienen definidas sus competencias a rango constitucional como son las Corporaciones Municipales. (…). Argumentaron también los diputados proponentes del proyecto que, en la práctica, los Concejos Municipales de Distrito, han venido operando con el beneplácito de sus propias comunidades y con el de las Municipalidades que los habían reconocido, pues existe una realidad sociológica que demanda la existencia de esas formas de organización por razones históricas, de alejamiento geográfico u otras que, en definitiva, habían mantenido la existencia de esos entes hasta que fueron declarados inconstitucionales.

(…) con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, se están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere". Sentencia número 2000-03773, de las doce horas con quince minutos del cinco de mayo del dos mil.

Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella (íbid artículo 3). (…)” (Dictamen C-253-2003 de 22 de agosto de 2003. El subrayado no es del original) Así las cosas, y en relación, a su naturaleza jurídica, podemos afirmar que, los Concejos en análisis constituyen órganos del ente territorial, ya que, si bien es cierto, se les otorgó una suerte de autonomía funcional, lo es también, que continúan siendo órganos adscritos a la Municipalidad respectiva, y su competencia se restringe al ámbito del distrito.

En este sentido ha decantado la jurisprudencia administrativa, al señalar:

“…De lo anterior podemos concluir que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus necesidades, y están adscritos a ellas.

Con posterioridad a la reforma constitucional… el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo…

Esta Procuraduría en el dictamen C-253-2003 del 22 de agosto de 2003, se refirió a la promulgación e interpretación de lo dispuesto en la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, partiendo de la intención del poder reformador al momento de aprobar la reforma constitucional. Se indicó en dicha oportunidad en lo conducente:

…Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella ( íbid artículo 3) (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende que a pesar de dotarlos de autonomía funcional, ni el poder reformador, ni el legislador al aprobar la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, tuvieron la intención de reconocer a los concejos municipales de distrito personalidad jurídica, puesto que por el contrario la intención fue precisamente mantenerlos como órganos creados por el ente municipal y dentro de su estructura, siendo además de naturaleza excepcional.

Posteriormente en el año 2006, se emitió la Ley 8506 del 28 de abril de 2006, mediante la cual se ampliaron las potestades de los concejos municipales de distrito pero únicamente en materia de administración de la zona marítimo terrestre, al introducirse un artículo 73 bis a la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977…

Tal reconocimiento hecho por el legislador, amplió notablemente el margen de actuación de los concejos municipales de distrito con zona costera, puesto que con anterioridad a dicha reforma, no se les reconocía la posibilidad de administrar la zona marítimo terrestre. Sin embargo, fuera de dicho reconocimiento, los Concejos Municipales de Distrito siempre deben responder a la necesidad especial y calificada de transferir competencias del Gobierno Cantonal a favor de una nueva autoridad infra municipal. Al respecto, indicó nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-076-2010 del 21 de abril de 2010:

“Efectivamente, debe subrayarse que si bien el texto constitucional ha garantizado cierto grado de autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la misma Constitución los ha conceptualizado como órganos adscritos y dependientes de la Municipalidad que les creó.

Esta condición de órganos subordinados, dependientes de la Municipalidad, fue objeto también de las discusiones del Constituyente Derivado. Al respecto, transcribimos la intervención de la diputada URPI PACHECO, principal proponente de la reforma constitucional:

“La concejos municipales (sic) tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órgano, no entes que pertenecen a la misma municipalidad” Acta de la sesión plenaria N.° 145 de 15 de marzo de 2000. Expediente Legislativo N.° 13754. P. 103) Es decir que en el proyecto del Constituyente Derivado nunca estuvo la intención de dotar a los Concejos Municipales de Distrito de la condición de entidades jurídicas, sino de mantenerlos como órganos dependientes del Gobierno Cantonal, aunque dotados de cierto grado de autonomía funcional…” (Opinión Jurídica número OJ-71-2012 del 08 de octubre del 2012. Reiterado en dictamen número C-262-2013 de 25 de noviembre de 2013).

Ahora bien, un aspecto de suma importancia al que debemos referirnos es a la reciente reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, introducida mediante la Ley número 9208, denominada “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito” de 20 de febrero de 2014, vigente a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta No. 79 de 25 de abril de 2014.

La reforma de comentario adiciona el párrafo segundo y tercero al artículo 1°, así como un Transitorio, además de modificar los artículos 3°, 4°, 5°, 7°, 8°, 9° y 10° de la Ley 8173.

