DGTCC's authority to issue precautionary measures in fuel mattersCompetencia de la DGTCC para dictar medidas cautelares en materia de combustibles

Legal Opinion: 138 of 07/13/2010 July 13, 2010 C-138-2010 Engineer Teófilo de la Torre Argüello Minister Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET) Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, Ricardo Vargas Vázquez, pursuant to Article 12, second paragraph of the Organic Law of the Attorney General's Office, I refer to official letter No. DM-059-2010 dated January 21 of this year, signed by your predecessor, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, by which the following questions are posed to us:

1.- Can the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, as the technical body of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, assume the power to issue interim measures (medidas cautelares), even in cases where it considers that there is imminent harm to health, life and the environment, or is it an obligation in accordance with the powers of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible to recommend to the hierarchical superior the issuance of interim measures (medidas cautelares) so that it is the hierarchical superior who, after analysis, issues the interim measures (medidas cautelares)? Within this same scenario, what type of liability could a public official assume?

2.- What limits and formalities exist for the issuance of interim measures (medidas cautelares)?

3.- Can the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible appoint instructing bodies for administrative proceedings, or must it recommend to the hierarchical superior of the Ministry the opening of such proceedings?

As is evident from the background information accompanying the official letter in question, within that ministerial portfolio there is a diversity of opinions on the matter under consultation, which has prompted the request for the pronouncement that occupies us here.

The Director of the Legal Advisory Office of that Ministry, Msc. Lorena Polanco Morales, maintains that the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (hereinafter DGTCC) lacks any authority for the issuance of interim measures (medidas cautelares), since in her opinion there is no legal basis for the exercise of that authority, a position that, as will be seen, is not shared by this Attorney General's Office.

Rather, our opinion is more in line with the position that the legal advisors of the DGTCC, lawyers Paúl Chaverri and Alejandra Ramírez, have been maintaining, in the sense that that Directorate is empowered—and obligated—to take the necessary preventive actions when there are serious risks in environmental matters or regarding the safety, life, or health of persons.

After outlining the above, we proceed to address the questions formulated, in the following terms:

1.- Can the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, as the technical body of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, assume the power to issue interim measures (medidas cautelares), even in cases where it considers that there is imminent harm to health, life and the environment, or is it an obligation in accordance with the powers of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible to recommend to the hierarchical superior the issuance of interim measures (medidas cautelares) so that it is the hierarchical superior who, after analysis, issues the interim measures (medidas cautelares)?

The terms of the consultation posed oblige us, first of all, to recount the regulations governing the substantive functions and the powers that the aforementioned Directorate is responsible for exercising. In this regard, the recent Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Decreto Ejecutivo N° 35669 of December 4, 2009), provides, as relevant here, the following:

"Article 45.—Of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles. Refer to Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, of December 20, 2001.

Article 46.—Of the functions of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles. The functions of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles shall be the following:

a. Receive and process applications and recommend to the Minister the granting of construction, remodeling, and operating permits for establishments where fuel service stations, fuel storage tanks, marine stations, aircraft refueling service stations, and distributors without a fixed point of sale are located.

b. Receive, process, and recommend to the hierarchical superior of MINAET that authorization be granted to provide the public service of supplying hydrocarbon-derived fuels.

c. Recommend to the hierarchical superior of MINAET the suspensions and cancellations of the authorizations granted.

d. Regulate, supervise, and control matters related to the transport and commercialization of hydrocarbon-derived fuels, as well as safety and hygiene aspects in the operation and functioning of these transports.

e. Establish and apply an evaluation system for self-consumption installations and for storage and distribution installations of hydrocarbon-derived products.

f. Establish an evaluation system for fuel transport equipment.

g. Address environmental complaints related to hydrocarbon derivatives.

h. Process the administrative proceeding to determine whether it is appropriate to recommend the suspension or cancellation of the operating authorization, both for establishments and for vehicles that supply hydrocarbon-derived fuels, when they have authorization from MINAET." For its part, Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, of December 20, 2001, establishes—as pertinent—the following regulations:

"Article 5º—Competence. The Ministry of Environment and Energy, through the DGTCC, is responsible for the application of this Regulation. For this purpose, the DGTCC shall have, among other powers, the following:

5.1 Regulate, supervise, and control matters related to the transport and commercialization of hydrocarbons, as well as safety and hygiene aspects in operation and functioning, in coordination with the MOPT and the Ministry of Health, respectively.

5.2 Verification of aspects related to the safety and proper functioning of self-consumption installations and storage and distribution installations of hydrocarbon-derived products.

5.3 Process applications for installation, relocation, change of owner, remodeling, and operation of self-consumption or storage and distribution establishments, as well as prepare the respective resolution recommending to the Minister of Environment and Energy.

5.4 Recommend to the Minister of Environment and Energy the suspension or cancellation of the authorizations regulated in this Decreto Ejecutivo.

5.5 Process the administrative proceeding to determine the suspension or cancellation of the authorizations granted." As is evident from the regulatory provisions just transcribed, in the event of the potential suspension of any of the authorizations granted for the transport or commercialization of fuel, the DGTCC is responsible for submitting a recommendation to that effect to the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, so that it is the hierarchical superior who finally and definitively decides whether or not to accept such recommendation and suspend an authorization of this nature.

That is, that substantive and decision-making power rests solely with the Minister, since the DGTCC does not exercise in this field a deconcentrated competence (competencia desconcentrada) granted by law that could lead it to issue that decision.

The foregoing is consonant with what this Attorney General's Office had already indicated in legal opinion No. C-263-2005 of July 20, 2005, when we made the following considerations in that regard:

"It must be noted that the attribution of competence made here prevents affirming the presence of a deconcentration. In the first place, we are not faced with the attribution of an independent and definitive decision-making power; on the contrary, the competence is assigned as part of the Ministry, with the Minister retaining the decision-making power. Secondly, it must be taken into account that the deconcentration of competences that involve powers of authority (potestades de imperio) is reserved to law (Article 59 of the Ley General de la Administración Pública). Granting permits for the construction and operation of fuel service stations, fuel storage tanks, marine stations, the concession of public service, and, as applicable, the suspension or cancellation of the agreed-upon authorizations or concessions are part of those powers of authority that can only be attributed by law. The regulation is not the norm authorized to effect such attribution and, in effect, it does not do so since the function of the Directorate is preparatory (Article 31 of the Regulation) and not decision-making.

This preparatory character is also present in Decreto Ejecutivo N° 30131 of December 20, 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. The Directorate does not exercise its own competences but rather as part of MINAE. Consequently, the power to decide and to act corresponds to the Ministry and not to the Directorate. Article 5 of the Regulation provides: (...)

It follows from the foregoing that the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible is not the holder of a deconcentrated competence that would allow it to be considered the corresponding hierarchical authority in relation to the matter consulted." Thus, it is clear that the decision-making and definitive power regarding the potential suspension of an authorization for the commercialization or transport of fuel falls to the Minister, without this competence being able to be independently arrogated by the DGTCC.

However, we consider that the consultation goes beyond this aspect to move to another distinct and no less important topic, which is the power to issue interim measures (medidas cautelares) against the regulated parties who hold this type of authorization, in those highly qualified cases that so require, due to a grave danger to safety, health, or the environment.

Under this perspective, the first aspect that must be examined refers to the powers entrusted to the DGTCC that could potentially support the adoption of a measure of that nature. Thus, it is clear that this unit is responsible for supervising everything related to the transport and commercialization of fuels, and even for addressing environmental complaints related to hydrocarbon derivatives.

In that sense, let us recall that the already cited Organic Regulation of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Decreto Ejecutivo N° 35669 of December 4, 2009), provides, in its Article 46, that the DGTCC is responsible for regulating, supervising, and controlling matters related to the transport and commercialization of hydrocarbon-derived fuels, as well as safety and hygiene aspects in the operation and functioning of these transports (subsection d); establishing and applying an evaluation system for self-consumption installations and for storage and distribution installations of hydrocarbon-derived products (subsection e); establishing an evaluation system for fuel transport equipment (subsection f); and addressing environmental complaints related to hydrocarbon derivatives (subsection g).

Along the same lines, the also cited Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, of December 20, 2001, in its numeral 5 entrusts the DGTCC with regulating, supervising, and controlling matters related to the transport and commercialization of hydrocarbons, as well as safety and hygiene aspects in operation and functioning, in coordination with the MOPT and the Ministry of Health, respectively, as well as verifying aspects related to the safety and proper functioning of self-consumption installations and storage and distribution installations of hydrocarbon-derived products.

For its part, the Reglamento de Transporte y Acarreo de Derivados del Petróleo (Decreto Ejecutivo N° 24813-MAE of November 23, 1995) establishes the following:

"Article 1º.- The Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles of the Ministry of Environment and Energy (DGTCC) is responsible for the application of this regulation. For this purpose, the DGTCC must coordinate and direct the policies issued by the Executive Branch, regarding the transport and commercialization of fuels in the country, being empowered to execute those policies, which among others will contemplate:

(...)

• b)the control of safety and hygiene aspects.

(...)

Article 6º.- The Dirección General shall be responsible for:

• a)Regulating, supervising, and controlling matters related to the transport of fuels, whether clean product, dirty product, or other hydrocarbons.

(...)" The foregoing allows supporting the position that it is the DGTCC that is the competent unit to supervise and control everything related to the commercialization and transport of fuels, including, of course, matters concerning environmental, safety, hygiene, and quality aspects in the provision of such services.

As we pointed out earlier, it is clear that since the DGTCC does not hold a deconcentrated competence in this matter, the decision-making and definitive power regarding the granting and eventual suspension or cancellation of the authorizations provided for the purpose of commercializing or transporting fuels rests with the Minister of Environment, for which purposes the Directorate submits a recommendation based on the exercise of its functions.

However, it is of utmost importance to keep in mind that very delicate aspects of safety, health, and environmental matters are involved in this field, which on some qualified occasions may require the adoption of immediate and urgent interim measures (medidas cautelares) that cannot wait for the formality of an administrative resolution processed through the Office of the hierarchical superior, since if provisional measures are not adopted immediately, irreparable harm could be caused, which would ultimately and undeniably entail a breach of the functions that the State must fulfill for the sake of common security and environmental protection.

In effect, situations could arise, for example, in which as a result of an inspection, a fuel leak is detected due to a lack of adequate storage, which could seep into the ground and even contaminate aquifers and thereby natural water sources (fuentes naturales de agua); as well as the explosion of these substances that can cause great contamination in the atmosphere or serious harm to people's health, physical integrity, or even threaten their lives. This is just to mention two examples within the multiple situations that could arise in this field.

On this topic, which is closely related to the preventive principle (principio preventivo) and the precautionary principle (principio precautorio), we have made the following considerations:

"...regarding the preventive principle, transcendental in this matter, and which should not be confused with the precautionary principle, by which a kind of presumption in favor of the environment is established, so that, when there is no scientific certainty about the negative effects that an action may generate, its realization is prohibited, limitations are imposed on it, or protective measures are adopted. Both are enunciated in Article 11 of the Ley de Biodiversidad:

'The following are criteria for applying this law:

1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats.

2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent harm to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.(...)' And they are closely related:

'It is said that the Prevention Principle should be applied in those cases where there is a scientific possibility of measuring risks and therefore recommending measures for their management. When scientific knowledge does not reach that level, the appropriate course will then be to resort to the Precautionary Principle.(...).' 7 The preventive principle is related to the character that actions for environmental protection should generally bear:

'(...) Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health.' (Sala Constitucional, Voto No. 1250 of 11:24 hours on February 19, 1999, reiterated in Votos numbers 2219 of 15:18 hours on March 24, 1999, 9773 of 9:44 hours on November 3, 2000, 1711 of 16:32 hours on February 27, 2001, 6322 of 14:14 hours on July 3, 2003, and 1923 of 14:55 hours on February 25, 2004). (see OJ-011-2006 of January 30, 2006) As for the legal basis we can find for the adoption of a measure of this nature by the DGTCC, we find that the Ley de Biodiversidad (Ley N° 7788 of April 30, 1998) provides the following:

"ARTICLE 1.- Purpose. The purpose of this law is to conserve biodiversity and the sustainable use of resources, as well as to distribute the derived benefits and costs in a fair manner.

(...)

ARTICLE 5.- Framework for interpretation. This legal framework shall serve as a framework for the interpretation of the rest of the norms that regulate the subject matter of this law.

(...)

ARTICLE 11.- Criteria for applying this law. The following are criteria for applying this law:

1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats.

2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent harm to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.

3.- Criterion of environmental public interest: The use of the elements of biodiversity must guarantee the development options of future generations, food security, the conservation of ecosystems, the protection of human health, and the improvement of citizens' quality of life.

4.- Criterion of integration: The conservation and sustainable use of biodiversity must be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies, for the purpose of integrating them into the development process.

(...)

ARTICLE 45.- Responsibility in environmental safety matters. The State has the obligation to avoid any risk or danger that threatens the permanence of ecosystems. It must also prevent, mitigate, or restore environmental damages that threaten life or deteriorate its quality.

(...)" For its part, the Ley Orgánica del Ambiente (Ley N° 7554 of October 4, 1995) establishes, as relevant here, the following:

"ARTICLE 1.- Objectives This law will seek to provide Costa Ricans and the State with the necessary instruments to achieve a healthy and ecologically balanced environment.

The State, through the application of this law, will defend and preserve that right, in search of greater well-being for all inhabitants of the Nation. Environment is defined as the system constituted by the different natural elements that compose it and their interactions and interrelationships with human beings.

ARTICLE 2.- Principles The principles that inspire this law are the following:

• a)The environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation, with the exceptions established by the Political Constitution, international conventions, and laws. The State and private parties must participate in its sustainable conservation and use, which are of public utility and social interest.
• b)Everyone has the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment for their development, as well as the duty to conserve it, according to Article 50 of our Political Constitution.
• c)The State shall ensure the rational use of environmental elements, in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. Likewise, it is obligated to promote economically and environmentally sustainable development, understood as development that satisfies basic human needs without compromising the options of future generations.
• d)Whoever pollutes the environment or causes damage to it shall be liable, as established by the laws of the Republic and current international conventions.
• e)Environmental damage constitutes a crime of a social nature, as it affects the foundations of society's existence; economic, because it attacks the indispensable materials and resources for productive activities; cultural, as it endangers the way of life of communities; and ethical, because it attacks the very existence of present and future generations.

The State shall promote, through its institutions, the implementation of an information system with environmental indicators, aimed at measuring evolution and correlation with economic and social indicators for the country.

ARTICLE 3.- Joint participation to fulfill objectives. The Government shall set a harmonious and interrelated set of objectives, aimed at improving the environment and adequately managing natural resources.

Specific decisions and actions aimed at their fulfillment must be incorporated into these objectives, with the support of norms, institutions, and procedures that allow achieving the functionality of those policies.

ARTICLE 4.- Purposes The purposes of this law are:

• c)To promote the necessary efforts to prevent and minimize the damages that may be caused to the environment.
• d)To regulate human conduct, individual or collective, and public or private activity regarding the environment, as well as the relations and actions that arise from the use and environmental conservation.
• e)To establish the principles that guide the activities of the Public Administration in environmental matters, including coordination mechanisms for efficient and effective work.

(...)

ARTICLE 59.- Pollution of the environment Pollution is understood as any alteration or modification of the environment that may harm human health, threaten natural resources, or affect the environment in general of the Nation. The discharge and emission of pollutants shall obligatorily comply with the technical regulations issued. The State shall adopt the measures that are necessary to prevent or correct environmental pollution.

ARTICLE 60.- Prevention and control of pollution To prevent and control environmental pollution, the State, the municipalities, and other public institutions shall give priority, among others, to the establishment and operation of adequate services in fundamental areas for environmental health, such as:

• a)The supply of water for human consumption.
• b)The sanitary disposal of excreta, wastewater, and rainwater.
• c)The collection and management of waste.
• d)The control of atmospheric pollution.
• e)The control of noise pollution.
• f)The control of chemical and radioactive substances.

These services shall be provided in the manner determined by specific laws and regulations, seeking the participation of the population and their organizations.

ARTICLE 61.- Environmental contingencies The competent authority shall issue the necessary preventive and corrective measures when contingencies due to environmental pollution and others not contemplated in this law occur." (emphasis added) To determine that one is facing a situation demanding the adoption of an interim measure (medida cautelar) of this nature, it must be verified that there is an effective and real need to avoid serious harm, through a provisional decision, and in application of the preventive principle we have already discussed. Its current justification must then be clearly noted in relation to the situation found, in which it is perceived that one cannot run the risk of waiting for the decision on the merits to be issued by the hierarchical superior.

Etymologically, the word measure (medida), in the sense we are using here, means prevention, disposition. And prevention, in turn, is equivalent to a set of precautions and measures taken to avoid a risk, in this case, of an imminent harm whose only effective way of preventing it is by adopting that kind of measure by the DGTCC authorities who are directly supervising the situation.

The doctrine and norms related to interim measures (medidas cautelares) are developed mainly in relation to the judicial sphere. However, it is clear that in administrative venues they can also be adopted in those cases that so require, for example, as occurs in labor matters during the processing of a disciplinary proceeding, in which the investigated official can be provisionally suspended; those that can be issued by financial or banking oversight bodies; in construction matters; in environmental matters, where it can be ordered to stop a certain activity or close an establishment; or as occurs in public health matters, where the sanitary order issued by the Ministry of Health could potentially have a provisional character in the event that a final decision is later rendered concerning a sanitary operating permit, for example.

Although developed fundamentally in the context of judicial measures, the following doctrinal considerations are useful for achieving a conceptual approach to the nature of these measures, in order to apply them mutatis mutandis to the exercise of this administrative power:

"CHARACTERISTICS:

In addition to the essential characteristic of interim measures (instrumentality) which constitutes their legal nature, there are other characteristic features that further contribute to their definition and to obtaining a clear and concrete concept of them. Instrumentality, of which we have spoken above, becomes the true logical crux of interim measures; however, the provisional nature, judiciality, and variability, which we will see below, are properties of the interim measure that derive directly from its relationship with the definitive ruling, consequences and logical manifestations of instrumentality.

Doctrine has not reached an agreement on what the characteristics specific to interim measures are and what their denominations are. We have concatenated their enumeration in the studied doctrine to find uniform and correct vocabulary.

Provisional nature: When we said that interim rulings await another subsequent ruling that averts a danger, we were addressing the aspect of their provisional nature. Awaiting the realization of a later procedural act (understanding that the term awaiting comprises a non-permanent wait) is signified by this term. 'The provisional nature of interim rulings would be an aspect and a consequence of a relationship that takes place between the effects of the antecedent ruling (interim) and the subsequent one (definitive), the commencement of which would mark the cessation of the first' (17), that is, the provisional nature is in close relationship with and is a necessary consequence of instrumentality or subsidiariness.

