Analysis of pesticide residues in vegetables not intended for human or animal consumptionAnálisis de residuos de plaguicidas en vegetales no destinados a consumo humano o animal

Opinion : 165 of 08/04/2016 August 4, 2016 C-165-2016 Lic. Henry Valerín Sandino Internal Auditor State Phytosanitary Service Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter AI SFE 119-2016 of April 28 of the current year, in which you raise some questions regarding whether Article 2 of Decree 39565 exceeds the regulatory power in relation to the scope of Article 36 of the Phytosanitary Protection Law. Specifically, you consult:

1. Taking into account the hierarchy of norms in the system of sources of Public Law, in relation to the decrees of the Executive Branch, and that Article 36 of the Phytosanitary Protection Law No. 7664 makes no distinction among plants containing pesticide residues; does the following phrase in Article 2 of Executive Decree No. 39565-MAG, "Residue Analysis: (...) Excluded from this category is any product of plant origin that by its nature cannot be consumed by humans or animals in its natural state and is therefore for exclusive use in industrial processes that degrade eventual pesticide residues," constitute an excess of the State's regulatory power?

2. Considering the provisions of Article 36 of the Phytosanitary Protection Law No. 7664, are there legal risks that the State Phytosanitary Service (SFE) or its officials could eventually assume by not monitoring compliance with Maximum Residue Limits (LMR) in those products of plant origin that, in their natural state, cannot be consumed by humans or animals and that are destined for industrial processes in which such residues would be degraded, as established in Article 2 of Executive Decree No. 39565-MAG?

3. If there are technically sound elements duly substantiated by the SFE regarding the inappropriateness of applying the provisions of Article 2 of Executive Decree No. 39565-MAG, would the SFE be obligated to comply with what is stated in Executive Decree No. 39565-MAG? Or would there be legal mechanisms for the organization to substantiate the non-application of said norm, without this constituting a legal breach?

I.- Background Attached was Guideline DSFE-01-2016 of April 12, 2016, in which the Executive Directorate of the State Phytosanitary Service instructed the Departments of Agrochemicals and Equipment, Regional Operations, and Phytosanitary Control, regarding Decree 39565: "1. Continue sampling as it has been carried out up to now. 2. If residues do not exceed the permitted Maximum Residue Limit (LMR), continue with the process as before. 3. If residues above the permitted LMR appear, request the necessary information to determine that the industrial process will eliminate the residue and that it does not pose a danger to human or animal health. 4. The evaluation of the information presented will be carried out by the Agricultural Good Practices Unit, Regional Operations, and the Pesticide Residue Laboratory." Likewise, official letter CFI-047-2016 was attached, in which the Head of the Phytosanitary Control Department indicated that Decree 39565 omits which products cannot be consumed by humans or animals, shifting the decision to "the officials of the Stations," and that the inability to consume them directly mandates their exclusive use in industrial processes that degrade pesticide residues, without specifying what those processes would be. In official letter CFI-049-2016, he added that this Decree does not modify the current situation nor is there discrimination, since the residue analysis is conditioned on the plant product not being for human or animal consumption.

Also attached was official letter AE-035-2016, in which the Department of Agrochemicals and Equipment noted that it is possible to degrade pesticides through an industrial process, transforming them into metabolites that may be more toxic than the original pesticide, or whose concentration may increase or decrease depending on the type of process, the plant product, or the pesticide, and that concentrations that could violate Decree 35301 may appear in both the raw material and its by-products. It considered it inappropriate for the SFE not to perform analyses to determine compliance with Maximum Residue Limits in accordance with Law 7664 and Decree 35301. It indicated that there are pesticides prohibited in the country that are not prohibited in other countries. It attached the list of MRLs for soybeans and noted that when the residue laboratory implements new analysis technologies for active pesticide ingredients, the corresponding values for each crop will be included in the official MRL list. It stated that for the control of pesticides in imported plant products destined for an industrial process, Law 7664, Decrees 27056, 27683, and 35301, and the procedure AE-RES-PO-04 "Sampling of unprocessed plant products at points of entry" must be complied with, without the SFE needing to know whether an industrial process will be applied to them. It added that the application of Article 2 of Decree 39565 could generate toxicity risk for the final consumer.

Furthermore, official letter AJ-049-2016, in which the Legal Affairs Unit of the SFE estimated that Article 2 of Decree 39565 contravenes sections 11 of Law 6227, 2 subsection e), 8 subsections c) and e), and 36 of Law 7664, non-compliance with which would entail administrative, civil, and criminal liability. It considered that failing to sample the products to be imported would result in a lack of knowledge regarding the agrochemicals they could potentially carry, the process and time for degradation, and their harmful effects if consumed in their natural state. It indicated that Law 7664 makes no distinction regarding consumption, processing, or degradation, and therefore, Decree 39565 cannot make a distinction, and the higher-ranking norm must be chosen in accordance with Article 6 of Law 6227.

Through official letter AAA-555-2016, a hearing was granted to the Minister of Agriculture and Livestock, responded to in official letter DM-MAG-0419-2016, which endorses the criteria of Legal Advisory MAG-AJ 0424-2016, according to which there is no excess in the regulatory power, because it considers that "it is essential that pesticide residues be within the limits established for plant products for human and/or animal consumption." It adds that Decree 39565 clarifies Article 36 of Law 7664, by "excluding from the pesticide residue analysis that product of plant origin that by its nature cannot be consumed by humans or animals, meaning in its natural state," and that it does not indicate that the analysis "must be performed on the processed or industrialized plant product." II.- Competencies for phytosanitary protection The Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997 (La Gaceta 83 of May 2, 1997), declared the phytosanitary protection measures established therein and its regulations to be of public interest and mandatory application (Article 1). The objective is to protect plants from pests, prevent their introduction and spread; regulate their combat; promote their integrated management within sustainable development, and other methodologies enabling control without environmental deterioration; regulate the use and management of chemical, biological, or related substances and equipment for their application in agriculture, their registration, importation, quality, and residues, seeking to protect human health and the environment; and, prevent phytosanitary measures from constituting unnecessary obstacles to international trade (Article 2).

The competencies for the sanitary protection of plants are attributed to the State Phytosanitary Service (Law 7664, Article 5; opinions C-171-2000, C-215-2013, and C-075-2014), a body with minimum deconcentration to administer and execute its budget, attached to the Ministry of Agriculture and Livestock, which exercises the functions of hierarchical superior with respect to the Service (Law 7664, Article 4; Decree 36801, Article 7; opinions C-175-05, C-168-06, C-276-09, and C-087-13).

Therefore, the SFE is subject to the orders, instructions, or circulars of the Minister of Agriculture, and to the review of its conduct through the appeal remedy (recurso de alzada). In this regard, opinion C-276-2009 stated:

"Pursuant to the foregoing, even though the degree of minimum deconcentration of the State Phytosanitary Service implies a relaxation or attenuation of the hierarchical relationship with respect to the Minister of Agriculture and Livestock (Article 83, paragraph 1 of the General Law of Public Administration), it remains subject, as indicated in opinion C-175-2005, to his orders, instructions, or circulars (Article 83, paragraphs one and three, and 102, subsection a) of the General Law of Public Administration), but also to the review of its conduct through the appeal remedy (recurso de alzada) (Article 83, paragraph 4, same norm)…

Indeed, Article 254 of the Regulation to the Phytosanitary Protection Law (Executive Decree No. 26921-MAG of March 20, 1998), provides in subsection 4, for an appeal before the Minister of Agriculture and Livestock against administrative resolutions related to the technical measures contemplated in the Phytosanitary Protection Law and its regulations, while the following section expressly states that the exhaustion of administrative remedies is carried out by the Minister, in his capacity as Head of the Institution…

It must also not be forgotten that the competence of the Minister of Agriculture and Livestock, as the supreme hierarchical superior of the State Phytosanitary Service, encompasses, in more generic terms, the competencies of the latter body (Article 101 of the General Law of Public Administration)…" In accordance with section 5 of Law 7664, the SFE participates as a technical advisor in the development of the regulations for the execution of the law and the technical norms to prevent the entry of new pests on plants and the spread of those already introduced:

"ARTICLE 5.- Functions and obligations The State Phytosanitary Service shall have the following functions:

• a)Ensure the sanitary protection of plants. b) Advise on phytosanitary protection matters and recommend the issuance of the necessary legal norms in this field. c) Coordinate with other ministries and their dependencies, the pertinent actions for compliance with this Law and its Regulations. It shall be a contributing and auxiliary body to the General Directorate of Customs of the Ministry of Finance, in the oversight and control of the entry and values of merchandise or agricultural products. d) Develop, recommend, coordinate, execute, and disseminate the regulations and provisions that guarantee the application of this law…" Emphasis is ours. In a similar sense, see Decree 36801, Article 8 subsections b) and d).

The aforementioned functions do not exclude the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) from exercising the competencies created in Law 7664 (Law 7664, Articles 48; 7 and 10 of its Regulation; opinions C-175-2005 and C-276-2009). Therefore, technical regulations on phytosanitary measures and to regulate the importation of plants, their packaging, and means of transport must be promulgated through an Executive Decree (Law 7664, Articles 43 and 52; opinion C-175-2005).

In the case of pesticides, the regulation is issued by mutual agreement between the Ministries of Agriculture and Livestock and Health (Law 5395, Articles 244 and 345; Law 7664, Article 5 subsections c) and d); opinions C-136-1992 and C-001-1993). And, if consumer protection and competitiveness are involved, the Ministry of Economy, Industry, and Commerce also participates (Decree 37457, Article 5 subsection d).

The guidelines for the development, application, and observance of phytosanitary measures are regulated in Title IX of the Regulation to Law 7664 (Articles 135-145); and, specifically, through the technical regulations, the phytosanitary requirements for the importation or entry in transit of basic products or others capable of spreading a quarantine pest are developed (Article 145 ibidem).

The adoption of phytosanitary measures must contemplate an adequate risk assessment (evaluación de riesgo) for the life and health of persons and the protection of plants, as well as the risk assessment techniques developed by international organizations, considering the pertinent scientific evidence, production, inspection, sampling, and testing processes and methods, the presence or absence of pest- or disease-free zones, ecological and environmental conditions, and quarantine regimes (Law 7664, Articles 44 and 45; legal opinion OJ-086-2014). In addition, the economic and competitiveness factors provided in section 46 ibidem are taken into account:

"a) The potential damage from loss of production or sales in the event of entry, establishment, or spread of a pest or disease. b) The costs of control or eradication in the national territory. c) The cost-effectiveness ratio of other possible methods for limiting risks. When determining the adequate level of phytosanitary protection, the Service shall consider the objective of minimizing the negative effects on trade.

When phytosanitary measures are established or maintained to achieve the adequate level of phytosanitary protection, it shall ensure that such measures, based on their technical and economic feasibility, do not entail a degree of trade restriction greater than that required to achieve such protection.

If another less restrictive measure exists, technically and economically available and useful to achieve the adequate level of phytosanitary protection, its application must be chosen." In a similar sense, the Central American Regulation on Sanitary and Phytosanitary Measures and Procedures, adopted by Decree 37011-A of January 9, 2012 (Alcance 24 to La Gaceta No. 42 of February 28, 2012), provides that the sanitary and phytosanitary measures that the States Parties develop, adopt, apply, or maintain shall not have the purpose or effect of creating unnecessary obstacles to trade (Article 4), and must seek the harmonization of measures and methodologies for risk analysis (análisis de riesgo), control, inspection, approval, and certification (Articles 9, 10, and 12 subsection 4); constitutional ruling 6728-2016).

III.- Phytosanitary requirements for the importation of plants and exceptional cases The importation or transit of plant products requires authorization from the SFE, complying with the phytosanitary requirements established by Executive Decree and the cases of exception, upon prior recommendation of that Service (Law 7664, Articles 48, 51-52; 191 of its Regulation). Only in those cases where it is required to "protect the national agricultural sector and when justified for quarantine reasons," may the SFE modify or eliminate any import or transit requirement established based on Law 7664 and its regulations (Law 7664, Article 52 paragraph 3; legal opinion OJ-086-14).

Title X of the Regulation to Law 7664, "On phytosanitary regulations related to international trade," contains the general provisions on importation, requirements, quarantine measures, and phytosanitary regulations for importation and entry in transit, at ports, airports, and borders.

Among the technical measures stipulated when plants, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use are intended to be introduced into the country through importation, rerouting, or transit, once inspection has been carried out and documents supporting the importation or transit have been reviewed, the phytosanitary authority may order measures such as sampling, laboratory analysis, retention, treatment, reconditioning, isolation, post-entry quarantine, release for entry, rejection of entry, industrialization, re-shipment, confiscation, and destruction, according to the pest risk analysis (análisis de riesgo de plagas). These measures may even be applied, when appropriate, to other non-plant materials whose entry represents a risk of introducing pests (Law 7664, Article 54; and, in a similar sense, observe sections 155, 157, 158, 159, 162, and 175 of its Regulation).