En lo que interesa a efectos de la presente consulta, conviene transcribir el numeral 1 y 3 de la ley, en su versión reformada:

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan”.

“Artículo 3.- A los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores.

Los concejos podrán acogerse a los reglamentos de la municipalidad, o bien, dictar sus propios reglamentos, en las mismas materias en que las municipalidades puedan normar. Esta regla rige para manuales y otras disposiciones generales locales. Al efecto, los concejos dictarán y publicarán en La Gaceta los acuerdos correspondientes”.

Como se desprende de la anterior transcripción, se mantiene la naturaleza dispuesta por norma constitucional, al determinar que, los concejos municipales de distrito, serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Ahora bien, la reforma introducida por la Ley No. 9208, concede personalidad jurídica instrumental, es decir, una personalidad presupuestaria, y señala que como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos.

Luego, reafirma el campo competencial del Concejo de distrito referido a la administración y el gobierno de los intereses distritales.

Bajo ese entendido, el numeral 3 reformado, en tanto señala que a los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, solo puede entenderse bajo los límites del artículo 1 del mismo cuerpo normativo, esto es, no se trata de entes municipales con autonomía administrativa, sino de órganos adscritos a la Corporación Municipal, con autonomía funcional, cuya competencia se circunscribe a los intereses del distrito.” (Lo resaltado no es del original).

Conforme al criterio citado, los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenezcan y a los que se les ha otorgado personalidad jurídica instrumental. Su competencia se cierne sobre los intereses del distrito.

Bajo esas consideraciones, y en relación con la Ley No. 9329, el artículo 7 de dicha ley reconoce, para efectos de transferencia de recursos, la existencia de los Concejos Municipales de Distrito toda vez que impone a la Municipalidad del Cantón a la que estos pertenezcan la trasferencia de los recursos establecidos en el numeral 12 de dicha ley.

Precisamente, el artículo 12 de la Ley No. 9329 reformó el artículo 5 de la Ley N° 8114 –Ley de Simplificación tributaria-, estableciendo una redistribución del impuesto único a los combustibles, de forma tal, que destina recursos a los gobiernos locales del país para la atención de la red vial cantonal. Según dicha disposición, de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, un 22,25% se destinará a las municipalidades para la atención de la red vial cantonal, suma que les será girada de acuerdo con los siguientes parámetros: el cincuenta por ciento (50%), según la extensión de la red vial cantonal de cada cantón inventariada por los gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT); el treinta y cinco por ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica y el quince por ciento (15%) restante, será distribuido en partes iguales a cada una de las municipalidades.

Señala el artículo 12 de la Ley de comentario, lo siguiente:

“ARTÍCULO 12.- Reforma de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias Se reforma el artículo 5 de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, para que se lea de la siguiente manera:

"Artículo 5.- Destino de los recursos Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las siguientes instituciones:

• a)(…)
• b)Un veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) a favor de las municipalidades para la atención de la red vial cantonal, monto que se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación. Una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal.

Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La totalidad de la suma correspondiente a este veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros:

i. El cincuenta por ciento (50%), según la extensión de la red vial de cada cantón inventariada por los gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

ii. El treinta y cinco por ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán). Los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.

iii. El quince por ciento (15%) restante será distribuido en partes iguales a cada una de las municipalidades.

La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. El destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de la presente ley. (…)." (Lo resaltado no es del original) El artículo de comentario establece que la ejecución de los recursos dispuestos en él se realizará bajo la modalidad participativa de ejecución de obras y que el destino de los recursos lo propondrá, a cada Concejo Municipal, una Junta Vial Cantonal o Distrital, en su caso, nombrada por el mismo Concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de dicha ley.

Precisamente, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento al inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114 "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias" No. 40138 –MOPT, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 39 del 23 de febrero de 2017, Alcance 41, en el cual señala, en los artículos 3 y 6, la competencia de las Municipalidades en la administración de los recursos establecidos en el artículo 12 de la Ley No. 9329, así como el destino específico de esos recursos a la gestión de la red vial cantonal:

“Artículo 3.- Competencia para la administración y ejecución de los recursos A las municipalidades les corresponde, conforme a su autonomía constitucional, la administración y ejecución de los recursos que establece el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114 para atender la red 'vial cantonal de su respectiva jurisdicción territorial.