By virtue of the latter, the interim ruling supplies an effect to the definitive ruling, and by virtue of the former, it awaits that effect being replaced by another determined effect of a permanent nature.

On the other hand, CALAMANDREI has clarified, as BRICE notes (18), the exact difference between provisional and temporary: temporary is what does not last and whose term of duration is uncertain, it is a finite and uncertain lapse; provisional also implies a finite lapse, but it is known in advance how long it will last. Therefore, the term temporariness is erroneous to signify provisional nature.

Judiciality: (...)" Variability: Precautionary measures fall within the group of judicial orders subject to the rebus sic stantibus clause, according to which, even once final and binding, they may be modified to the extent that the state of affairs for which they were issued changes. They depend on the mutability or immutability of the factual situation that gave rise to them. (…)

Urgency: Urgency becomes the guarantee of effectiveness of precautionary judicial orders. The need for an effective and rapid means that intervenes in the vanguard of a factual situation is fittingly supplied by precautionary measures. They "represent a reconciliation between the two often opposing demands of justice: that of speed and that of deliberation; between doing things quickly but poorly and doing them well but late, precautionary judicial orders tend, first and foremost, to do them quickly, leaving the problem of well and poorly, that is, of the intrinsic justice of the order, to be resolved later, with the necessary deliberation, in the calm forms of the ordinary process" (23).

The driving cause of precautionary measures is the danger in the delay of the administration of justice, originating (that delay) in the undeniable equanimity that procedural steps must observe until the satisfaction of the party’s claim.

The harm sought to be avoided in the definitive preventive caution, for example, can take different forms and finds its origin in the defendant party itself, whereas the harm in precautionary judicial orders (provisional ones), is always embodied in the delay of the definitive satisfaction of the substantive right.

However, the danger existing for the party requesting the measure may originate from the requesting party itself or from the passive subject, as we shall see later (Cf. infra No 72). This characteristic of urgency presents two distinct manifestations. One is the simplicity of forms or procedures to achieve speed in time and superficiality in the prior knowledge of the underlying matter, that is, of the right claimed in the main proceedings, before proceeding to enforcement. It suffices that there is a well-founded indication of danger and of justice in the claimant's claim for the Judge to act recurrently, like a sentinel who, when observing a suspicious movement in the undergrowth and his "watchword" is not answered, shoots first and investigates later.

Another manifestation is, instead, the precaution taken to avoid obstacles that delay enforcement; the concept of precaution here must be understood as the mode of prudence, care, reserve, or secrecy with which the steps are being carried out. This way of avoiding delays and hindrances that render its effects nugatory consists, in my view, in the very means of precaution contemplated by the summary criminal procedure up to the effective detention of the indictee, namely, speed and secrecy. However, in the procedure of our preventive measures, only speed exists, which has been perfectly achieved through the provisional suspension of the principle (…)

Of strict law: Cautelary norms are, as a general rule, of restrictive interpretation, since they tend to limit or prohibit in one way or another, depending on their type, the personal guarantees (individual, social, economic, and political) provided for by the National Constitution, having as their only basis a conjectural judgment based on presumptions of man. Although the principle in dubio pro reo and of full proof for the estimation of the claim (art. 254 CPC) is justified in the definitive adjudication of res judicata, this is not so in that which has a revocable, provisional character.

But, precisely, the insufficiency of proof and the lack of the adversarial principle in the initial summary cognizance of preventive jurisdiction must temper judicial action without impairing the effectiveness of the administration of justice (Cf. infra No 34).

It is thus that the CSJ has established that "preventive measures constitute a limitation of the right of property. Everything that tends to eliminate or suppress this limitation is of broad interpretation, just as that which tends to accentuate the restriction and impair the guarantee of property is of strict interpretation. Preventive measures are of singular law and as such of restrictive interpretation, and their application cannot extend by analogy to any case not expressly provided for by the legal provisions that sanction them.

This characteristic feature of cautelary measures now resides fundamentally in the jurisdictional power of the judge for the purposes of the prudent determination of what is equitable in each case, and not in the exhaustive list of legal permissions, since, as we shall see (Cf. infra No. 28), the new Code of Civil Procedure has conferred a general cautelary power on the judicial authority subject to its free discretion. The discretionary nature of precautionary measures is implicit in the first paragraph of art. 588 CPC, according to which "the court may authorize or prohibit the execution of certain acts, and adopt the judicial orders aimed at ceasing the continuity of the injury." "When the law says: 'the judge or court may or shall be able', it is understood that it authorizes them to act according to their prudent discretion, consulting what is most equitable or rational, in the interest of justice and impartiality" (art. 23 CPC).

The jurisdiction of discretion, properly called equity jurisdiction, has as its object the reason of justice of the specific case (epikeia), the satisfactory solution, also in the provisional cautelary context, that the case requires. (Cf. infra No. 78 on the legality and legitimacy of the discretionary act). The limitation on the right of property or any other subjective right, even of constitutional rank, shall never be a weighty reason to prevent the judicial adoption, with the necessary evidentiary basis, of measures conducive to achieving the effectiveness of the administration of justice, always understanding that the prudence required by the legislator fundamentally points to the proportionality that must exist between the end (the equitable solution, even if provisional-cautelary) and the means used (restriction or encumbrance of a right).

The judge's discretionary power in the cautelary context cannot be limited to cases not typified by the legislator as regulated preventive measures, because the prohibition of interpreting cases provided for by law extensively or analogically is based on legality and not on legitimacy (reason of equity). Thus, the judge, using discretionary cautelary power, can adapt the Tatbestand of a preventive measure to different cases, but not because they interpret it extensively, but because they use it as a model or reference for the solution of the specific case (Cf. for example the two specific solutions we propose infra nos. 39-a and 52-a). (E. Alejandro Morales Galito (Venezuela) www.monografías.com/trabajos15/medidas-cautelares/medidas- cautelares.shtml) Likewise, it has been pointed out:

“3.1. Agrarian and environmental matters In agrarian and environmental law, measures are fundamentally of a conservative or securing nature because they are directly related to the protection of agrarian production and renewable natural resources.(6) A precautionary measure, granted quickly, can effectively satisfy the protection of production, the environment, or any other type of agrarian goods that may be affected by the duration of the process, and by the biological risk inherent in productive activity.(7) In environmental proceedings there is a collective interest to protect, and a right of solidarity, which is the right to a healthy and ecologically balanced environment, which receives express protection in article 50 of the Political Constitution.” (Ulate Chacón, Enrique, “Right to effective judicial protection: precautionary measures in the constitutional, community, and international sphere,” 2007, Latin Index and the Journals of the University of Costa Rica: www.latindex.ucr.ac.cr/juridicas-114/tutela.pdf) On the other hand, the jurisprudence issued by the Constitutional Chamber in this matter is of singular importance for the thesis we have been developing in this opinion, since it indicates the appropriateness, legitimacy, and basis for the issuance of precautionary measures by administrative authorities, prior to the issuance of the final resolution on the merits.

This is of fundamental importance since, as is known, the pronouncements made by the Constitutional Court are mandatory erga omnes -in accordance with article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction- hence the Administration is bound by them in the exercise of its functions.

In this regard, it is appropriate to bring up the following excerpts from several rulings issued by the Constitutional Chamber on the subject at hand, which develop the following considerations:

“IV.- PRECAUTIONARY MEASURES.- (…) In its report rendered under oath and subsequent clarifications, the Minister of the Presidency has indicated that this part of the challenged Agreement constitutes a precautionary measure; (…) From what has been expressed, this part of the agreement is qualified as a precautionary measure. Asegurativas or cautionary measures, according to the most qualified doctrine, arise in the process as a necessity to guarantee effective judicial protection and can therefore be conceptualized as 'a set of procedural powers of the judge -whether jurisdictional or administrative justice- to resolve before the final decision, with the specific purpose of preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act.' Doctrine understands that instrumentality and provisionality are two fundamental characteristics of precautionary measures and that their main configurative elements require that they be: a) lawful and legally possible; b) provisional, since they are extinguished with the issuance of the final act; c) substantiated, that is, having a real factual basis in relation to the particular case; d) modifiable, in the sense that they are susceptible to being increased or decreased to adapt them to new needs; e) accessory, since they are justified within a main proceeding; f) preventive in nature, since their purpose is to avoid inconveniences to the interests and rights represented in the main proceeding; g) of securing effects, by seeking to maintain a state of fact or of law during the development of the proceeding, preventing situations that could harm the effectiveness of the judgment or final act; h) homogeneous and not responding to characteristics of identity with respect to the substantive right protected, so that they are effective preventive measures and not anticipated acts of execution.

From the legal perspective of what a precautionary measure is, if the initial report of the General Audit Office of Financial Entities, in the exercise of its oversight powers over banking activity, considers that the members of the General Board of Directors of the Banco Nacional de Costa Rica could be responsible for the losses in the negotiations with Grupo La Gilda, then this Chamber finds that a provisional measure like the challenged one, temporarily suspending them from their positions, is not a violation of fundamental rights. Indeed, in the judgment of this Chamber, the measure of temporary suspension for the time necessary to complete the investigation, as stated by the Minister of the Presidency at folio 38, does not prove to be a disproportionate or unreasonable measure, especially if, in light of the preliminary report, the agreement meets the characteristics previously expressed in this considerando. It must be remembered that the members of the Board of Directors of Decentralized Entities, including Banks, are appointed and removed by the Governing Council, to whom they are accountable for their acts (articles 20, 24, 25, 26 of the Organic Law of the National Banking System). For these reasons, since the nature of the temporary separation of the aforementioned directors is a precautionary measure and its basis is the very report of the General Audit Office of Financial Entities, as to this point, the appeal must be dismissed.” (ruling No. 7190-94 of 3:24 p.m. on December 6, 1994) “VI.- ON THE TIME LIMIT FOR PRECAUTIONARY MEASURES ANTE CAUSAM. This Tribunal has analyzed the reasonableness of adopting precautionary measures ante causam, under the condition of respecting the principle of instrumentality that characterizes them, that is, they are possible provided they are subject to a short peremptory term to, if appropriate, initiate the respective disciplinary proceeding. On this matter, the following has been decided:

“(…) III.- RIGHT TO A PROMPT AND COMPLIED-WITH ADMINISTRATIVE PROCEDURE. Public administrations, in the exercise of their powers, competences, or attributions, must hear and resolve in the prior administrative or governmental venue, through a procedure, multiple requests from administered parties or users of public services in order to obtain a final administrative act, whose psychic content may be volitive, judgmental, or cognitive. That final administrative act concluding an administrative procedure may grant or recognize subjective rights or legitimate interests –substantive legal situations– (favorable acts) or suppress them, deny them, or impose obligations (acts of burden or ablative acts). It is logical and sensible that there cannot be immediate administrative justice, since the public administration and its bodies require a prudent period to adequately process the respective petition and issue the most accurate administrative resolution, adhering to the real truth of the facts that constitute the grounds for the final act.

The foregoing means that between the initial request made by the administered party and its final resolution, a physiologically necessary time (vacatio or distantia temporis) must elapse, imposed by the observance of the fundamental rights of the former (due process, defense, bilaterality of the hearing or adversarial principle) and the best possible satisfaction of public interests. (…)

IV.- ON CAUTELARY PROTECTION IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE. Cautelary protection, flexible and expeditious, is an essential component of the right to a prompt and complied-with administrative procedure, since administrative bodies must guarantee the effectiveness of the definitive resolution in order to protect public interests. The Constitutional Chamber has referred to the function of cautelary protection by stating that:

‘...Asegurativas or cautionary measures, according to the most qualified doctrine, arise in the process as a necessity to guarantee effective jurisdictional protection and can therefore be conceptualized as “a set of procedural powers of the judge –whether jurisdictional or administrative justice– to resolve before the final decision, with the specific purpose of preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act.” (Ruling No. 7190-94 of 3:24 hrs. on December 6, 1994, criterion reiterated in Voto No. 3929-95 of 3:24 hrs. on July 18, 1995).

Now, the possibility that public administrations have to adopt precautionary measures is subordinated to the concurrence of their own preconditions and requirements. Among the characteristics of any precautionary measure are instrumentality and provisionality, the first meaning that it is accessory to the main proceeding and the second that it has limited effectiveness or rebus sic stantibus, that is, it is extinguished when the final act is issued. Another characteristic is urgency, which allows, on special and intense occasions, the derogation of the general rules of the process. Finally, there is summary cognizance or summaria cognitio, which is based on the verisimilitude of the facts and not on their absolute and complete determination, which presupposes the verification by the administrative body of the periculum in mora and the fumus boni iuris.

V.- ON THE PRECAUTIONARY MEASURE IN THE SPECIFIC CASE. (…) On this matter, it is necessary to point out that the urgent nature of precautionary measures determines the exceptional possibility for administrative bodies to order them before the main administrative proceeding (ante causam). However, the exercise of this power is conditioned, by virtue of instrumentality, on the initiation of the main proceeding within a relatively short peremptory term. Otherwise, the precautionary measure becomes, ineluctably, ineffective due to the presumption of disinterest on the part of the beneficiary of the measure, and the need to avoid harm to its passive subject. It must be taken into consideration that, from the interrelation of articles 229, paragraph 2, of the General Law of Public Administration, 103 of the Regulatory Law of Contentious-Administrative Jurisdiction, and 243 of the Code of Civil Procedure, the time limit that the public administration has to initiate the administrative proceeding from the moment the precautionary measure ante causam is decreed is one month. Consequently, the Administration, by having maintained the precautionary measure that seized the vehicle of the amparado without initiating the respective administrative proceeding within a reasonable time, violated articles 39 and 41 of the Political Constitution.” Ruling No. 2004-09232 of 3:40 hrs. on August 25, 2004. The highlighting does not correspond to the original.

And also, “(…) V.- ON THE VIOLATION OF DUE PROCESS. Secondly, the amparado accused a violation of his right to due process because the respondent authority -as of the date of filing this amparo proceeding- had not yet notified him of the respective statement of charges or substantiated the alleged facts that precisely served as the basis for provisionally adopting the caution and reassigning him to other distinct functions.

Regarding this point, the report remains silent; it merely states that the preliminary investigation is still being conducted (folio 09), so it is silent as to whether it notified the claimant of the charges as appropriate. Thus, this Chamber, considering the omission in the rendered report and from the evidence added to the file, does not verify that a disciplinary proceeding has been formally initiated against the amparado, but rather that the initial investigation is still being conducted in his case. The foregoing is especially burdensome considering that, since April 1 of this year, the amparado has been reassigned, as a precautionary measure, to other distinct functions, making it disproportionate that, nearly eight months having elapsed since that reassignment was carried out, as of November 29 -the date the report was rendered- that investigation had not concluded. It must be considered that the urgent nature of precautionary measures determines the exceptional possibility for administrative bodies to order their imposition before the formal initiation of the administrative proceeding (ante causam). However, the exercise of that power is conditioned, by virtue of the instrumentality of the adopted measure, on the initiation of the main proceeding within a relatively short peremptory term. Otherwise, the precautionary measure would become, ineluctably, ineffective due to the presumption of disinterest on the part of its beneficiary and injurious to the rights of its passive subject, due to the harm it would cause. In this sense, it must be taken into account that, from the interrelation of articles 229, paragraph 2, of the General Law of Public Administration, 103 of the Regulatory Law of Contentious-Administrative Jurisdiction, and 243 of the Code of Civil Procedure, the time limit that the Public Administration has to formally initiate the administrative proceeding, with the notification of the opening act (statement of charges) to the investigated party, is one month. From this perspective, it is clear that the Administration has greatly exceeded the legal deadline to initiate the disciplinary proceeding against the claimant, thus establishing a violation of the right to due process. (…)” Ruling 2005-17485 of 6:30 p.m. on December 20, 2005. See, likewise, the criterion outlined in ruling No. 2006-011395 of 3:15 p.m. on August 8, 2006. The highlighting does not correspond to the original.” (Emphasis added. Ruling No. 2008-795 of 11:35 a.m. on January 18, 2008. In the identical sense, see rulings numbers 2007-9342 of 3:37 p.m. on June 28, 2007 and 2007-6482 of 10:47 a.m. on May 11, 2007) “IV.- On the imposition of precautionary measures. This Chamber has already had the opportunity to refer to the function that precautionary measures fulfill within any administrative proceeding, having considered in that regard that:

“Cautelary protection, flexible and expeditious, is an essential component of the right to a prompt and complied-with administrative procedure, since administrative bodies must guarantee the effectiveness of the definitive resolution in order to protect public interests. The Constitutional Chamber has referred to the function of cautelary protection by stating that:

“...Asegurativas or cautionary measures, according to the most qualified doctrine, arise in the process as a necessity to guarantee effective jurisdictional protection and can therefore be conceptualized as 'a set of procedural powers of the judge –whether jurisdictional or administrative justice– to resolve before the final decision, with the specific purpose of preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act.' (Ruling No. 7190-94 of 3:24 hrs. on December 6, 1994, criterion reiterated in Voto No. 3929-95 of 3:24 hrs. on July 18, 1995).

Now, the possibility that public administrations have to adopt precautionary measures is subordinated to the concurrence of their own preconditions and requirements. Among the characteristics of any precautionary measure are instrumentality and provisionality, the first meaning that it is accessory to the main proceeding and the second that it has limited effectiveness or rebus sic stantibus, that is, it is extinguished when the final act is issued. Another characteristic is urgency, which allows, on special and intense occasions, the derogation of the general rules of the process. Finally, there is summary cognizance or summaria cognitio, which is based on the verisimilitude of the facts and not on their absolute and complete determination, which presupposes the verification by the administrative body of the periculum in mora and the fumus boni iuris.” Ruling number 2005-06237 of 2:39 p.m. on May 31, 2005.

V.- On the time limit for precautionary measures ante causam. The adoption of precautionary measures ante causam is possible, provided that the administration proceeds within a reasonable time to initiate an administrative proceeding, in relation to which the provisional measure is instrumental and accessory. Otherwise, the basic structural characteristics of every precautionary measure (instrumentality and provisionality) would be distorted. From the interrelation of articles 229, paragraph 2 of the General Law of Public Administration, 103 of the Regulatory Law of Contentious-Administrative Jurisdiction, and 243 of the Code of Civil Procedure, this Chamber understands that no more than one month should elapse between the suspension that was carried out of the construction undertaken by the amparada and the initiation of an administrative proceeding aimed at revoking or confirming the granted construction permit, to avoid an interim situation unduly becoming definitive.

On the other hand, from the moment an ordinary administrative proceeding is initiated, the Administration has two months to conclude it by final act, pursuant to article 261, paragraph 2 of the General Law of Public Administration.

