Legal opinion on the Climate Change Framework Law billOpinión jurídica sobre el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático

Legal Opinion: 132 - J of 10/16/2014 October 16, 2014 OJ-132-2014 Hannia Duran Barquero Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication number AMB-339-2013 of November twelfth, two thousand thirteen, in which you request that we issue an opinion regarding the bill entitled, "Ley Marco de Cambio Climático," which is under file number 18,860.

Prior to addressing the bill under consultation, we proceed to indicate the scope of this pronouncement, because according to the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, it is not possible to issue binding opinions when what is being consulted is a bill.

Article 4 of our Ley Orgánica grants the Procuraduría an advisory competence in relation to Public Administration bodies, which, "through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría." These opinions are binding for the consulting administrative agencies, as indicated in article 2.

The administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs in an exceptional manner to its main activity, in which case the opinions issued will be binding. However, when it comes to consultations concerning the legislative work that the Body carries out, we are unable to issue binding opinions, insofar as said competence falls outside the scope of the regulations that govern us; however, for the purpose of collaborating, an opinion will be issued on the bill under analysis, not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a non-binding legal opinion.

Furthermore, and because the request note required this opinion within a period of eight business days from receipt of said note, by virtue of what is established in article 157 of the Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, I cannot omit stating that this article refers to consultations that must be mandatorily formulated to certain State institutions, for which reason it has been this Procuraduría's opinion that it is not applicable in the present matter.

Having clarified the foregoing, we will proceed to analyze the bill under consultation.

REGARDING THE BILL The bill submitted for consideration by the Procuraduría General de la República is comprised of twenty-three articles; however, it should be clarified that we will only refer to those articles that were considered important to mention.

Regarding article four of the bill, it is imperative to highlight the importance of promoting the development, use, and rational exploitation of energy resources other than petroleum and its derivatives, which are essential for the country's sustainable development and are adapted to the purpose of the bill. On this point, the Ley Orgánica del Ambiente establishes:

"Article 56.- Role of the State. Energy resources constitute essential factors for the country's sustainable development. The State shall maintain a preponderant role and shall dictate the general and specific measures related to the research, exploration, exploitation, and development of these resources, based on the provisions of the Plan Nacional de Desarrollo.

Article 57.- Resource utilization. The utilization of energy resources must be carried out in a rational and efficient manner, in such a way as to conserve and protect the environment.

Article 58.- Alternative energy sources. To promote sustainable economic development, the competent authority shall evaluate and promote the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources." In a similar vein, the Kyoto Protocol in its article 2.iv) establishes that, for the purpose of achieving sustainable development, the parties shall develop policies aimed at achieving the research, promotion, development, and increased use of new and renewable forms of energy.

With regard to articles four and five of the bill under review, it is worth mentioning the possibility of considering the Instituto de Desarrollo Rural (INDER, Ley 9036 of May 11, 2012), among the institutions with active participation for the implementation of the law; this, in order to establish better controls through inter-institutional coordination aimed at achieving the protection and improvement of the ecosystem services provided by forests and other areas of hydrological importance, located on the farms that are purchased by INDER.

On the other hand, the importance of the attributions and functions of the Comisión Nacional de Cambio Climático (Conclima) contained in article 10 of the bill must be highlighted, in relation to the issuance of policies and guidelines related to the environment, water resources, and their relationship with agriculture and livestock; given that this should help achieve a better harmonious exploitation of livestock and agricultural activity, through greater respect for water protection areas (article 33 Ley Forestal), for example.

It is worth noting that the so-called gallery forests, which are those existing or that should exist in said protection areas, constitute or could constitute important sinks. For this, among other reasons, it is important to ensure their conservation, improvement, and/or recovery.

On this matter, the United Nations Framework Convention on Climate Change, in its article 8, establishes:

"8. 'Sink' means any process, activity or mechanism which removes a greenhouse gas, an aerosol or a precursor of a greenhouse gas from the atmosphere." In relation to the foregoing, article 4 of the Convention in reference states:

"Article 4. Commitments 1. All Parties, taking into account their common but differentiated responsibilities and their specific national and regional development priorities, objectives and circumstances, shall:

… d) Promote sustainable management, and promote and cooperate in the conservation and enhancement, as appropriate, of sinks and reservoirs of all greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, including biomass, forests and oceans as well as other terrestrial, coastal and marine ecosystems …" Furthermore, in addition to the above, the eventual implementation of such policies and guidelines would conform to the content of article 2.iii) of the Kyoto Protocol referring to the promotion of sustainable agricultural modalities in light of climate change considerations.

