Use permit for school construction in the maritime-terrestrial zonePermiso de uso para construcción escolar en zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 097 of 04/23/2015 C-097-2015 April 23, 2015 Council Members Municipal Council of Osa Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the agreement adopted in regular session No. 11-2015 of March 18, 2015, article VII, point 3, forwarded via official communication Transcripción-PCM-N°273-2015 of March 23, 2015, received on April 10, in which our opinion is required regarding a request for a use permit for 50 years by the Board of Education of the Sierpe School on a property described in cadastral map P-149330-93 (3423.64 m²), located on the west side of the community sports field and that partially occupies the public zone and the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), where there is no zoning plan (plan regulador). To that end, official communication No. AZM-218-2015 of March 16, 2015 was attached, in which it was concluded that what was requested is not viable because the municipal Land Use Regulation (Reglamento de Uso de Suelo) does not permit constructions attached to the ground, only permits for recreation and camping, for one year, until the zoning plan (plan regulador) is approved, and it considered that the school infrastructure is partly within the public zone, and that being public works, there is no legal impediment for the State to make improvements.

I.- Inadmissibility of the Consultation It should be remembered that the Attorney General's Office is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through legal opinions (dictámenes) and pronouncements on general consultations raised by the Heads of administrative bodies (our Organic Law, articles 1, 2 and 4), it being inappropriate to issue them for specific cases. Article 5 ibidem excludes the knowledge and processing of matters pertaining to administrative bodies with jurisdiction established by law, a situation in which cases pending resolution by the active Administration fall.

From opinion AZM-218-2015 that was attached, it is confirmed that the consultation revolves around a specific issue. Although this reason is sufficient to declare its inadmissibility, in order to collaborate with the public interest entrusted to the municipality in matters of territorial planning (ordenamiento territorial), some pronouncements of interest are outlined, remembering that the cited regulations are of mandatory observance in accordance with the rule of law (bloque de legalidad) (articles 11 of the Constitution and 11 of Law 6227).

II.- Common Use of the Public Zone The public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is an essential pillar of Law 6043 (article 20), whose purpose is to ensure its public use for recreational activities, free transit, protection, and surveillance of the coastal public domain (demanio litoral). Its common use is governed by the principles of freedom, gratuitousness, impersonality, and equality. The public character lies in the declaration and legal designation (afectación).

Responsible, transparent action guaranteeing the national interest is that which tends to preserve the State's property over the public zone and its common use in accordance with the legal purpose, through the adoption of measures that ensure it and control for due compliance (Law 6043, article 34; legal opinion C-073-2011).

Without prejudice to the exceptions regarding the possible use of the public zone (Law 6043, articles 18, 20, 21 and 22; legal opinion C-026-2001), as it is an integral part of the State's heritage, of common use, local governments are barred, in principle, from granting exclusive private rights for permanent and exclusive exploitation, with stable works or constructions (pronouncements C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005 and C-109-2007).

III.- Inapplicability of Use Permits or Leases to Build Educational Infrastructure in the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre) The concession (concesión) is the legal mechanism through which municipalities grant the private use of the restricted zone (Law 6043, clauses 10, 38 and 39), must be in accordance with the rule of law (bloque de legalidad) and granted based on a legitimate zoning plan (plan regulador) (Law 6043, articles 12, 13, 19, 31, 33, 39-43 and 65; and 54 of its Regulation; Decree 29307, articles 1, 4, 8 and 9; Decree 32303, articles 20 and 21; Law 9242, article 6). The permitted uses must be previously determined in the territorial planning instruments (Law 6043, article 26, and 17 of its Regulation). The construction permit must also be subject to compliance with the respective regulatory requirements (Law 6043, articles 1, 7, 9, 12, 17 and 39; legal opinion C-79-2010).

Exceptionally, local governments can grant use permits over the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), without the prior adoption of a coastal zoning plan (plan regulador costero), on a precarious basis, discretely revocable and without liability (Law 6227, article 154; constitutional ruling 2306-1991). This legal mechanism does not allow for the development of constructions, and must not be used when coastal planning instruments exist, both in areas declared or not of tourist suitability (legal opinion C-97-1997) because if that is the case, the appropriate action is to adhere to the procedure for granting concessions (concesiones).

Such use permits could only authorize simple acts whose effects do not significantly impact the asset, so permanent constructions cannot be built, rather they must be easily removable, and neither can the adoption of the zoning plan (plan regulador) be prevented or compromised, nor the revocation of the permit (legal opinion C-100-1995).