Las municipalidades deberán asumir, de pleno derecho, la responsabilidad por la correcta ejecución de los recursos transferidos. Lo anterior contempla la necesidad de contar con el recurso humano técnico y profesional encargado, tanto del desarrollo de las competencias de gestión vial, como de asesorar a las instancias correspondientes en la materia. Dicho recurso humano, en su función asesora, proporcionará el criterio y los insumos técnicos a la Junta Vial para el cumplimiento de sus competencias y a las autoridades municipales para el desempeño de las funciones establecidas en el artículo 5 del Reglamento a la primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal.” “Artículo 6.- Destino de los recursos El Concejo Municipal, con base en la propuesta de la Junta Vial, destinará los recursos provenientes de la Ley No. 8114 exclusivamente a la conservación vial, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal.

Una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construcción de obras nuevas de la red vial cantonal.

Las municipalidades podrán financiar con los citados recursos, la operación de las dependencias técnicas que decidan establecer, encargadas de] desarrollo y de la asesoría para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Las actividades a financiar pueden ser tanto gastos corrientes como de capital, necesarias para la gestión vial y que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Corresponderá a las municipalidades garantizar que los recursos de la Ley No. 8114 se destinen exclusivamente para los fines descritos en dicha ley, la Ley No. 9329 y sus reglamentos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan”.

Por su parte, el numeral 7 del reglamento indicado, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 5 inciso b) de la Ley 8114, establece que el presupuesto de los recursos deberá estar acorde con el plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo vigente según lo estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo cual la Junta Vial deberá realizar una propuesta anual de actividades de gestión vial.

Debemos indicar, que la Junta Vial es la única estructura que se mantiene de las que establecía el Decreto Ejecutivo No. 34624-MOPT denominado "Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la Red Vial Cantonal", el cual fue derogado Sobre esta Junta, el Decreto Ejecutivo No. 40138 establece que corresponde a un órgano nombrado por el Concejo Municipal, y sus competencias giran en torno a la recomendación del uso de los recursos provenientes del impuesto a los combustibles, según el destino que la Ley No. 9329 fija en su artículo 12 que reforma el numeral 5 de la Ley 8114.

Sobre las Juntas Viales, el artículo 9 del Reglamento, Decreto Ejecutivo 40138, señala:

“Artículo 9.- Juntas Viales La Junta Vial Cantonal es un órgano nombrado por el Concejo Municipal de cada cantón, ante quien responde por su gestión. Es un órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal. Estará integrada por los siguientes miembros propietarios, quienes fungirán ad honorem:

• a)El Alcalde Municipal, quien la presidirá.
• b)Un representante nombrado por el Concejo Municipal.
• c)Un representante de los Concejos de Distrito, nombrado en asamblea de estos.
• d)Un representante de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad reguladas por la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, número 3859 del 7 de abril de 1967 y sus reformas. El representante será seleccionado en asamblea de todas las Asociaciones vigentes en las localidades del cantón.
• e)Un funcionario de la dependencia técnica municipal encargada de la gestión vial.

Cada uno de los miembros propietarios nombrará a un suplente que lo representará en sus ausencias. (…)

El artículo 10 señala que las Juntas Viales se desempeñaran por periodos de cuatro años y sesionara ordinariamente una vez al mes, el Concejo Municipal puede reglamentar los aspectos de funcionamiento.

El numeral 11 recoge las competencias de la Junta Vial, resaltando la propuesta que debe realizar al Concejo Municipal sobre el destino de los recursos previstos en el artículo 5 inciso b) de la ley 8114, proponer proyectos de presupuesto anual de gestión de red vial, presentar informes de rendición de cuentas, solicitar al Concejo la realización de auditorías, entre otras.

Valga indicar que el numeral 12 del reglamento señala que la Junta Vial deberá “realizar el seguimiento y la evaluación de los planes anuales, apoyándose en herramientas informáticas que aseguren una adecuada estandarización de los procedimientos. Para estos efectos el MOPT pondrá a disposición de los gobiernos locales, en cumplimiento de su función asesora y de rectoría técnica, las herramientas para favorecer la uniformidad en la materia, tajes como el Sistema de Gestión Vial Integrado o cualquier otro instrumento con que llegara a contar”.

Un aspecto de suma relevancia, es la elaboración de los planes quinquenales. El numeral 2 de la Ley, señala que la gestión de la red vial debe realizarse de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.

Este plan vial quinquenal es definido por el artículo 2 inciso g) del reglamento número 40138 como “Herramienta que contiene la planificación sobre la gestión vial, a cinco años, que deben elaborar las municipalidades de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 9329”, instrumento que debe ser utilizado para las propuestas que realice la Junta Vial sobre el destino de los recursos previstos en la Ley.