VI.- Specific case. In the judgment of this Chamber in this case, unlike the way in which the claimants present it, we are actually not faced with a revocation of a granted permit without any administrative proceeding having been followed, a situation that could indeed imply a violation of the claimants' rights and would completely prevent them from continuing the construction that had already been authorized by the respondent Municipality. Rather, in this matter we are faced with a suspension of that construction they were allowed to carry out, a decision that was evidently made with a cautelary character, as indicated in the report rendered under oath -with even criminal consequences deriving therefrom according to the provisions of the Law of Constitutional Jurisdiction- by the Mayor and the President of the Municipal Council of the canton of Liberia, who expressly state that the intent in ordering the suspension of the permit they had granted was to investigate whether the boundary markers of the property on which the building would be constructed were moved, encroaching into the public zone of the maritime terrestrial zone of Playa Cabuyal. That decision, which this Tribunal reiterates has a cautelary character, was taken for two purposes: on the one hand, to prevent building within the public zone of the maritime terrestrial zone, since those constructions are limited and treated in a specialized manner by the Law on the Maritime Terrestrial Zone, number 6043 of March 2, 1977, published in supplement number 36 to La Gaceta number 52 of March 16, 1977, that is, in this sense, the idea was to provide protection to the public interest, which is an obligation imposed on Public Administrations by the Law of the Constitution, and, on the other hand, by suspending such building, the Municipality of Liberia intended to prevent the claimants from, eventually, at a later time, having to demolish it for having invaded the maritime terrestrial zone.

However, the respondent authorities must take into account that the precautionary measure they adopted without having initiated the administrative proceeding for that purpose has, according to the way our legal system has modeled it, an instrumental, transitory, and peremptory character, the foregoing implying that such cauctions can only be taken insofar as they tend toward the realization of an administrative proceeding, and cannot remain indefinitely in time; and in the case of precautionary measures ante causam, they can only be sustained for one month from their adoption and until the administrative proceeding begins -as already stated, according to a proper interpretation of articles 229, paragraph 2 of the General Law of Public Administration, 103 of the Regulatory Law of Contentious-Administrative Jurisdiction, and 243 of the Code of Civil Procedure- and for two more months after the proceeding begins and until it concludes -article 261, paragraph 2 of the General Law of Public Administration-; the respondent authority must take note of this so as not to impair the fundamental rights of the claimants.

VII.- For the considerations set forth, the dismissal of the appeal is required, as ordered in the operative part, warning the respondents of the instrumental, provisional, and peremptory nature of the suspension they ordered of the construction that the Municipality of Liberia had authorized for the claimants on the property registered real folio number 136639, recorded in the name of the amparada.” (ruling No. 2007-252 of 11:21 a.m. on January 12, 2007) From all of the foregoing, it is clear that the DGTCC, in its capacity as the competent agency in matters of inspection, control, and regulation of everything related to the marketing and transportation of fuels, has the power –should the necessary conditions arise– to issue precautionary measures against an administered party, holder of an authorization for fuel handling, in order to prevent the occurrence of serious environmental damage or a dangerous pollution situation that puts the integrity or health of persons at risk, that is, in application of the precautionary principle.

As developed in the constitutional rulings transcribed supra, a precautionary measure of this nature issued in the administrative venue must be accompanied by the processing of a proceeding that determines, with a substantive and definitive character, the situation of the administered party.

Under that perspective, and revisiting what was developed above regarding the substantive competences of the Minister, it is clear that if the authorities of the DGTCC find an irregular situation that may lead to the suspension or cancellation of the authorization for the transportation or marketing of fuel, they must initiate the respective proceeding, within which they will submit a recommendation to the superior authority based on the elements of the case, so that, through a substantiated resolution, the Minister's Office may decide whether to cancel or suspend the permit held by the administered party.

In the event that the reason giving rise to the proceeding justified the issuance of a precautionary measure by the DGTCC, the substantive resolution issued by the head of the agency must likewise address the effects of such measure, ordering its lifting by reason of the definitive adoption of the corresponding decision, based on the elements of the case existing at that time. The foregoing, either because circumstances have changed and the measure is lifted, it being verified that the originating causes of the proceeding have been corrected; or else, transforming the situation into a definitive decision on the merits, lifting the measure to instead order the cancellation or suspension of the authorization.

It should be noted that a proceeding for the possible suspension or cancellation of this type of permit can stem from a very wide range of conditions, including breaches of a purely formal nature, but which, due to the circumstances of the case, are not seriously endangering life, health, or the environment. Among them may be, for example, situations related to aspects of cleanliness, hygiene, technical standards, quality of the product or service provided to the user, issues related to infrastructure, remodeling, obstruction of inspections, etc.

Depending on the breach found, the initiation of a proceeding to suspend or cancel the authorization could be justified, but not the issuance of a provisional precautionary measure, which—as we have noted—will be reserved exclusively for those special cases of proven urgency, where prevention is of the utmost necessity to avoid causing serious harm or harm that is difficult or impossible to repair, a scenario in which it is not possible to wait for the administrative procedure before the Minister’s Office to be completed.

Thus, the appropriateness and legitimacy of adopting a measure of this nature will depend on the presence of the imperative need to prevent serious or irreparable harm to the environment, safety, health, or integrity of persons.

All of the foregoing, in the case of the DGTCC and the control and oversight powers attributed to it, is also consistent and congruent with the position adopted by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) when, through amparo proceedings, it has heard of dangerous situations of this type that demand immediate and effective action.

In this regard, the Constitutional Chamber has stated that it is an unavoidable duty of the State, through the competent agencies, to effectively protect the environment, with the prevention of environmental risks being part of that function, expressly noting that there is a need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or on people’s health; hence, if there is a risk of serious or irreversible harm—even in cases of doubt—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed.

In that sense, the Constitutional Court correctly points out that in this area, after-the-fact coercion is ineffective, since if the harm has already occurred, the biological and socially harmful consequences can be irreparable; hence, any eventual sanction may have moral significance, but without being able to compensate for the damage to the environment, all of which is precisely what warrants the authorities of the DGTCC being able to adopt precautionary measures before the head of the agency issues a substantive resolution definitively resolving the situation of the holder of an authorization for the transport or commercialization of fuel.

Thus, the Constitutional Court has clearly and very aptly developed the following considerations:

“III. The right to a healthy and ecologically balanced environment. Article 50 of the Political Constitution establishes as fundamental the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment. Prior to the amendment of this Article 50 to expressly address matters relating to the environment, this Chamber, through its case law, had already derived this right from the constitutional provisions of Articles 21—right to life and health—, 69—rational exploitation of the land—, and 89—protection of natural beauty. This Chamber has opted for an open or macro consideration of the concept of environment and the protection afforded to it, transcending the basic or primary protection of soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, diversity of flora and fauna, and landscape, to also consider elements relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others. Thus, through judgment number 5893-095, at nine hours forty-eight minutes on October 27, 1993, this Chamber established that:

‘[E]nvironmental Law must not be associated only with nature, as nature is merely part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave out important concepts and thus achieve a unification of the legal body we call Environmental Law.’

IV.The duty of the State in protecting the environment. Following the reform of constitutional Article 50, in which the environmental right was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and protect this right was also established—in absolute terms—whereby the State becomes the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this area was derived, as set forth by the constitutional provision under discussion, a function developed by environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this vein, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, as provided in Article 2 of the Organic Law of this ministry, number 7152, of June 4, 1990.

This governing role in environmental matters, in this Chamber’s opinion, encompasses not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Environmental Law, but also confers the important function of exercising the governing role in environmental matters, consisting of maintaining a predominant role in this area.

In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State as provided in Article 50 of the Constitution, in that the third paragraph establishes, in what is relevant: ‘The State shall guarantee, defend, and preserve that right’; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of functions that are inherent to them, especially when they are essential. In this manner, when it comes to environmental protection, the functions of governing, controlling, and overseeing environmental matters correspond to the State, through the various administrative agencies.

V.The prevention of environmental risk. With this obligation of the State being established at the constitutional level, it is important to appreciate how, at the level of international human rights protection instruments, specific obligations that must be respected are also set forth. In environmental matters, the duty of prevention that must exist in this field has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that:

‘Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible harm exists—or there is doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. The foregoing is because in environmental matters, after-the-fact coercion is ineffective, since if the harm has already occurred, the biological and socially harmful consequences can be irreparable; repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damage caused to the environment.

As indicated by both the cited international instrument and constitutional Article 50 itself, it is the State that is called upon to carry out this work of prevention, and this Chamber has so recognized in affirming, through judgment number 2001-6503, of July 6, 2001, that:

‘The third paragraph of constitutional provision 50 clearly states that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; this implies affirming that public entities are not only obligated to enforce—against private parties and other public entities—environmental legislation, but also, above all, must adjust their actions to the dictates of those protective regulatory bodies. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, with no justification whatsoever existing to exempt them from complying with environmental requirements such as, for example, the environmental impact study required by the Organic Environmental Law for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.’ (emphasis added)

VI.The coordination of public institutions in comprehensive environmental protection. There is an obligation on the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or inappropriate use of natural resources that endanger the health of the governed. In this task, public institution is understood to mean both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized agencies in the area, such as, for example, the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), the Forestry Directorate (Dirección Forestal), and the National Environmental Technical Secretariat (SETENA)—as well as decentralized institutions such as the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), SENARA, the Costa Rican Institute of Tourism (ICT), or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA).

Likewise, municipalities bear great responsibility in this task with respect to their territorial jurisdiction.

Due to the diversity of actors that may be involved, it might be thought that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. (…)

Furthermore, omissions of the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, since as a consequence of the Administration’s inertia in this area, harm can be caused to the environment and natural resources, sometimes with similar or greater consequences than those resulting from the Administration’s actions; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact study by the National Environmental Technical Secretariat, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Directorate General of Wildlife of the Ministry of Environment and Energy, or allowing the operation of businesses without health permits regarding the treatment of blackwater or wastewater—Aqueducts and Sewers and Ministry of Health—, or failing to verify noise controls in bars, restaurants, or party venues—municipalities and Ministry of Health—.

(…)

VIII.The specific case. On the alleged omission by the Ministry of Environment and Energy to comply with its own resolutions. The appellant contends that the Ministry of Environment and Energy itself omits to execute compliance with its resolution number R-DGTCC-0008-2008, of January 8, 2008, which ordered the closure of the service station of Gasolinera Tilarán S.A., located in the city of Tilarán. From the study of the case file and the report rendered under oath, this Chamber deems it proven that said resolution of the Directorate General of Transport and Fuel Commercialization of the Ministry orders the aforementioned private company to immediately replace the fuel storage tanks for the purpose of remodeling the service station, and thereby adjusting its operation to the provisions of Executive Decree 30131-MINAE-S, thus complying with a previous judgment of this Chamber, number 2007-14894, at fourteen hours ten minutes on October 12, 2008, which revealed a lack of diligence in the regulation of the operation of said gas station.

As established in the first whereas clause of this judgment, this resolution, whose non-compliance is alleged by the appellant, was at the time challenged by Gasolinera Tilarán S.A. through a motion for reversal with a subsidiary appeal, and almost simultaneously, the company submits for consideration by the Directorate General of Transport and Fuel Commercialization of the Ministry the plans for the remodeling of the service station. Faced with this, the administration declares the motion for reversal without merit, grants the appeal before the office of the Minister, and informs the company that the plans will be reviewed once the appeal is resolved. The office of the Minister rejects the appeal on February 12, 2008, and the Directorate General of Transport then proceeds to review the request for approval of the plans, a request that is denied on March 5 for failing to meet the minimum setback distances and for not complying with the provisions of Executive Decree number 30131-MINAE-S.

From the description of facts outlined here, it is clear that, faced with the order to replace storage tanks, the company challenged the administrative act while simultaneously requesting approval of the plans for remodeling the gas station.

It must be noted that replacing the tanks implies a remodeling of the gas station, and therefore the administration must authorize the plans for the works; hence the dual action of the interested company. Likewise, it must be understood that the administrative act that ordered the replacement of the tanks becomes final and enforceable once the appeal is rejected, but immediately thereafter, as it is consubstantial with the administrative order that has just become final, the administration reviews the request for approval of the remodeling plans, a request that is denied.

Subsequently, the company corrects the plans and resubmits them for the administration’s consideration, which on this occasion does approve them through resolution R-DGTCC-200-2008, of April 9, 2008, ordering in turn that to proceed with the replacement of the tanks and the remodeling of the service station, the gas station must cease all activity related to the storage and sale of hydrocarbons, and to ensure that this order is complied with, it orders that the dispensers be sealed and seals (marchamos) be placed on the fill hoses. In the same resolution, the Ministry orders the Costa Rican Oil Refinery (Refinería Costarricense de Petróleo) to suspend the sale of hydrocarbons destined for said service station, and commissions the Municipality of Tilarán with the supervision and oversight of what was ordered. This last cited resolution is notified to the company at ten hours fifty-three minutes on April 22, and in the same act, the placement of seals, the imposition of seals (marchamos), and the technical closure of the service station for the duration of the remodeling are carried out, an action that prompts a new challenge by the interested company. That is to say, prior to the filing of the amparo action, the Ministry of Environment and Energy had already notified Gasolinera Tilarán S.A. of resolution R-DGTCC-200-2008, and had imposed the seals and seals (marchamos) that produce the technical closure of the service station while the aforementioned remodeling is carried out.

In this sense, it is inaccurate to claim that the Ministry of Environment and Energy omits to execute its own resolutions, since the study of the case file informs diligent action by the administrative authorities to ensure the proper operation of the service station once it is remodeled, preventing the sale of fuel until that occurs. On the contrary, this Chamber notes that the Directorate General of Transport and Fuel Commercialization is vigilant in ensuring compliance with the resolution of January 7, 2008, since the best way to ensure compliance with that resolution is precisely to proceed with the remodeling of the service station of Gasolinera Tilarán S.A., works already authorized by the Ministry following the corresponding administrative procedure. At the same time, the resolution approving the remodeling plans complies with the stated duty of coordination among public institutions in matters of environmental protection, by establishing directives to both the Costa Rican Oil Refinery and the Municipality of Tilarán, the latter of which, according to what is described in the seventh whereas clause of this judgment, is empowered and obligated to carry out its inspection and oversight duties.

Thus, this Chamber verifies that in the case under study, the due action by the authorities of the Ministry of Environment and Energy is evident, so that the operation of the service station of Gasolinera Tilarán S.A. is carried out within strict environmental canons and controls, giving appropriate execution to resolutions R-DGTCC-008-2008 and R-DGTCC-200-2008, and therefore the action must be declared without merit with regard to this point.

In any case, the Ministry of Environment and Energy and the other related public institutions must be urged to maintain a vigilant attitude so that the business activities in question are carried out in strict respect for, protection of, and promotion of a healthy and ecologically balanced environment.” (Resolution No. 2008-11668 at 11:01 a.m. on July 25, 2008) After reiterating the same reasoning pattern regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment, the duty of the State in protecting the environment, and the prevention of environmental risk, judgment No. 2009-18166 at 11:37 a.m. on November 27, 2009, develops a series of considerations that we take the liberty of transcribing due to their enormous significance with respect to the criterion followed in this opinion. The aforementioned resolution states:

“V. Regarding the specific case. After studying the evidentiary elements provided to the amparo proceeding, as well as the statements made under oath by the respondent authority, this Chamber concludes that the action should be granted, as will be explained. According to what is alleged by the appellant in his filing brief, a few weeks ago he visited the San Sebastián Service Station and observed that the conditions in which service is provided are not the most optimal, so he inquired at the Directorate General of Transport and Commercialization of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, and obtained a copy of the report prepared by one of the engineers of said agency, in which a series of irregularities are evidenced that to date have not been ordered corrected. In this regard, this Court has it proven that, through resolution number R-057-2007-MINAE at eight o’clock on February 5, 2007, the then-called Minister of Environment and Energy resolved to grant, for a period of five years, authorization to provide the public service of storage and sale of fuel to the San Sebastián Service Station. Subsequent to the granting of the aforementioned authorization, it is observed that the respondent authority issued report number DGTCC-INF-67-03-07 of March 29, 2007, through which the respondent Directorate General of Transport and Commercialization granted the San Sebastián Service Station a period of three months to make a series of corrections that were indicated in that same report, which was communicated to the legal representative of the San Sebastián Service Station through official communication number DGTCC-486-2007 of March 29, 2007. On the other hand, this Chamber verifies that, through a communication filed on May 30, 2007, the legal representative of the Service Station in question submitted a series of documents before the respondent Directorate in order to comply with what was ordered. Already for this year 2009, it can be verified that the Directorate General of Transport and Commercialization of the respondent Ministry effectively issued report number DGTCC.INF-15-03-09 of March 9, 2009, through which the Coordinator of Engineering and Oversight of the respondent Directorate General recommended the remodeling of the San Sebastián Service Station, since it fails to comply with required minimum distances, in addition to its lack of accessories that guarantee human and environmental safety, a report that was sent to the legal representative of the Service Station in question through official communication number DGTCC-255-2009 of March 11, 2009. It can be drawn from the case file that the legal representative of the San Sebastián Service Station, on March 13, 2009, challenged report number DGTCC.INF-15-03-09, since in his opinion it contained a series of falsehoods. Finally, this Court has it proven that through official communication number DGTCC-351-2009 of March 24, 2009, the respondent Director General of Transport and Fuel Commercialization reiterated compliance with the provisions of report number DGTCC.INF-15-03-09; however, despite the fact that the respondent official himself acknowledges in his report given under oath that the omissions incurred by the San Sebastián Service Station are, even, grounds for the immediate closure of the establishment, due to non-compliance with the obligations contained in the operating permit, as well as in the authorization resolution to provide the public service, the truth is that as of the date on which this amparo is heard, that same respondent Director acknowledges that the immediate closure proceedings have not proceeded as anticipated, due to an erroneous interpretation that—in his opinion—was issued by the Legal Department of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications through resolution number R-S-022-2009-MINAET.

VI.Taking into consideration the factual picture described, and above all, assessing the technical evaluations set forth in the referred report number DGTCC.INF-15-03-09 of March 9, 2009, in which the Coordinator of Engineering and Oversight of the respondent Directorate General of Transport and Fuel Commercialization recommends the remodeling of the San Sebastián Service Station, since it fails to comply with required minimum distances, in addition to its lack of accessories that guarantee human and environmental safety; this Chamber concludes that the granting of the action is imperative, because it is clear from the case file that, in essence, the respondent authority has permitted the San Sebastián Service Station to continue providing the public service of fuel storage and commercialization, despite the fact that that same authority is aware that said establishment does not comply with several of the minimum requirements demanded to carry out such activity. Most importantly, what can be gleaned from the mentioned report is that it was prepared on the occasion of an inspection carried out by officials of the Directorate General of Transport and Fuel Commercialization, this on February 23, 2009. Among the points detailed in that report, in which the service station does not meet the required conditions, are matters relating to fill ports, storage tanks, shut-off valves, the fuel discharge zone, fueling islands, the number of dispensers per island, fill port piping, observation and monitoring wells, access doors, a water storage tank, fuel dispensing hoses, the electrical system of dispenser equipment, the lighting system, among other aspects. And it is that, according to what this Court observes, it is not that simple requirements are not met in this place, which could be corrected in the short term, but rather the seriousness of the situation is that, according to the report referred to, what the specialist recommended was to carry out an entire remodeling of the structure of the service station in question, which leads this Chamber to deduce that this is not about simple repairs, but rather that a large part of the central structure of the establishment is not in accordance with the law, and therefore, could effectively—just as the appellant reports—cause some irreparable damage to the environment, and above all, to the life, health, and human safety of the people who are both working at that station, as well as the clients that this place receives daily.