Given this, legal opinion C-046-2012 indicated that it is not permissible to authorize educational infrastructure works in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) based on use permits, because, given their purpose for a public aim, they must be permanent. Even though article 138 of the General Regulation of Boards of Education and Administrative Boards (Decreto 38249 of February 10, 2014, La Gaceta No. 52 of March 14, 2014), states that the Boards may build on alien public lands, provided that the usufruct is not less than fifty years, remember that the use permit over public domain assets of article 154 of Law 6227 is granted to subjects of private law, not to subjects of public law. And, it would not be permissible to authorize it based on article 62 of the Municipal Code because the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is national and not municipal heritage; nor pursuant to Transitory Provision VIII of Law 6043, as this does not establish the lease (arrendamiento) as a contractual mechanism through which municipalities can allow Boards of Education the use of lands in the restricted zone for that purpose.

In that order, note that the mechanism of lease (arrendamiento), referring to relationships concerning private assets, is therefore inappropriate for granting special uses over public domain assets, even if it was used inadequately in the past (pronouncements OJ-17-2001, OJ-42-2005, C-63-2007 and C-109-2007), which is why Law 6043 regulated the provisional situations described in its clauses 68 and Transitory Provisions I and II, and 73 of its Regulation (pronouncements C-138-91, C-11-99 and OJ-87-2006), and even if its provisions were fulfilled, at the end of the contracts, the interested parties had to conform to the granting of a concession (concesión).

IV.- Coastal Planning and Areas Dedicated to Social and Community Service The competence to plan and control urban development within the limits of its territory corresponds to municipal governments (doctrine and jurisprudence of article 169 of the Constitution) and includes the adoption and implementation of zoning plans (planes reguladores) (Law 4240, articles 10 subsection 1), 15 and 17), which are an immediate instrument for realizing coastal territorial planning (ordenamiento territorial costero), supported by generic guidelines of Laws 6043 and 4220 (pronouncements OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005 and C-091-2010).

Zoning plans (planes reguladores) must be adopted over the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under municipal administration (constitutional ruling 16975-2008), prior to the granting of concessions (concesiones), and the latter are subject to the provisions of that planning instrument (Law 6043, article 57 subsection a), and 19 of its Regulation).

Said zoning plans (planes reguladores) must reserve a percentage of the zoned area to locate or maintain facilities of entities dedicated to social and community service (Law 6043, article 57 subsection c), and 66 of its Regulation; legal opinions OJ-087-2006 and OJ-015-2008), and, in such cases “…the concessions (concesiones) carry the implicit condition that the facilities that are built may not be dedicated to for-profit purposes nor used for political-electoral purposes, all of which is prohibited…” (Law 6043, article 57 subsection c). The spaces of the coastal strip already occupied by health and nutrition centers, the rural guard, community halls, and boards of education, are exempt from payment for their use (Transitory Provision VIII).

In addition to this, the Manual for the Preparation of Coastal Zoning Plans in the Maritime-Terrestrial Zone (Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre), adopted by agreements of the Board of Directors of the Costa Rican Institute of Tourism (Instituto Costarricense de Turismo), Nos. SJD-616-2012 and SJD-039-2013 (Scope No. 58 to La Gaceta No. 63 of April 2, 2013), indicates that the zoning proposal of the zoning plan (plan regulador) may incorporate areas where public facilities must be preserved as zones for the community, and expressly cites schools.

The Law for the regularization of existing constructions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona restringida de la zona marítimo terrestre), No. 9242 of May 6, 2014 (La Gaceta No. 109 of June 9, 2014), was recently enacted, which allows municipalities that have a coastal zoning plan (plan regulador costero) to conserve the previous existing constructions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona restringida de la zona marítimo terrestre), provided they conform to the plan and applicable environmental regulations, through the granting of concessions (concesiones) (article 1), and contemplated deadlines to come into compliance (articles 3, 4 and 5). The municipalities that do not have a current coastal zoning plan (plan regulador costero) have twenty-four months from the law's entry into force, to complete its approval, a period during which existing constructions may be conserved, as long as the competent administrative or judicial authority does not prove the commission, danger, or threat of environmental damage. And, from the entry into force of the law, new constructions that are not supported by a duly approved, registered concession (concesión) conforming to the coastal zoning plan (plan regulador costero) may not be authorized or permitted (article 6).

V.- Conclusion By virtue of the foregoing, and insofar as the consultation deals with a specific case pending resolution by the local government, it is impossible to issue the requested opinion. However, we have outlined regulations and jurisprudence for assessment by that municipal entity.