Article 12 of the bill, in accordance with its article 3, creates the Consejo Nacional sobre Cambio Climático, which would be composed, in its vast majority, by representatives of the same institutions that would make up the Comisión Nacional de Cambio Climático, with the exception of ICE, RECOPE, and SENARA.

In this aspect, the essential function of such a National Council would be to advise and support Conclima in the direction and evaluation of the different components of the national climate change plan. On this particular issue, from the reading of articles 10, 11, 12, and 14 of the bill, a possible duplication of functions and an unnecessary increase in the public structures in charge of the matter is observed. On the contrary, integrating and maintaining a single body could be considered in order to maximize its efficiency and effectiveness.

Likewise, the bill does not indicate whether the members of the Consejo Nacional sobre Cambio Climático will receive any financial compensation; there is no legal regulation on this point, and furthermore, it does not indicate where a potential budget would come from. The bill limits itself to granting the Council in question the competence to issue its own organizational regulation and all those necessary to fulfill its competences, as provided by subsection d) of article 14 cited.

Article 15 of the bill contains a significant technical deficiency, given that the Ministries that form part of the Central Government do not generate revenue surpluses (superávit), and the various budgetary entities attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, in general, may have a surplus, but a specific one.

Regarding the understanding of surplus (superávit), the Procuraduría General de la República, in its advisory function, has stated:

"For the purposes of the tax in question, the budget surplus (superávit presupuestario) that may be subject to levy is the free and total surplus. Free and total surplus is understood to be the excess of actual revenues over actual expenditures in a given period. In previous opinions (for example, N° C-201-2007 of June 20, 2007), we have indicated that free surplus must be understood as the resources that the entity is legally able to use without relation to a specific expenditure established in the budget, precisely because, being a free surplus, the resources have not been budgeted for a determined expenditure. This, of course, implies that for the purposes of the tax in question, from the definition of free and total surplus, those resources that are 'tied' to a special and specific expenditure, for example the construction of a public work or the implementation of an international cooperation project, must be excluded. This interpretation has been derived from the concept of free surplus used by the members of Congress during the discussion of the Law. It is recorded in the legislative file that, in its Technical Reports N° ST364-05-2002 of April 2002 (see folio 163 of the legislative file) and N° CON.E. 037-2004 (see folio 1545 of the legislative file), the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa defined for the members of the Administration and Government Commission the concepts of free surplus and total surplus as follows:

Total surplus (Superávit total): The surplus is the excess of actual revenues over actual expenditures in a determined period.

Free surplus (Superávit libre): The total surplus is disaggregated into specific and free. Resources classified as free are those that the entity can use without restriction as to the type of expenditure they can finance, but always framed within institutional purposes.

Specific surplus (Superávit específico): The surplus that is destined to finance a specific purpose, such as the construction of a work, the simple distribution of resources among other public and private institutions, or the purchase of some equipment. In the event that the total or partially budgeted sum is not executed, the remainder must be recorded as a specific surplus, so that the purpose established in the Law, agreement, or will of the donor entity is respected, depending on the basis of the resource.

It is not superfluous to note that the concepts transcribed here of free and specific surplus are similar to the terminology defined by the tax authorities in Decreto N° 37077 of March 19, 2012, 'Procedures for the application and monitoring of the general guidelines of the Budgetary Policy for Public Entities, Ministries and other Bodies covered by the scope of the Autoridad Presupuestaria.' Indeed, article 1 defines free surplus as the positive difference between total revenues and expenditures, adding that the specific surplus occurs when it is destined for a determined purpose by special or legal provisions." (C-234-2014 of August 5, 2014).

Despite the foregoing, it is essential to make clear that there exists a normative antinomy between the competences contained in the bill and those regulated in the Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, number 7152, and its regulation. Thus, the Ley Orgánica del MINAE, in its articles one and two, establishes:

"Article 1.- The Ministry of Industry, Energy and Mines shall be transformed into the Ministry of Environment and Energy, and shall assume, in this field, in addition to the current responsibilities of the former, those that this law assigns to it. The Minister shall be the rector of the Natural Resources, Energy and Mines sector.

Article 2.- The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:

• a)Formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the mentioned fields. Likewise, it must carry out and supervise research, technical explorations, and economic studies of the sector's resources.
• b)Promote the development of natural, energy, and mining resources.
• c)Promote and administer legislation on conservation and rational use of natural resources, in order to obtain their sustained development, and ensure its compliance…" For its part, the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, number 35669-MINAE, creates the Dirección de Cambio Climático and assigns competences aimed at developing MINAE's functions, with emphasis on establishing measures and policies for the implementation of the Programa Nacional de Cambio Climático, and states:

"Article 42.- Of the Dirección de Cambio Climático. The Dirección de Cambio Climático is created for the establishment of measures and policies in the management and administration of the Programa Nacional de Cambio Climático, which will seek to work explicitly in the creation and integration of knowledge, to improve the state of preparedness and response based on the adequate identification and planning of core actions for the construction of new capacities for mitigation and adaptation to climate change.