In that order, Decree 29473-MEIC-MAG of January 5, 2001 (La Gaceta 93 of May 16, 2001), approved the Technical Regulation called "RTCR 379:2000. Procedures for the Application of Phytosanitary Requirements for the Importation of Plants, Plant Products, and Other Products Capable of Transporting Pests," which, with the objective of preventing the introduction of quarantine plant pests, establishes phytosanitary measures for importing plants, plant products, and other products capable of transporting them, and provides the following requirements:

"4.1. Those interested in importing plants, plant products, and other products capable of transporting pests must comply with the requirements established in this technical regulation and in the manuals or technical guides of specific requirements by country and product.

4.2. Any importation of a species or from a country of origin not established in the manuals or technical guides of specific requirements must be requested from the MAG through the State Phytosanitary Service to determine the phytosanitary requirements for it or to conduct a pest risk analysis (análisis de riesgo de plagas) according to the established procedures.

4.3. Those interested in importing plants, plant products, and other products capable of transporting pests must obtain prior authorization from the State Phytosanitary Service, which shall specify the specific phytosanitary requirements established in the manuals or technical guides of specific requirements. These requirements shall be requested at the locations determined by the State Phytosanitary Service (central offices of the Phytosanitary Protection Directorate, PROCOMER's Single Window, or at the Agricultural Quarantine Stations). For its resolution, the State Phytosanitary Service shall have a period of up to eight working days from the day following the date of receipt of the application, as stipulated in Phytosanitary Protection Law No. 7664.

4.4. Any importation of plants, plant products, and other products capable of transporting pests shall be subject to inspection, in which the necessary phytosanitary measures shall be determined, such as, sampling and laboratory analysis for pest diagnosis or pesticide residues to comply with the established regulations according to Article 54 of Phytosanitary Protection Law No. 7664.

4.5. Shipments of canned seeds must include an attached original sample to avoid opening the cans; otherwise, they shall be opened for the respective laboratory analysis if necessary.

4.6. The importation of plants, plant products, and other products capable of transporting pests shall be subject to compliance, where corresponding, with the presentation of the Phytosanitary Certificate of the country of origin or any other type of certification, and when specific requirements are demanded, the importation must be accompanied by an additional declaration on the Phytosanitary Certificate of the country of origin, indicating the pests from which the product is free or that it originates from pest-free areas, as well as the required treatments or other requested observations.

4.7. Any importation of plants or plant products not contemplated or with restrictions in the manuals or technical guides of specific requirements, and solely for research purposes, shall be analyzed individually. For this, the interested institution or company shall submit an application to the State Phytosanitary Service for its resolution, and if accepted, a memorandum of understanding shall be made between the latter and the interested party to commit to the agreements.

4.8. The importation of samples without commercial value shall have the same requirements as commercial shipments, except for species or countries with restrictions. In this latter case, an application must be made to the State Phytosanitary Service to study each case individually.

4.9 Any importation of genetically modified seeds (or another product), in addition to complying with all the requirements established in the manuals or technical guides of specific requirements, must have the authorization of the Biosafety Commission in addition to subsequent field oversight by the competent Authority.

4.10 When phytosanitary quality problems are detected, the MAG, through the State Phytosanitary Service, may order, according to the provisions of Article 54 of Phytosanitary Protection Law No. 7664, that the interested party perform quarantine treatment of the product, which shall be carried out in the available facilities of the Agricultural Quarantine Station or in those of the interested party under the supervision of a Phytosanitary Authority.

4.11 The entry of any material with the presence of soil is not permitted.

4.12 Only inert substrate is permitted as rooting material." The emphasis is ours.

Furthermore, pursuant to Articles 7 Constitutional and 47 of Law 7664, the SFE must apply international agreements on control procedures for verification and compliance with phytosanitary measures, in particular, Annex C of the Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures of the Uruguay Round, Law 7475 of December 20, 1994 (Alcance 40 to La Gaceta 245 of December 26, 1994), an agreement that obliges the assessment of the risk that these measures may have using techniques developed by international organizations (Article 5).

This is also provided for in the aforementioned Central American Regulation on Sanitary and Phytosanitary Measures and Procedures, Articles 12 subsection 3) and 13 subsection 1), when it indicates that control, inspection, approval, and certification must be carried out with speed, proportionality, rationality, without demanding more information than necessary, and with non-discriminatory import conditions, in accordance with Annex C of the SPS Agreement of the WTO and regional regulations.

Decree 32060 of September 16, 2004 (La Gaceta 209 of October 26, 2004), based on Articles 1, 15, 26, 30, 36, 37, 38, 39, and 55 of the Protocol to the General Treaty on Central American Economic Integration (Protocol of Guatemala), Law 7629 of September 26, 1996, within the framework of the establishment of the Customs Union, approved the agreements regarding sanitary and phytosanitary measures, and provided for the validity of resolution No. 117-2004 of the Council of Ministers of Economic Integration (COMIECO), with the following objectives:

"a. To exempt from the process of obtaining import permits or authorization or phytosanitary certificates of origin, those plant products and by-products that do not have the capacity to harbor, reproduce, or transport regulated pests. b. To facilitate international trade of products that do not present a risk of pest introduction for the countries of the Central American Customs Union. c. To simplify procedures for users, reduce their costs, and decongest the official instances in charge of issuing phytosanitary authorization and certificates." To this effect, the aforementioned resolution 117-2004 of COMIECO exempts the products and by-products of plant origin listed in its Annex 1 from the procedures for import authorization and phytosanitary export certificate or permit, updated by resolution 175-2006, Decree 33492 of November 10, 2006 (La Gaceta 9 of January 12, 2007). It is the Council of Ministers of Economic Integration that approves the inclusion or exclusion in the list of products that do not require authorization, once they have the endorsement of the Committee of Sanitary and Phytosanitary Measures, based on the technical analysis presented by the National Plant Protection Organizations.

The risk criteria on which resolution 117-2004 is based include the degree of processing or industrialization; the capacity to harbor, reproduce, and transport pests; the relationship or association with quarantine pests of interest to the region; and, the type of packaging and wrapping.

Likewise, random inspection is established at the point of entry for the purpose of verifying the concordance of documents with the declared product, and checking the phytosanitary status thereof, packaging, and means of transport (Annex 1, Note 2; and Annex 2).

This random inspection for the products of Annex 1 is in accordance with what is stipulated in Law 7664, Article 5 final paragraph, which provides for the total or random control, according to technical criteria, exercised by the SFE over chemical, biological, or related substances for agricultural use, including, among others, their tolerance and residues:

"ARTICLE 5.- Functions and obligations The State Phytosanitary Service shall have the following functions: (…)

• g)Carry out the phytosanitary control of the national and international exchange of plants, biological control agents, and other types of organisms used in agriculture, packaging and conditioning materials, and means of transport capable of spreading or introducing pests that threaten food security and the economic activity on which agricultural production is based…
• o)Control chemical, biological, or related substances for agricultural use, regarding their inscription, importation, exportation, quality, tolerance, residues, dosages, effectiveness, toxicity, presentation to the public, conservation, management, trade, general conditions of use, safety, and precautions in transport, storage, disposal of containers and residues of such substances; likewise, control the equipment necessary for their application and any other activity inherent to this matter…

The controls mentioned in this article may be carried out on a total or random basis, as established through technical criteria." The emphasis is ours.

As can be seen, inspection at the point of entry, whether total or random, as the case may be, is contemplated both in national legislation and its regulations, and in the signed international agreements, and it is based on that inspection that the phytosanitary authority could order additional measures it deems pertinent.

Regarding the primacy of Community Law instruments, see constitutional rulings 1079-93, 791-94, and 4638-96, among others. And, recently, ruling 6728-2016, Recital (Considerando) III, stated:

"Thus, community regulations have the effect of disapplying national legislation, as they cannot regulate in a manner contrary to the harmonization or uniformity agreed upon by Central American legislation, which is what the integration process seeks to establish reciprocally among all the States of the community. (…) The Regulations issued by the Council of Ministers of Economic Integration (COMIECO), sectorally or intersectorally (for example, with the Central American Agricultural Council -CAC-), form part of secondary Community Law; therefore, they have direct effect (they generate rights and obligations for all Central Americans, not only for the States), immediate applicability (they are applicable in our territory without interruption, meaning they do not need to pass through the filter of the procedure for the approval and ratification of an international treaty; much less is it essential that an act of recognition be issued), and primacy over domestic Law (preeminence in their application, not validity, as analyzed by German doctrine). This primacy, according to the solid jurisprudential line of this Chamber, is relative, thus yielding when the structural principles of the Costa Rican legal system and fundamental rights are involved (see in this regard rulings Nos. 1996-4638 of 09:03 hours and 1996 - 4640 of 09:09 hours, both of September 6, 1996). As emphasized in ruling No. 2013 - 9660 of 14:30 hours of July 17, 2013, the proceedings of a Council of Ministers are backed by the primary Community Law of the region: the Protocol of Tegucigalpa (Articles 12 subsection b), 16, 21, and 22), the Protocol to the General Treaty on Central American Economic Integration (Article 55), and the Central American Social Integration Treaty (Article 17), among other instruments approved by the Costa Rican Legislative Assembly by the qualified majority required by Article 121 subsection 4 of the Political Constitution. Added to these instruments is the Regulation for the Adoption of Normative Acts of SICA, from the year 2013, among which community regulations are contemplated." The emphasis is ours.

It is worth adding that the phytosanitary measures of other countries may also be accepted as equivalent, even when they differ from national measures, provided it is objectively demonstrated that they achieve adequate protection. For this purpose, the SFE, in coordination with the Ministry of Foreign Trade, establishes consultations for the conclusion of bilateral and multilateral agreements to recognize the equivalence of phytosanitary measures (Ley 7664, article 6; Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios, article 11).

IV.- Maximum Residue Limits of pesticides in vegetables Among the technical measures provided for is the duty to hold, seize, and destroy vegetables containing pesticide residues in quantities exceeding the maximum limits established for human and animal consumption, according to article 36 of Ley 7664:

"ARTICULO 36.- Vegetables with pesticide residues The Servicio Fitosanitario del Estado must hold, seize, and destroy vegetables containing pesticide residues in quantities that exceed the maximum limits established for human and animal consumption." The methodology for determining the maximum residue limits (MRLs) of pesticides in vegetables for human and animal consumption is contained in various regulatory standards and procedures:

• 1)The Reglamento a la Ley 7664, Decreto 26921 of March 20, 1998 (La Gaceta 98 of May 22, 1998), provides:

"Artículo 106.—Of vegetables with pesticide residues.

The technical and legal procedures for sampling, analysis, interpretation of analysis, and decision-making regarding the vegetables are established in the Reglamento Técnico del Laboratorio para el Análisis de Residuos de Sustancias Químicas y Biológicas de Uso en la Agricultura for human and animal consumption, and in the Reglamento sobre Límites Máximos de Residuos de plaguicidas en los vegetales." 2) The Reglamento Técnico RTCR 213:1997, Decreto 27056-MAG-MEIC of January 5, 1998 (La Gaceta 178 of September 11, 1998), called "Toma de muestras para análisis de residuos de plaguicidas en los cultivos de vegetales", contains the methods for carrying out sampling to determine the levels of pesticide residues in vegetables for human consumption (point 1), among them, it provides for those that are imported (point 12). In the sampling record, among other aspects, the place where it is carried out and the exact address must be recorded (points 5.7.2 and 5.7.3).

• 3)The Reglamento Técnico 357:1997, Decreto 27683-MAG-MEIC-S of May 19, 1998 (La Gaceta 48 of March 10, 1999), in accordance with numeral 10 of Ley 7664, establishes the functions of the Laboratorio para el Análisis de Residuos de Sustancias Químicas y Biológicas de Uso en la Agricultura for human and animal consumption, and regulates the analysis of samples and their results, including when a pesticide is found that does not have permitted Maximum Limits, if the value obtained is higher than the limit, or when a pesticide not permitted in the analyzed crop is detected (points 3.7.12 and 3.7.13). Furthermore, it empowers sampling at points of production, commercialization, ports or entries into the country, and in any place in the territory, of agricultural products destined for national consumption, whether domestically produced, imported, or for export (point 4.3).
• 4)The Reglamento Técnico RTCR 424-2008, Decreto 35301-MAG-MEIC-S of April 28, 2009 (La Gaceta 129 of July 6, 2009), defines the Maximum Residue Limits of Pesticides in Vegetables and their metabolites permitted in vegetable crops for human and animal consumption:

"3.3 Maximum residue limit (MRL): It is the maximum concentration of residues of a pesticide (expressed in mg/kg), legally permitted on the surface or internal part of food products for human consumption and feed." The underlining is ours.