Under this perspective, the Chamber considers that the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, and specifically the Directorate General of Transportation and Fuel Commercialization of that Ministry, is omitting to observe its own assessments, inspections, studies, and reports issued regarding the irregular operation of the San Sebastián Service Station, since from the study of the case record a diligent action by said authorities to ensure the proper operation of the service station is not evident, whether by ordering the recommended remodeling, or by preventing the fuel from being commercialized until that occurs. The Chamber warns that the respondent Directorate General of Transportation and Fuel Commercialization, although it has been—in part—vigilant of the situation of said service station, conducting inspections and preparing the corresponding technical reports, the truth is that no real and effective measures have been taken or executed in order to bring the operation of that establishment into compliance. Neither is it apparent that any precautionary measure has even been ordered for the suspension of all activity related to the storage or sale of hydrocarbon derivatives to the end consumer at the aforementioned service station, until it corrects the omissions in which it is incurring, despite the imminent risk to which that establishment is exposed due to the lack of the required minimum distances, the lack of accessories that guarantee human and environmental safety, and in general, all the points recorded in report number DGTCC.INF-15-03-09, without forgetting the seriousness of the situation since a series of fundamental rights are involved that, eventually, would result severely violated. It is clear that the development of activities such as the one at hand, especially this one which is a fuel sales outlet, implies great care due to the nature of the activity in question, as it could endanger the physical integrity of the neighbors of the facilities, those who work there, and those who come to refuel; however, the respondent authority itself acknowledges that by virtue of the inspections carried out, at this moment the Gas Station is failing to comply with several indispensable requirements. On the other hand, neither is it evident from the case record that any administrative proceeding has been initiated for the approval of the remodeling of the service station, as recommended.

VII.— Under this line of reasoning, it is not evident from the report rendered under oath nor from the evidence provided that the respondent authority had acted diligently in demanding the requirements that the San Sebastián Service Station had to fulfill. From the file it is noted that although report number DGTCC.INF-15-03-09 was issued, by means of which a series of deficiencies to be corrected were pointed out, including the remodeling of the establishment; the truth is that it is not observed that those recommendations were actually followed up on or complied with, which leads to the recourse being granted, since the inertia and inaction of the respondent Directorate threatens and places public health in eventual danger. As explained in the preceding considerandos, public entities have the duty to coordinate among themselves the actions and measures necessary for the comprehensive protection of the environment; that is, there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures in order to avoid irreversible consequences both at the human and environmental level. Under this perspective, it must be remembered that omissions of the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance—as is the omission verified in the specific case—, since as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage may be caused to the environment and to natural resources, and derivatively to human health and life.

VIII.— Finally, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications must be urged, and very specifically the Directorate of Transportation and Fuel Commercialization of that Ministry, to maintain a vigilant attitude so that the business activities in question are carried out in strict respect, protection, and promotion of a healthy and ecologically balanced environment; because this Chamber does not find it to be sufficient reason that the respondent authority justifies its omission based on an alleged interpretation by the Legal Department of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, embodied in resolution number R-S-022-2009-MINAET, in which it is supposedly prevented from acting in this type of situation, since what is actually at stake are matters as transcendental as the validity of a series of first-category fundamental rights.

IX.— Conclusion. This being the case, by virtue of the fact that through report number DGTCC.INF-15-03-09 of March ninth, two thousand nine, signed by the Coordinator of Engineering and Oversight of the respondent Directorate General of Transportation and Fuel Commercialization, the remodeling of the San Sebastián Service Station was recommended, because it fails to comply with the required minimum distances, in addition to its lack of accessories that guarantee human and environmental safety; however, as of the date on which this amparo is being heard, the respondent authority acknowledges that said establishment continues to operate despite the omissions noted in the aforementioned report; in the Chamber's opinion the recourse must be declared with merit, as is in effect ordered.

Por tanto:

The recourse is declared with merit. Oscar Luis Porras Torres, in his capacity as Director General of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, or whoever holds that position in his stead, is ordered, under penalty of disobedience, to immediately proceed to issue the necessary orders and take the corresponding measures in order to adjust the operation of the San Sebastián Service Station to the requirements necessary to provide that type of service. The State is condemned to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of judgment of the contentious-administrative proceeding. Oscar Luis Porras Torres, in his capacity as Director General of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, or whoever holds that position in his stead, is warned that, in accordance with article 71 of the Law of this jurisdiction, imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that they must obey or enforce, issued in a recurso de amparo, and fails to obey it or fails to have it enforced, provided the crime is not more severely punished. Let this resolution be personally notified to Oscar Luis Porras Torres, in his capacity as Director General of Transportation and Fuel Commercialization of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, or to whoever holds that position in his stead.” (emphasis added) This being the case, we have that those criteria expressed in the constitutional venue—which, as we noted earlier, are of mandatory compliance erga omnes—are fully congruent with this Office of the Attorney General's position, to the effect that the DGTCC is competent to order the precautionary measures that are necessary to prevent any risk of serious or irreparable damage to the environment, life, health, or human safety, in connection with the transportation and commercialization of fuels; and that an omission in that sense would violate rights of constitutional relevance, and entail a non-compliance of duties by the State, specifically on the part of that Directorate.

Finally, it is worth adding that a measure of this nature may be ordered by the DGTCC fundamentally in environmental matters, as has been seen, but also in aspects related to the integrity, safety, and health of persons, when this is directly due to substantive aspects related to its regulatory and oversight powers in the area of fuel management.

However, the foregoing does not prevent the Ministry of Health, within the scope of its competence, from being able to intervene in the event it considers that a situation exists which, on its part, merits the issuance of a sanitary order based on the General Health Law. For such purposes, what is appropriate, in any case, is that both ministerial portfolios may act in a coordinated manner, as expressly indicated by article 5.1 of DE-30131 that was transcribed supra.

What type of liability could a public official face?

Regarding the type of liability that a public official could face in this matter, it must be noted that in the exercise of these powers, as in all administrative functions, the liability regime enshrined in articles 199 and following of the General Law of Public Administration applies, as well as any other regulations governing it, as occurs, for example, with the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Law No. 8422), which punishes the actions of the public servant that involve a violation of the duty of probity.

On the topic of the potential liabilities that any official may bear for a non-compliance of their duties, in the event of conduct in which there is willful misconduct (dolo) or gross negligence (culpa grave)—in accordance with the provisions of article 211 of the General Law of Public Administration—what was stated in our opinion No. C-053-2004 of February 4, 2004, is illustrative, and as in many other pronouncements in which we have developed this topic, we state the following:

“III.— TYPES OF LIABILITY IN WHICH OFFICIALS WHO OMIT THE COMPLIANCE OF A LEGAL DUTY MAY INCUR:

Public officials who fail to comply with the duties proper to the position they hold may incur civil, administrative, disciplinary, and criminal liability.

Articles 190 and following of the General Law of Public Administration contain the rules in accordance with which the liability of the Administration and the public servant must be evaluated. These provisions are based on a general principle of objective liability, which obligates the Administration to indemnify damages caused by its functioning, whether licit or illicit, normal or abnormal.

Liability for illicit conduct tends to compensate any type of damage or loss suffered by the administered individual; while liability for licit conduct only carries with it the obligation to indemnify the damages produced—not the losses—provided it is a special damage, either due to the small proportion of those affected, or the exceptional intensity of the harm.

Specifically, regarding the liability of the public servant, the same General Law of Public Administration establishes that a servant who has acted with willful misconduct or gross negligence in the performance of their duties shall be liable to third parties and to the Administration itself. In these cases, the servant's liability is joint and several with the Administration itself, but the latter must fully recover what it paid for damages caused by its agents.

The Administration is also authorized to collect from the official all damages and losses that the latter may have caused it with willful misconduct or gross negligence. The foregoing even in the event that no damage whatsoever was caused to a third party.

Article 198 of the cited General Law establishes that the period within which the Administration must claim indemnities against public servants shall prescribe in four years, counted “…from when knowledge of the harmful act is obtained.” Based on the cited rules, it is clear that a person upon whom rests the legal duty to sign an acta of a collegiate body (whether in application of article 56.3 of the General Law of Public Administration, or of the special regulations governing the functioning of each particular collegiate body) may incur civil and administrative liability for their refusal to comply with that obligation, provided it is demonstrated that their omissive conduct caused damage to a third party, to the Administration itself, or to both. That liability, in the specific situation being analyzed, could arise from the eventual annulment of an agreement of the collegiate body, due to the existence of a defect in the acta that contains it.

On the other hand, article 211 of the General Law of Public Administration refers to the disciplinary liability that the public servant could incur, when they participate with willful misconduct or gross negligence in actions, acts, or contracts contrary to the legal system. In such case, the hierarchical superior of the official or, in the absence of a hierarchical relationship, whoever appointed them to the position, would be authorized to enforce that liability, a liability which, in the case under study, could even include dismissal from their position.

Finally, a public official who does not sign the actas of the sessions of a collegiate body, having the legal duty to do so, could incur criminal liability, for non-compliance of duties, under the terms provided in article 332 of the Penal Code. That provision states: “A public official who illegally omits, refuses to perform, or delays any act proper to their function shall be punished with a penalty of disqualification from one to four years. The same penalty shall be imposed on a public official who illicitly does not abstain, is inhibited, or recuses themselves from conducting a procedure, matter, or proceeding, when obligated to do so.” In the event it is proven that the public official who has refused to sign the actas to which we have been referring engaged in that conduct in order to receive a gift or any other advantage, they could be prosecuted for the crime of improper bribery, defined in article 341 of the Penal Code, which provides: “A public official who, directly or through an intermediary, receives a gift or any other advantage or accepts the direct or indirect promise of a retribution of that nature to perform an act contrary to their duties or to not perform or to delay an act proper to their functions shall be punished with imprisonment of two to six years and with disqualification from holding public offices and employment of ten to fifteen years.” As can be appreciated, the crimes we have cited require that the alleged perpetrator of the punishable act holds the status of public official. Therefore, if the person who omitted the duty to sign the actas no longer holds that status, there is a statute of limitations of two years to prosecute them for the crime of non-compliance of duties (article 31, subsection b. of the Code of Criminal Procedure); and a period of six years to prosecute them for the crime of improper bribery (article 31, subsection a. of the same Code).” If it is of interest to the consulting Ministry to make a study of the liability of the State and of the public official, we refer you to our opinion No. C-052-1999 of March 16, 1999, which extensively develops this topic, with broad doctrinal, normative, and jurisprudential references about the entire topic of administrative and public servant liability.

In the context of the present opinion, we take the liberty of transcribing a small part of its considerations for illustrative purposes, in the following terms:

“6. Liability of the public official Unlike the liability of the Administration, the liability of the official is not objective, but subjective, in accordance with the regulation contained in the General Law of Public Administration. That is, the public official is personally liable, when they have acted with gross negligence or willful misconduct (arts. 199 and 210 of the General Law of Public Administration).

"Likewise, the diversity existing in the cited General Law must not be forgotten, regarding the cause of liability to third parties: in the case of the administration, it is liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third party (article 190.1); public officials, on the contrary, only must be liable when they have acted with willful misconduct or gross negligence (article 199.1). Thus, when providing for joint and several liability to third parties (article 201), the administered individual may choose whether to direct their claim against the Administration—in accordance with numeral 190—, against the responsible official—relying on article 199—, or against both, in which case they would not be entitled to more than one full indemnity (article 202 ibid.). Therefore, one is not in the presence of a case of necessary passive joinder of parties..." (Decision No. 29, of 2:30 p.m. on May 14, 1993)." (First Chamber of the Supreme Court of Justice No. 112 of 2:25 p.m. on November 25, 1994) There are some cases where the Law expressly qualifies the gravity of the infraction, such as for example:

* Issuance of manifestly illegal acts (art. 199) * One who obeyed manifestly illegal acts (art. 199) * The order to execute an absolutely void act (art. 170) * Serious and unjustified delay in the completion of an administrative procedure (art. 225) In all other cases, including the omission to act with due diligence or the omission of a functional duty, it is necessary to analyze in each specific case whether the servant acted with gross negligence(7) or willful misconduct(8) in order to determine their administrative liability.

(7) Regarding the concept of gross negligence, it has been stated: “Of the varied classifications of negligence that doctrine usually establishes, the most relevant for civil purposes is that which distinguishes gross or lata negligence from slight or ordinary negligence. Gross or lata negligence consists of a significant departure from the model of due diligence:

Not to foresee or not to avoid what any minimally careful person would have foreseen or avoided. Both conscious negligence and unconscious or unforeseeing negligence can be gross. In the first case, provided the agent did not want or accept the occurrence of the lack of performance or the harmful event foreseen, since then there would be willful misconduct, least of the eventual kind.” (Enciclopedia Jurídica Básica, Volume II, Editorial Civitas, Spain, 1995, p. 1865) (8) The difference between the concepts of willful misconduct and negligence has been analyzed as follows: “The act or omission must be culpable, that is, the product of the deliberate will to harm (willful misconduct) or of negligence or imprudence (negligence) of the agent. The difference between these two forms of culpability lies in the voluntariness or intentionality.” (Enciclopedia Jurídica Básica, Volume II, Editorial Civitas, Spain, 1995, p. 2585) Two distinct situations may arise that generate liability for the official—it is insisted, always when their action involves willful misconduct or gross negligence—which may arise jointly or separately:

* That they have caused damage to third parties (art. 199).

* That they cause damage to the Administration (art. 210).

If the servant caused damage that only affected the Administration, the latter is obligated to follow an administrative procedure in order to determine the liability of the official and, eventually, proceed to collect the corresponding sum, with the certification issued by the head of the respective entity serving as an enforcement order.

In the first of the scenarios, that is, that damage has been caused to third parties, the Administration is jointly and severally liable along with the official (art. 201), meaning that the affected person may decide whether to direct their action against the official, the Administration, or against both, without it being possible to allege, in the first two scenarios, the existence of a necessary passive joinder of parties, as was stated in Resolution No. 112, which in turn is based on previous resolutions.

(…)

Therefore, in accordance with our General Law of Public Administration(10), there shall be civil liability of the official when they act with willful misconduct or gross negligence in the exercise of their duties, taking into account that, in accordance with the principle contained in article 113 of that body of law, the higher the degree of hierarchy, the greater the degree of liability.

(10) It must be taken into account that the analysis has been carried out based on the provisions of the General Law of Public Administration. In any case, note that in numerals 74 and following of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, the topic of the civil liability of the servant is developed, although in terms quite similar to the firstly mentioned Law or with reference to it.

Note that the criteria established by said body of law to determine disciplinary liability are similar to those indicated for civil liability. Article 211 of the General Law states:

“1. The public servant shall be subject to disciplinary liability for their actions, acts, or contracts contrary to the legal system, when they have acted with willful misconduct or gross negligence, without prejudice to the more serious disciplinary regime provided by other laws.

2. The superior shall also be disciplinarily liable for the acts of their immediate subordinates, when both they and the latter have acted with willful misconduct or gross negligence.

3. The corresponding sanction may not be imposed without the prior formation of an expediente, with ample opportunity for the servant to be heard so that they may assert their rights and demonstrate their innocence.” Consequently, if willful misconduct or gross negligence on the part of the servant is proven, civil and disciplinary liability may be demanded of them, and in the latter case, the corresponding administrative procedure must also first be conducted.

(…)

Therefore, the obligation of the Public Administration to adequately provide the public services that have been assigned to it is clear, a concept that includes their continuity, regularity, and efficiency.

Obviously, it will be the responsibility of the officials in charge of providing each public service to make the appropriate and timely decisions so that it is provided within parameters that can be considered as normal functioning.

(…)

As this Advisory Body noted in pronouncement C-058-93 of May 3, 1993, in response to a generic consultation that also referred to the topic of liability, “...this Office of the Attorney General cannot issue a generic opinion on whether or not State liability is applicable in the scenarios established by the consultation, since it depends—as can be inferred from the aforementioned articles and the cited jurisprudence—on a series of elements that must be analyzed in light of a specific case, by the active Administration in the face of a request of this kind, or else by the Courts of Justice.” Lastly, it is worth bearing in mind that the aforementioned Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, particularly in its article 3, establishes the mandate of the duty of probity that every official must observe in the exercise of their activities, the violation of which may eventually lead even to their dismissal from the position without employer liability—in accordance with article 4 of that law—if it is proven, after conducting a disciplinary administrative procedure, that they have incurred a violation of this duty. The provision in question establishes the following:

”Article 3—Duty of probity. The public official shall be obligated to guide their management toward the satisfaction of the public interest.

This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; by ensuring that the decisions they adopt in fulfillment of their duties conform to impartiality and to the institution's own objectives in which they serve and, finally, by administering public resources in accordance with the principles of legality, efficacy, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily.” In a complementary manner, subsection 11) of article 1 of the regulation to the Law against Corruption and Illicit Enrichment (Executive Decree No. 32333-MP-J of April 12, 2005, published in Supplement No. 11 to Gazette No. 82 of April 29, 2005) establishes:

“Article 1—Definitions. For the application of this Regulation, the following terms have the meaning indicated below:

• 11)Duty of probity: Obligation of the public official to guide their management toward the satisfaction of the public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions:
• a)Identify and attend to priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; c) Ensure that the decisions they adopt in fulfillment of their duties conform to impartiality and to the institution's own objectives in which they serve; d) Administer public resources in accordance with the principles of legality, efficacy, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily; e) Reject gifts, presents, prizes, rewards, or any other emolument, fee, stipend, salary, or benefit from natural or legal persons, national or foreign, by reason of the performance of their duties or on the occasion thereof, within the country or abroad; except for the cases admitted by Law.
• f)Abstain from hearing and resolving a matter when the same grounds for impediment and recusal exist as are established in the Organic Law of the Judicial Branch, in the Code of Civil Procedure, and in other laws.
• g)Guide their administrative activity toward primarily satisfying the public interest.” Additionally, one may also consult the provisions set forth in the “General guidelines on ethical principles and statements to be observed by heads, subordinate titleholders, officials of the Office of the Comptroller General of the Republic, internal audit offices, and public servants in general (Guideline No. D-2-2004-CO), regulations that are available on the website of that institution, whose electronic address is www.cgr.go.cr.