Ahora bien, el marco normativo antes referenciado, pone de manifiesto que Ley No. 9329 está concebida, fundamentalmente, para asignar la gestión vial cantonal a las Corporaciones Municipales, estableciendo las competencias, estructura, financiamiento, destino de los recursos y responsabilidad de los funcionarios.

La referencia a los Concejos Municipales de Distrito únicamente se encuentra en el numeral 7 de la Ley de comentario, en cuanto dispone que el Concejo Municipal debe transferir a éstos los recursos correspondientes según el porcentaje de red vial cantonal con que cuente, siendo omisa la normativa legal respecto a cualquier otro aspecto relativo al traslado, estructura o funcionamiento del Concejo Municipal de Distrito respecto a la administración de los recursos que le correspondan.

A nivel reglamentario, el Poder Ejecutivo trató de solventar esos aspectos con la inclusión de dos referencias en el Decreto Ejecutivo No. 40138.

Así, en relación a la distribución de los recursos a los Concejos Municipales de Distrito, el artículo 5 del reglamento referido señala:

“Artículo 5.- Distribución a los concejos municipales de distrito.

En concordancia con lo dispuesto en los artículos 7 y 12 de la Ley No. 9329, para la distribución de recursos a los concejos municipales de distrito, el Concejo Municipal deberá utilizar los mismos criterios de distribución entre las municipalidades que se establecen en el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114. En virtud de la asignación de recursos que realice la municipalidad, los Concejos Municipales de Distrito ostentarán las mismas obligaciones, responsabilidades y competencias de gestión vial establecidas para las municipalidades dentro de su ámbito geográfico, que ejecutarán conforme al Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo del cantón respectivo. Todo trámite ante el MOPT relacionado con el Registro Vial de Costa Rica, deberá contar con el visto bueno de la municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original) Como se advierte, el artículo 5 supra citado, dispone que la asignación de recursos que realice la corporación municipalidad a los Concejos Municipales de Distrito acarrea que se le imputen las mismas obligaciones, responsabilidades y competencias en la gestión vial establecidas para las municipalidades dentro de su ámbito territorial, que ejecutarán conforme al plan vial quinquenal del cantón al que pertenezca y supedita cualquier trámite ante el MOPT relacionado con el Registro Vial al visto bueno municipal.

La norma referida no resulta irrazonable en tanto las obligaciones y responsabilidades para los funcionarios del Concejo Municipal de Distrito se generan a partir de la disposición legal que obliga a la trasferencia presupuestaria a estos, aunado al hecho de que los Concejos Municipales de Distrito cuentan con personalidad instrumental, que no es más que una personificación presupuestaria que les permite accionar por sí respecto de los recursos que le deban ser transferidos, lo que en consecuencia, también los supedita a la normativa que regula la administración de recursos públicos y al régimen de responsabilidad atinente.

Sin embargo, la omisión legislativa en la regulación de otros aspectos de estructura, organización y funcionamiento de los Concejos dejan dudas en cuanto a la aplicación de la ley.

En efecto, pensar en el establecimiento de una estructura similar y paralela dentro del mismo cantón, que atienda la red vial cantonal por separado podría implicar un inadecuado uso de recursos sin coordinación.

Ante esa disyuntiva, podría pensarse que la supeditación del Concejo Municipal de Distrito al Plan Vial Quinquenal del Cantón resulta atinada en tanto el plan cubriría la totalidad de la red vial cantonal y establecería pautas para el uso de los recursos.

Ahora bien, en el numeral 9 de reglamento, referido a las Juntas Viales, establece la creación de éste tipo de órganos en los Concejos Municipales de Distrito. Indica la norma:

“(…) En aquellos cantones en los que existan Concejos Municipales de Distrito, existirán Juntas Viales Distritales nombradas por el Concejo Municipal del cantón respectivo, con la conformación, funcionamiento y competencias indicadas en el presente artículo y conexos, en lo que les sea aplicable. En estas Juntas la presidencia corresponderá al Intendente. En el caso del representante al que refiere el inciso b) anterior, este será escogido por el Concejo Municipal de Distrito. Con respecto del miembro al que se refiere el inciso e) anterior, este será un miembro de la comunidad, escogido por el Concejo de Distrito ampliado correspondiente. Para la selección del representante de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, la asamblea de estas se realizará entre las Asociaciones vigentes en las localidades del distrito correspondiente. El funcionario de la dependencia técnica provendrá de la estructura funcional del Concejo Municipal de Distrito.” (El resaltado no es del original).