Furthermore, the cited Decreto 35301 establishes the Codex Alimentarius MRL as official, and in cases not covered, those of the United States Environmental Protection Agency and those of the European Union are applied, and when these are different, the one with the highest nominal value is adopted in accordance with article 5, paragraphs 1, 3, and 4 of the World Trade Organization Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures. The MRLs of other countries may also be adopted as official, once the SFE Registration Unit verifies that the procedure for establishing them is similar to those of the Codex. The MRLs are defined in an administrative resolution issued by the SFE Directorate, published in the Diario Oficial and posted on the SFE website (articles 5.1 and 5.2).

Decreto 35301 cites as references the "Norma Residuos de plaguicidas en los alimentos" of the Codex Alimentarius, the "Norma LMR de la EPA 2005 CFR-Title 20 volume 23", a reference that could not be located, and the Regulation of the European Parliament and of the Council of February 23, 2005, on maximum residue limits of pesticides in food and feed of plant and animal origin of the EU, in force at the time of importation.

Regarding those reference standards, it should be noted that the purpose of the Codex Alimentarius is to guarantee safe and quality food, through international food standards, guidelines, and codes of practice that provide for fairness in international food trade. It is the responsibility of the Codex Committee on Pesticide Residues to establish MRLs of pesticides in food and in some feed products, when justified for reasons of human health protection; to prepare priority lists of pesticides for evaluation by the Joint FAO/WHO Meeting; to examine sampling and analysis methods for the determination of pesticide residues in food and feed, and other matters related to their safety; and to establish maximum limits for environmental and industrial contaminants having chemical or other characteristics analogous to those of pesticides, in food or food groups (available at the website http://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/about-codex/es/).

The Codex Alimentarius is under the joint Commission of the United Nations Food and Agriculture Organization and the World Health Organization; in addition, it is recognized by the World Trade Organization as a reference for resolving conflicts on food safety and consumer protection. Regarding its application, opinion C-140-97 states that since there are subscribed international standards that give it binding character, such as those approving Leyes 7474 and 7475, it must be applied directly or through the promulgation of a Decreto Ejecutivo.

For its part, Chapter I of Title 40 of the Code of Federal Regulations, Subchapter E, relating to Pesticide Programs, Part 180, contains the regulations promulgated by the United States Environmental Protection Agency on tolerances and exemptions for residues of chemical pesticides in food (available at the website http://www.ecfr.gov).

And, Regulation 396/2005 of the European Parliament and of the Council, of February 23, 2005, relating to MRLs of pesticides in food and feed of plant and animal origin (available at the website http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex:32005R0396), excludes its application if it is demonstrated with adequate evidence that the destination of the products is other than food and feed, among others:

"Article 2. Scope 1. This Regulation shall apply to the products and parts of products of plant and animal origin listed in Annex I that are to be used as food or feed, fresh, processed or compounded in which pesticide residues may be present.

2. This Regulation shall not apply to the products listed in Annex I if it can be demonstrated, by adequate evidence, that they are intended:

(a) for the manufacture of products other than food or feed; (b) for sowing or planting; or (c) for activities authorized by national legislation for testing of active substances..." 5) Decreto 36457-MEIC-MAG-S of November 22, 2010 (La Gaceta 55 of March 18, 2011), made official the analysis and sampling methods of standard Codex stan 234-1999 and its amendments for verifying the maximum or minimum limits of substances permitted in food marketed in the country, in cases where no method has been made official by the competent authority (article 1). If the Codex Alimentarius does not register a method for a certain determination, those of the Association of Official Analytical Chemists (AOAC) and the American Society for Testing and Materials (ASTM), in their most recent versions, and those internationally recognized, may be used alternatively (article 2). Excluded from the application of the Decree are the technical regulations for foods that expressly indicate the analysis and sampling methods for verifying compliance with the respective parameters (article 3).

• 6)The Unidad de Control de Residuos de Agroquímicos of the Departamento de Agroquímicos y Equipos of the SFE, takes up the definition of Decreto 35301 in the Procedure AE-RES-PO-04, Version 6, of January 21, 2016: "Sampling of unprocessed plant products at points of entry," when providing:

"Maximum residue limit (MRL): It is the maximum concentration of residues of a pesticide expressed in mg/kg, legally permitted on the surface or internal part of a food product for human and animal consumption; based on good agricultural practices." The underlining is ours.

From the above, it is observed that in the mentioned technical regulations and the procedure, the definition of maximum residue limits of pesticides deals with plant products for human and animal consumption. Likewise, the cited international reference standards on maximum residue limits of pesticides and analysis and sampling methods are also limited to food and feed.

V.- Regarding the matter consulted 1) It is consulted whether article 2 of Decreto 39565 of March 7, 2016 (Alcance 49 to La Gaceta No. 63 of April 1, 2016), exceeds the regulatory power in relation to the scope of numeral 36 of the Ley de Protección Fitosanitaria. It considers that said numeral 36 makes no distinction among vegetables containing pesticide residues, while article 2 of Decreto 39565 added to the definitions contained in ordinal 2 of the Reglamento a la Ley 7664, the concept of "residue analysis" from which it excluded plant products that are not for human or animal consumption:

"Residue analysis: the analytical procedure to determine the presence of pesticide residues in products for human or animal consumption.

Excluded from this category is any product of plant origin that by its nature cannot be consumed by humans or animals in its natural state and therefore is for exclusive use in industrial processes that degrade eventual pesticide residues." Given this, it should be noted that although the regulatory power of laws is the exclusive competence of the Executive Branch (article 140, paragraphs 3) and 18) Constitucional; constitutional rulings 16999-07, 8065-09; pronouncements C-003-2002 and OJ-051-2002, among others), it is subject to the principle of hierarchy of norms, according to which the higher-ranking norm prevails over the lower one. Therefore, lower-ranking norms cannot modify or substitute higher-ranking ones (Ley 6227, article 6; opinions C-107-2016 and C-118-2016, among others).

As noted in section II, Ley 7664 provides that the technical regulations on phytosanitary measures and to regulate the importation of vegetables, their packaging, and means of transport, be issued by Decreto Ejecutivo (articles 43 and 52), involving various ministerial portfolios with competence in the matter, and under the guidelines for risk assessment, economic and competitiveness factors provided for in national, international, and community law.

Among the regulatory standards issued in relation to Ley 7664, its Reglamento, Decreto 26921, in article 2, defines the terms used in both normative bodies. Decreto 39565 added the concept of "residue analysis," consistent with the premise that these types of measures must be promulgated by Decreto Ejecutivo.

Article 2 of the Reglamento a la Ley 7664 also defines "inspection" as that "official visual examination carried out by the phytosanitary authority on vegetables, organisms, chemical, biological, biochemical or related substances and application equipment for agricultural use and on any other goods, elements and means of transport, baggage, passengers, facilities, properties and crop areas to determine compliance with current phytosanitary regulations." In section III, it was noted that Ley 7664 provides for the practice of total or random inspection, according to technical criteria, when it is intended to introduce into the country, in importation, re-routing or transit, vegetables, biological control agents and other organisms for agricultural use. Having carried out that inspection, and reviewed the documents supporting the import or transit, the phytosanitary authority may order other technical measures (articles 5 final paragraph and 54 ibid).

Furthermore, the Reglamento Técnico "RTCR 379:2000. Procedures for the application of phytosanitary requirements for the importation of plants, plant products and other products capable of transporting pests", Decreto 29473, provides that all importation of plants, plant products and other products capable of transporting pests shall be subject to inspection, in which the necessary phytosanitary measures shall be determined, such as sampling and laboratory analysis for pest diagnosis or pesticide residues.

Therefore, it is following inspection, in those cases where the phytosanitary authority considers it necessary, that additional measures may be ordered, for example, those provided in article 54 of Ley 7664, namely: sampling, laboratory analysis, hold, treatment, reconditioning, isolation, post-entry quarantine, entry release, entry refusal, industrialization, re-exportation, seizure and destruction, according to the pest risk analysis.

Among the phytosanitary measures that may be ordered following inspection are also the hold, seizure and destruction of vegetables containing pesticide residues in quantities that exceed the maximum limits established for human and animal consumption (Ley 7664, article 36).

However, in accordance with a systematic interpretation, article 36 of Ley 7664 must be applied in concordance with the other normative parameters provided by that same legal body and the rest of the legal system.

Therefore, the cited numerals 36 and 54 of Ley 7664 must be harmonized, since it is for the phytosanitary authority to assess the entire set of phytosanitary measures contemplated in the Law and its regulations, in order to determine, within the framework of proportionality and rationality provided for, the one that is technically most adequate, taking into account scientific and risk assessment, and so that they do not constitute unnecessary obstacles to trade.

The definition of "residue analysis" incorporated into the Reglamento de la Ley 7664 is also consistent with numeral 52 of Ley 7664, which indicates that by Decree the requirements for import or transit, as well as exception cases, shall be set.

Consequently, article 2 of Decreto 39565 does not go beyond what is provided in numerals 36 and 54 of Ley 7664, because the definition of "residue analysis" develops the term "laboratory analysis," and provides for exclusions just as article 52 ibid allows.

The participation of the SFE is limited to issuing a recommendation prior to the Decree that will set the requirements for import or transit entry (Ley 7664, article 52). However, the regulatory power prevails as the exclusive competence of the Executive Branch.

It must also be observed that article 36 of Ley 7664 refers to the fact that pesticide residues in vegetables must not exceed the maximum limits established for human and animal consumption. In this regard, in section IV it was noted that the various standards for determining those MRLs refer to products destined for human and animal consumption, and that Decreto 35301 relies on the reference standards of the Codex Alimentarius, the EPA, and the European Union, which tend to guarantee safe and quality food, and even Regulation EU 396/2005 excludes its application if it is demonstrated with adequate evidence that the destination of the products is other than food and feed.

Hence, residue analysis of pesticides is provided for those plant products in which, following total or random inspection, the phytosanitary authority considers it technically necessary, in a proportional and rational manner, taking into account, in addition, as noted in section III, the exceptions contained in resolution 117-2004 of the COMIECO, which exempts the products and by-products of plant origin in its Anexo 1, updated by resolution 175-2006, from import authorization procedures and phytosanitary export permits.

• 2)It is consulted whether, considering the provisions of article 36 of Ley 7664, there are legal risks that the SFE or its officials could eventually assume by not enforcing compliance with MRLs in products of plant origin that, in their natural state, cannot be consumed by humans or animals and are destined for industrial processes in which said residues would be degraded, as article 2 of Decreto 39565 indicates.

In this regard, it should be added that phytosanitary authorities have inspection powers over vegetables in various sites and phases of the production chain. Thus provides Ley 7664:

"ARTICULO 8.- Powers of phytosanitary authorities Duly accredited phytosanitary authorities shall be empowered to:

• a)Inspect vegetables where they are grown, packed, processed, stored or commercialized.
• b)Inspect places where chemical, biological or related substances and application equipment for agricultural use are manufactured, formulated, mixed, repackaged, refilled, stored, sold and used, as well as their means of transport.
• c)Carry out phytosanitary inspection in the place or country of origin of vegetables, biological control agents and other organisms for agricultural use that require it to authorize their importation.

The Servicio Fitosanitario del Estado shall determine in which cases the cost of the inspection will be borne by the importer.

• d)Inspect national or international means of transport, cargo, baggage and other passenger belongings and request the necessary documentation in case of cargo transport, to determine the existence of pests.
• e)Take samples for analysis, retain or inspect them; carry out or supervise the analysis; order treatments, execute or supervise them; order and supervise industrialization and post-entry quarantine; seize vegetables, biological control agents and other organisms for agricultural use, chemical, biological or related substances and application equipment, destroy them, refuse entry or re-export them, in accordance with the provisions of this law and its regulations.
• f)Issue official phytosanitary documents.
• g)Ensure compliance with and execution of technical measures.
• h)Control the entry and exit of persons and vehicles from quarantined areas or zones.
• i)Retain vehicles, agricultural machinery, soil, vegetables and other materials carrying or potentially carrying pests, to apply or order the applicable phytosanitary measures.
• j)Report, before the corresponding judicial authority, natural or legal persons who violate the provisions of this law and its regulations." The emphasis is ours.

These inspection powers are not restricted solely to points of entry into the country through importation, as the phytosanitary authority maintains them even during industrialization and commercialization. This is also established in Decretos 27056 and 27683 reviewed in section IV.