Article 43.- Of the functions of the Dirección de Cambio Climático. The functions of the Dirección de Cambio Climático shall be the following:

a. Coordinate, manage, formulate, and implement public climate change policy, promoting the integration of an inter-ministerial climate change agenda. b. Coordinate and integrate the ministerial climate change agenda. c. Support at the superior level in the design and execution of a priority national and international climate change agenda. d. Coordinate Energy and the Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático (body for monitoring climate change and mitigation and adaptation to its effects). e. Coordinate, direct, and plan the implementation of the Estrategia Nacional de Cambio Climático, through the Programa Nacional de Cambio Climático, with the different socio-economic actors at the national level in terms of mitigation, adaptation, metrics, capacity building and technology, public awareness, and financing, and at the international level in terms of: international influence, attracting external resources, leadership, legitimacy, presence in multilateral and binational forums, and development of international capacities. f. Coordinate and establish the Sistema Nacional de Métrica for the monitoring, evaluation, and follow-up of the Programa Nacional de Cambio Climático, through information and knowledge management at the national level for the operational management of the Program. g. Coordinate and follow up on ministerial, organizational, and sectoral plans for climate change, promoting the establishment of standards that feed the Sistema Nacional de Métrica. h. Serve as the Secretaría Técnica of the Junta de Carbono and administer the C-Neutral Registry. i. Coordinate the C-Neutral process with the various actors and sectors of the national endeavor. j. Coordinate, manage, and follow up on the Plan Nacional de Adaptación. k. Coordinate actions with FONAFIFO, IMN, and any other pertinent institution, the articulation of policies within the framework of the commitments of international conventions and the national agenda, under the directive of the Minister and the Consejo Interministerial." This Advisory Body observes that the bill could signify a tacit repeal (derogatoria tácita) of the competences granted by law.

Tacit repeal is regulated in articles 129 of the Constitución Política and 8 of the Código Civil, which provide, in order:

"Article 129.- Laws are binding and take effect from the day they designate; in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Diario Oficial. No one can claim ignorance of the law, except in cases authorized by it. The waiver of laws in general is not effective, nor the specific waiver of those concerning public interest. Acts and agreements contrary to prohibitive laws shall be null, if the laws themselves do not provide otherwise. The law is neither abrogated nor repealed except by a subsequent one; disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against its observance. By means of referendum, the people may abrogate or repeal it, in accordance with article 105 of this Constitution.

Article 8.- Laws are only repealed by subsequent ones, and disuse or practice to the contrary cannot be alleged against their observance. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous law. The simple repeal of a law does not restore the validity of what it had repealed." According to Don Alberto Brenes Córdoba, 'from a doctrinal point of view, the act by which the legislator renders a law without effect is known by the name of abrogation or repeal. Terms used to express the action and the result of abolishing a law in its entirety or only in part. The repeal can be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with the previous law, since it is a general principle that new laws destroy old laws in everything that opposes them'." (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95).

Regarding the tacit repeal of legal norms, the Sala Primera has indicated in its jurisprudence:

"V.-On Express and Tacit Repeal. The first point that must be analyzed is the validity of Law no. 148. Although it is not an aspect on which there is debate between the parties, it is true that the Tribunal affirms that 'it cannot be understood that there is continuity of the regime; but rather a new one.' Therefore, it is necessary to refer, in general terms, to the institute of repeal, which consists of the suppression of the validity of a norm. In the event that this is of legal rank, the Constitución Política, in the final paragraph of article 129, provides that 'the law is neither abrogated nor repealed, except by a subsequent one; and disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against its observance.' This wording is similar to that contained in article 8 of the Código Civil, which, following the model of the Napoleonic Code, establishes: 'Laws are only repealed by subsequent ones, and disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against their observance. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous one.' As can be observed, the general postulates of both are similar, although the Código Civil provides a more detailed development. In any case, from these precepts it is feasible to establish that the paradigmatic form of repeal is express repeal, that is, when the legislator issues a norm whose content and object is to eliminate the validity of a previous one. However, this is not always the case, since the issuance of laws by the legislative body on already regulated matters generates what in doctrine is known as tacit repeal, which occurs in two scenarios. The first, when a normative body comprehensively covers the same matter that is developed by a previous one. The second scenario occurs when two norms, of equal hierarchy, regulate the same factual assumption but are incompatible. A contradiction (antinomy) consequently arises between the two propositions, which must be resolved under the aphorism: 'later law repeals earlier law.' Now then, in both cases, it is important to note that, fundamentally, it cannot be affirmed that there is a repeal in the strict sense, or what is the same, that it is assimilated to the repealing effect inherent in express repeal. It must be clarified that in these cases, detecting the contradiction (antinomy), and ultimately solving it, corresponds to the legal operators through interpretation. Therefore, the incompatibility would depend on the meaning assigned to both normative propositions by the one who must apply them. Thus, an area of uncertainty is generated regarding the validity of the norm, contrary to the constitutional principle of legal certainty and publicity of the law. On the other hand, it must be considered that, according to article 121 of the Magna Carta, it corresponds to the Legislative Assembly to dictate laws – and its corollary, their modification or suppression. Since, in principle, this declaration would correspond to the judge, or to the administrative bodies responsible for applying the Law, to affirm that tacit repeal has repeal effects similar to express repeal could violate the principle of division of functions. The jurisdictional activity, by constitutional mandate, implies the interpretation and application of the Law, not its creation. Additionally, the principle of parallelism of forms is applicable, from which, if the Legislative Assembly confers validity on a norm, it is this which must suppress it. Finally, it should be noted that precept 129 of the Magna Carta does not refer to tacit repeal, as article 8 of the Código Civil does. In this sense, this norm of the Código Civil must be interpreted in a manner that is consistent with the Constitutional Law. Thus, in line with the foregoing, and based on the principle of coherence of the legal system, the appropriate approach is to consider that, in the event of incompatibility between two norms, the contradiction (antinomy) shall be resolved in favor of the later one, while always respecting the criterion of hierarchy. However, the former shall not lose its validity, but rather, there is a suspension of its effects or inapplicability to the specific case. This, furthermore, is consistent with the fact that jurisdictional resolutions – with the exception of those issued by the Sala Constitucional according to article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional – are binding only on the parties to the process, for which they generate res judicata. It should be noted that this Sala has already pronounced itself, in the same terms as those indicated here, on the issue of tacit repeal, for which the ruling 396-F-S1-2010 of 11:15 hours on March 18, 2010, can be consulted. (Sala Primera, resolution number 928-F-S1-2010 of nine hours twenty-five minutes on August fifth, two thousand ten)." In a similar vein, this Procuraduría General de la República, in advisory functions, has indicated:

"Without intending to delve deeply into the jurisprudence of the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia and of the Procuraduría General de la República on the subject of tacit repeal, it can be affirmed, with a high degree of certainty, that for this legal phenomenon to occur, two conditions are required. First, that the subsequent regulation governs the same matter as the prior regulation. Second, that from the comparative analysis between both regulations an antinomy arises that makes them incompatible and prevents the harmonization of the legal regime established therein. In short, it is required that the new law or norm, by its content, scope, and meaning, completely replaces the previous provision.

Therefore, tacit repeal terminates the validity of a norm when it is incompatible with another norm in the legal system that regulates the same matter, and the more recent norm does not expressly indicate the termination of the validity of that earlier norm that is incompatible with it. Consequently, as it is not expressly indicated, it is the legal operator who must determine whether or not a tacit repeal operates.

To verify the reform or tacit repeal of a norm, as indicated above, two steps must be followed:

a.-Establish the effective existence of objective incompatibility between the content of the precepts of the old norm and those of the new one.

b.-Determine the scope of that incompatibility (see opinion C-215-95 of September 22, 1995).

It is important to indicate that the incompatibility must be of such a degree or magnitude that allows it to be qualified as an insurmountable contradiction, since it was not the expressly manifested will of the legislator to repeal the norm." (C-138-2009 of May 18, 2009)." (The highlighting is not from the original).

As the criteria cited above warn, the repeal of a legal norm occurs with the promulgation of a later one, which causes it to lose validity, according to the provisions of articles 8 of the Código Civil and 129 of the Constitución Política.

This repeal can be express or tacit, with the latter arising when an incompatibility of the new law with the previous one emerges, on the same matter, thus producing a contradiction. (Opinion C-088-2010 of April 30, 2010).

Based on the foregoing, it is considered advisable to analyze the existing regulations and the scope of the bill under review, in order to achieve coherence in the legal system dealing with the matter. It is recommended that repeals be express and not tacit.

Likewise, the issue of the budget that Conclima could have must stand out, which, in principle, is seen as null or insufficient to meet objectives of such relevance, especially when considering the eventual existence of the cited normative antinomy.

Finally, and of course on the occasion of the climate change issue, it is necessary to highlight the need to establish reforms to the Ley Forestal, aimed at improving, among other things, the protection of forests through the development of the limited concept existing in said law.