This being the case, it is clear that the activity of officials must be directed toward primarily satisfying public interests (article 113 of the General Law of Public Administration), hence they cannot compromise their impartiality, they must avoid conflicts of interest or favoring private interests to the detriment of public interests, since conduct contrary to these duties could even mean, as we already mentioned, dismissal from the position without employer liability, or else criminal liability.

In summary, it is clear that the exercise of powers by DGTCC officials in matters of oversight, control, and regulation concerning the transportation and commercialization of fuels, potentially including the adoption of precautionary measures concerning those under administration, must be guided at all times by these principles that govern public office, in order to protect the high public interests at stake in the protection of the environment, safety, and the health of persons.

2.- What limits and formalities exist for the issuance of precautionary measures?

Regarding this question, it is appropriate to refer to all of the development made above regarding the conditions that must exist for the issuance of precautionary measures to be proper, since obviously the limits that exist for the exercise of that power would be the qualified circumstances found in each case, which allow substantiating the situation of grave risk that warrants the adoption of a measure of this nature.

In this regard, it is clear that if the situation encountered does not require the issuance of a precautionary measure (medida cautelar), but rather the factual circumstances allow for the normal processing of the administrative procedure (procedimiento administrativo) in which it is determined whether to recommend the suspension or cancellation of the authorization held by the individual to transport or market fuel, precisely that would be the limit that would not permit, in such a hypothesis, the issuance of a precautionary measure, since in that case the grounds for the administrative act (acto administrativo) that would validly allow issuing a measure of that magnitude would not exist (article 133 of the Ley General de la Administración Pública).

Moreover, as for the formalities required for issuing a precautionary measure, it can be noted that this depends largely on the format that the Administration itself discretionarily decides to follow, provided that it meets the characteristics to be considered timely, convenient, practical, clear, and secure, both for internal purposes and for safeguarding the rights of the individual.

Thus, if, for example, a printed form is designed for such purposes, it must have a space to clearly state the date, time, place, and officials responsible for the inspection, as well as the description of the dangerous circumstances found that justify the adoption of the precautionary measure, and what such measure consists of.

3.- Can the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible appoint the instructing bodies (órganos instructores) of administrative procedures or should it recommend to the head (jerarca) of the Ministry that they be opened?

This is a matter clearly defined in the administrative case law issued by this Procuraduría General, in which we have indicated that the competent authority to appoint the directing body (órgano director) of the administrative procedure is the official—the head (jerarca)—who holds the power to issue the final act.

Thus, among others, through our legal opinion (dictamen) No. C-343-2001 of December 11, 2001, we stated the following:

“Regarding the appointment of the directing body, this Advisory Body (Órgano Asesor) has been clear, in its case law, that the appointment of the directing body of an administrative procedure corresponds to the decision-making body (órgano decisor) of the procedure.

That is, the body competent to issue the final decision in a given matter is the one that must decide to initiate an administrative procedure, and may delegate the instruction (instrucción) thereof to a directing body of the procedure. In this regard, it has been stated:

‘…it must be specified that the decision-making bodies are the ones that, in principle, have the competence to instruct the administrative procedures that they decide to initiate; But, this Advisory Body has accepted the thesis that, through the use of the concept of delegation, the decision-making bodies delegate the instruction of the procedure to a directing body.’ (Dictamen C-261-2001 of September 27, 2001) (Note: The obligation that the body competent to issue the final act is the one that must appoint the directing body of the procedure and the attributes thereof may be consulted, among others, in the following pronouncements: C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, and C-088-96 of June 7, 1996) (…) This Advisory Body has admitted the possibility that the body competent to make the final decision delegate the instruction of the procedure to a directing body of the procedure. But this implies, solely, the possibility of instructing the procedure, and not the possibility of making substantive decisions on it. (…)

In this regard, the following has been stated:

‘It is clear that when the functions of the decision-making body and the directing body are separated, the competence of the latter is limited to the instruction of the case file (expediente), and it cannot resolve matters that do not expressly refer to the processing of the case file.

(…) In my opinion, the instruction must be limited to the formal handling of the procedure, that is, it involves managing the case file in accordance with the rules set forth in the Ley General de la Administración Pública or in the relevant special law. For this reason, the instruction can be entrusted to an auxiliary or advisory body (as provided for in article 230 of the Ley General de la Administración Pública).’ (Federico Sosto López, in the journal ‘Seminario sobre Procedimientos Administrativos; Organo Director: integración, facultades y responsabilidades,’ Imprenta Nacional, year 2000, p. 116) (…) In accordance with the foregoing, in principle, it corresponds to the decision-making body to appoint the directing body, following the criteria of the Ley General de la Administración Pública, and in conformity with the case law of this Advisory Body.

Finally, and by way of indication, it should be remembered that when the designation is to a body (for example, the Unidad de Asesoría Legal), the person or persons who would compose it must be specified in each case, so that the investigated party may exercise the possibility of challenge, if necessary; the foregoing as a further guarantee of due process (debido proceso).” In this case, these principles do not conflict with the way this matter has been regulated at the regulatory level in that Ministry, since, as seen in the first part when referring to the rules regarding the procedure to sanction the individual, it is established that the DGTCC is competent to substantiate (sustanciar) the corresponding administrative procedure, and after doing so, to recommend to the head (jerarca) the eventual cancellation or suspension of the authorization held by the private party, so that the Minister may issue the final resolution deciding what is appropriate.

Under that understanding, it is the Minister who must make the appointment of the directing body, designating one or more officials of the DGTCC to process the procedure, and after all formalities have been completed, to transfer the case file to his Office accompanied by the corresponding recommendation, so that the issuance of the final act may proceed.

Conclusions

1. The decision-making and definitive power regarding the eventual suspension or cancellation of an authorization for the marketing or transport of fuel lies with the Minister, and the DGTCC cannot independently arrogate this competence.

2. For such purposes, the DGTCC is responsible for substantiating the corresponding administrative procedure and issuing the respective recommendation to the Minister’s Office for him to issue the final resolution.

3. However, the DGTCC, in its capacity as the unit competent in matters of inspection, control, and regulation of everything related to the marketing and transport of fuels, has the power—should the necessary conditions arise—to issue precautionary measures against an individual holding an authorization for fuel handling, in order to prevent the occurrence of serious environmental damage or a dangerous pollution situation that endangers the integrity or health of persons, applying the precautionary principle (principio precautorio).

4. A precautionary measure of this nature issued in the administrative venue must, furthermore, be accompanied by the processing of the procedure that determines, on a substantive and definitive basis, the situation of the individual.

5. The appropriateness and legitimacy of adopting a measure of this nature will depend on the existence of an urgent need to prevent a serious or irreparable harm to the environment, security, health, or integrity of persons.

6. The foregoing is consistent and congruent with the position adopted by the Sala Constitucional when, through amparo actions, it has addressed dangerous situations of this type demanding immediate and effective action by the DGTCC.

7. In the exercise of these powers, as in all administrative functions, the liability regime (régimen de responsabilidad) enshrined in articles 199 et seq. of the Ley General de la Administración Pública applies, as well as any other regulations governing it, as occurs, for example, with the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422).

8. The limits that exist for the exercise of that power will be the qualified circumstances found in each case, which allow for substantiating the situation of grave risk that warrants the adoption of a measure of this nature.

9. In this regard, it is clear that if the situation encountered does not require the issuance of a precautionary measure, precisely that would be the limit that would not permit, in such hypothesis, the issuance of a precautionary measure, since in that case the grounds for the administrative act that would validly allow issuing a measure of that magnitude would not exist.

10. As for the formalities required for issuing a precautionary measure, it can be noted that this depends largely on the format that the Administration itself discretionarily decides to follow, provided that it meets the characteristics to be considered timely, convenient, practical, clear, and secure, both for internal purposes and for safeguarding the rights of the individual.

11. The competent authority to appoint the directing body of the administrative procedure is the official—the head (jerarca)—who holds the power to issue the final act. Under that understanding, it is the Minister who must appoint the directing body, designating one or more officials of the DGTCC to process the procedure, and after all formalities have been completed, to transfer the case file to his Office accompanied by the corresponding recommendation, so that the issuance of the final act may proceed.

Respectfully yours, Andrea Calderón Gassmann

Dictamen : 138 del 13/07/2010 13 de julio, 2010 C-138-2010 Ingeniero Teófilo de la Torre Argüello Ministro Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, Ricardo Vargas Vázquez, según el artículo 12, párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero al oficio N° DM-059-2010 fechado 21 de enero del año en curso, suscrito por su antecesor, el señor Jorge Rodríguez Quirós, mediante el cual se nos plantean las siguientes interrogantes:

1.- ¿Puede la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, como órgano técnico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, avocarse la potestad de dictar medidas cautelares, aún en los casos en que considere que existe un inminente daño a la salud, la vida y el medio ambiente o bien, es una obligación de conformidad con las competencias de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible recomendar al jerarca el dictado de medidas cautelares para que sea el jerarca quien después de analizado quien dicte las medidas cautelares? Dentro de este mismo supuesto ¿qué tipo de responsabilidad podría asumir un funcionario público?

2.- ¿Qué límites y formalidades existen para el dictado de las medidas cautelares?

3.- Puede la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible realizar nombramientos de órganos instructores de procedimientos administrativos o bien debe recomendar al jerarca del Ministerio la apertura de los mismos?

Tal como se desprende de los antecedentes que acompañan el oficio de mérito, a lo interno de esa cartera ministerial se presenta una diversidad de criterios sobre la materia objeto de consulta, que ha motivado la solicitud del pronunciamiento que aquí nos ocupa.

La Directora de la Asesoría Legal de ese Ministerio, Msc. Lorena Polanco Morales, sostiene que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (en adelante DGTCC) carece de toda facultad para el dictado de medidas cautelares, pues en su criterio no existe ningún fundamento jurídico para el ejercicio de esa facultad, posición que, como se verá, no es compartida por esta Procuraduría General.

Antes bien, nuestro criterio resulta más concordante con la línea que han venido sosteniendo los asesores legales de la DGTCC, licenciados Paúl Chaverri y Alejandra Ramírez, en el sentido de esa Dirección está facultada –y obligada- a tomar las acciones preventivas necesarias cuando existan riesgos graves en materia ambiental o sobre la seguridad, la vida o la salud de las personas.

Luego de reseñado lo anterior, procedemos a evacuar las interrogantes formuladas, en los siguientes términos:

1.- ¿Puede la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, como órgano técnico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, avocarse la potestad de dictar medidas cautelares, aún en los casos en que considere que existe un inminente daño a la salud, la vida y el medio ambiente o bien, es una obligación de conformidad con las competencias de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible recomendar al jerarca el dictado de medidas cautelares para que sea el jerarca quien después de analizado quien dicte las medidas cautelares?

Los términos de la consulta planteada obligan, en primer término, a realizar un recuento de la normativa que regula las funciones sustantivas y las competencias que le corresponde ejercer a la citada Dirección. Al respecto, el reciente Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Decreto Ejecutivo N° 35669 del 4 de diciembre del 2009), dispone, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

“Artículo 45.—De la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles. Refiérase al Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, del 20 de diciembre de 2001.

Artículo 46.—De las funciones de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles. Serán funciones de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles las siguientes:

a. Recibir y tramitar las solicitudes y recomendar al Ministro el otorgamiento de permisos de construcción, remodelación y funcionamiento de los establecimientos donde se encuentran estaciones de servicio de combustibles, tanques de almacenamiento de combustibles, estaciones marinas, estaciones de servicio para abastecer aeronaves y distribuidores sin punto fijo de venta.

b. Recibir, tramitar y recomendar al jerarca del MINAET que se otorgue la autorización para brindar el servicio público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos.

c. Recomendar al jerarca del MINAET, las suspensiones y cancelaciones de las autorizaciones otorgadas.

d. Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de combustibles derivados de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento de estos transportes.

e. Establecer y aplicar un sistema de evaluación para las instalaciones de autoconsumo y en las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de hidrocarburos.

f. Establecer un sistema de evaluación para el equipo de transporte de combustibles.

g. Atención de las denuncias ambientales que estén relacionadas con derivados de hidrocarburos.

h. Tramitar el procedimiento administrativo para determinar si procede la recomendación de suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento, tanto de los establecimientos como de los vehículos que suministran combustibles derivados de hidrocarburos, cuando estos cuentan con autorización del MINAET.” Por su parte, el Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, del 20 de diciembre de 2001, establece –en lo conducente– las siguientes regulaciones:

“Artículo 5º—Competencia. Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía por medio de la DGTCC, la aplicación del presente Reglamento. Para tal efecto, la DGTCC tendrá entre otras competencias las siguientes:

5.1 Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente.

5.2 Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos.

5.3 Tramitar las solicitudes de instalación, traslado, cambio de titular, remodelación y operación de los establecimientos de autoconsumo o almacenamiento y distribución, así como elaborar la respectiva resolución de recomendación al Ministro del Ambiente y Energía.

5.4 Recomendar al Ministro de Ambiente y Energía la suspensión o la cancelación de las autorizaciones que se regulan en este Decreto Ejecutivo.

5.5 Tramitar el procedimiento administrativo para determinar la suspensión o cancelación de las autorizaciones otorgadas.” Tal como se desprende de la normativa reglamentaria recién transcrita, tratándose de la eventual suspensión de alguna de las autorizaciones concedidas para el transporte o comercialización de combustible, a la DGTCC le corresponde elevar al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones una recomendación en ese sentido, a fin de que sea el jerarca el que finalmente disponga en firme si acoge o no tal recomendación y suspende una autorización de esta naturaleza.

Es decir, esa competencia sustantiva y decisoria recae únicamente sobre el Ministro, por cuanto la DGTCC no ejerce en este campo una competencia desconcentrada otorgada por ley que pudiera llevarla a dictar esa decisión.

Lo anterior resulta consonante con lo que esta Procuraduría General ya había señalado en el dictamen N° C-263-2005 del 20 de julio del 2005, cuando al respecto vertimos las siguientes consideraciones:

“Es de advertir que la atribución de competencia que se hace impide afirmar la presencia de una desconcentración. En primer lugar, no se está ante la atribución de un poder de decisión propio y definitivo; por el contrario, la competencia se asigna como parte del Ministerio conservando el Ministro el poder de decisión. En segundo término, debe tomarse en cuenta que la desconcentración de competencias que impliquen potestades de imperio es reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública). El otorgar permisos de construcción y funcionamiento de estaciones de servicio de combustibles, tanques de almacenamiento de combustibles, estaciones de marinas, la concesión de servicio público y en su caso, la suspensión o cancelación de las autorizaciones o concesiones acordadas son parte de esas potestades de imperio que solo por ley pueden atribuirse. No es el reglamento la norma autorizada para efectuar tal atribución y, en efecto, no lo hace puesto que la función de la Dirección es preparatoria (artículo 31 del Reglamento) y no decisoria.

Ese carácter preparatorio está presente también en el Decreto Ejecutivo N° 30131 de 20 de diciembre de 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. La Dirección no ejerce competencias propias sino como parte del MINAE. Por consiguiente, el poder de decidir y de actuar corresponde al Ministerio y no a la Dirección. Dispone el artículo 5 del Reglamento: (…)

Se sigue de lo expuesto que la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible no es titular de una competencia desconcentrada, que permita considerarlo la autoridad jerárquica correspondiente en orden a la materia consultada.” Así las cosas, está claro que el poder decisorio y definitivo en orden a la eventual suspensión de una autorización para la comercialización o el transporte de combustible le compete al señor Ministro, sin que esta competencia pueda arrogársela en forma independiente la DGTCC.

No obstante, estimamos que la consulta rebasa este aspecto para trasladarse a otro tema distinto y no menos importante, cual es la potestad para dictar medidas cautelares sobre los administrados titulares de esta clase de autorizaciones, en aquellos casos muy calificados que así lo requieran, por encontrarse de por medio un peligro grave a la seguridad, la salud o el medio ambiente.

Bajo esa óptica, el primer aspecto que debe examinarse se refiere a las competencias encomendadas a la DGTCC que puedan eventualmente sustentar la adopción de una medida de esa naturaleza. Así, resulta claro que esa dependencia es la encargada de fiscalizar todo lo relativo al transporte y comercialización de combustibles, e incluso de atender las denuncias ambientales que estén relacionadas con derivados de hidrocarburos.

En ese sentido, recordemos que el ya citado Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Decreto Ejecutivo N° 35669 del 4 de diciembre del 2009), dispone, en su artículo 46, que a la DGTCC le corresponde regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de combustibles derivados de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento de estos transportes (inciso d); establecer y aplicar un sistema de evaluación para las instalaciones de autoconsumo y en las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de hidrocarburos (inciso e); establecer un sistema de evaluación para el equipo de transporte de combustibles (inciso f); y atender las denuncias ambientales que estén relacionadas con derivados de hidrocarburos (inciso g).

En esa misma línea, el también citado Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, del 20 de diciembre de 2001, en su numeral 5 le encarga a la DGTCC regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente, así como verificar aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos.

Por su parte, el Reglamento de Transporte y Acarreo de Derivados del Petróleo (Decreto Ejecutivo N° 24813-MAE del 23 de noviembre de 1995) establece lo siguiente:

“Artículo 1º.- Corresponde a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio del Ambiente y Energía (DGTCC) la aplicación del presente reglamento. Para este efecto la DGTCC deberá coordinar y dirigir las políticas emitidas por el Poder Ejecutivo, en lo relativo al transporte y la comercialización de combustibles en el país, quedando facultada para ejecutar esas políticas, que entre otras contemplarán:

(…)

• b)el control de los aspectos de seguridad e higiene.

(…)

Artículo 6º.- Corresponderá a la Dirección General:

• a)Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte de los combustibles, tanto de producto limpio, sucio como de otros hidrocarburos.

(…)” Lo anterior permite sustentar la posición de que es la DGTCC la dependencia competente para fiscalizar y controlar todo lo relativo a la comercialización y transporte de combustibles, incluyendo, desde luego, lo concerniente a aspectos ambientales, de seguridad, de higiene y de calidad en la prestación de tales servicios.

Como señalamos líneas atrás, resulta claro que en tanto la DGTCC no ostenta una competencia desconcentrada en esta materia, la potestad decisoria y definitiva en materia de otorgamiento y eventual suspensión o cancelación de las autorizaciones que se brindan para efectos de comercializar o transportar combustibles recae en el Ministro del Ambiente, para cuyos efectos la Dirección le gira una recomendación con fundamento en el ejercicio de sus funciones.

Sin embargo, reviste suma trascendencia tener presente que en esta materia se encuentran involucrados aspectos muy delicados de seguridad, salud y materia ambiental, que en algunas ocasiones calificadas pueden requerir la adopción de medidas cautelares inmediatas y urgentes que no pueden esperar a la formalidad de una resolución administrativa tramitada a través del Despacho del jerarca, pues de no adoptarse medidas provisionales de inmediato podría causarse un daño irreparable, lo cual a la postre aparejaría innegablemente un incumplimiento de las funciones que el Estado debe satisfacer en aras de la seguridad común y la protección del medio ambiente.