Therefore, once the inspection has been carried out, it is for the phytosanitary authority to assess the phytosanitary measure that is technically most adequate (Ley 7664, article 54), proportional and rational, following scientific and risk assessment, and that does not constitute an unnecessary obstacle to trade.

In section IV, it was pointed out that the analysis of pesticide MRLs in vegetables is directed at food or feed; however, the exclusion of pesticide residue analysis in plant products that by their nature cannot be consumed in their natural state, and are for exclusive use in industrial processes that degrade eventual residues, does not prevent said analysis from being carried out if the product of industrialization is indeed destined for human or animal consumption.

The hold, seizure and destruction of vegetables containing pesticide residues in quantities that exceed the MRLs established for human and animal consumption (Ley 7664, article 36), constitute phytosanitary measures that may be ordered, among others, following inspection and technical assessment carried out for that purpose by the phytosanitary authority within the scope of its competences, described in section II.

Regarding this type of measures, article 58 of Ley 7664 adds:

"ARTICULO 58.- Seizures.

The Servicio Fitosanitario del Estado shall proceed to retain and may order the seizure and destruction or re-exportation of vegetables, biological control agents and other types of organisms for agricultural use that have been imported or have entered in transit in violation of the provisions of this law and its regulations, without prejudice to filing the corresponding complaint before the courts of justice. In these cases, a record of the resolution must be drawn up.

When justified by technical reasons, it shall proceed in accordance with article 81." Consequently, the provisions of article 2 of Decreto 39565 exclude from residue analysis those plant products that by their nature cannot be consumed by humans or animals in their natural state. However, at the moment they are prepared for such consumption through industrialization, the SFE has the powers to carry out the timely and pertinent inspections and analyses so that the maximum residue limits of pesticides in vegetables are complied with, and if those limits are not met, the SFE must assess the application of the appropriate phytosanitary measures in accordance with articles 36, 54 and others provided for in Ley 7664 and its regulations.

Let us recall that failure to comply with the legal system could generate administrative, civil and/or criminal liability, as the case may be, for the official (Ley 6227, articles 199 and 210; Código Penal, article 339; opinions C-127-98, C-52-99, C-276-2000, C-55-2001, C-36-2011, C-283-2014, C-317-2015, among others).

• 3)It is consulted whether the SFE would be obligated to comply with article 2 of Decreto 39565, if there were duly substantiated technical elements regarding the inappropriateness of its application, and, if there are legal mechanisms to substantiate the non-application of said norm, without there being a legal breach.

As is known, the Administration must observe the legal framework, which includes the principles of hierarchy of normative sources (article 11 Constitucional; Ley 6227, numerals 6 and 11), and the singular non-derogability of regulations, which implies that every individual decision must conform to the established general rule:

"Article 13.- 1. The Administration shall be subject, in general, to all written and unwritten norms of the administrative system, and to the private law supplementary thereto, without being able to derogate from them or disapply them for specific cases.

2. The preceding rule shall also apply in relation to regulations, whether they come from the same authority, or whether they come from a competent superior or inferior authority." (Ley 6227).

Regarding the principle of administrative legality, opinion C-040-2013 indicated:

"The principle of legality requires the necessary prior legal coverage of legitimate administrative action for its validity; 'what is not permitted must be understood as prohibited.' (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. See also: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resolutions 274 and 293, both of 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 118/2012, cons. VI, pto. 3°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011, 173/2011, 24272011 and 153/2012).

"Public institutions can only act to the extent that they are empowered to do so by the legal system itself and normally by express text; consequently, only what is constitutionally and legally authorized in an express manner is permitted to them, and everything that is not authorized to them is prohibited." (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 and 2002-00233. In the same line, resolution N° 293-2005 of the SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

"The subjection of administrative action to the legal system means that the norm stands as the prior and necessary foundation for its activity. This implies that at all times it requires a normative habilitation that at the same time justifies and authorizes the conduct deployed so that it can be considered lawful, and more than lawful, not prohibited. Consequently, any action of the Administration discordant with the legal framework constitutes an infraction of the legal system." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling N° 40 of 1995. See also: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 and 7776, both of 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 326-2001).

Administrative legality "implies a harmony of the actions and omissions of public bodies and entities with the legal system, which delimits their regime of competences." The concept of validity of the act (art 128 LGAP) is "the conformity of the administrative manifestation (action, function or omission) with the legal system" (written and unwritten sources). Validity constitutes "an effect of the principle of legality, insofar as all administrative action or function must be based on a valid legal norm that authorizes it, adjusting all its elements to the very purpose of the public authority and competence…." (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).

Now, as indicated, in accordance with the provisions of article 36 of Ley 7664, in relation to numerals 52 and 54 ibid, ordinal 2 of Decreto 39565, as well as the other regulatory standards for the analysis of pesticide MRLs in vegetables, there is no automatic authorization for the hold, seizure and destruction of vegetables that exceed those limits. Thus, the various phytosanitary measures provided for must be assessed and analyzed to fulfill the objectives of Ley 7664 and other international and community regulations.

Article 2 of Decreto 39565, complying with the legal parameter of technical regulation on phytosanitary measures, stipulates a technical exclusion to the measure of "residue analysis" for those vegetables whose destination is not human and animal consumption.

If the SFE considers that numeral 2 of Decreto 39565 does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria that accredit this, it must bring it to the attention of the Executive Branch (Ley 7664, article 5), so that, in use of its regulatory power, it evaluates making the respective amendments (articles 43 and 52 ibid).

And, as mentioned in section III, only in those cases where it is required to "protect the national agricultural sector and when justified for quarantine reasons," may the SFE modify or eliminate any import or transit requirement established based on Ley 7664 and its regulations (Ley 7664, article 52 paragraph 3).

VI.- Conclusions 1) As the exclusive power of the Executive Branch, the technical regulations on phytosanitary measures and to regulate the import or transit of vegetables, their packaging and means of transport, as well as the cases of exception, are issued by Decreto Ejecutivo, which must respond to technical criteria and be in accordance with the Law.

• 2)For the issuance of the Decree that sets the requirements for the import or transit of plants, their packaging and means of transport, as well as the cases of exception, the participation of the SFE is limited to issuing a prior recommendation (Ley 7664, article 52). However, the regulatory authority as an exclusive competence of the Executive Branch prevails.
• 3)According to a systematic interpretation, article 36 of Ley 7664 must be applied in accordance with the other normative parameters provided by that same legal body and the rest of the legal system.
• 4)Article 2 of Decreto 39565 does not exceed the regulatory authority in relation to articles 36 and 54 of Ley 7664, because the definition of "residue analysis" (análisis de residuos) develops the term "laboratory analysis" (análisis de laboratorio), and stipulates a technical exclusion for those plants whose destination is not human and animal consumption, as permitted by article 52 ibidem.
• 5)The various rules and procedures for determining maximum residue limits of pesticides in plants refer to products intended for human or animal consumption.
• 6)It is the responsibility of the phytosanitary authority to assess the list of phytosanitary measures and cases of exception contemplated in the Law and its regulations, and to determine, within the framework of proportionality and rationality provided, the measure that is technically most appropriate, taking into account scientific and risk assessment, and that they do not constitute unnecessary obstacles to trade.
• 7)In accordance with article 36 of Ley 7664, in relation to articles 52 and 54 ibidem, article 2 of Decreto 39565, as well as the other regulatory provisions for the analysis of maximum residue limits of pesticides in plants, there is no automatic authorization for the detention, confiscation, and destruction of plants that exceed those limits. Thus, the various phytosanitary measures provided for fulfilling the objectives of Ley 7664 and other international and community regulations must be assessed and analyzed.
• 8)Article 2 of Decreto 39565 excludes from residue analysis those plant products that by their nature cannot be consumed by humans, nor animals in their natural state. However, at the time they are made available for such consumption, the SFE has the powers to carry out the appropriate and pertinent inspections and analyses to ensure compliance with maximum residue limits of pesticides, and, if those limits are not met, the SFE must assess the application of the appropriate phytosanitary measures.
• 9)If the SFE considers that article 2 of Decreto 39565 does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria that so certify, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that in use of its regulatory authority it may consider making the respective amendments.
• 10)Only in those cases where it is required to "protect the national agricultural sector and when justified for quarantine reasons", may the SFE modify or eliminate import or transit requirements established based on Ley 7664 and its regulations.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares Cc: Dr. Luis Felipe Arauz Cavallini Minister of Agriculture and Livestock

Dictamen : 165 del 04/08/2016 4 de agosto de 2016 C-165-2016 Lic. Henry Valerín Sandino Auditor Interno Servicio Fitosanitario del Estado Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, nos referimos a su oficio AI SFE 119-2016 de 28 de abril del año en curso, donde plantea algunas interrogantes respecto a si el artículo 2 del Decreto 39565 excede la potestad reglamentaria en relación con los alcances del numeral 36 de la Ley de Protección Fitosanitaria. En concreto consulta:

1. Tomando en cuenta la jerarquía que tienen las normas en el sistema de fuentes del Derecho Público, en relación a los decretos del Poder Ejecutivo, y que el artículo 36 de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664 no hace distinción en los vegetales que contienen residuos de plaguicidas; ¿constituye la siguiente frase del artículo 2 del Decreto Ejecutivo No.39565-MAG “Análisis de residuos: (…) Queda excluido de esta categoría todo producto de origen vegetal que por su naturaleza no pueda ser consumido por humanos ni animales en su estado natural y por lo tanto ser de uso exclusivo para procesos industriales que degraden eventuales residuos de plaguicidas”, un exceso de la potestad reglamentaria del Estado?

2. Considerando lo establecido en el artículo 36 de la Ley de Protección Fitosanitaria N° 7664, ¿existen riesgos de carácter legal que podrían eventualmente asumir el SFE o sus funcionarios, al no efectuar el control de cumplimiento de los límites máximos de residuos (LMR) en aquellos productos de origen vegetal que por su estado natural, no pueden ser consumidos por humanos ni animales y que estén destinados a procesos industriales en los cuales se degradarían dichos residuos, tal y como lo establece el artículo 2 de Decreto Ejecutivo No.39565-MAG?

3. De existir elementos técnicos debidamente fundamentados por el SFE, sobre la improcedencia de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 2 del decreto ejecutivo N° 39565-MAG, ¿estaría el SFE obligado a acatar lo señalado en el decreto ejecutivo N° 39565-MAG? O ¿existirían mecanismos legales para que la organización pueda fundamentar la no aplicación de dicha norma, sin que ello configure un incumplimiento legal?

I.- Antecedentes Se adjuntó la Directriz DSFE-01-2016 de 12 de abril de 2016, donde la Dirección Ejecutiva del Servicio Fitosanitario del Estado instruyó a los Departamentos de Agroquímicos y Equipos, de Operaciones Regionales y de Control Fitosanitario, en relación con el Decreto 39565: “1.Continuar realizando el muestreo tal como se viene ejecutando hasta ahora. 2. De no presentar residuos superiores al LMR permitido, continuar con el proceso como hasta ahora. 3. En caso de presentarse residuos por encima del LMR permitido, solicitar la información necesaria para poder determinar que el proceso industrial eliminará el residuo y que no genere peligro a la salud humana o animal. 4. La evaluación de la información presentada se realizara por parte de la Unidad de Buenas Prácticas Agrícolas, Operaciones Regionales y Laboratorio de Residuos de Plaguicidas.” Asimismo, se anexó el oficio CFI-047-2016, donde el Jefe del Departamento de Control Fitosanitario indicó que el Decreto 39565 omite cuáles productos no pueden ser consumidos por humanos ni animales, trasladando a “los funcionarios de las Estaciones” la decisión, y que el no poder consumirlos en forma directa obliga al uso exclusivo en procesos industriales que degraden los residuos de plaguicidas, sin prever cuáles serían esos procesos. En oficio CFI-049-2016 agregó que ese Decreto no modifica la situación actual ni hay discriminación, pues el análisis de residuos está condicionado a que el producto vegetal no sea para consumo humano o animal.