In this manner, a response is provided to the consultation formulated. Otherwise, any eventual modifications, as well as their approval or not, are a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.

Sincerely,

Federico Quesada Soto

Opinión Jurídica : 132 - J del 16/10/2014 16 de octubre del 2014 OJ-132-2014 Hannia Duran Barquero Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de La República, nos referimos a su oficio número AMB-339-2013 del doce de noviembre del dos mil trece, en el cual solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley denominado, “Ley Marco de Cambio Climático” que se encuentra con número de expediente 18.860.

De manera previa al referirnos al proyecto que se nos consulta, procedemos a indicar el alcance de este pronunciamiento, debido a que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, cuando se trata de consultas concernientes con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige, sin embargo; con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Además y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió este criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omito manifestar que ese numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

ACERCA DEL PROYECTO DE LEY El proyecto de ley sometido a consideración de la Procuraduría General de la República, está conformado por veintitrés artículos, sin embargo cabe aclarar que nos referiremos solamente respecto de los artículos que se consideró importante hacer mención.

En relación con el numeral cuarto del proyecto; resulta imperativo resaltar la importancia de impulsar el desarrollo, uso y explotación racional de otros recursos energéticos diversos al petróleo y sus derivados, los cuales devienen esenciales para el desarrollo sostenible del país y se adaptan al objeto del proyecto de ley. Sobre este punto, la Ley Orgánica del Ambiente establece:

“Artículo 56.- Papel del Estado. Los recursos energéticos constituyen factores esenciales para el desarrollo sostenible del país. El Estado mantendrá un papel preponderante y dictará las medidas generales y particulares, relacionadas con la investigación, la exploración, la explotación y el desarrollo de esos recursos, con base en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo.

Artículo 57.- Aprovechamiento de recursos. El aprovechamiento de los recursos energéticos deberá realizarse en forma racional y eficiente, de tal forma que se conserve y proteja el ambiente.

Artículo 58.- Fuentes energéticas alternas. Para propiciar un desarrollo económico sostenible, la autoridad competente evaluará y promoverá la exploración y la explotación de fuentes alternas de energía, renovables y ambientalmente sanas.” En similar sentido, el protocolo de Kyoto en su numeral 2.iv) establece, que con el objeto de alcanzar un desarrollo sostenible, las partes elaboraran políticas tendientes a lograr la investigación, promoción, desarrollo y aumento de la utilización de formas nuevas y renovables de energía.

En atención a los numerales cuatro y cinco del proyecto de ley de mérito; vale la pena hacer alusión a la posibilidad de considerar al Instituto de desarrollo rural (INDER, Ley 9036 del 11 de mayo del 2012), dentro de las instituciones con participación activa para la implementación de la ley, esto, en aras de establecer mejores controles mediante la coordinación interinstitucional dirigidos a lograr la protección y mejoramiento de los servicios eco sistémicos que brindan los bosques y otras áreas con importancia hídrica, ubicados en las fincas que son compradas por el INDER.

Por otra parte, debe resaltarse la importancia de las atribuciones y funciones de la Comisión Nacional de Cambio Climático (Conclima) contenidas en el artículo 10 del proyecto, en relación con la emisión de políticas y lineamientos relacionadas con el medio ambiente, los recursos hídricos y su relación con la agricultura y la ganadería, toda vez, que esto debería colaborar a lograr una mejor explotación armónica de la actividad ganadera y agrícola, mediante un mayor respeto hacia las áreas de protección hídrica (artículo 33 Ley Forestal), por ejemplo.

Vale la pena indicar, que los denominados bosques de galería, que son aquellos existentes o que deberían existir en dichas áreas de protección, constituyen o podrían constituir importantes sumideros. Por ésta, entre otras razones, es importante velar por su conservación, mejoramiento y/o recuperación.

Sobre el particular, la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en su artículo 8, establece:

“8. Por "sumidero" se entiende cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmósfera”.

En relación con lo anterior, el artículo 4 de la Convención en referencia, indica:

“Artículo 4. Compromisos 1. Todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el carácter específico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo, de sus objetivos y de sus circunstancias, deberán:

… d) Promover la gestión sostenible y promover y apoyar con su cooperación la conservación y el reforzamiento, según proceda, de los sumideros y depósitos de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, inclusive la biomasa, los bosques y los océanos, así como otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos …” Además de lo expuesto, la eventual implementación de dichas políticas y lineamientos, se ajustarían al contenido del artículo 2.iii) del Protocolo de Kyoto referente a la promoción de modalidades agrícolas sostenibles a la luz de las consideraciones del cambio climático.