Sincerely,

MSc. Silvia Quesada Casares Licda. Karla Valenciano Vargas Procuradora Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental) SQC/KVV/hmu

Dictamen : 097 del 23/04/2015 C-097-2015 23 de abril de 2015 Señores Regidores Concejo Municipal de Osa Estimados señores:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al acuerdo adoptado en la sesión ordinaria No. 11-2015 de 18 de marzo de 2015, artículo VII, punto 3, remitido mediante oficio Transcripción-PCM-N°273-2015 de 23 de marzo de 2015, recibido el 10 de abril siguiente, en el cual se requiere nuestro criterio sobre una solicitud de permiso de uso por 50 años a la Junta de Educación de la Escuela de Sierpe en un terreno descrito en el plano catastrado P-149330-93 (3423,64 m²), ubicado al costado oeste de la plaza de deportes de la comunidad y que ocupa en parte la zona pública y la restringida de la zona marítimo terrestre, donde no hay plan regulador. Al efecto, adjuntó el oficio No. AZM-218-2015 de 16 de marzo de 2015, donde se concluyó que lo solicitado no es viable porque el Reglamento de Uso de Suelo municipal no permite construcciones adheridas al suelo, únicamente permisos para recreo y camping, por un año, hasta tanto se apruebe el plan regulador, y consideró que la infraestructura escolar está en parte dentro de la zona pública, y que al ser obra pública no hay impedimento legal para que el Estado realice mejoras.

I.- Inadmisibilidad de la consulta Cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes y pronunciamientos sobre consultas generales planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos. El artículo 5 ibídem excluye el conocimiento y el trámite de los asuntos propios de los órganos administrativos con jurisdicción fijada por ley, supuesto donde se hallan los casos pendientes de resolver por la Administración activa.

Del criterio AZM-218-2015 que se adjuntó se constata que la consulta gira en torno a un tema específico. Si bien esa razón es suficiente para declarar su inadmisibilidad, a fin de colaborar con el interés público confiado al municipio en materia de ordenamiento territorial, se reseñan algunos pronunciamientos de interés, recordando que la normativa citada es de obligatoria observancia conforme al bloque de legalidad (artículos 11 Constitucional y 11 de la Ley 6227).

II.- Uso común de la zona pública La zona pública de la zona marítimo terrestre es pilar esencial de la Ley 6043 (artículo 20), cuyo fin es asegurar su utilización pública para actividades de esparcimiento, libre tránsito, protección y vigilancia del demanio litoral. Su uso común se rige por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. El carácter público radica en la declaratoria y afectación de ley.

Una actuación responsable, transparente y garante del interés nacional es la que tienda a preservar la propiedad del Estado sobre la zona pública y su uso común conforme al destino legal, a través de la adopción de medidas que lo aseguren y de control para el debido cumplimiento (Ley 6043, artículo 34; dictamen C-073-2011).

Sin perjuicio de las excepciones respecto al posible uso de la zona pública (Ley 6043, artículos 18, 20, 21 y 22; dictamen C-026-2001), por ser integrante del patrimonio del Estado, de uso común, los gobiernos locales están impedidos, en principio, para otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables (pronunciamientos C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005 y C-109-2007).

III.- Inaplicabilidad de los permisos de uso o arrendamientos para construir infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre La concesión es la figura jurídica por medio de la cual los municipios otorgan el uso privativo de la zona restringida (Ley 6043, numerales 10, 38 y 39), debe estar ajustada al bloque de legalidad y otorgada con base en un plan regulador legítimo (Ley 6043, artículos 12, 13, 19, 31, 33, 39-43 y 65; y 54 de su Reglamento; Decreto 29307, artículos 1, 4, 8 y 9; Decreto 32303, artículos 20 y 21; Ley 9242, artículo 6). Los usos permitidos deben estar previamente determinados en los instrumentos de planificación territorial (Ley 6043, artículo 26, y 17 de su Reglamento). El permiso de construcción también debe estar sujeto al cumplimiento de los requisitos normativos respectivos (Ley 6043, artículos 1, 7, 9, 12, 17 y 39; dictamen C-79-2010).

De manera excepcional, los gobiernos locales pueden otorgar permisos de uso sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre, sin la previa adopción de un plan regulador costero, a título precario, revocable discrecionalmente y sin responsabilidad (Ley 6227, artículo 154; sentencia constitucional 2306-1991). Dicha figura no da cabida al desarrollo de construcciones, y no debe utilizarse cuando hay instrumentos de planificación costera, tanto en áreas declaradas o no de aptitud turística (dictamen C-97-1997) pues si es así, lo pertinente es ajustarse al procedimiento para el otorgamiento de concesiones.

Tales permisos de uso sólo podrían autorizar actos sencillos cuyos efectos no incidan de manera significativa en el bien, por lo que no pueden construirse edificaciones permanentes, sino deben ser de fácil remoción, y tampoco puede impedirse o comprometerse la adopción del plan regulador ni la revocatoria del permiso (dictamen C-100-1995).