También adjuntó el oficio AE-035-2016, donde el Departamento de Agroquímicos y Equipos señaló que es posible degradar plaguicidas a través de un proceso industrial, transformándolos en metabolitos que pueden ser más tóxicos que el plaguicida original, o que su concentración aumente o disminuya según el tipo de proceso, el producto vegetal o el plaguicida, y que tanto en la materia prima como en sus subproductos pueden aparecer concentraciones que podrían incumplir el Decreto 35301. Consideró que no es procedente que el SFE no realice los análisis para determinar el cumplimiento de los Límites Máximos de Residuos de acuerdo con la Ley 7664 y el Decreto 35301. Indicó que en el país hay plaguicidas prohibidos que en otros países no lo están. Anexó el listado de LMR para el frijol de soya, y señaló que cuando el laboratorio de residuos implemente nuevas tecnologías de análisis de ingredientes activos de plaguicidas, se incluirán en la lista oficial de LMR los valores correspondientes a cada cultivo. Refirió que para el control de plaguicidas en productos vegetales importados y destinados a un proceso industrial debe cumplirse la Ley 7664, los Decretos 27056, 27683 y 35301, y el procedimiento AE-RES-PO-04 “Muestreo de los productos vegetales no procesados en los puntos de ingreso”, sin que sea necesario que el SFE conozca si se les aplicará algún proceso industrial. Agregó que la aplicación del artículo 2 del Decreto 39565 puede generar riesgo de toxicidad para el consumidor final.

Además, el oficio AJ-049-2016, en el cual la Unidad de Asuntos Jurídicos del SFE estimó que el artículo 2 del Decreto 39565 contraviene los numerales 11 de la Ley 6227, 2 inciso e), 8 incisos c) y e), y 36 de la Ley 7664, cuyo incumplimiento conllevaría responsabilidad administrativa, civil y penal. Consideró que no muestrear los productos a importar generaría desconocimiento de los agroquímicos que eventualmente podrían traer, el proceso y tiempo para degradación y sus efectos nocivos si fueran consumidos en su estado natural. Indicó que la Ley 7664 no diferencia respecto al consumo, proceso o degradación, y por ende, el Decreto 39565 no puede hacer distinción, debiendo optarse por la norma de rango superior acorde con el artículo 6 de la Ley 6227.

Por oficio AAA-555-2016 se confirió audiencia al Ministro de Agricultura y Ganadería, atendida en oficio DM-MAG-0419-2016, que avala el criterio de la Asesoría Jurídica MAG-AJ 0424-2016, según el cual no hay exceso en la potestad reglamentaria, porque estima que “es indispensable que los residuos de plaguicidas se encuentren dentro de los límites establecidos para productos vegetales de consumo humano y/o animal”. Agrega que el Decreto 39565 aclara el artículo 36 de la Ley 7664, al “excluir del análisis de residuos de plaguicidas aquel producto de origen vegetal que por su naturaleza no pueda ser consumido por humanos o animales, es decir en estado natural”, y que no se indica que el análisis “deba realizarse al producto vegetal procesado o industrializado”.

II.- Competencias para la protección fitosanitaria La Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997 (La Gaceta 83 de 2 de mayo de 1997), declaró de interés público y obligatoria aplicación las medidas de protección fitosanitaria establecidas en ella y sus reglamentos (artículo 1). El objetivo es proteger a los vegetales de las plagas, evitar su introducción y difusión; regular su combate; fomentar su manejo integrado dentro del desarrollo sostenible, y otras metodologías que permitan el control sin deterioro del ambiente; regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura, el registro, importación, calidad y residuos, procurando proteger la salud humana y el ambiente; y, evitar que las medidas fitosanitarias constituyan obstáculos innecesarios para el comercio internacional (artículo 2).

Las competencias para la protección sanitaria de los vegetales se atribuyen al Servicio Fitosanitario del Estado (Ley 7664, artículo 5; dictámenes C-171-2000, C-215-2013 y C-075-2014), órgano con desconcentración mínima para administrar y ejecutar su presupuesto, adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería, el cual ejerce respecto al Servicio las funciones de superior jerárquico (Ley 7664, artículo 4; Decreto 36801, artículo 7; dictámenes C-175-05, C-168-06, C-276-09 y C-087-13).

Por ende, el SFE está sujeto a las órdenes, instrucciones o circulares del Ministro de Agricultura, y a la revisión de su conducta a través del recurso de alzada. Al respecto, el dictamen C-276-2009 indicó:

“Conforme con lo expuesto, aún cuando el grado de desconcentración mínima del Servicio Fitosanitario del Estado supone una relajación o atenuación de la relación de jerarquía respecto al Ministro de Agricultura y Ganadería (artículo 83, párrafo 1.ero de la Ley General de la Administración Pública), sigue sujeto, como se indicó en el dictamen C-175-2005, a sus órdenes, instrucciones o circulares (artículo 83, párrafos primero y tercero y 102, inciso a) de la Ley General de la Administración Pública), pero también a la revisión de su conducta a través del recurso de alzada (artículo 83, párrafo 4º, misma norma)…

En efecto, el artículo 254 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria (Decreto Ejecutivo n.°26921-MAG del 20 de marzo de 1998), prevé en su inciso 4, el recurso de apelación ante el Ministro de Agricultura y Ganadería contra las resoluciones administrativas relacionadas con las medidas técnicas contempladas en la Ley de Protección Fitosanitaria y sus reglamentos, en tanto que el numeral siguiente, de forma expresa, señala que el agotamiento de la vía administrativa la hace el Ministro, en su condición de Jerarca de la Institución…

No hay que olvidar tampoco, que la competencia del Ministro de Agricultura y Ganadería, como superior jerárquico supremo del Servicio Fitosanitario del Estado, abarca, en términos más genéricos, las competencias de este último órgano (artículo 101 de la Ley General de la Administración Pública)…” De acuerdo con el numeral 5 de la Ley 7664, el SFE participa como asesor técnico en la elaboración de los reglamentos de ejecución de la ley y de las normas técnicas para evitar la entrada de nuevas plagas en los vegetales y la propagación de las ya introducidas:

“ARTICULO 5.- Funciones y obligaciones El Servicio Fitosanitario del Estado tendrá las siguientes funciones:

• a)Velar por la protección sanitaria de los vegetales.
• b)Asesorar en materia de protección fitosanitaria y recomendar la emisión de las normas jurídicas necesarias en este campo.
• c)Coordinar con otros ministerios y sus dependencias, las acciones pertinentes para el cumplimiento de esta Ley y sus Reglamentos. Será órgano coadyuvante y auxiliar de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, en la fiscalización y el control de los internamientos y valores de las mercancías o de los productos de carácter agropecuario.
• d)Elaborar, recomendar, coordinar, ejecutar y difundir los reglamentos y las disposiciones que garanticen la aplicación de esta ley…” El subrayado es nuestro. En similar sentido ver Decreto 36801, artículo 8 incisos b) y d).

Las citadas funciones no excluyen al MAG del ejercicio de las competencias creadas en la Ley 7664 (Ley 7664, artículos 48; 7 y 10 de su Reglamento; dictámenes C-175-2005 y C-276-2009). Por ello, los reglamentos técnicos sobre medidas fitosanitarias y para regular la importación de vegetales, sus empaques y medios de transporte, deben promulgarse mediante Decreto Ejecutivo (Ley 7664, artículos 43 y 52; dictamen C-175-2005).

En el caso de los plaguicidas, la reglamentación se emite de común acuerdo entre los Ministerios de Agricultura y Ganadería y el de Salud (Ley 5395, artículos 244 y 345; Ley 7664, artículo 5 incisos c) y d); dictámenes C-136-1992 y C-001-1993). Y, de mediar la protección de los consumidores y de la competitividad, también participa el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (Decreto 37457, artículo 5 inciso d).

Los lineamientos para la elaboración, aplicación y observación de las medidas fitosanitarias están regulados en el Título IX del Reglamento a la Ley 7664 (artículos 135-145); y, específicamente, por medio de los reglamentos técnicos, se elaboran los requisitos fitosanitarios para la importación o el ingreso en tránsito de productos básicos u otros capaces de propagar una plaga cuarentenal (artículo 145 ibídem).

La adopción de medidas fitosanitarias debe contemplar una evaluación adecuada de los riesgos para la vida, la salud de las personas y la protección de los vegetales, así como las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales, considerando los testimonios científicos, procesos y métodos de producción, inspección, muestreo y prueba pertinentes, la presencia o no de zonas libres de enfermedades o plagas, las condiciones ecológicas y ambientales, y los regímenes de cuarentena (Ley 7664, artículos 44 y 45; opinión jurídica OJ-086-2014). Además, se toman en cuenta los factores económicos y de competitividad que dispone el numeral 46 ibídem:

“a) El posible perjuicio por pérdida de producción o de ventas, en caso de entrada, radicación o propagación de una plaga o enfermedad.

• b)Los costos de control o erradicación en el territorio nacional.
• c)La relación costo-eficacia de otros posibles métodos para limitar los riesgos. Al determinar el nivel adecuado de protección fitosanitaria, el Servicio deberá considerar el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el comercio.

Cuando se establezcan o se mantengan medidas fitosanitarias para alcanzar el nivel adecuado de protección fitosanitaria, se asegurará de que tales medidas, con base en su viabilidad técnica y económica, no entrañen un grado de restricción del comercio mayor que el requerido para lograr tal protección.

De existir otra medida menos restrictiva, técnica y económicamente disponible y útil para conseguir el nivel adecuado de protección fitosanitaria, deberá optarse por aplicarla.” En similar sentido, el Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios, adoptado por Decreto 37011-A de 9 de enero de 2012 (Alcance 24 a La Gaceta No. 42 de 28 de febrero de 2012), prevé que las medidas sanitarias y fitosanitarias que los Estados Partes elaboren, adopten, apliquen o mantengan, no tendrán por objeto o efecto crear obstáculos innecesarios al comercio (artículo 4), y han de buscar la armonización de las medidas y metodologías para el análisis de riesgo, control, inspección, aprobación y certificación (artículos 9, 10 y 12 inciso 4); sentencia constitucional 6728-2016).

III.- Requisitos fitosanitarios para la importación de vegetales y casos de excepción La importación o el tránsito de productos vegetales requieren la autorización del SFE, cumpliendo los requisitos fitosanitarios establecidos por Decreto Ejecutivo y los supuestos de excepción, previa recomendación de ese Servicio (Ley 7664, artículos 48, 51-52; 191 de su Reglamento). Sólo en aquéllos casos donde se requiera “proteger el sector agrícola nacional y cuando se justifique por razones cuarentenales”, el SFE podrá modificar o eliminar cualquier requisito de importación o tránsito fijado con base en la Ley 7664 y sus reglamentos (Ley 7664, artículo 52 párrafo 3; opinión jurídica OJ-086-14).

El Título X del Reglamento a la Ley 7664, “De las regulaciones fitosanitarias relacionadas con el comercio internacional”, contiene las disposiciones generales sobre importación, requisitos, medidas cuarentenales, y regulaciones fitosanitarias para la importación y el ingreso en tránsito, en puertos, aeropuertos y fronteras.

Entre las medidas técnicas que se estipulan cuando se pretenda introducir al país, en importación, redestino o tránsito vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, practicada la inspección y revisados los documentos que amparan la importación o el tránsito, la autoridad fitosanitaria puede ordenar medidas tales como muestreo, análisis de laboratorio, retención, tratamiento, reacondicionamiento, aislamiento, cuarentena post-entrada, libertad de ingreso, rechazo de entrada, industrialización, reexpedición, decomiso y destrucción, de acuerdo con el análisis de riesgo de plagas. Incluso, esas medidas podrán aplicarse, cuando proceda, a otros materiales no vegetales, cuyo ingreso represente riesgo de introducir plagas (Ley 7664, artículo 54; y, en similar sentido, obsérvense los numerales 155, 157, 158, 159, 162 y 175 de su Reglamento).

En ese orden, el Decreto 29473-MEIC-MAG de 5 de enero de 2001 (La Gaceta 93 de 16 de mayo de 2001), aprobó el Reglamento Técnico denominado “RTCR 379:2000. Procedimientos para la aplicación de los requisitos fitosanitarios para la importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas”, que con el objetivo de prevenir la introducción de plagas cuarentenarias de plantas, establece medidas fitosanitarias para importar plantas, productos vegetales y otros capaces de transportarlas, y dispone los siguientes requisitos:

“4.1. Los interesados en importar plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas deben cumplir con los requisitos establecidos en el presente reglamento técnico y en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos por país y producto.

4.2. Toda importación de una especie o de un país de origen no establecidos en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos, deberá ser solicitada al MAG por medio del Servicio Fitosanitario del Estado para determinar los requisitos fitosanitarios para la misma o la realización de un análisis de riesgo de plagas según los procedimientos establecidos.

4.3. Los interesados en importar plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas deberán obtener autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado, donde se especificarán los requisitos fitosanitarios específicos establecidos en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos. Estos requisitos se solicitarán en los lugares determinados por el Servicio Fitosanitario del Estado (oficinas centrales de la Dirección de Protección Fitosanitaria, Ventanilla Unica de PROCOMER o en las Estaciones de Cuarentena Agropecuaria). Para su resolución, el Servicio Fitosanitario del Estado dispondrá de un plazo de hasta ocho días hábiles a partir del día siguiente a la fecha de recepción de la solicitud, según lo estipulado en la Ley Nº 7664 de Protección Fitosanitaria.