En efecto, podrían presentarse, por ejemplo, situaciones en las que a raíz de una inspección se advierta la fuga de combustible por falta de almacenamiento adecuado, que podría filtrarse en el suelo y llegar incluso a contaminar los mantos acuíferos y con ello las fuentes naturales de agua; así como también la explosión de estas sustancias que pueden causar gran contaminación en la atmósfera o un daño grave a las personas en su salud, su integridad física o incluso atentar contra su vida. Ello por mencionar tan solo dos ejemplos dentro de las múltiples situaciones que en este campo podrían presentarse.

En este tema, que se encuentra estrechamente relacionado con el principio preventivo y el principio precautorio, hemos vertido las siguientes consideraciones:

“…al principio preventivo, trascendental en esta materia, y que no debe confundirse con el precautorio, mediante el cual se establece una especie de presunción en favor del ambiente, de modo que, cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras. Ambos están enunciados en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad:

“Son criterios para aplicar esta ley:

1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.

2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección.(…)” Y se relacionan estrechamente:

“Se dice que cabe aplicar el Principio de Prevención en aquellos casos en que existe posibilidad científica de medir los riesgos y recomendar por ello, medidas para su manejo. Cuando los conocimientos científicos no llegan a ese nivel, lo procedente será, entonces, acudir al Principio Precautorio.(…).” 7 El principio preventivo tiene relación con el carácter que deben revestir, en general, las acciones para la protección del ambiente:

“(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.” (Sala Constitucional, Voto No. 1250 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999, reiterado en los Votos números 2219 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999, 9773 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001, 6322 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003 y 1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004). (ver OJ-011-2006 del 30 de enero del 2006)

En cuanto al fundamento legal que podemos encontrar para la adopción de una medida de esta naturaleza por parte de la DGTCC, encontramos que la Ley de Biodiversidad (Ley N° 7788 del 30 de abril de 1998) dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Objeto. El objeto de la presente ley es conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados.

(…)

ARTÍCULO 5.- Marco de interpretación. Este ordenamiento jurídico servirá de marco para la interpretación del resto de las normas que regulan la materia objeto de esta ley.

(…)

ARTÍCULO 11.- Criterios para aplicar esta ley Son criterios para aplicar esta ley:

1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.

2.- Criterio precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección.

3.- Criterio de interés público ambiental: El uso de los elementos de la biodiversidad deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.

4.- Criterio de integración: La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo.

(…)

ARTÍCULO 45.- Responsabilidad en materia de seguridad ambiental. El Estado tiene la obligación de evitar cualquier riesgo o peligro que amenace la permanencia de los ecosistemas. También deberá prevenir, mitigar o restaurar los daños ambientales que amenacen la vida o deterioren su calidad.

(…)” Por su parte, la Ley Orgánica del Ambiente (Ley N° 7554 del 4 de octubre de 1995) establece, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

“ARTICULO 1.- Objetivos La presente ley procurará dotar, a los costarricenses y al Estado, de los instrumentos necesarios para conseguir un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

El Estado, mediante la aplicación de esta ley, defenderá y preservará ese derecho, en busca de un mayor bienestar para todos los habitantes de la Nación. Se define como ambiente el sistema constituido por los diferentes elementos naturales que lo integran y sus interacciones e interrelaciones con el ser humano.

ARTICULO 2.- Principios Los principios que inspiran esta ley son los siguientes:

• a)El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.
• b)Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución Política.
• c)El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.
• d)Quien contamine el ambiente o le ocasione daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes.
• e)El daño al ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.

El Estado propiciará, por medio de sus instituciones, la puesta en práctica de un sistema de información con indicadores ambientales, destinados a medir la evolución y la correlación con los indicadores económicos y sociales para el país.

ARTICULO 3.- Participación conjunta para cumplir objetivos. El Gobierno fijará un conjunto armónico e interrelacionado de objetivos, orientados a mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos naturales.

A estos objetivos deberán incorporarse decisiones y acciones específicas destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y procedimientos que permitan lograr la funcionalidad de esas políticas.

ARTICULO 4.- Fines Son fines de la presente ley:

• c)Promover los esfuerzos necesarios para prevenir y minimizar los daños que pueden causarse al ambiente.
• d)Regular la conducta humana, individual o colectiva, y la actividad pública o privada respecto del ambiente, así como las relaciones y las acciones que surjan del aprovechamiento y la conservación ambiental.
• e)Establecer los principios que orienten las actividades de la Administración Pública en materia ambiental, incluyendo los mecanismos de coordinación para una labor eficiente y eficaz.

(…)

ARTICULO 59.- Contaminación del ambiente Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.

ARTICULO 60.- Prevención y control de la contaminación Para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, el Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, darán prioridad, entre otros, al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, tales como:

• a)El abastecimiento de agua para consumo humano.
• b)La disposición sanitaria de excretas, aguas servidas y aguas pluviales.
• c)La recolección y el manejo de desechos.
• d)El control de contaminación atmosférica.
• e)El control de la contaminación sónica.
• f)El control de sustancias químicas y radiactivas.

Estos servicios se prestarán en la forma que las leyes y los reglamentos específicos lo determinen, procurando la participación de la población y sus organizaciones.

ARTICULO 61.- Contingencias ambientales La autoridad competente dictará las medidas preventivas y correctivas necesarias cuando sucedan contingencias por contaminación ambiental y otras que no estén contempladas en esta ley.” (énfasis agregado) Para determinar que se está ante una situación que demande la adopción de una medida cautelar de esta naturaleza, habrá de comprobarse que se configura una necesidad efectiva y real de evitar un daño grave, mediante una decisión provisional, y en aplicación del principio preventivo que ya hemos comentado. Debe entonces advertirse con claridad su justificación actual en relación con la situación encontrada, en la cual se vislumbre que no puede correrse el riesgo de esperar a que se dicte la decisión de fondo por parte del jerarca.

Etimológicamente, la palabra medida, en la acepción que aquí estamos utilizando, significa prevención, disposición. Y prevención, a su vez, equivale a un conjunto de precauciones y medidas tomadas para evitar un riesgo, en este caso, de un daño inminente cuya única forma de prevenirlo con eficacia es adoptando esa clase de medida por parte de las autoridades de la DGTCC que están fiscalizando directamente la situación.

La doctrina y normativa relativa a las medidas cautelares están desarrolladas principalmente con relación al ámbito judicial. No obstante, es claro que en sede administrativa igualmente pueden llegar a adoptarse en aquellos casos que así se requiera, v. gr. como ocurre en materia laboral durante la tramitación de un procedimiento disciplinario, en el que cautelarmente se puede suspender al funcionario investigado; las que pueden dictar órganos de fiscalización financiera o bancaria; en materia de construcciones; en materia ambiental, en donde puede ordenarse detener cierta actividad o cerrar algún establecimiento; o bien como ocurre en materia de salud pública, en donde la orden sanitaria que gira el Ministerio de Salud eventualmente puede ostentar carácter provisional en caso de que luego se dicte una decisión de fondo atinente a un permiso sanitario de funcionamiento, por ejemplo.

Aunque desarrolladas fundamentalmente en el contexto de las medidas de carácter judicial, las siguientes consideraciones doctrinarias resultan de provecho para lograr un acercamiento conceptual a la naturaleza de estas medidas, a fin de aplicarlas mutatis mutandis, al ejercicio de esta potestad administrativa:

“CARACTERÍSTICAS:

Además de la característica esencial de las medidas cautelares (la instrumentalidad) que constituye su naturaleza jurídica, existen otros rasgos característicos que contribuyen aún más a su definición y a obtener un concepto nítido y concreto de ellas. La instrumentalidad, de la que arriba hemos hablado, se convierte en el verdadero quid lógico de las medidas cautelares; no obstante, la provisoriedad, judicialidad y variabilidad, que de seguida veremos, son propiedades de la medida cautelar que devienen directamente de su relación con la providencia definitiva, consecuencias y manifestaciones lógicas de la instrumentalidad.

La doctrina no ha llegado a ponerse de acuerdo sobre cuáles son y cuáles las denominaciones de las características propias a las medidas cautelares. Hemos concatenado su enumeración en la doctrina estudiada, para encontrar el vocabulario uniforme y correcto.

Provisoriedad: Cuando decíamos que las providencias cautelares están a la espera de que otra providencia ulterior precava un peligro estábamos abordando el aspecto de su provisoriedad. El aguardar la realización de un acto procesal posterior (entendiendo que el término aguardar comprende una espera no permanente) se significa con esta voz. "La provisoriedad de las providencias cautelares sería un aspecto y una consecuencia de una relación que tiene lugar entre los efectos de la providencia antecedente (cautelar) y la subsiguiente (definitiva), da inicio de los cuales señalaría la cesación de la primera" (17), es decir, la provisoriedad está en íntima relación y es una consecuencia necesaria de la instrumentalidad o subsidiariedad.

En virtud de ésta la providencia cautelar suple un efecto a la providencia definitiva, y en virtud de aquélla está a la espera de que ese efecto sea sustituido por otro efecto determinado de carácter permanente.

Por otra parte, CALAMANDREI ha aclarado, como lo anota BRICE (18), la diferencia exacta entre lo provisorio y lo temporal: temporal es lo que no perdura y su término de duración es incierto, es un lapso finito, e incierto; lo provisorio también implica un lapso finito, pero es sabido de antemano cuánto va a durar. Por eso, es errado el vocablo temporalidad para significar lo provisorio.

Judicialidad: (…)

Variabilidad: Las medidas cautelares se encuentran comprendidas dentro del grupo de providencias con la cláusula rebus síc stantibus, según la cual, aun estando ejecutoriadas, pueden ser modificadas en la medida que cambie el estado de cosas para el cual se dictaron. Dependen de la mutabilidad o inmutabilidad de la situación de hecho que les dio origen. (…)

Urgencia: La urgencia viene a ser la garantía de eficacia de las providencias cautelares. La necesidad de un medio efectivo y rápido que intervenga en vanguardia una situación de hecho, es próbidamente suplida por las medidas cautelares. Ellas "representan una conciliación entre las dos exigencias, frecuentemente opuestas, de la justicia: la de la celeridad y la de la ponderación; entre hacer las cosas pronto pero mal y hacerlas bien pero tarde, las providencias cautelares tienden, ante todo, a hacerlas pronto, dejando que el problema de bien y mal, esto es, de la justicia intrínseca de la providencia se resuelva más tarde, con la necesaria ponderación, en las reposadas formas del proceso ordinario" (23).

La causa impulsiva de las medidas cautelares viene a ser el peligro en el retardo de la administración de justicia, originado (ese retardo) en la inobjetable ecuanimidad que deben cumplir los trámites procesales hasta la satisfacción de la pretensión de la parte.

El daño que se persigue evitar en la cautela preventiva definitiva, por ejemplo, puede adoptar diferentes formas y halla su origen en la misma parte demandada, en tanto que el daño en las providencias cautelares (provisionales), se concreta siempre en el retardo de la satisfacción definitiva del derecho sustancial.

No obstante, el peligro existente para la parte solicitante de la medida, puede tener origen en ella misma o en el sujeto pasivo, según veremos posteriormente (Cf. infra No 72). Este carácter de urgencia presenta dos manifestaciones distintas. Una es la simplicidad de formas o trámites para lograr la rapidez en el tiempo y la superficialidad en el conocimiento previo de la materia de fondo, es decir, del derecho reclamado en sede principal, antes de proceder a la ejecución. Basta que haya indicio fundado de peligro y de justicia en la pretensión del solicitante, para que el Juez actúe recurrentemente, a la manera de un centinela que, cuando observa un movimiento sospechoso en la maleza y no es respondido su "santo y seña", dispara primero y averigua después.

Otra manifestación es, en cambio, la precaución que se toma para evitar obstáculos que retarden la ejecución; el concepto precaución aquí debe ser entendido como el modo de prudencia, cuidado, reserva o sigilo con los que se van cumpliendo los trámites. Esta forma de evitar retardos y trabas que hacen nugatorios sus efectos, consisten a mi modo de ver en los mismos medios de precaución que contempla el procedimiento penal sumario hasta la detención efectiva del indiciado, sea, en la celeridad y secreto. Sin embargo, en el procedimiento de nuestras medidas preventivas sólo existe la celeridad, que se ha logrado perfectamente mediante la suspensión provisional del principio (…)

De derecho estricto: Las normas cautelares son, por regla general, de interpretación restringida, por cuanto tienden a limitar o prohibir de una u otra forma, según su especie, las garantías personales (individuales, sociales, económicas y políticas) que prevé la Constitución Nacional, teniendo sólo como fundamento un juicio conjetural basado en presunciones de hombre. Si bien el principio in dubio pro reo y de plenitud de la prueba para la estimación de la demanda (art. 254 CPC) es justificado en el juicio definitivo de cosa juzgada, no ocurre así en el que tiene carácter provisional revocable.

Pero, precisamente, la insuficiencia de la prueba y la falta del contradictorio en el conocimiento sumario inicial de la jurisdicción preventiva, deben atemperar la actuación judicial sin desmedrar la eficacia de la administración de justicia (Cf. infra No 34).

Es así como la CSJ ha establecido que "las medidas preventivas constituyen una limitación del derecho de propiedad. Todo lo que tienda a eliminar o suprimir esta limitación es de interpretación amplia, así como de interpretación estricta lo que tienda a acentuar la restricción y menoscabar la garantía de la propiedad. Las medidas preventivas son de derecho singular y como tales de interpretación restringida y su aplicación no puede alcanzar por analogía, a caso alguno que no se encuentre expresamente previsto por las disposiciones legales que las sanciona.

Esta nota característica de las medidas cautelas reside ahora fundamentalmente en el poder jurisdiccional del juez a los fines de la prudente determinación de lo equitativo en cada caso, y no en la taxatividad de las permisiones legales, pues, como veremos (Cf. infra N° 28), el nuevo Código de Procedimiento Civil ha conferido un poder cautelar general a la autoridad judicial atenido a su libre arbitrio. El carácter discrecional de las medidas cautelares, queda implícito en el parágrafo primero del art. 588 CPC, según el cual "el tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, v adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión". "Cuando la ley dice: 'el juez o tribunal puede o podrá', se entiende que lo autoriza para obrar según su prudente arbitrio, consultando lo más equitativo o racional, en obsequio de la justicia y de la imparcialidad" (art. 23 CPC).

La jurisdicción de discrecionalidad, propiamente llamada jurisdicción de equidad tiene por objeto la razón de justicia del caso concreto (epiqueya), la solución satisfactoria, también en sede cautelar provisional, que el caso reclama. (Cf. infra N° 78 sobre la legalidad y legitimidad del acto discrecional). La limitación al derecho de propiedad o a cualquier otro derecho subjetivo, aun de rango constitucional, nunca será razón de peso para impedir que se adopten judicialmente, con la fundamentación probatoria necesaria, las medidas conducentes a lograr la eficacia de la administración de justicia, entendiendo siempre que la prudencia exigida por el legislador apunta fundamentalmente a la proporcionalidad que debe haber entre el fin (la solución equitativa, aunque sea provisional-cautelar) y el medio utilizado (restricción o enervamiento de un derecho).

No puede limitarse el poder discrecional del juez en sede cautelar a los casos no tipificados por el legislador como medidas preventivas reglamentadas, porque la prohibición de interpretar extensiva o analógicamente los casos previstos por la ley, se fundamenta en la legalidad y no en la legitimidad (razón de equidad). De modo que el juez, en uso del poder discrecional cautelar, puede adaptar a casos distintos el Wbestand de una medida preventiva, mas no porque la interprete extensivamente, sino porque la utiliza como modelo o referencia para la solución del caso concreto (Cf. por ej. las dos soluciones concretas que proponemos infra núms. 39-a y 52-a). (E. Alejandro Morales Galito (Venezuela) www.monografías.com/trabajos15/medidas-cautelares/medidas- cautelares.shtml) Asimismo, se ha señalado:

“3.1. Materia agraria y ambiental En agrario y ambiental, son medidas fundamentalmente de carácter conservativo o asegurativo porque están en función directa de la protección de la producción agraria y de los recursos naturales renovables.(6) Una medida cautelar, concedida en forma rápida, puede satisfacer en una forma efectiva la tutela de la producción, el medio ambiente, o cualquier otro tipo de bienes agrarios que se puedan ver afectados con la duración del proceso, y con el riesgo biológico propio de la actividad productiva.(7) En procesos ambientales hay un interés colectivo que proteger, y un derecho de solidaridad, cual es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que contiene una protección expresa en el artículo 50 de la Constitución Política.” (Ulate Chacón, Enrique, “Derecho a la tutela judicial efectiva: medidas cautelares en el ámbito constitucional, comunitario e internacional”, 2007, Latin Index y las Revistas de la Universidad de Costa Rica: www.latindex.ucr.ac.cr/juridicas-114/tutela.pdf) Por otra parte, la jurisprudencia vertida por la Sala Constitucional en esta materia resulta de singular importancia para la tesis que venimos desarrollando en el presente dictamen, toda vez señala la procedencia, legitimidad y fundamento para el dictado de medidas cautelares por parte de autoridades administrativas, de previo al dictado de la resolución de fondo.

Ello reviste fundamental trascendencia en tanto, como es sabido, los pronunciamientos vertidos por el Tribunal Constitucional resulta de acatamiento obligatorio erga omnes -de conformidad con el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- de ahí que la Administración se encuentra vinculada por ellos en el ejercicio de sus funciones.

Al respecto, procede traer a colación los siguientes extractos de varias sentencias dictadas por la Sala Constitucional sobre el tema que aquí nos ocupa, y que desarrollan las siguientes consideraciones:

“IV.- LAS MEDIDAS CAUTELARES.-(…) En su informe rendido bajo juramento y posteriores aclaraciones, el Ministro de la Presidencia ha señalado que esta parte del Acuerdo impugnado constituye una medida cautelar; (…) De lo expresado resulta que esta parte del acuerdo se califica como una medida precautoria. Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como "un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final". La doctrina entiende que la instrumentalidad y la provisionalidad son dos características fundamentales de las medidas cautelares y que sus principales elementos configurativos, exigen que deban ser : a) lícitas y jurídicamente posibles; b) provisionales, puesto que se extinguen con el dictado del acto final; c) fundamentadas, es decir, tener un sustento fáctico real con relación al caso particular; d) modificables, en el sentido que son susceptibles de aumentarse o disminuirse para adaptarlas a nuevas necesidades; e) accesorias, puesto que se justifican dentro de un proceso principal; f) de naturaleza preventiva, ya que tienen como objeto evitar inconveniencias a los intereses y derechos representados en el proceso principal; g) de efectos asegurativos, al pretender mantener un estado de hecho o de derecho durante el desarrollo del proceso, previniendo situaciones que puedan perjudicar la efectividad de la sentencia o acto final; h) ser homogéneas y no responder a características de identidad respecto del derecho sustantivo tutelado, con el fin de que sean medidas preventivas efectivas y no actos anticipados de ejecución.