El artículo 12 del proyecto de ley, en concordancia con su ordinal 3; crea el Consejo Nacional sobre cambio climático, el cual estaría conformado, en su gran mayoría, por representantes de las mismas instituciones que conformarían la Comisión Nacional de Cambio Climático, con excepción del ICE, RECOPE y SENARA.

En este aspecto, la función esencial de tal Consejo Nacional sería la de asesorar y apoyar a Conclima en la dirección y evaluación de los distintos componentes del plan nacional de cambio climático. Sobre este particular, de la lectura de los artículos 10, 11, 12 y 14 del proyecto de ley, se observa una posible duplicidad de funciones y un incremento innecesario en las estructuras públicas encargadas del tema. Por el contrario, podría considerarse integrar y mantener un solo órgano en aras de maximizar su eficiencia y eficacia.

Asimismo, no se indica en el proyecto si los miembros del Consejo Nacional sobre cambio climático recibirán alguna contraprestación económica, no existe regulación legal sobre este punto, y además no se indica de donde provendría un eventual presupuesto. Se limita el proyecto, a otorgarle competencia al Consejo en cuestión, para dictar por su propio reglamento de organización y todos los necesarios para cumplir sus competencias, según dispone el inciso d) del artículo 14 de cita.

El artículo 15 del proyecto, contiene una deficiencia técnica significativa, toda vez que los Ministerios que forman parte del Gobierno Central, no generan excedentes de ingresos, y las diversas personificaciones presupuestarias adscritas al Ministerio de Ambiente y Energía, en general, pueden tener un superávit, pero específico.

Sobre la inteligencia del superávit, la Procuraduría General de la República en función consultiva, ha dicho:

“Para los efectos del tributo que nos ocupa, el superávit presupuestario que puede ser objeto de gravamen es el libre y total. Se entiende por superávit libre y total el excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un período determinado. En anteriores dictámenes (por ejemplo, el N° C-201-2007 de 20 de junio de 2007) hemos indicado que por superávit libre debe entenderse los recursos que la entidad se encuentra en la posibilidad legal de utilizar sin relación con un gasto específico establecido en el presupuesto, precisamente porque al ser un superávit libre los recursos no han sido presupuestados para un gasto determinado. Esto, por supuesto, implica que para efectos del tributo que nos ocupa, de la definición de superávit libre y total deben excluirse aquellos recursos que se encuentran “atados” a un especial y concreto gasto, verbigracia la construcción de una obra pública o la implementación de un proyecto de cooperación internacional. Esta interpretación se ha derivado del concepto de superávit libre que manejaron los señores diputados durante la discusión de la Ley. Consta en el expediente legislativo que, en sus Informes Técnicos N° ST364-05-2002 de abril de 2002 (véase el folio 163 del expediente legislativo) y N° CON.E. 037-2004 (véase folio 1545 del expediente legislativo), el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa definió para los señores diputados de la Comisión de Administración y Gobierno los conceptos de superávit libre y superávit total en la siguiente forma:

Superávit total: El superávit es el excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un período determinado.

Superávit libre: El superávit total se desagrega en específico y libre. Los recursos que se clasifican como libres son los que la entidad puede utilizar sin restricción en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, pero siempre enmarcados dentro de los fines institucionales.

Superávit específico: El superávit que está destinado a financiar un fin específico, como puede ser la construcción de una obra, la simple distribución de recursos entre otras instituciones públicas y privadas o la compra de algún equipo. En caso de que no se ejecute la suma presupuestada total o parcialmente, el remanente debe registrarse como superávit específico, a efecto de que se respete el fin establecido en la Ley, convenio o voluntad de la entidad donante, según sea el fundamento del recurso.

No está de más señalar que los conceptos aquí transcritos de superávit libre y específico son similares a la terminología definida por las autoridades de Hacienda en el Decreto N° 37077 del 19 de marzo de 2012, “Procedimientos para la aplicación y seguimiento de las directrices generales de la Política Presupuestaria para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria”. En efecto, el artículo 1 define el superávit libre como la diferencia positiva entre ingresos y egresos totales, agregando que el específico se produce cuando está destinado a un determinado fin por disposiciones especiales o legales. “(C-234-2014 del 5 de agosto del 2014).

A pesar de lo anterior, es indispensable hacer ver que existe una antinomia normativa entre las competencias contenidas en el proyecto de ley, y aquellas reguladas en la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152 y su reglamento. Así, la Ley Orgánica del Minae, en sus artículos primero y segundo, establece:

“Artículo 1.- El Ministerio de Industria Energía y Minas se transformará en Ministerio del Ambiente y Energía, y asumirá, en este campo, además de las actuales responsabilidades de aquel, las que la presente ley le asigne. El Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas.