4.4. Toda importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas será objeto de inspección, en la cual se determinarán las medidas fitosanitarias que fueran necesarias tales como, muestreo y análisis de laboratorio para diagnóstico de plagas o residuos de plaguicidas para el cumplimiento de la reglamentación establecida de acuerdo al artículo 54 de la Ley Nº 7664 de Protección Fitosanitaria.

4.5. Los embarques de semillas enlatadas, deberán traer una muestra de origen adjunta para evitar la apertura de las latas, de lo contrario se procederá a la apertura de las mismas para el respectivo análisis de laboratorio si este fuera necesario.

4.6. La importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas estará sujeta a cumplir cuando así corresponda a la presentación del Certificado Fitosanitario del país de origen o cualquier otro tipo de certificación y cuando sean requeridos requisitos específicos, la importación debe acompañarse de una declaración adicional en el Certificado Fitosanitario del país de origen, en la cual se indique las plagas de las cuales el producto está libre o proviene de áreas libres de las mismas así como de los tratamientos exigidos u otras observaciones solicitadas.

4.7. Toda importación de plantas o productos vegetales no contemplados o con restricciones en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos y solo para fines de investigación, será analizada individualmente, para lo cual la institución o empresa interesada presentará solicitud ante el Servicio Fitosanitario del Estado para su resolución y en caso de que esta sea aceptada se deberá realizar una carta de entendimiento entre este y el interesado para compromiso de acuerdos.

4.8. La importación de muestras sin valor comercial tendrá los mismos requisitos que los embarques comerciales, a excepción de las especies o países con restricciones. En este último caso se deberá hacer una solicitud ante el Servicio Fitosanitario del Estado para estudiar cada caso individualmente.

4.9 Toda importación de semillas (u otro producto) genéticamente modificadas, además de cumplir con todos los requisitos establecidos en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos, deberá tener la autorización de la Comisión de Bioseguridad además de una posterior fiscalización de campo de parte de la Autoridad competente.

4.10 Cuando se detecten problemas de calidad fitosanitaria, el MAG, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado, podrá ordenar, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 54 de la Ley Nº 7664 de Protección Fitosanitaria, que el interesado realice el tratamiento cuarentenario del producto, el cual se llevará a cabo en las instalaciones disponibles de la Estación de Cuarentena Agropecuaria o en las del interesado bajo la supervisión de una Autoridad Fitosanitaria.

4.11 No se permite el ingreso de ningún material con presencia de tierra.

4.12 Solamente se permite sustrato inerte como material de enraíce.” El destacado es nuestro.

Además, conforme con los artículos 7 Constitucional y 47 de la Ley 7664, el SFE debe aplicar los convenios internacionales sobre procedimientos de control de verificación y cumplimiento de las medidas fitosanitarias, en particular, del Anexo C del Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias de la Ronda Uruguay, Ley 7475 de 20 de diciembre de 1994 (Alcance 40 a La Gaceta 245 de 26 de diciembre de 1994), acuerdo que obliga a evaluar el riesgo que esas medidas puedan tener mediante las técnicas elaboradas por organismos internacionales (artículo 5).

Así lo prevé también el citado Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios, artículos 12 inciso 3) y 13 inciso 1), cuando indica que el control, inspección, aprobación y certificación deben realizarse con celeridad, proporcionalidad, racionalidad, sin exigir más información de la necesaria, y con condiciones de importación no discriminatorias, de acuerdo con el Anexo C del AMSF de la OMC y la reglamentación regional.

El Decreto 32060 de 16 de setiembre 2004 (La Gaceta 209 de 26 de octubre de 2004), con base en los artículos 1, 15, 26, 30, 36, 37, 38, 39 y 55 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), Ley 7629 del 26 de setiembre de 1996, en el marco del establecimiento de la Unión Aduanera, aprobó los acuerdos en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias, y dispuso la vigencia de la resolución No. 117-2004 del Consejo de Ministros de Integración Económica, con los siguientes objetivos:

“a. Liberar del trámite de obtención de permisos o autorización de importación o certificados fitosanitarios de origen, los productos y subproductos vegetales que no tienen la capacidad para albergar, reproducir o transportar plagas reglamentadas.

b. Facilitar el comercio internacional de productos que no presentan riesgo de introducción de plagas para los países de la Unión Aduanera Centroamericana.

c. Simplificar los trámites a los usuarios, disminuir sus costos y descongestionar las instancias oficiales encargadas de emitir autorización y certificados fitosanitarios.” Al efecto, la citada resolución 117-2004 del COMIECO exime de los trámites de autorización de importación y certificado o permiso fitosanitario de exportación a los productos y subproductos de origen vegetal de su Anexo 1, actualizado por la resolución 175-2006, Decreto 33492 de 10 de noviembre de 2006 (La Gaceta 9 de 12 de enero de 2007). El Consejo de Ministros de Integración Económica es el que aprueba la inclusión o exclusión en el listado de los productos que no requieran autorización, una vez que cuenten con el aval del Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, según el análisis técnico presentado por las Organizaciones Nacionales de Protección Fitosanitaria.

Los criterios de riesgo en que se basa la resolución 117-2004 contemplan el grado de procesamiento o industrialización; la capacidad para albergar, reproducir y transportar plagas; la relación o asociación con plagas cuarentenarias de interés para la región; y, el tipo de empaque y embalaje.

Asimismo, se establece la inspección aleatoria en el punto de ingreso con el propósito de verificar la concordancia de los documentos con el producto declarado, y comprobar el estado fitosanitario del mismo, embalajes y medios de transporte (Anexo 1, Nota 2; y Anexo 2).

Esa inspección aleatoria para los productos del Anexo 1 es acorde con lo estipulado en la Ley 7664, artículo 5 párrafo final, el cual dispone el control total o aleatorio, según criterios técnicos, que ejerce el SFE de las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, entre otros, su tolerancia y residuos:

“ARTICULO 5.- Funciones y obligaciones El Servicio Fitosanitario del Estado tendrá las siguientes funciones: (…)

• g)Realizar el control fitosanitario del intercambio, nacional e internacional, de vegetales, de agentes de control biológico y otros tipos de organismos usados en la agricultura, materiales de empaque y acondicionamiento, y medios de transporte capaces de propagar o introducir plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica en que se basa la producción agrícola…
• o)Controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, en lo que compete a su inscripción, importación, exportación, calidad, tolerancia, residuos, dosificaciones, efectividad, toxicidad, presentación al público, conservación, manejo, comercio, condiciones generales de uso, seguridad y precauciones en el transporte, almacenamiento, eliminación de envases y residuos de tales sustancias; asimismo, controlar los equipos necesarios para aplicarlas y cualquier otra actividad inherente a esta materia…

Los controles que menciona este artículo podrán realizarse en forma total o aleatoria, según se establezca mediante criterios técnicos.” El subrayado es nuestro.

Como se aprecia, la inspección en el punto de ingreso, sea total o aleatoria, según el caso, está contemplada tanto en la legislación nacional y sus reglamentos, como en los acuerdos internacionales suscritos, y, es a partir de esa inspección que la autoridad fitosanitaria podría ordenar medidas adicionales que estime pertinentes.

Sobre la primacía de los instrumentos de Derecho Comunitario, véanse las sentencias constitucionales 1079-93, 791-94 y 4638-96, entre otras. Y, recientemente, el voto 6728-2016, considerando III, indicó:

“Así las cosas, la normativa comunitaria tiene el efecto de desaplicar la legislación nacional, pues no puede regular en sentido opuesto a la armonización o uniformidad acordada por la legislación centroamericana, que es lo que se pretende establecer en el proceso de integración, de forma recíproca entre todos los Estados de la comunidad. (…) Los Reglamentos emitidos por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), de manera sectorial, o intersectorial (por ejemplo, con el Consejo Agropecuario Centroamericano -CAC-) forman parte del Derecho Comunitario derivado, por lo que gozan de eficacia directa (generan derechos y obligaciones para todos los centroamericanos, no solamente para los Estados), aplicabilidad inmediata (son aplicables en nuestro territorio sin solución de continuidad, es decir, no es necesario que superen el tamiz del procedimiento para la aprobación y ratificación de un tratado internacional; mucho menos resulta imprescindible se dicte un acto de reconocimiento) y primacía sobre el Derecho interno (preeminencia en su aplicación, no validez, como lo ha analizado la doctrina alemana). Esta primacía, según la sólida línea jurisprudencial de esta Sala, es relativa, por lo que cede cuando se encuentren de por medio los principios estructurales del ordenamiento jurídico costarricense y los derechos fundamentales (véanse en este sentido las sentencias Nos. 1996-4638 de las 09:03 horas y 1996 - 4640 de las 09:09 horas, ambas de 6 de setiembre de 1996). Según se enfatizó en la sentencia Nº 2013 - 9660 de las 14:30 horas de 17 de julio de 2013, el proceder de un Consejo de Ministros se respalda en el Derecho Comunitario originario de la región: el Protocolo de Tegucigalpa (artículos 12 inciso b), 16, 21 y 22), el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (artículo 55) y el Tratado de Integración Social Centroamericana (artículo 17), entre otros instrumentos aprobados por la Asamblea Legislativa costarricense, por la mayoría calificada que impone el artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política. A dichos instrumentos se suma el Reglamento para la Adopción de Actos Normativos del SICA, del año 2013, entre los cuales se contemplan los reglamentos comunitarios.” El destacado es nuestro.

Valga agregar que también se pueden aceptar como equivalentes las medidas fitosanitarias de otros países, aun cuando difieran de las nacionales, siempre que se demuestre, objetivamente, que logran una adecuada protección. Para tal efecto, el SFE, en coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior, establece consultas para la conclusión de acuerdos, bilaterales y multilaterales, para reconocer la equivalencia de medidas fitosanitarias (Ley 7664, artículo 6; Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios, artículo 11).

IV.- Límites Máximos de Residuos de plaguicidas en los vegetales Entre las medidas técnicas previstas está el deber de retener, decomisar y destruir los vegetales que contengan residuos de plaguicidas en cantidades que excedan los límites máximos establecidos para el consumo humano y animal, según el artículo 36 de la Ley 7664:

“ARTICULO 36.- Vegetales con residuos de plaguicidas El Servicio Fitosanitario del Estado deberá retener, decomisar y destruir los vegetales que contengan residuos de plaguicidas en cantidades que excedan de los límites máximos establecidos para el consumo humano y animal.” La metodología para determinar los límites máximos de residuos (LMR) de plaguicidas en vegetales para el consumo humano y animal, está contenida en diversas normas reglamentarias y procedimientos:

• 1)El Reglamento a la Ley 7664, Decreto 26921 de 20 de marzo de 1998 (La Gaceta 98 de 22 de mayo 1998), contempla:

“Artículo 106.—De los vegetales con residuos de plaguicidas.

Los procedimientos técnicos y legales para el muestreo, análisis, interpretación del análisis y la toma de decisión sobre los vegetales, están establecidos en el Reglamento Técnico del Laboratorio para el Análisis de Residuos de Sustancias Químicas y Biológicas de Uso en la Agricultura para el consumo humano y animal, y en el Reglamento sobre Límites Máximos de Residuos de plaguicidas en los vegetales”.

• 2)El Reglamento Técnico RTCR 213:1997, Decreto 27056-MAG-MEIC de 5 de enero de 1998 (La Gaceta 178 de 11 de setiembre de 1998), denominado "Toma de muestras para análisis de residuos de plaguicidas en los cultivos de vegetales", contiene los métodos para realizar el muestreo a fin de determinar los niveles de residuos de plaguicidas en los vegetales de consumo humano (punto 1), entre ellos, dispone lo relativo a aquéllos que se importen (punto 12). En el acta de muestreo ha de consignarse, entre otros aspectos, el lugar en el que se realiza y la dirección exacta (puntos 5.7.2 y 5.7.3).
• 3)El Reglamento Técnico 357:1997, Decreto 27683-MAG-MEIC-S de 19 de mayo de 1998 (La Gaceta 48 de 10 de marzo de 1999), de acuerdo con el numeral 10 de la Ley 7664, establece las funciones del Laboratorio para el Análisis de Residuos de Sustancias Químicas y Biológicas de Uso en la Agricultura para el consumo humano y animal, y regula el análisis de las muestras y sus resultados, entre ellos, cuando se encuentra un plaguicida que no posee Límites Máximos Permitidos, si el valor obtenido es superior al límite, o cuando se detecta un plaguicida no permitido en el cultivo analizado (punto 3.7.12 y 3.7.13). Además, faculta el muestreo en los puntos de producción, comercialización, puertos o entradas al país, y en cualquier lugar del territorio, de los productos agrícolas destinados al consumo nacional, ya sean de producción interna, importados, o para la 4) El Reglamento Técnico RTCR 424-2008, Decreto 35301-MAG-MEIC-S de 28 de abril de 2009 (La Gaceta 129 de 6 de julio de 2009), define los Límites Máximos de Residuos de Plaguicidas en Vegetales y sus metabolitos, que se permiten en los cultivos de vegetales para consumo humano y animal:

“3.3 Límite máximo para residuos (LMR): Es la concentración máxima de residuos de un plaguicida (expresada en mg/kg), para que se permita legalmente en la superficie o la parte interna de productos alimenticios para consumo humano y de piensos.” El subrayado es nuestro.