Ante ello, en el dictamen C-046-2012 se indicó que no cabe autorizar obras de infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre con base en permisos de uso, pues por su destino a un fin público han de ser permanentes. Aun cuando el artículo 138 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas (Decreto 38249 de 10 de febrero de 2014, La Gaceta No. 52 de 14 de marzo de 2014), refiere que las Juntas podrán construir en terrenos públicos ajenos, siempre que el usufructo no sea inferior a cincuenta años, recuérdese que el permiso de uso sobre bienes de dominio público del artículo 154 de la Ley 6227 se otorga a sujetos de derecho privado, no a sujetos de derecho público. Y, tampoco cabría autorizarla con base en el artículo 62 del Código Municipal por ser la zona marítimo terrestre patrimonio nacional y no municipal; ni conforme al transitorio VIII de la Ley 6043, pues éste no establece el arrendamiento como figura contractual por medio de la cual las municipalidades pueden permitir a las Juntas de Educación el uso de terrenos en la zona restringida para dicho efecto.

En ese orden, anótese que la figura del arrendamiento, referida a las relaciones sobre bienes privados, es improcedente entonces para otorgar usos especiales sobre bienes del dominio público, aunque en el pasado se utilizara inadecuadamente (pronunciamientos OJ-17-2001, OJ-42-2005, C-63-2007 y C-109-2007), por lo que la Ley 6043 normó las situaciones provisionales descritas en sus numerales 68 y Transitorios I y II, y 73 de su Reglamento (pronunciamientos C-138-91, C-11-99 y OJ-87-2006), y aun cuando se cumplieran sus previsiones, al término de los contratos, los interesados debían ajustarse al otorgamiento de una concesión.

IV.-Planificación costera y áreas dedicadas al servicio social y comunal La competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio corresponde a los gobiernos municipales (doctrina y jurisprudencia del artículo 169 Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes reguladores (Ley 4240, artículos 10 inciso 1), 15 y 17), que son un instrumento inmediato de concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en pautas genéricas de las Leyes 6043 y 4220 (pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005 y C-091-2010).

Los planes reguladores han de adoptarse sobre la zona marítimo terrestre de administración municipal (sentencia constitucional 16975-2008), en forma previa al otorgamiento de concesiones, y éstas últimas sujetarse a las disposiciones de ese instrumento de planificación (Ley 6043, artículo 57 inc. a), y 19 de su Reglamento).

Dichos planes reguladores deben reservar un porcentaje del área zonificada para ubicar o mantener instalaciones de entidades dedicadas a servicio social y comunal (Ley 6043, artículo 57 inciso c), y 66 de su Reglamento; opiniones jurídicas OJ-087-2006 y OJ-015-2008), y, en tales casos “…las concesiones llevan la condición implícita de que las instalaciones que se construyan no podrán dedicarse a fines lucrativos ni usarse para fines político electorales, todo lo cual les estará prohibido…” (Ley 6043, artículo 57 inciso c). Los espacios de la franja costera ya ocupados por centros de salud y nutrición, la guardia rural, salones comunales y juntas de educación, están exonerados del pago por su uso (Transitorio VIII).

Aunado a ello, el Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, adoptado en acuerdos de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nos. SJD-616-2012 y SJD-039-2013 (Alcance No. 58 a La Gaceta No. 63 de 2 de abril del 2013), señala que la propuesta de zonificación del plan regulador podrá incorporar como zonas para la comunidad áreas en donde se deben preservar instalaciones públicas, y cita expresamente las escuelas.

Recientemente se promulgó la Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, No. 9242 de 6 de mayo de 2014 (La Gaceta No. 109 de 9 de junio de 2014), que permite a los municipios que cuenten con un plan regulador costero, conservar las construcciones anteriores existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, siempre que se ajusten al plan y normativa ambiental aplicable, mediante el otorgamiento de concesiones (artículo 1), y contempló plazos para ponerse a derecho (artículos 3, 4 y 5). Las municipalidades que no cuenten con un plan regulador costero vigente, disponen de veinticuatro meses a partir de la vigencia de la ley, para concretar su aprobación, plazo durante el cual pueden conservarse las construcciones existentes, en tanto la autoridad administrativa o judicial competente no acredite la comisión, peligro o amenaza de daño ambiental. Y, a partir de la entrada en vigencia de la ley, no pueden autorizarse ni permitirse nuevas construcciones que no estén respaldadas en una concesión debidamente aprobada, inscrita y ajustada al plan regulador costero (artículo 6).

V.- Conclusión En virtud de lo expuesto, y en tanto lo consultado versa sobre un caso concreto pendiente de resolución por el gobierno local, hay imposibilidad de emitir el criterio solicitado. Sin embargo, reseñamos normativa y jurisprudencia para su valoración por parte ese ente municipal.

Atentamente,

MSc. Silvia Quesada Casares Licda. Karla Valenciano Vargas Procuradora Área Agraria y Ambiental SQC/KVV/hmu