Artículo 2.- Serán funciones del Ministerio del Ambiente y Energía las siguientes:

• a)Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.
• b)Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.
• c)Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento…”.

“ Por su parte, el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, número 35669-MINAE, crea la Dirección de Cambio Climático, y le asigna competencias dirigidas al desarrollo de las funciones del Minae, con énfasis en el establecimiento de medidas y políticas para la implementación del Programa Nacional de Cambio Climático, e indica:

“Artículo 42. .-De la Dirección de Cambio Climático. Créase la Dirección de Cambio Climático para el establecimiento de medidas y políticas en la gestión y gerenciamiento del Programa Nacional de Cambio Climático, que buscará trabajar explícitamente en la creación e integración de conocimiento, para mejorar el estado de preparación y respuesta con base en la adecuada identificación y planificación de las acciones medulares, para la construcción de nuevas capacidades para la mitigación y adaptación ante el cambio climático Artículo 43.-De las funciones de la Dirección de Cambio Climático. Serán funciones de la Dirección de Cambio Climático las siguientes:

a. Coordinar, gestionar, formular e implementar la política pública de cambio climático, promoviendo la integración de una agenda interministerial de cambio climático.

b. Coordinar e integrar la agenda ministerial de cambio climático.

c. Apoyar a nivel superior en el diseño y ejecución de una agenda prioritaria a nivel nacional e internacional de cambio climático.

d. Coordinar Energía y el Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático (órgano para el seguimiento del cambio climático y mitigación y adaptación a sus efectos).

e. Coordinar, dirigir y planificar la implementación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, mediante el Programa Nacional de Cambio Climático, con los diferentes actores socioeconómicos en el ámbito nacional a nivel de mitigación, adaptación, métrica, desarrollo de capacidades y tecnología, sensibilización pública, y financiamiento y en el ámbito internacional a nivel de: incidir internacionalmente, atraer recursos externos, liderazgo, legitimidad, presencia en foros multilaterales y binacionales y desarrollo de capacidades internacionales.

f. Coordinar y establecer el Sistema Nacional de Métrica para el monitoreo, evaluación y seguimiento del Programa Nacional de cambio climático, por medio de la información y gestión del conocimiento a nivel nacional para la gestión operativa del Programa.

g. Coordinar y dar seguimiento a los planes ministeriales, organizacionales y sectoriales para el cambio climático, promoviendo el establecimiento de estándares que alimenten el Sistema Nacional de Métrica.

h. Fungir como Secretaría Técnica de la Junta de Carbono y administrar el Registro C-Neutral.

i. Coordinar el proceso C-Neutral con los diversos actores y sectores del quehacer nacional.

j. Coordinar, gestionar y dar seguimiento al Plan Nacional de Adaptación.

k. Coordinar acciones con FONAFIFO, IMN y cualquier otra institución pertinente, la articulación de las políticas en el marco de los compromisos de las convenciones internacionales y la agenda nacional, bajo la directriz del Ministro y del Consejo Interministerial. “ Observa este Órgano asesor, que el proyecto de ley podría significar una derogatoria tácita serían importante únicamente las competencias otorgadas por ley.

La derogatoria tácita se encuentra regulada en los artículos 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil, los cuales disponen, en su orden:

“Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.

Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado.” De acuerdo con Don Alberto Brenes Córdoba, ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”. (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95).

Sobre la derogatoria tácita de las normas legales, la Sala Primera ha señalado en su jurisprudencia:

V.-Sobre la Derogación Expresa y Tácita. El primer punto que debe ser analizado es la vigencia de la Ley no. 148. Si bien no es un aspecto sobre el cual existe debate entre las partes, cierto es que el Tribunal afirma que “no se puede entender que existe continuidad del régimen; sino uno nuevo”. Por ello, es menester referirse, en términos generales, al instituto de la derogación, la cual consiste en la supresión de la vigencia de una norma. En caso de que esta sea de rango legal, la Constitución Política, en el párrafo final del cardinal 129, dispone que “la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.” Dicha redacción es similar a la contenida en el numeral 8 del Código Civil, el cual, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, establece: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” Como se puede observar, los postulados generales de ambas son similares, aunque el Código Civil realiza un desarrollo más detallado. En todo caso, a partir de estos preceptos es dable establecer que la forma paradigmática de derogación es la expresa, es decir, cuando el legislador emite una norma cuyo contenido y objeto es eliminar la vigencia de una anterior. Empero, este no siempre es el caso, ya que la emisión de leyes por parte del órgano legislativo sobre materias ya reguladas genera lo que en doctrina se conoce como derogación tácita, la cual se da en dos supuestos. El primero, cuando un cuerpo normativo abarca, en forma integral, la misma materia que es desarrollada por otro anterior. El segundo escenario, se presenta cuando dos normas, de igual jerarquía, regulan el mismo presupuesto de hecho pero resultan incompatibles. Surge, en consecuencia, una antinomia entre ambas proposiciones, la cual se debe resolver bajo el aforismo: “ley posterior deroga ley anterior”. Ahora bien, en ambos casos, es importante notar que, en el fondo, no se puede afirmar que existe una derogación en sentido estricto, o lo que es lo mismo, que se asimila al efecto derogador consustancial a la expresa. Debe aclararse que en estos casos, el detectar la antinomia, y en última instancia darle solución, le corresponde a los operadores jurídicos a través de la interpretación. Por ello, la incompatibilidad pendería del sentido que se le asignen a ambas proposiciones normativas por quien debe aplicarlas. Así, se genera un ámbito de incerteza en cuanto a la vigencia de la norma, contrario al principio constitucional de seguridad jurídica y publicidad de la ley. Por otro lado, debe considerarse que, según el numeral 121 de la Carta Magna, corresponde a la Asamblea Legislativa dictar las leyes –y su correlato, la modificación o supresión de estas-. Siendo que en principio esta declaratoria correspondería al juez, o a los órganos administrativos encargados de aplicar el Derecho, de afirmarse que la derogatoria tácita tiene efectos derogatorios, similares a la expresa, podría quebrantarse el principio de división de funciones. La actividad jurisdiccional, por mandato constitucional, implica la interpretación y aplicación del Derecho, no su creación. Adicionalmente, resulta aplicable el principio de paralelismo de las formas, a partir del cual, si la Asamblea Legislativa le confiere vigencia a una norma, es esta quien debe suprimirla. Finalmente, cabe destacar que el precepto 129 de la Carta Magna no se refiere a la derogación tácita, como sí lo hace el 8 del Código Civil. En este sentido, esta norma del Código Civil debe ser interpretada de forma que sea conforme al Derecho de la Constitución. Así, en línea con lo anterior, y partiendo del principio de coherencia del ordenamiento jurídico, lo procedente es considerar que, en caso de incompatibilidad entre dos normas, la antinomia se resolverá en favor de la posterior, y respetando siempre el criterio de jerarquía. No obstante, la primera no perderá su vigencia, sino que por el contrario, se da una suspensión de sus efectos o inaplicabilidad al caso concreto. Esto, además, resulta acorde con el hecho de que las resoluciones jurisdiccionales –con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional según el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- son vinculantes, únicamente, para las partes del proceso, respecto de las cuales genera cosa juzgada. Cabe destacar que ya esta Sala se ha pronunciado, en iguales términos a los acá indicados, sobre el tema de la derogación tácita, para lo cual se puede consultar el voto 396-F-S1-2010 de las 11 horas 115 minutos del 18 de marzo de 2010. (Sala Primera, resolución número 928-F-S1-2010 de las nueve horas veinticinco minutos del cinco de agosto del dos mi diez) En sentido similar, esta Procuraduría General de la República, en funciones consultivas, ha señalado:

“Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requieren, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:

a.-Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.

b.-La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma.” (C-138-2009 del 18 de mayo de 2009)”. (Lo resaltado no es del original).

Como lo advierten los criterios antes citados, la derogación de una norma jurídica ocurre con la promulgación de otra posterior, que le haga perder vigencia, según lo dispuesto en los artículos 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política.

Esa derogación puede ser expresa o tácita, siendo que la segunda sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. (Dictamen C-088-2010 del 30 de abril de 2010).

A partir de lo anterior, se considera conveniente analizar la normativa existente y los alcances del proyecto de ley de mérito, con la finalidad de lograr coherencia en el ordenamiento jurídico que se ocupa de la materia. Lo recomendable es que las derogatorias sean expresas y no tácitas.

Asimismo, debe sobresalir el tema del prepuesto con el que podría contar Conclima, el cual, en tesis de principio, se observa nulo o insuficiente para cumplir con objetivos de tal relevancia, máxime al considerar la eventual existencia de la citada antinomia normativa.

Finalmente, y por supuesto con ocasión al tema del cambio climático, es menester resaltar la necesidad de establecer reformas a la Ley Forestal, dirigidas a mejorar, entre otros, la protección de los bosques mediante el desarrollo del limitado concepto existente en dicha ley.

De esta manera, se da respuesta a la consulta formulada. Por lo demás, las eventuales modificaciones, así como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Cordialmente, Federico Quesada Soto