Además, el citado Decreto 35301 dispone como LMR oficial el del Codex Alimentarius, y en casos no contemplados, se aplican los de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos y los de la Unión Europea, y cuando éstos sean diferentes, se adopta el de mayor valor nominal conforme con el artículo 5 incisos 1, 3 y 4 del Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. También se podrán adoptar como oficiales los LMR de otros países, una vez que la Unidad de Registro del SFE compruebe que el procedimiento para establecerlos es similar a los del Codex. Los LMR son definidos en resolución administrativa emitida por la Dirección del SFE, publicada en el Diario Oficial y colocada en la página web del SFE (artículos 5.1 y 5.2).

El Decreto 35301 cita como referencias la “Norma Residuos de plaguicidas en los alimentos” del Codex Alimentarius, la “Norma LMR de la EPA 2005 CFR-Title 20 volumen 23”, referencia que no fue posible ubicar, y el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de febrero de 2005, sobre límites máximos de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal de la EU, vigentes en el momento de la importación.

Respecto a esas normas de referencia, cabe señalar que la finalidad del Codex Alimentarius es garantizar alimentos inocuos y de calidad, por medio de normas, directrices y códigos de prácticas alimentarias internacionales, que contemplen la equidad en el comercio internacional de alimentos. Compete al Comité del Codex sobre Residuos de Plaguicidas establecer los LMR de plaguicidas en alimentos y en algunos productos forrajeros, cuando esté justificado por razones de protección de la salud humana; preparar listas de prioridades de plaguicidas para su evaluación por la Reunión Conjunta FAO/OMS; examinar métodos de muestreo y análisis para la determinación de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos, y otros asuntos relacionados con su inocuidad; y, establecer límites máximos para contaminantes ambientales e industriales, que tienen características químicas o de otra índole análogas a las de los plaguicidas, en alimentos o grupos de ellos (disponible en la página web http://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/about-codex/es/).

El Codex Alimentarius está a cargo de la Comisión conjunta de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y la Organización Mundial de la Salud, además, está reconocido por la Organización Mundial del Comercio como referencia para la resolución de conflictos sobre la seguridad alimentaria y protección del consumidor. En cuanto a su aplicación, el dictamen C-140-97 señala que al haber normas internacionales suscritas que le otorgan carácter vinculante, como las que aprueban las Leyes 7474 y 7475, éste debe ser aplicado directamente o mediante la promulgación de Decreto Ejecutivo.

Por su parte, el Capítulo I del Título 40 del Código de Regulaciones Federales, Subcapítulo E, relativo a Programas de Pesticidas, Parte 180, contiene la normativa promulgada por la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos de América sobre tolerancias y exenciones de residuos de plaguicidas químicos en los alimentos (disponible en la página web http://www.ecfr.gov).

Y, el Reglamento 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de febrero de 2005, relativo a los LMR de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal (disponible en la página web http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex:32005R0396), excluye su aplicación si se demuestra con pruebas adecuadas que el destino de los productos es distinto a alimentos y piensos, entre otros:

“Artículo 2. Ámbito de aplicación 1. El presente Reglamento será aplicable a los productos y partes de productos de origen vegetal y animal comprendidos en el anexo I que vayan a utilizarse como alimentos o piensos, frescos, transformados o compuestos en los que pueda haber residuos de plaguicidas.

2. El presente Reglamento no se aplicará a los productos comprendidos en el anexo I si puede demostrarse, mediante las pruebas adecuadas, que se destinan:

• a)a la fabricación de productos distintos de los alimentos o los piensos; b) a la siembra o a la plantación, o c) a las actividades autorizadas por la legislación nacional para ensayos de las sustancias activas…” 5) El Decreto 36457-MEIC-MAG-S de 22 de noviembre de 2010 (La Gaceta 55 de 18 de marzo de 2011), oficializó los métodos de análisis y muestreo de la norma Codex stan 234-1999 y sus enmiendas para verificar los límites máximos o mínimos de sustancias permitidas en los alimentos que se comercializan en el país, en el caso de que no exista un método oficializado por la autoridad competente (artículo 1). Si el Codex Alimentarius no registra método para alguna determinación, se podrán utilizar alternativamente los de la Asociación de Químicos Analíticos Oficiales (AOAC) y de Sociedad Americana para Pruebas y Materiales (ASTM), en sus versiones más recientes y aquellos reconocidos internacionalmente (artículo 2). Se excluyen de la aplicación del Decreto los reglamentos técnicos para alimentos que expresamente indiquen los métodos de análisis y muestreo para verificar el cumplimiento de los parámetros respectivos (artículo 3).
• 6)La Unidad de Control de Residuos de Agroquímicos del Departamento de Agroquímicos y Equipos del SFE, retoma la definición del Decreto 35301 en el Procedimiento AE-RES-PO-04, Versión 6, de 21 de enero de 2016: “Muestreo de los productos vegetales no procesados en los puntos de ingreso”, al disponer:

“Límite máximo de residuos (LMR): Es la concentración máxima de residuos de un plaguicida expresada en mg/kg, que se permite legalmente en la superficie o la parte interna de un producto alimenticio, para consumo humano y animal; basada en las buenas prácticas agrícolas.” El subrayado es nuestro.

De lo expuesto se aprecia que en los reglamentos técnicos y el procedimiento mencionados, la definición de los límites máximos de residuos de plaguicidas versa sobre productos vegetales para el consumo humano y animal. Asimismo, las normas de referencia internacional citadas sobre límites máximos de residuos de plaguicidas y métodos de análisis y muestreo también están circunscritas a alimentos y piensos.

V.- Sobre lo consultado 1) Se consulta si el artículo 2 del Decreto 39565 de 7 de marzo de 2016 (Alcance 49 a La Gaceta No. 63 de 1° de abril de 2016), excede la potestad reglamentaria en relación con los alcances del numeral 36 de la Ley de Protección Fitosanitaria. Estima que el citado numeral 36 no hace distinción en los vegetales que contienen residuos de plaguicidas, mientras que el artículo 2 del Decreto 39565 adicionó a las definiciones contenidas en el ordinal 2 del Reglamento a la Ley 7664, el concepto de “análisis de residuos” del cual excluyó los productos vegetales que no sean para consumo humano o animal:

"Análisis de residuos: el procedimiento analítico para determinar la presencia de residuos de plaguicidas en productos para el consumo humano o animal.

Queda excluido de esta categoría todo producto de origen vegetal que por su naturaleza no pueda ser consumido por humanos ni animales en su estado natural y por lo tanto ser de uso exclusivo para procesos industriales que degraden eventuales residuos de plaguicidas".

Ante ello, cabe anotar que si bien la potestad reglamentaria de las leyes es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo (artículo 140 incisos 3) y 18) Constitucional; sentencias constitucionales 16999-07, 8065-09; pronunciamientos C-003-2002 y OJ-051-2002, entre otros), está sujeta al principio de jerarquía de las normas, según el cual, la de grado superior priva sobre la inferior. Por ende, las de rango inferior no pueden modificar ni sustituir las de nivel superior (Ley 6227, artículo 6; dictámenes C-107-2016 y C-118-2016, entre otros).

Como se apuntó en el apartado II, la Ley 7664 prevé que los reglamentos técnicos sobre medidas fitosanitarias y para regular la importación de vegetales, sus empaques y medios de transporte, se emitan mediante Decreto Ejecutivo (artículos 43 y 52), donde participan diversas carteras Ministeriales con competencias en la materia, y bajo los lineamientos de evaluación de riesgos, factores económicos y de competitividad dispuestos en el ordenamiento nacional, internacional y comunitario.

Entre las normas reglamentarias dictadas en relación con la Ley 7664, su Reglamento, Decreto 26921, en el artículo 2, define los términos empleados en ambos cuerpos normativos. El Decreto 39565 adicionó el concepto de “análisis de residuos”, acorde con la premisa de que este tipo de medidas deben promulgarse mediante Decreto Ejecutivo.

El artículo 2 del Reglamento a la Ley 7664 también define la “inspección” como aquél “examen visual oficial realizado por la autoridad fitosanitaria a vegetales, organismos, sustancias química, biológicas, bioquímicas o afines y equipos de aplicación de uso en la agricultura y a cualquier otro bien, elementos y medios de transporte, equipajes, pasajeros, instalaciones, predios y áreas de cultivo para determinar el cumplimiento de las reglamentaciones fitosanitarias vigentes.” En el acápite III se anotó que la Ley 7664 dispone la práctica de la inspección total o aleatoria, según criterios técnicos, cuando se pretenda introducir al país, en importación, redestino o tránsito, vegetales, agentes de control biológico y otros organismos para uso agrícola. Practicada esa inspección, y revisados los documentos que amparan la importación o tránsito, la autoridad fitosanitaria podrá ordenar otras medidas técnicas (artículos 5 párrafo final y 54 ibídem).

Además, el Reglamento Técnico “RTCR 379:2000. Procedimientos para la aplicación de los requisitos fitosanitarios para la importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas”, Decreto 29473, dispone que toda importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas será objeto de inspección, en la cual se determinarán las medidas fitosanitarias que fueran necesarias tales como, muestreo y análisis de laboratorio para diagnóstico de plagas o residuos de plaguicidas.

Entonces, es a partir de la inspección, en aquéllos casos en que la autoridad fitosanitaria lo considere necesario, que se podrían ordenar las medidas adicionales, por ejemplo, las dispuestas en el artículo 54 de la Ley 7664, a saber: muestreo, análisis de laboratorio, retención, tratamiento, reacondicionamiento, aislamiento, cuarentena post-entrada, libertad de ingreso, rechazo de entrada, industrialización, reexpedición, decomiso y destrucción, de acuerdo con el análisis de riesgo de plagas.

Entre las medidas fitosanitarias que podrían ordenarse previa inspección, están también la retención, el decomiso y destrucción de los vegetales que contengan residuos de plaguicidas en cantidades que excedan los límites máximos establecidos para el consumo humano y animal (Ley 7664, artículo 36).

No obstante, conforme con una interpretación sistemática, el artículo 36 de la Ley 7664 ha de aplicarse en concordancia con los demás parámetros normativos que aporta ese mismo cuerpo legal y el resto del ordenamiento jurídico.

Entonces, han de concordarse los citados numerales 36 y 54 de la Ley 7664, pues corresponde a la autoridad fitosanitaria valorar todo ese elenco de medidas fitosanitarias contempladas en la Ley y sus reglamentos, a fin de determinar, dentro del marco de proporcionalidad y racionalidad previsto, aquélla que técnicamente resulte más adecuada, tomando en cuenta la evaluación científica y de riesgos, y para que no se constituyan obstáculos innecesarios al comercio.

La definición de “análisis de residuos” que se incorporó al Reglamento de la Ley 7664, también resulta acorde con en el numeral 52 de la Ley 7664, el cual señala que por Decreto se fijarán los requisitos para la importación o tránsito, así como los casos de excepción.

Por ende, el artículo 2 del Decreto 39565 no va más allá de lo dispuesto en los numerales 36 y 54 de la Ley 7664, pues la definición de “análisis de residuos” desarrolla el término “análisis de laboratorio”, y dispone exclusiones tal y como lo permite el artículo 52 ibídem.

La participación del SFE se circunscribe a emitir una recomendación previa al Decreto que fijará los requisitos para la importación o el ingreso en tránsito (Ley 7664, artículo 52). No obstante, priva la potestad reglamentaria como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.

También ha de observarse que el artículo 36 de la Ley 7664 refiere que los residuos de plaguicidas en los vegetales no deben exceder los límites máximos establecidos para el consumo humano y animal. En este sentido, en el apartado IV se acotó que las diversas normas para determinar esos LMR refieren a productos destinados para el consumo humano y animal, y que el Decreto 35301 se apoya en las normas de referencia del Codex Alimentarius, la EPA y la Unión Europea, las cuales tienden a garantizar alimentos inocuos y de calidad, e incluso, el Reglamento EU 396/2005 excluye su aplicación si se demuestra con pruebas adecuadas que el destino de los productos es distinto a alimentos y piensos.