Como indicamos, la Ley No. 9329 es omisa en regular los aspectos atinentes a los Concejos Municipales de Distrito respecto de las competencias y recursos que transfiere.

La norma indicada, a la luz de la Ley No. 9329, puede estar incurriendo en un exceso en la potestad reglamentaria, al crear una estructura no establecida a nivel legal para los Concejos Municipales de Distrito, aún más, si se considera que conforme al artículo 1 de su ley de creación, son órganos adscritos a la Municipalidad a la que pertenecen.

Sin embargo, a pesar de la dudas sobre la legalidad de la norma reglamentaria indicada, se trata de un artículo vigente que resulta de aplicación en tanto no desaparezca del ordenamiento jurídico.

Bajo las consideraciones antes expuestas, pasamos a dar respuesta a las interrogantes planteadas en la presente consulta.

III. SOBRE LO CONSULTADO

1. “¿Puede una Municipalidad transferir recursos a un Concejo Municipal de Distrito amparada en el artículo 7 de la Ley No. 9329 para que sean administrados por estos?

La respuesta a ésta interrogante es afirmativa, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley No. 9329, al que hemos hecho referencia en líneas que preceden, y que dispone expresamente que en “(…) aquellos cantones donde existan concejos municipales de distrito, el concejo municipal del cantón al que pertenezca, estará en la obligación de asignar y transferir la porción de recursos que le corresponda según las rutas cantonales territorialmente ubicadas en la jurisdicción de cada uno de ellos, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la presente ley.” En concordancia con lo anterior, el artículo 5 del Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 40138, establece la asignación de recursos a los Concejos de Distrito conforme a los dispuesto en el artículo 7 y 12 de la ley.

De este modo, es claro que el legislador previó una norma que impone a los Concejos Municipales la trasferencia de recursos a los Concejos Municipales de Distrito, norma vigente que debe ser acatada por las Municipalidades que cuenten con este tipo de concejos.

2. En el supuesto de que se puedan transferir recursos provenientes de las leyes No. 8114, 8982 y 9329 a los Concejos Municipales de Distrito; ¿Qué responsabilidad seguirán teniendo los integrantes de la Junta Vial Cantonal, la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal y el Concejo Municipal, con respecto a la administración y ejecución de los recursos transferidos a las Concejos Municipales de Distrito?

Como indicamos en la pregunta 1) que precede, conforme a los artículos 7 y 12 de la Ley No. 9329, los Concejos Municipales están obligados a asignar y transferir la porción de recursos que la correspondan a los Concejos Municipales de Distrito que pertenezcan al cantón, según las rutas cantonales que se encuentren en ellos.

Luego, debe precisarse, en relación a lo consultado, que los recursos que se ordenan transferir a las Municipalidades -y a los Concejos Municipales de Distrito- se originan en la reforma que efectúa el artículo 12 de la Ley No. 9329 al numeral 5 de la Ley de Simplificación Tributaria, No. 8114, es decir, el financiamiento previsto para la atención de la Red vial proviene del artículo 5 inciso b) de la Ley 8114, que fija el destino de los recursos generados por el impuesto a los combustibles, es decir, las Leyes números 9329 y 8114 refieren a un mismo recurso económico, no a dos distintos, ello, porque, como indicamos, la Ley No. 9329 lo que hace es reformar el artículo 5 de la Ley No. 8114.

Por su parte, la Ley número 8982 corresponde a la aprobación de un contrato de préstamo, tal y como lo indica su nombre: “Aprueba Contrato de Préstamo N° 2098/OC-CR entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, celebrado al amparo del Convenio de Cooperación para el Financiamiento de Proyectos de Inversión para primer Programa Red Vial Cantonal” El préstamo está destinado a financiar el Primer Programa de la Red Vial Cantonal. Le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en su calidad de órgano ejecutor del Primer Programa de la Red Vial Cantonal (PRVC I) la creación de una Unidad Ejecutora y de Coordinación, dentro de la División de Obras Públicas (DOP).