Desde la óptica jurídica de lo que es una medida cautelar, si el informe inicial de la Auditoría General de Entidades Financieras, en el ejercicio de sus competencias de fiscalización de la actividad bancaria, estima que los miembros de la Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica, podrían ser responsables de las pérdidas en las negociaciones con el Grupo La Gilda, entonces la Sala encuentra que una medida provisional como la impugnada, de suspenderlos en sus cargos temporalmente, no resulta violatoria de derechos fundamentales. En efecto, a juicio de la Sala, la medida de la suspensión temporal y por el tiempo necesario que dure la investigación, según lo afirma el Ministro de la Presidencia a folio 38, no resulta ser una medida desproporcionada ni irrazonable, máxime si frente al informe preliminar, el acuerdo llena las características antes Descentralizados, incluyendo los Bancos, son nombrados y removidos por el Consejo de Gobierno, ante quien responden de sus actos (artículos 20, 24, 25, 26 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Por lo expresado, como la naturaleza de la separación temporal de los directivos mencionados, es una medida cautelar y su fundamentación es el mismo informe de la Auditoría General de Entidades Financieras, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso.” (sentencia N° 7190-94 de las 15:24 horas del 6 de diciembre de 1994) “VI.- SOBRE EL PLAZO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES ANTE CAUSAM. Este Tribunal ha analizado la razonabilidad de la adopción de medidas cautelares ante causam, bajo la condición del respeto al principio de instrumentalidad que las caracteriza, es decir, las mismas son posibles siempre que estén sujetas a un término perentorio breve para, si es procedente, incoar el respectivo procedimiento disciplinario. Sobre el particular, se ha resuelto lo siguiente:

“(…) III.- DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRONTO Y CUMPLIDO. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos –situaciones jurídicas sustanciales- (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final.

Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. (…)

IV.- SOBRE LA TUTELA CAUTELAR EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. La tutela cautelar, flexible y puesto que, los órganos administrativos deben garantizar la eficacia de la resolución definitiva en aras de proteger los intereses públicos. La Sala Constitucional ha hecho referencia a la función de la tutela cautelar al señalar que:

‘...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como “un conjunto de potestades procesales del juez –sea justicia jurisdiccional o administrativa– para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final’. (Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto No. 3929-95 de las 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995).

Ahora bien, la posibilidad que tienen las administraciones públicas para adoptar las medidas cautelares está subordinada a la concurrencia de los presupuestos y requisitos propios de las mismas. Dentro de las características de toda medida precautoria figuran la instrumentalidad y provisionalidad, lo primero significa que es accesoria respecto del procedimiento principal y lo segundo que tiene una eficacia limitada o rebuc sic stantibus, esto es, se extingue cuando se dicta el acto final. Otra característica es la urgencia que permite, en ocasiones especiales e intensas, la derogación de las reglas generales del proceso. Finalmente, se tiene la cognición sumaria o summaria cognitio, que parte de la verosimilitud de los hechos y no de su determinación absoluta y completa, lo que presupone la verificación por parte del órgano administrativo del periculum in mora y del fumus boni iuris.

V.- SOBRE LA MEDIDA CAUTELAR EN EL CASO CONCRETO. (…)Sobre el particular, es preciso señalar que el carácter urgente de la medidas cautelares determina la posibilidad, excepcional, de los órganos administrativos de disponer las mismas antes del procedimiento administrativo principal (ante causam). Sin embargo, el ejercicio de esa potestad está condicionado, en virtud de la instrumentalidad, a la interposición del procedimiento principal en un término perentorio relativamente breve. De lo contrario, la medida precautoria deviene, ineluctablemente, ineficaz por la presunción de desinterés del beneficiario de la medida, y la necesidad de evitarle perjuicios al sujeto pasivo de la misma. Debe tomarse en consideración que de la relación de los artículos 229, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública, 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 243 del Código Procesal Civil, el plazo que tiene la administración pública para incoar el procedimiento administrativo a partir de ser decretada la medida cautelar ante causam es de un mes. En consecuencia, la Administración, al haber mantenido la medida cautelar que decomisó el vehículo del amparado sin iniciar el procedimiento administrativo respectivo en un plazo razonable, violentó los artículos 39 y 41 de la Constitución Política.” Sentencia Nº 2004-09232 de las 15:40 hrs. del 25 de agosto de 2004. Lo resaltado no corresponde al original.

Y también, “(…) V.-SOBRE LA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO. En segundo término, el amparado acusó la violación de su derecho a un debido proceso por cuanto, la autoridad accionada -a la fecha de interpuesto el presente proceso de amparo-, aún no le había notificado el respectivo traslado de cargos o intimación de los hechos acusados, que precisamente, sirvieron como fundamento para adoptar provisionalmente, la cautela y reubicarlo en otras funciones distintas.

Respecto de este extremo, el informe guarda silencio, únicamente se limita a afirmar que aún se está realizando la investigación preliminar (folio 09), por lo que resulta omiso en cuanto a si hizo el traslado de cargos al recurrente como corresponde. Así, esta Sala al considerar la omisión en el informe rendido y de las pruebas agregadas al expediente, no constata que se iniciado, formalmente, un procedimiento disciplinario contra el amparado, sino que aún se está realizando la investigación inicial en su caso. Lo anterior es, especialmente, gravoso si se considera que desde el 01 de abril del presente año, se reubicó como medida cautelar, al amparado en otras funciones distintas, por lo que resulta desproporcionado que habiendo transcurrido, aproximadamente, ocho meses desde que se efectuó esa reubicación, al 29 de noviembre -fecha en que se rindió el informe- no se haya concluido esa investigación. Debe considerarse que el carácter urgente de las medidas cautelares determina la posibilidad, excepcional, de los órganos administrativos de ordenar su imposición antes del inicio formal del procedimiento administrativo (ante causam). Sin embargo, el ejercicio de esa potestad está condicionado, en virtud de la instrumentalidad de la medida adoptada, a la interposición del procedimiento principal en un término perentorio relativamente breve. De lo contrario, la medida precautoria resultaría, ineluctablemente, ineficaz por la presunción de desinterés de su beneficiario y lesiva de los derechos del sujeto pasivo de la misma, por los perjuicios que le acarrearía. En ese sentido, debe tomarse en consideración que de la relación de los artículos 229, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública, 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 243 del Código Procesal Civil, el plazo que tiene la Administración Pública para iniciar formalmente el procedimiento administrativo, con la notificación del acto de apertura (traslado de cargos) al investigado, es de un mes. Desde esta perspectiva, resulta claro que la Administración, ha sobrepasado en exceso, el plazo legal para iniciar el procedimiento disciplinario contra el recurrente, por lo que se acredita la lesión del derecho al debido proceso. (…)” Sentencia 2005-17485 de las 18:30 hrs. del 20 de diciembre de 2005. Ver, asimismo, el criterio esbozado en la sentencia Nº 2006-011395 de las 15:15 hrs. del 8 de agosto de 2006. Lo resaltado no corresponde al original.” (Énfasis agregado. Sentencia N° 2008-795 de las 11:35 horas del 18 de enero del 2008. En idéntico sentido, ver las sentencias números 2007-9342 de las 15:37 horas del 28 de junio del 2007 y 2007-6482 de las 10:47 horas del 11 de mayo del 2007) “IV.-Sobre la imposición de medidas cautelares. La Sala ya ha tenido la oportunidad de referirse a la función que cumplen dentro de cualquier procedimiento administrativo las medidas cautelares, al respecto ha considerado que:

“La tutela cautelar, flexible y expedita, es un componente esencial del derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, puesto que, los órganos administrativos deben garantizar la eficacia de la resolución definitiva en aras de proteger los intereses públicos. La Sala Constitucional ha hecho referencia a la función de la tutela cautelar al señalar que:

“...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como “un conjunto de potestades procesales del juez –sea justicia jurisdiccional o administrativa– para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final”. (Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto No. 3929-95 de las 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995).

Ahora bien, la posibilidad que tienen las administraciones públicas para adoptar las medidas cautelares está subordinada a la concurrencia de los presupuestos y requisitos propios de las mismas. Dentro de las características de toda medida precautoria figuran la instrumentalidad y provisionalidad, lo primero significa que es accesoria respecto del procedimiento principal y lo segundo que tiene una eficacia limitada o rebuc sic stantibus, esto es, se extingue cuando se dicta el acto final. Otra característica es la urgencia que permite, en ocasiones especiales e intensas, la derogación de las reglas generales del proceso. Finalmente, se tiene la cognición sumaria o summaria cognitio, que parte de la verosimilitud de los hechos y no de su determinación absoluta y completa, lo que presupone la verificación por parte del órgano administrativo del periculum in mora y del fumus boni iuris.” Sentencia número 2005-06237 de las 14:39 horas del 31 de mayo de 2005.

V.-Sobre el plazo de las medidas cautelares ante causam. La adopción de medidas cautelares ante causam resulta posible, siempre y cuando la administración proceda en un plazo razonable a incoar un procedimiento administrativo, respecto del cual la medida provisional es instrumental y accesoria. De lo contrario se desnaturalizarían las características estructurales básicas de toda medida cautelar (instrumentalidad y provisionalidad). De la relación de los artículos 229, párrafo 2° de la Ley General de la Administración Pública, 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 243 del Código Procesal Civil, la Sala entiende que entre la suspensión que se realizó de la construcción llevada a cabo por la amparada y la incoación de un procedimiento administrativo tendiente a revocar o confirmar el permiso de construcción otorgado no debe pasar más de un mes, para evitar que una situación interina devenga, indebidamente, en definitiva.

De otra parte, a partir del momento en que se inicia un procedimiento administrativo ordinario la Administración cuenta con dos meses para concluirlo por acto final, esto de acuerdo con el artículo 261, párrafo 2° de la Ley General de la Administración Pública.

VI.- Caso concreto. A juicio de la Sala en este caso, a diferencia de la forma en que lo plantean los recurrentes, en realidad nos encontramos no ante una revocación de un permiso concedido sin que se siguiera procedimiento administrativo alguno, situación que sí podría implicar una vulneración a los derechos de los recurrentes y les impediría por completo continuar con la construcción que ya les había sido autorizada por la Municipalidad recurrida. Más bien en este asunto estamos frente a una suspensión de esa construcción que se les permitió llevar a cabo, decisión que fue tomada evidentemente un carácter cautelar, tal y como lo señala en el informe que rindieron bajo juramento -con las consecuencias incluso penales que de ello se derivan de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción Constitucional- el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal del cantón de Liberia, quienes de forma expresa señalan que el ánimo de ordenar la suspensión del permiso que habían otorgado fue poder investigar si los mojones de la finca en que se realizaría la edificación fueron corridos hasta ingresar en la zona pública de la zona marítima terrestre de Playa Cabuyal. Esa decisión, que el Tribunal reitera tiene un carácter cautelar, se tomó con dos propósitos, por un lado evitar que se edificara dentro de la zona pública de la zona marítima terrestre, pues esas construcciones se encuentran limitadas y tratadas de manera especializada por la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de 2 de marzo de 1977, publicada en alcance número 36 a La Gaceta número 52 del 16 de marzo de 1977, es decir, en este sentido, la idea fue brindar una protección al interés público, lo cual es una obligación que le impone el Derecho de la Constitución a las Administraciones Públicas y, por otra parte, al suspender tal edificación pretendió evitar la Municipalidad de Liberia que al construir los recurrentes, eventualmente, en un momento posterior, debieran destruirlo por haber invadido la zona marítima terrestre.

Sin embargo, deben tomar en cuenta las autoridades recurridas que la medida cautelar que adoptaron sin haber iniciado el procedimiento administrativo al efecto tiene, de acuerdo con la forma en que nuestro ordenamiento jurídico la ha modelado, un carácter instrumental, transitorio y perentorio, lo anterior implica que esas cauciones sólo se pueden tomar en el tanto tiendan a la realización de un procedimiento administrativo, sin que puedan permanecer de manera indefinida en el tiempo y en el caso de las precautorias ante causam, sólo se pueden sostener por un mes desde que se adoptan y hasta que inicia el procedimiento administrativo -como se dijo ya, de acuerdo con una adecuada interpretación de los artículos 229, párrafo 2° de la Ley General de la Administración Pública, 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 243 del Código Procesal Civil- y por dos meses más después que se inicia el procedimiento y hasta que éste culmina -artículo 261, párrafo 2º de la Ley General de la Administración Pública-, de esto debe tomar nota la autoridad recurrida a fin de no menoscabar los derechos fundamentales de los recurrentes.

VII.-Por las consideraciones expuestas se impone la desestimatoria del recurso, como al efecto se ordena, advirtiéndole a los recurridos del carácter instrumental, provisional y perentorio de la suspensión que dictaron de la construcción que la Municipalidad de Liberia había autorizado a los recurrentes en la finca folio real número 136639 inscrita a nombre de la amparada.” (sentencia N° 2007-252 de las 11:21 horas del 12 de enero del 2007) De todo lo hasta aquí expuesto, queda claro que la DGTCC, en su carácter de dependencia competente en materia de fiscalización, control y regulación de todo lo relativo a la comercialización y transporte de combustibles, tiene la potestad –en caso de que se configuren la condiciones necesarias- de dictar medidas cautelares sobre algún administrado, titular de una autorización para el manejo de combustibles, a fin de prevenir que se produzca un daño ambiental grave o situación de contaminación peligrosa que ponga en riesgo la integridad o la salud de las personas, es decir, en aplicación del principio precautorio.

Tal como se desarrolla en las sentencias constitucionales que fueron transcritas supra, una medida cautelar de esta naturaleza dictada en sede administrativa debe acompañarse de la tramitación de un procedimiento que determine, con carácter de fondo y definitivo, la situación del administrado.

Bajo esa óptica, y retomando lo desarrollado líneas atrás en orden a las competencias sustantivas del Ministro, es claro que si las autoridades de la DGTCC encontraran una situación irregular que pueda conllevar la suspensión o cancelación de la autorización para el transporte o la comercialización de combustible, debe iniciar el procedimiento respectivo, dentro del cual girará una recomendación al jerarca con sustento en los elementos del caso, a fin de que mediante resolución fundada el Despacho del Ministro disponga si se cancela o suspende el permiso de que el administrado es titular.

En caso de que el motivo que originó el procedimiento haya ameritado el dictado de una medida cautelar por parte de la DGTCC, la resolución de fondo dictada por el jerarca igualmente habrá de pronunciarse sobre los efectos de tal medida, disponiendo su levantamiento en razón de la adopción definitiva de la decisión que corresponda, con fundamento en los elementos del caso que existan a ese momento. Lo anterior, ya sea porque las circunstancias hayan cambiado y se levante la medida, comprobándose que se han corregido las causas originarias del procedimiento; o bien, transformando la situación en una decisión definitiva por el fondo, levantado la medida para en su lugar disponer la cancelación o suspensión de la autorización.

Nótese que un procedimiento para la eventual suspensión o cancelación de este tipo de permisos puede obedecer a una gama muy variada de condiciones, inclusive incumplimientos de carácter meramente formal, pero que por las circunstancias del caso no estén poniendo en grave peligro la vida, la salud ni el ambiente. Entre ellos puede estar, v. gr., situaciones relacionadas con aspectos de limpieza, higiene, normas técnicas, calidad del producto o del servicio prestado al usuario, cuestiones relacionada con la infraestructura, remodelaciones, obstaculización de las inspecciones, etc.

Dependiendo del incumplimiento encontrado, podría justificarse el inicio de un procedimiento para suspender o cancelar la autorización, pero no el dictado de una medida cautelar provisional, que -como hemos señalado- quedará reservada exclusivamente para aquellos casos especiales de comprobada urgencia, en donde resulta impostergable la prevención para evitar que se cause un daño grave o de difícil o imposible reparación, hipótesis en la cual no es posible esperar a que se sustancie el trámite administrativo ante el Despacho del Ministro.

Así las cosas, le procedencia y legitimidad de la adopción de una medida de esta naturaleza dependerá de que se encuentre de por medio la exigencia impostergable de prevenir que ocurra un grave o irreparable daño al ambiente, la seguridad, la salud o integridad de las personas.

Todo lo anterior, en el caso de la DGTCC y las competencias de control y fiscalización que le han sido atribuidas, resulta además consecuente y congruente con la posición que ha adoptado la Sala Constitucional cuando, por vía de amparo, ha conocido de situaciones peligrosas de este tipo que demandan una actuación inmediata y eficaz.

Al respecto, ha señalado la Sala que es un deber ineludible del Estado, a través de las dependencias competentes, tutelar en forma efectiva el ambiente, siendo parte de esa función justamente la prevención de riesgos de carácter ambiental, señalando expresamente que existe la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación al ambiente o a la salud de las personas, de ahí que si existe un riesgo de daño grave o irreversible –aún en caso de duda– se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate.

En ese sentido, acertadamente señala el Tribunal Constitucional que en esta materia la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, de ahí que la eventual sanción podrá tener una trascendencia moral, pero sin que pueda compensar los daños al ambiente, todo lo cual es justamente lo que amerita que las autoridades de la DGTCC puedan adoptar medidas cautelares de previo a que el jerarca dicte una resolución de fondo en la cual resuelva de modo definitivo la situación del titular de una autorización para el transporte o la comercialización de combustible.

Así, el Tribunal Constitucional ha desarrollado en forma clara y muy acertada las siguientes consideraciones:

“III.-El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo cincuenta de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueva horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y tres, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental".

IV.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo cincuenta constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos veinte, sesenta y nueve y ochenta y nueve de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo dos de la Ley Orgánica de este ministerio, número siete mil cientos cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa.

Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo cincuenta seis de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia.

En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo cincuenta de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo nueve de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

V.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo cincuenta constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de seis de julio de dos mil uno, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) VI.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. (…)

Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

(…)

VIII.- El caso concreto. De la acusada omisión de cumplimiento del Ministerio del Ambiente y Energía de sus propias resoluciones. El recurrente refiere que el propio Ministerio del Ambiente y Energía omite ejecutar el cumplimiento de su resolución número R-DGTCC- 0008-2008, de ocho de enero de dos mil ocho, la cual ordenaba el cierre de la estación de servicio de Gasolinera Tilarán S.A., ubicada en la ciudad de Tilarán. Del estudio de los autos y del informe rendido bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que dicha resolución de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio, ordena a la mencionada empresa privada la sustitución inmediata de los tanques de almacenamiento de combustible a efectos de remodelar la estación de servicio, y con ello ajustar su funcionamiento a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 30131-MINAE-S, dando así cumplimiento a una anterior sentencia de esta Sala, la número 2007-14894, de las catorce horas diez minutos del doce de octubre de dos mil ocho, la cual evidenció falta de diligencia en la regulación de la operación de dicha gasolinera.