De ahí que el análisis de residuos de plaguicidas está previsto para aquellos productos vegetales en que, previa inspección total o aleatoria, la autoridad fitosanitaria lo considere técnicamente necesario, de manera proporcional y racional, tomando en cuenta, además, como se anotó en el apartado III, las excepciones contenidas en la resolución 117-2004 del COMIECO, que exime de los trámites de autorización de importación y permiso fitosanitario de exportación a los productos y subproductos de origen vegetal de su Anexo 1, actualizado por la resolución 175-2006.

• 2)Se consulta si considerando lo previsto en el artículo 36 de la Ley 7664, hay riesgos de carácter legal que podrían eventualmente asumir el SFE o sus funcionarios, al no efectuar el control de cumplimiento de los LMR en productos de origen vegetal que por su estado natural, no pueden ser consumidos por humanos ni animales y sean destinados a procesos industriales en los cuales se degradarían dichos residuos, como lo indica el artículo 2 de Decreto 39565.

Al respecto cabe agregar que las autoridades fitosanitarias tienen facultades de inspección de los vegetales en diversos sitios y fases de la cadena productiva. Así lo dispone la Ley 7664:

“ARTICULO 8.- Facultades de autoridades fitosanitarias Las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas estarán facultadas para:

• a)Inspeccionar los vegetales donde se cultiven, empaquen, procesen, almacenen o comercialicen.
• b)Inspeccionar los lugares donde se fabriquen, formulen, mezclen, reempaquen, reenvasen, almacenen, vendan y utilicen sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, así como sus medios de transporte.
• c)Efectuar la inspección fitosanitaria en el lugar o país de origen de los vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola que la requieran para autorizar su importación.

El Servicio Fitosanitario del Estado determinará en cuáles casos el costo de la inspección correrá por cuenta del importador.

• d)Inspeccionar los medios de transporte nacional o internacional, la carga, los equipajes y otras pertenencias de pasajeros y solicitar la documentación necesaria en caso de transporte de carga, para determinar la existencia de plagas.
• e)Tomar muestras para análisis, retenerlas o inspeccionarlas; efectuar o supervisar el análisis; ordenar los tratamientos, ejecutarlos o supervisarlos; ordenar y supervisar la industrialización y cuarentena de post-entrada; decomisar vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola, sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación, destruirlos, rechazar el ingreso o reexpedirlos, de acuerdo con lo estipulado en la presente ley y sus reglamentos.
• f)Emitir los documentos fitosanitarios oficiales.
• g)Velar por el cumplimiento y la ejecución de las medidas técnicas.
• h)Controlar el ingreso y la salida de personas y vehículos de áreas o zonas en cuarentena.
• i)Retener vehículos, maquinaria agrícola, suelo, vegetales y otros materiales portadores o posibles portadores de plagas, para aplicar u ordenar las medidas fitosanitarias que procedan.
• j)Denunciar, ante la autoridad judicial correspondiente, a las personas físicas o jurídicas que infrinjan las disposiciones de esta ley y sus reglamentos.” El destacado es nuestro.

Esas facultades de inspección no se restringen únicamente a los puntos de ingreso al país mediante importación, pues la autoridad fitosanitaria mantiene aquéllas aun durante la industrialización y comercialización. Así se establece también en los Decretos 27056 y 27683 reseñados en el apartado IV.

Entonces, practicada la inspección, corresponde a la autoridad fitosanitaria valorar la medida fitosanitaria que técnicamente resulte más adecuada (Ley 7664, artículo 54), proporcional y racional, previa evaluación científica y de riesgos, y que no constituya obstáculo innecesario al comercio.

En el apartado IV se señaló que el análisis de los LMR de plaguicidas en los vegetales está dirigido a alimentos o piensos, sin embargo, la exclusión del análisis de residuos de plaguicidas en productos vegetales que por su naturaleza no puedan ser consumidos en su estado natural, y de uso exclusivo para procesos industriales que degraden eventuales residuos, no impide que se efectúe dicho análisis en caso de que el producto de la industrialización si se destine al consumo humano o animal.

La retención, el decomiso y destrucción de los vegetales que contengan residuos de plaguicidas en cantidades que excedan los LMR establecidos para el consumo humano y animal (Ley 7664, artículo 36), constituyen medidas fitosanitarias que podrían ordenarse, entre otras, previa inspección y valoración técnica que al efecto realice la autoridad fitosanitaria dentro del ámbito de sus competencias, descrito en el apartado II.

Sobre ese tipo de medidas, el artículo 58 de la Ley 7664 agrega:

“ARTICULO 58.- Decomisos.

El Servicio Fitosanitario del Estado procederá a retener y podrá ordenar el decomiso y destrucción o reexpedición de vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos de uso agrícola que se hayan importado o hayan ingresado en tránsito incumpliendo lo establecido en esta ley y sus reglamentos, sin perjuicio de que proceda interponer la denuncia ante los tribunales de justicia. En estos casos, deberá levantarse un acta de la resolución.

Cuando lo justifiquen razones técnicas, se procederá de conformidad con el artículo 81.” En consecuencia, lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 39565 excluye del análisis de residuos aquellos productos vegetales que por su naturaleza no puedan ser consumidos por humanos, ni animales en su estado natural. Sin embargo, en el momento en que se dispongan a ese consumo mediante la industrialización, el SFE cuenta con las facultades para realizar las inspecciones y análisis oportunos y pertinentes a fin de que se cumplan los límites máximos de residuos de plaguicidas en los vegetales, y de no cumplirse esos límites, el SFE ha de valorar la aplicación de las medidas fitosanitarias adecuadas conforme con los artículos 36, 54 y demás previstas en la Ley 7664 y sus reglamentos.

Recordemos que no acatar el ordenamiento jurídico podría generar responsabilidad administrativa, civil y/o penal, según sea el caso, para el funcionario (Ley 6227, artículos 199 y 210; Código Penal, artículo 339; dictámenes C-127-98, C-52-99, C-276-2000, C-55-2001, C-36-2011, C-283-2014, C-317-2015, entre otros).

• 3)Se consulta si el SFE estaría obligado a acatar el artículo 2 del Decreto 39565, de haber elementos técnicos debidamente fundamentados sobre la improcedencia de su aplicación, y, si hay mecanismos legales para fundamentar la no aplicación de dicha norma, sin que haya un incumplimiento legal.

Como se sabe la Administración ha de observar el bloque de legalidad, del que participan los principios de jerarquía de las fuentes normativas (artículo 11 Constitucional; Ley 6227, numerales 6 y 11), e inderogabilidad singular de los reglamentos, el cual implica que toda decisión individual debe conformarse a la regla general establecida:

“Artículo 13.- 1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.

2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.” (Ley 6227).

Sobre el principio de legalidad administrativa, el dictamen C-040-2013 indicó:

“El principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la actuación administrativa legítima, para su validez; “lo que no está permitido ha de entenderse prohibido”. (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. Vid también: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 274 y 293, ambas del 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 118/2012, cons. VI, pto. 3°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011, 173/2011, 24272011 y 153/2012).

“Las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la misma línea, resolución N° 293-2005 de la SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

“La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 40 de 1995. Vid también: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 y 7776, ambos del 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 326-2001).

La legalidad administrativa “supone una armonía de las actuaciones y omisiones de los órganos y entes públicos con el Ordenamiento Jurídico, que delimita su régimen de competencias”. El concepto de validez del acto (art 128 LGAP) es “la conformidad de la manifestación administrativa (actuación, función u omisión) con el Ordenamiento Jurídico” (fuentes escritas y no escritas). La validez constituye “un efecto del principio de legalidad, en tanto toda actuación o función administrativa debe sustentarse en una norma jurídica válida que la autorice, ajustando todos sus elementos a la finalidad misma de la potestad y competencia pública….” (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).

Ahora bien, como se indicó, conforme con lo dispuesto al artículo 36 de la Ley 7664, en relación con los numerales 52 y 54 ibídem, el ordinal 2 del Decreto 39565, así como las demás normas reglamentarias para el análisis de LMR de plaguicidas en vegetales, no hay una autorización automática para la retención, el decomiso y destrucción de los vegetales que excedan esos límites. De manera que han de valorarse y analizarse las diversas medidas fitosanitarias previstas para cumplir los objetivos de la Ley 7664 y demás normativa internacional y comunitaria.

El artículo 2 del Decreto 39565, cumpliendo con el parámetro jurídico de reglamentación técnica en materia de medidas fitosanitarias, lo que estipula es una exclusión técnica a la medida del “análisis de residuos” para aquellos vegetales cuyo destino no es el consumo humano y animal.

Si el SFE considera que el numeral 2 del Decreto 39565 no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, ha de ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo (Ley 7664, artículo 5), para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas (artículos 43 y 52 ibídem).

Y, como se refirió en el apartado III, sólo en aquéllos casos donde se requiera “proteger el sector agrícola nacional y cuando se justifique por razones cuarentenales”, el SFE podrá modificar o eliminar cualquier requisito de importación o tránsito establecido con base en la Ley 7664 y sus reglamentos (Ley 7664, artículo 52 párrafo 3).

VI.- Conclusiones 1) Como potestad exclusiva del Poder Ejecutivo, los reglamentos técnicos sobre medidas fitosanitarias y para regular la importación o tránsito de vegetales, sus empaques y medios de transporte, así como los casos de excepción, se emiten mediante Decreto Ejecutivo, que debe responder a criterios técnicos y ser conforme a la Ley.

• 2)Para la emisión del Decreto que fija los requisitos para la importación o tránsito de vegetales, sus empaques y medios de transporte, así como los casos de excepción, la participación del SFE se circunscribe a emitir una recomendación previa (Ley 7664, artículo 52). No obstante, priva la potestad reglamentaria como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.
• 3)De acuerdo con una interpretación sistemática, el artículo 36 de la Ley 7664 ha de aplicarse en concordancia con los demás parámetros normativos que aporta ese mismo cuerpo legal y el resto del ordenamiento jurídico.
• 4)El artículo 2 del Decreto 39565 no excede la potestad reglamentaria en relación con los numerales 36 y 54 de la Ley 7664, pues la definición de “análisis de residuos” desarrolla el término “análisis de laboratorio”, y estipula una exclusión técnica para aquellos vegetales cuyo destino no es el consumo humano y animal, tal y como lo permite el artículo 52 ibídem.
• 5)Las diversas normas y procedimientos para determinar los límites máximos de residuos de plaguicidas en los vegetales refieren a productos destinados para el consumo humano o animal.
• 6)Corresponde a la autoridad fitosanitaria valorar el elenco de medidas fitosanitarias y casos de excepción contemplados en la Ley y sus reglamentos, y determinar, dentro del marco de proporcionalidad y racionalidad previsto, la medida que técnicamente sea más adecuada, tomando en cuenta la evaluación científica y de riesgos, y que no se constituyan obstáculos innecesarios al comercio.
• 7)Conforme con el artículo 36 de la Ley 7664, en relación con los numerales 52 y 54 ibídem, el ordinal 2 del Decreto 39565, así como las demás normas reglamentarias para el análisis de límites máximos de residuos de plaguicidas en vegetales, no hay una autorización automática para la retención, el decomiso y destrucción de los vegetales que excedan esos límites. De manera que han de valorarse y analizarse las diversas medidas fitosanitarias previstas para cumplir los objetivos de la Ley 7664 y demás normativa internacional y comunitaria.
• 8)El artículo 2 del Decreto 39565 excluye del análisis de residuos aquellos productos vegetales que por su naturaleza no puedan ser consumidos por humanos, ni animales en su estado natural. Sin embargo, en el momento en que se dispongan a ese consumo, el SFE cuenta con las facultades para realizar las inspecciones y análisis oportunos y pertinentes para que se cumplan los límites máximos de residuos de plaguicidas, y, si no se cumplen esos límites, el SFE ha de valorar la aplicación de las medidas fitosanitarias adecuadas.
• 9)Si el SFE considera que el numeral 2 del Decreto 39565 no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, ha de ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas.
• 10)Sólo en aquéllos casos donde se requiera “proteger el sector agrícola nacional y cuando se justifique por razones cuarentenales”, el SFE podrá modificar o eliminar requisitos de importación o tránsito establecidos con base en la Ley 7664 y sus reglamentos.

Atentamente,

Silvia Quesada Casares C: Dr. Luis Felipe Arauz Cavallini Ministro de Agricultura y Ganadería