En su artículo 4, esta ley establece la asignación de recursos a las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito, remitiendo al artículo 7 de la Ley No. 8757 que corresponde a “Convenio de Cooperación para el Financiamiento de Proyectos de Inversión (CR-X1007) entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, para financiar el Programa de Infraestructura de Transporte (PIT)). Indica el artículo 4 de la Ley número 8982, lo siguiente:

“ARTÍCULO 4.- Asignación de fondos a las municipalidades y concejos de distrito A efectos de aplicar lo establecido en el artículo 7 de la Ley N.° 8757 y sus modificaciones, para la distribución de la suma global de doscientos millones de dólares moneda de los Estados Unidos de América (USD$ 200.000.000,00) entre las ochenta y una municipalidades y ocho concejos municipales de distrito deberá considerarse como extensión de la red vial de cada cantón y cantidad de población de cada cantón lo siguiente:

• a)Extensión de la red vial de cada cantón: se utilizará la información del registro vial actualizado por la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT, con fecha de corte a mayo de 2010.
• b)Cantidad de población de cada cantón: se utilizará la información certificada de dichos datos por parte del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), para el año 2010”. (Lo resaltado no es del original).

Por su parte, el artículo 7 de la Ley N.° 8757 referido en la norma antes citada, establece lo relativo a la ejecución de operaciones en la red vial cantonal.

De esa norma, resulta de relevancia señalar que cada municipalidad deberá suscribir un convenio de participación con el MOPT en el que definirán las responsabilidades de las partes. Agrega, que el Programa de la Red Vial Cantonal 2098/OC-CR prestará asistencia técnica a las municipalidades para que puedan presentar al MOPT proyectos de caminos para su ejecución, los cuales deben estar priorizados en el plan de conservación y desarrollo vial (PCDV) de cada municipalidad, y que debe guardar coherencia con los planes quinquenal y anual operativo de inversiones viales municipales, elaborados por la Junta Vial Cantonal:

“ARTÍCULO 7.- Ejecución de las operaciones individuales de la red vial cantonal. La ejecución de las operaciones individuales de la red vial cantonal será realizada por el MOPT, en coordinación con las municipalidades y los concejos municipales de distrito.

Para dar cumplimiento a esta actividad, el Gobierno de la República, dentro del marco de estos convenios, deberá destinar doscientos millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD 200.000.000,00) de los fondos provenientes del Convenio de cooperación para el financiamiento de proyectos de inversión CR-X1007, a los Programas de la Red Vial Cantonal.

De la totalidad de esta suma, las municipalidades tendrán una asignación de recursos disponibles para proyectos de caminos, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón, y un cuarenta por ciento (40%) según la cantidad de población de cada cantón, conforme las cifras más actualizadas del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

El MOPT someterá a aprobación de la Asamblea Legislativa el primer PRVC, por sesenta millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD 60.000.000,00) que ya fue aprobado por el Directorio del BID con el número de préstamo 2098/OC-CR.

Para participar en el programa, cada municipalidad deberá firmar un convenio de participación con el MOPT, en el que se definirán las responsabilidades de las partes. Para ello, el MOPT, en un plazo máximo de dos meses, a partir de la vigencia del Contrato de préstamo 2098/OC-CR, tendrá debidamente consensuado con las autoridades municipales y el BID el convenio rector en esta materia.

El Programa de la Red Vial Cantonal 2098/OC-CR prestará asistencia técnica a las municipalidades, de manera que puedan presentar al MOPT proyectos de caminos para su ejecución, hasta por los montos que les correspondan, según cada programa individual, debidamente priorizados en el plan de conservación y desarrollo vial (PCDV) de cada municipalidad, el que debe resultar coherente con los planes quinquenal y anual operativo de inversiones viales municipales, elaborados por la Junta Vial Cantonal.

Los caminos de la red vial cantonal para ser elegibles para el financiamiento de obras con cargo a los recursos de los Programas de la Red Vial Cantonal deberán cumplir los requisitos institucionales, técnicos de ingeniería, ambientales y económicos contenidos en el manual de operaciones de los programas, tal como se establece en el Anexo Único del Contrato de préstamo 2098/OC-CR.

Si transcurrido un plazo de dos años, contado desde la fecha de vigencia del préstamo 2098/OC- CR, alguna municipalidad no ha presentado proyectos, aprobados por el MOPT y el BID, por el treinta por ciento (30%) del total que le corresponda, de acuerdo con el párrafo segundo de este artículo, se disminuirá su participación total en el cincuenta por ciento (50%) de la diferencia entre el máximo de participación otorgado y la suma en dólares estadounidenses de los proyectos presentados y aprobados. En caso de que alguna municipalidad aún no haya presentado proyectos por el total que le corresponda al término de cuatro años, desde la vigencia del préstamo 2098/OC-CR, su participación se disminuirá en la diferencia entre dicho total y la suma de montos de los proyectos presentados. Los montos que queden libres, de acuerdo con estos procedimientos, serán redistribuidos entre las municipalidades participantes, de acuerdo con los criterios de extensión de red y cantidad de población, establecidos anteriormente.

El plazo para presentar proyectos será acorde con la vigencia de cada programa individual de crédito.

En los contratos de préstamos individuales se deberán incluir los compromisos que asumirán las municipalidades, para garantizar el mantenimiento posterior a las obras rehabilitadas.” (Así reformado por el artículo 4° de la ley "Aprobación del primer Contrato de Préstamo N° 2007/OC- CR, suscrito entre la República de Costa Rica y Banco Interamericano de Desarrollo, celebrado en el marco de Convenio de Cooperación para financiamiento de proyectos de inversión (CR-X1007) para financiar primer programa de infraestructura vial (PIV I)", N° 8845 del 25 de julio de 2010). (Lo resaltado no es del original).

A pesar de que las normas indicadas hacen referencia a los Concejos Municipales de Distrito, éstas son omisas en su contenido respecto a la fijación de pautas concretas respecto de estos Concejos y la transferencia de recursos.

La redacción de las normas nos lleva a interpretar que aquellas municipalidades que suscriban el convenio que menciona el artículo 7 referido supra, deberán contemplar en él a los Concejos Municipales de Distrito que pertenezcan al Cantón. Ello se reafirma al establecer el numeral supra transcrito que los proyectos que formulen las municipalidades deben estar priorizados en el plan de conservación y desarrollo vial de cada municipio, y que deben guardar coherencia con los planes quinquenal y anual operativo de inversiones viales municipales, elaborados por la Junta Vial Cantonal.

Así, es dable interpretar que, conforme al proyecto que se formule y el plan de inversión en la red vial, deberá la Municipalidad prever lo relativo a la asignación y transferencia de los recursos a los Concejos Municipales de Distrito.

Debemos resaltar que lo dispuesto en la Ley No. 8982 si bien corresponde a la asignación de recursos para la atención de la red vial cantonal, se trata de un mecanismo distinto a lo previsto en la Ley No. 9329. En el primer caso corresponden a recursos que provienen de un contrato de préstamo cuya unidad ejecutora se encuentra en el MOPT, debiendo los municipios suscribir el convenio respectivo con dicho Ministerio, y formularle a éste los proyectos de caminos para su ejecución, priorizados en el plan de conservación y desarrollo vial. En el segundo caso, Ley No. 9329, los recursos provienen del impuesto a los combustible, estableciéndose su destino específico en el mantenimiento de la red vial cantonal –artículo 5 de la Ley 8114 reformado por el numeral 12 de la Ley No. 9329-.

Ahora bien, en punto a lo consultado en la pregunta 2) que nos ocupa, debemos indicar que en relación a los recursos que establece la Ley Especial de Transferencia de Competencias, el artículo 5 del Reglamento No. 40138, la asignación de recursos que realice la corporación municipalidad a los Concejos Municipales de Distrito acarrea que se le imputen las mismas obligaciones, responsabilidades y competencias de gestión vial establecidas para las municipalidades dentro de su ámbito territorial.

En ese sentido, adviértase que la Ley No. 9329 establece en su artículo 4, refiriéndose a las municipalidades, que la “responsabilidad por la ejecución presupuestaria, una vez realizada la transferencia de la competencia, será asumida por los gobiernos locales y sus funcionarios, de conformidad con la normativa actual, y su incumplimiento acarreará responsabilidad disciplinaria de los funcionarios responsables”, norma que resulta aplicable a los Concejos Municipales de Distrito al momento en que se realice la transferencia presupuestaria.

No obstante, recuérdese que los Concejos de Distrito son órganos adscritos a la Corporación Municipal, y que el destino de los recursos que reciban conforme a la Ley No. 9329 debe realizarse conforme al Plan Quinquenal que posea el Cantón al que pertenecen, por lo que bien pueden ejercerse funciones de fiscalización por parte de la Corporación Municipal y la Junta Vial Cantonal respecto a la ejecución de los recursos que transfiera al Concejo Municipal de Distrito.

Además, dado que los Concejos de Distrito poseen personalidad instrumental, ello les permite el manejo presupuestario de los recursos que deben serle transferidos, lo que los sujeta a la normativa que regula la administración de fondos públicos y al régimen de fiscalización y responsabilidad previsto a ese efecto.

Por otro lado, en punto a los recursos de la Ley No. 8982, se trata, como indicamos, de un financiamiento diferente, en el cual las municipalidades deben suscribir un convenio con el MOPT y presentar los proyectos sobre caminos conforme al priorizados en el plan de conservación y desarrollo vial de cada municipio, y que deben guardar coherencia con el plan quinquenal y anual operativo de inversiones viales municipales, elaborados por la Junta Vial Cantonal. Por ello, los recursos que se asignen y transfieran dependerán no solo del Convenio que suscriba la Municipalidad sino también de la aprobación de los proyectos que formulen ante el MOPT y la Unidad Ejecutora.

Finalmente, debe indicarse que la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal era un órgano creado mediante el Decreto Ejecutivo No. 34624-MOPT denominado "Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la Red Vial Cantonal", el cual fue derogado 3. En el supuesto de que se puedan transferir recursos provenientes de las leyes No. 8114, 8982 y 9329 a los Concejos Municipales de Distrito; ¿Los Concejos Municipales de Distrito deberán trabajar con los Planes Quinquenales de la Municipalidad del Cantón o pueden tener su propio Plan Quinquenal, nombrar su propia Junta Vial Distrital y su Unidad Técnica de Gestión Vial Distrital?

Tal y como indicamos en líneas que preceden el artículo 5 del Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 40138, dispone que la asignación de recursos que realice la Corporación Municipal a los Concejos Municipales de Distrito acarrea que se le imputen las mismas obligaciones y responsabilidades en la gestión vial establecidas para las municipalidades dentro de su ámbito territorial, que ejecutarán conforme al plan vial quinquenal del cantón al que pertenezca y supedita cualquier trámite ante el MOPT relacionado con el Registro Vial al visto bueno municipal.

En consecuencia, conforme a la norma referida, los Concejos Municipales de Distrito deben ajustar el destino y ejecución de los recursos que les trasfiera la Municipalidad a lo establecido en el Plan Vial Quinquenal del Cantón.

Respecto al establecimiento de la Junta Vial, el artículo 9 del reglamento, ya mencionado supra, establece no solo la posibilidad de crear una Junta Vial Distrital, sino que determina su conformación. No obstante, como indicamos supra, la inclusión de esta norma puede suponer un exceso en la potestad reglamentaria, al establecer una estructura no fijada a nivel legal para los Concejos Municipales de distrito.

No obstante, la norma se encuentra vigente, y mientras no desaparezca del ordenamiento jurídico resulta de aplicación.

4. En caso de que no se puedan transferir los recursos de las citadas leyes a los Concejos Municipales de Distrito y que estos tengan que ser presupuestados, administrados y ejecutados por la Municipalidad del Cantón, haciendo uso de su Junta Vial Cantonal y su Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal; ¿al monto que se deba asignar a los distritos que cuenten con Concejo Municipal de Distrito se les deben de rebajar los gastos administrativos correspondientes?

Tal y como indicamos en las preguntas que preceden, debe el Concejo Municipal realizar la transferencia de fondos a los Conejos de Distrito conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley No. 9329.

5. Al seguir siendo la ley No. 8114 y la Ley 9329 leyes separadas, con normativas diferentes, y que a su vez transfieren a las Municipalidad recursos provenientes de tributos diferentes, en caso de tener que transferir recursos de estas leyes a los Concejos Municipales de Distrito ¿cómo proceder para calcular el monto a transferir, acatando lo establecido en el artículo 7 de la Ley 9329; el cálculo del monto a transferir debe hacerse sobre el monto global recibido de las dos leyes o solo sobre el monto recibido de la ley No. 9329?

El planteamiento que se realiza en ésta interrogante es poco claro. Adviértase, tal y como hemos indicado supra, que la relación que se deriva de las Leyes números 9329 y 8114 se encuentra en que los recursos para el mantenimiento de la Red vial cantonal derivan de la recaudación del impuesto a los combustibles, recursos que, conforme al numeral 5 de la Ley de simplificación Tributaria se les da un destino específico, este es, su inversión en el mantenimiento de la red vial cantonal.

A través del inciso b) de ese artículo 5, reformado por el artículo 12 de la Ley No. 9329, se establece la obligación del Poder Ejecutivo de trasladar a las municipalidades el 22.5% de esos recursos.

Si bien se trata de leyes separadas, la norma que determina la transferencia de recursos es una sola, que ha sido modificada por la Ley No. 9329, y por ello, los parámetros para el traslado de recursos son los establecidos al artículo 5 inciso b) de la Ley de simplificación Tributaria, No. 8114, reformado por el artículo 12 de la Ley No. 9329.

En los términos expuestos se evacua la consulta formulada.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández Procuradora Adjunta