Tal como se establece en el primer considerando de esta sentencia, esta resolución cuyo incumplimiento aduce el recurrente, fue en su momento impugnada por Gasolinera Tilarán S.A. mediante un recurso de revocatoria con apelación en subsidio, y casi de manera simultánea, la empresa somete a conocimiento de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio, los planos para la remodelación de la estación de servicio. Ante ello, la administración declara sin lugar el recurso de revocatoria, acoge el de apelación ante el despacho del señor Ministro, y le informa a la empresa que los planos serán conocidos una vez se resuelva la apelación. El despacho del señor Ministro rechaza la apelación el doce de febrero de dos mil ocho, y la Dirección General de Transporte entra entonces a conocer la solicitud de aprobación de planos, solicitud que es denegada el cinco de marzo por no cumplirse las distancias mínimas de retiro ni ajustarse a lo preceptuado por el decreto ejecutivo número 30131-MINAE-S.

De la relación de hechos aquí esbozada, es claro que ante la orden de sustitución de los tanques de almacenamiento, la empresa impugnó el acto administrativo al mismo tiempo que solicitó la aprobación de los planos para la remodelación de la gasolinera.

Debe hacerse notar que la sustitución de los tanques implica una remodelación de la gasolinera, por lo que la administración debe autorizar los planos de las obras; de ahí la doble actuación de la empresa interesada. Asimismo, debe entenderse que el acto administrativo que dispuso la sustitución de los tanques, adquiere firmeza y ejecutabilidad una vez que se rechaza la apelación, pero acto seguido, por resultar consustancial con la orden administrativa que recién queda firme, la administración conoce la solicitud de aprobación de los planos de la remodelación, solicitud que es denegada.

Posteriormente, la empresa corrige los planos y los somete nuevamente a conocimiento de la administración, quien en esta ocasión sí los aprueba mediante la resolución R-DGTCC-200- 2008, del nueve de abril de dos mil ocho, ordenando a su vez que para proceder a la sustitución de los tanques y a la remodelación de la estación de servicio, deberá la gasolinera paralizar toda actividad relacionada con el almacenamiento y venta de hidrocarburos, y para asegurar que tal orden se cumpla, dispone que se sellen los surtidores y se coloquen marchamos a las mangueras de llenado. En la misma resolución, el Ministerio ordena a la Refinería Costarricense de Petróleo suspender la venta de hidrocarburos destinados a dicha estación de servicio, y comisiona a la Municipalidad de Tilarán la supervisión y fiscalización de lo ordenado. Esta última resolución de cita es notificada a la empresa a las diez horas cincuenta y tres minutos del veintidós de abril, y en el mismo acto se procede a la colocación de los sellos, la imposición de los marchamos, y al cierre técnico de la estación de servicio por el tiempo que dure la remodelación, actuación que motiva una nueva impugnación por parte de la empresa interesada. Es decir, de previo a la presentación del recurso de amparo, ya el Ministerio del Ambiente y Energía había notificado a Gasolinera Tilarán S.A. la resolución R-DGTCC-200-2008, y había impuesto los sellos y marchamos que producen el cierre técnico de la estación de servicio mientras se realiza la remodelación de comentario.

En este sentido, resulta inexacto alegar que el Ministerio del Ambiente y Energía omite ejecutar sus propias resoluciones, por cuanto el estudio de los autos informa un actuar diligente de las autoridades administrativas para asegurar la debida operación de la estación de servicio una vez que la misma sea remodelada, evitando que se comercialice el combustible mientras ello no ocurra. Por el contrario, advierte la Sala que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles se muestra vigilante del cumplimiento de la resolución de siete de enero de dos mil ocho, toda vez que la mejor forma de asegurar el cumplimiento de dicha resolución es precisamente procediendo a la remodelación de la estación de servicio de Gasolinera Tilarán S.A., obras ya autorizadas por el Ministerio luego del procedimiento administrativo correspondiente. Al mismo tiempo, la resolución que aprueba los planos de la remodelación, cumple con el señalado deber de coordinación de las instituciones públicas en materia de protección ambiental, al establecer directrices tanto a la Refinería Costarricense de Petróleo como a la Municipalidad de Tilarán, esta última quien según lo descrito en el sétimo considerando de esta sentencia, se encuentra legitimada y obligada a cumplir sus labores de inspección y fiscalización.

De tal forma, la Sala constata que en el caso bajo estudio se aprecia la debida actuación por parte de las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía para que la operación de la estación de servicio de Gasolinera Tilarán S.A. se realice dentro de los estrictos cánones y controles ambientales, dando la ejecución apropiada a las resoluciones R-DGTCC-008-2008 y R-DGTCC-200-2008, por lo que el recurso debe ser declarado sin lugar en cuanto a este extremo.

En todo caso, debe instarse al Ministerio del Ambiente y Energía y a las demás instituciones públicas relacionadas, a mantener una actitud vigilante para que las actividades empresariales de comentario sean realizadas en estricto respeto, protección y promoción de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Resolución N° 2008-11668 de las 11:01 horas del 25 de julio del 2008) Luego de reiterar el mismo esquema de razonamiento en cuanto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el deber del Estado en la tutela del ambiente y la prevención del riesgo ambiental, la sentencia N° 2009-18166 de las 11:37 horas del 27 de noviembre del 2009 desarrolla una serie de consideraciones que nos permitimos transcribir por su enorme trascendencia con respecto al criterio seguido en el presente dictamen. La mencionada resolución señala:

“V.- Sobre el caso en concreto. Luego del estudio de los elementos probatorios aportados al amparo, así como las manifestaciones rendidas bajo juramento por la autoridad accionada, concluye esta Sala que se debe declarar con lugar el recurso, según se explicará. De acuerdo a lo acusado por el recurrente en su escrito de interposición, hace unas semanas visitó la Estación de Servicio San Sebastián, y observó que las condiciones en que se atiende no son las más óptimas, por lo que averiguó en la Dirección General de Transporte y Comercialización del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y obtuvo una copia del informe realizado por uno de los ingenieros de dicha dependencia, en donde se evidencian una serie de irregularidades que a la fecha no se han ordenado corregir. Al respecto, tiene acreditado este Tribunal que mediante resolución número R-057-2007-MINAE de las ocho horas del cinco de febrero de dos mil siete, el entonces denominado Ministro de Ambiente y Energía, resolvió otorgar por el plazo de cinco años autorización para brindar el servicio público de almacenamiento y venta de combustible a la Estación de Servicio San Sebastián. Posterior al otorgamiento de la autorización aludida, se observa que la autoridad accionada emitió el informe número DGTCC-INF-67-03-07 del veintinueve de marzo de dos mil siete, por medio del cual la Dirección General de Transporte y Comercialización recurrida, otorgó a la Estación de Servicio San Sebastián un plazo de tres meses para realizar una serie de correcciones que se indicaban en ese mismo informe, lo cual le fue comunicado al representante legal de la Estación de Servicio San Sebastián por medio de oficio número DGTCC-486-2007 del veintinueve de marzo de dos mil siete. Por otro lado, constata la Sala que mediante oficio presentado el treinta de mayo de dos mil siete, el representante legal de la Estación de Servicio en cuestión presentó una serie de documentos ante la Dirección recurrida a fin de cumplir con lo prevenido. Ya para este año dos mil nueve, se puede verificar que la Dirección General de Transporte y Comercialización del Ministerio recurrido, efectivamente emitió el informe número DGTCC.INF-15-03-09 del nueve de marzo de dos mil nueve, a través del cual el Coordinador de Ingeniería y Fiscalización de la Dirección General accionada, recomendó la remodelación de la Estación de Servicio San Sebastián, por cuanto la misma incumple con distancias mínimas requeridas, además de su carencia de accesorios que garanticen la seguridad humana y del medio ambiente, informe que fue remitido al representante legal de la Estación de Servicio en cuestión por medio de oficio número DGTCC-255-2009 del once de marzo de dos mil nueve. Se logra extraer del expediente que el representante legal de la Estación de Servicio San Sebastián, en fecha trece de marzo de dos mil nueve, impugnó el informe número DGTCC.INF-15-03-09, pues en su criterio tenía una serie de falsedades. Finalmente, tiene por demostrado este Tribunal que mediante oficio número DGTCC-351-2009 del veinticuatro de marzo de dos mil nueve, el Director General de Transporte y Comercialización de Combustible recurrido, le reiteró el cumplimiento de lo dispuesto en el informe número DGTCC.INF-15-03-09; sin embargo, a pesar de que el propio funcionario recurrido reconoce en su informe dado bajo juramento que las omisiones en que ha incurrido la Estación de Servicio San Sebastián son, inclusive, causal para el cierre inmediato del establecimiento, en razón del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el permiso de funcionamiento, así como en la resolución de autorización para brindar el servicio público, lo cierto es que a la fecha en que se conoce de este amparo, ese mismo Director recurrido reconoce que las gestiones de cierre inmediato no han prosperado de la manera prevista, ello debido a una errónea interpretación que -en su criterio- emitió el Departamento Legal del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones mediante la resolución número R-S-022-2009-MINAET.

VI.- Tomando en consideración el cuadro fáctico descrito, y sobre todo apreciando las valoraciones técnicas plasmadas en el referido informe número DGTCC.INF-15-03-09 del nueve de marzo de dos mil nueve, en donde el Coordinador de Ingeniería y Fiscalización de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible accionada, recomienda la remodelación de la Estación de Servicio San Sebastián, por cuanto la misma incumple con distancias mínimas requeridas, además de su carencia de accesorios que garanticen la seguridad humana y del medio ambiente; concluye la Sala que resulta imperativa la estimatoria del recurso, pues de autos se desprende que, en el fondo, la autoridad recurrida ha permitido que la Estación de Servicio San Sebastián continúe prestando el servicio público de almacenamiento y comercialización de combustible, a pesar de que esa misma autoridad es conocedora de que dicho establecimiento no cumple con varios de los requerimientos mínimos exigidos para realizar tal actividad. De lo más importante que se puede rescatar del informe mencionado, es que el mismo fue confeccionado en ocasión de una inspección realizada por funcionarios de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, esto en fecha veintitrés de febrero de dos mil nueve. Entre los puntos que se detallan en ese informe, en los que la estación de servicio no reúne las condiciones requeridas, se encuentran cuestiones relacionadas a las bocas de llenado, los tanques de almacenamiento, válvulas de cierre, la zona de descarga de combustible, las islas para el abastecimiento de combustible, la cantidad de máquinas por isla, la tubería de las bocas de llenado, pozos de observación y monitoreo, puertas de acceso, tanque para almacenamiento de agua, mangueras para el despacho de combustible, sistema eléctrico de los equipos dispensadores, sistema de iluminación, entre otros aspectos. Y es que según observa este Tribunal, no es que en ese lugar se incumple con simples exigencias, las cuales podrían ser corregidas a corto plazo, sino que lo grave de la situación es que de acuerdo al informe aludido, lo recomendado por el especialista fue ejecutar todo una remodelación de la estructura de la estación de servicio en cuestión, lo cual hace deducir a esta Sala que no se trata de reparaciones sencillas, sino de que gran parte de la estructura central del establecimiento no se encuentra apegada a derecho, y por ende, podría efectivamente -tal y como lo informa el recurrente- causar algún daño irreparable al medio ambiente, y sobre todo, a la vida, salud, y seguridad humana de las personas que se encuentran tanto laborando en esa estación, como a los clientes que recibe diariamente ese lugar.

Bajo esa perspectiva, estima la Sala que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y específicamente la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible de dicha Cartera Ministerial, está omitiendo observar sus propias valoraciones, inspecciones, estudios, e informes emitidos respecto al funcionamiento irregular de la Estación de Servicio San Sebastián, por cuanto del estudio de los autos no se desprende un actuar diligente de dichas autoridades para asegurar la debida operación de la estación de servicio, ya sea ordenando la remodelación recomendada, o evitando que se comercialice el combustible mientras ello no ocurra. Advierte la Sala que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles recurrida, si bien se ha mostrado -en parte- vigilante de la situación de dicha estación de servicio, realizando inspecciones y elaborando los informes técnicos correspondientes, lo cierto es que no se han tomado ni ejecutado las medidas reales y efectivas a fin de poner en regla el funcionamiento de ese establecimiento. Tampoco se aprecia que siquiera se haya dictado alguna medida cautelar para la paralización de toda actividad relacionada con el almacenamiento o venta de derivados de hidrocarburos al consumidor final en la estación de servicio aludida, hasta tanto corrija las omisiones en que está incurriendo, a pesar del inminente riesgo a que está expuesto ese establecimiento a falta de las distancias mínimas requeridas, la carencia de accesorios que garanticen la seguridad humana y del medio ambiente, y en general, de todos los puntos consignados en el informe número DGTCC.INF-15-03-09, sin olvidar lo grave de la situación pues se encuentran involucrados una serie de derechos fundamentales que, eventualmente, resultarían gravemente vulnerados. Es claro que el desarrollo de las actividades como la que nos ocupa, sobre todo ésta que se trata de un expendio de combustible, implica gran cuidado por la naturaleza de la actividad de que se trata, pues podría poner en peligro la integridad física de los vecinos de las instalaciones, de quienes trabajan allí y de quienes llegan a abastecerse del combustible; sin embargo, la misma autoridad accionada reconoce que en virtud de las inspecciones ejecutadas, para este momento la Gasolinera se encuentra incumpliendo varios requisitos indispensables. Por otro lado, tampoco se desprende de autos que se haya iniciado procedimiento administrativo alguno para la aprobación de la remodelación de la estación de servicio, según lo recomendado.

VII.- Bajo ese orden de ideas, no consta ni del informe rendido bajo juramento ni de la prueba aportada, que la autoridad accionada hubiera actuado diligentemente en la exigencia de los requisitos que debía cumplir la Estación de Servicio San Sebastián. Del expediente se tiene que si bien se emitió el informe número DGTCC.INF-15-03-09, por medio del cual se señalaron una serie de deficiencias a corregir, e inclusive la remodelación del establecimiento; lo cierto es que no se observa que efectivamente se le hubiera dado seguimiento o cumplimiento a esas recomendaciones, lo cual acarrea que el recurso deba acogerse, pues la inercia e inacción de la Dirección recurrida amenaza y pone en un eventual peligro la salud pública. Según se explicó en los considerandos anteriores, las instancias públicas tienen el deber de coordinar entre ellas mismas las acciones y medidas necesarias para la protección integral al ambiente; es decir, existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias a fin de evitar consecuencias irreversibles tanto a nivel humano como ambiental. Bajo esa perspectiva, se debe recordar que las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional -como lo es la omisión comprobada en el caso en concreto-, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, y derivadamente a la salud y vida humanas.

VIII.- Finalmente, debe instarse al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y muy específicamente a la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustibles de ese Ministerio, a mantener una actitud vigilante para que las actividades empresariales de comentario sean realizadas en estricto respeto, protección y promoción de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; pues no encuentra esta Sala que sea razón suficiente el hecho de que la autoridad accionada justifique su omisión en razón de una supuesta interpretación del Departamento Legal del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, plasmada en la resolución número R-S-022-2009-MINAET, en la cual supuestamente se le impide actuar en este tipo de situaciones, ya que en realidad se encuentra en juego cuestiones tan trascendentales como lo es la vigencia de una serie de derechos fundamentales de primera categoría.

IX.- Conclusión. Así las cosas, en virtud de que mediante el informe número DGTCC.INF-15-03-09 del nueve de marzo de dos mil nueve, suscrito por el Coordinador de Ingeniería y Fiscalización de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles recurrida, se recomendó la remodelación de la Estación de Servicio San Sebastián, por cuanto la misma incumple con distancias mínimas requeridas, además de su carencia de accesorios que garanticen la seguridad humana y del medio ambiente; sin embargo, a la fecha en que se conoce este amparo, la autoridad accionada reconoce que dicho establecimiento continúa funcionando a pesar de las omisiones señaladas en el aludido informe; en opinión de la Sala debe declararse con lugar el recurso, como en efecto se dispone.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Oscar Luis Porras Torres, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, bajo pena de desobediencia, que de inmediato proceda a girar las órdenes necesarias y tome las medidas correspondientes a fin de ajustar el funcionamiento de la Estación de Servicio San Sebastián conforme a las exigencias necesarias para brindar ese tipo de servicio. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se le advierte a Oscar Luis Porras Torres, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o a quien en su lugar ejerza su cargo que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Notifíquese la presente resolución a Oscar Luis Porras Torres, en su condición de Director General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, de manera personal.” (énfasis agregado) Así las cosas, tenemos que esos criterios vertidos en sede constitucional –que, como señalamos líneas atrás, son de acatamiento obligatorio erga omnes– resultan plenamente congruentes con la posición de esta Procuraduría, en el sentido de que la DGTCC es competente para dictar las medidas cautelares que sean necesarias para prevenir cualquier riesgo de que se produzca un daño grave o irreparable al medio ambiente, la vida, la salud o la seguridad de las personas, en lo relacionado con el transporte y la comercialización de los combustibles; y que una omisión en ese sentido estaría violentado derechos de relevancia constitucional, y aparejando un incumplimiento de deberes por parte del Estado, propiamente en cabeza de esa Dirección.

Por último, valga agregar que una medida de esta naturaleza podrá ser dictada por la DGTCC fundamentalmente en materia ambiental, según ha quedado visto, pero también en aspectos relacionados con la integridad, seguridad y salud de las personas, cuando ello obedezca directamente a aspectos sustantivos relacionados con sus competencias de regulación y fiscalización en materia del manejo de combustibles.

Sin embargo, lo anterior no obsta para que eventualmente el Ministerio de Salud, en el ámbito de su competencia, pueda intervenir en caso de que considere que existe una situación que de su parte amerite el dictado de una orden sanitaria con fundamento en la Ley General de Salud. Para tales efectos, lo procedente, en todo caso, es que ambas carteras ministeriales pueden actuar de forma coordinada, tal como lo señala expresamente el artículo 5.1 del DE-30131 que fue transcrito supra.

¿Qué tipo de responsabilidad podría asumir un funcionario público?

En cuanto al tipo de responsabilidad que podría asumir un funcionario público en esta materia, debe señalarse que en el ejercicio de estas competencias, como en toda función administrativa, rige el régimen de responsabilidad que se encuentra consagrado en los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, así como en cualquier otra normativa que lo regule, tal como ocurre, por ejemplo, con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422), que sanciona las actuaciones del servidor público que impliquen una violación al deber de probidad.

Sobre el tema de las eventuales responsabilidades que le pueden caber a cualquier funcionario por un incumplimiento de sus deberes, en caso de una conducta en la que medie dolo o culpa grave –de conformidad con lo dispuesto en el artículo 211 de la Ley General de la Administración Pública- resulta ilustrativo lo señalado en nuestro dictamen N° C-053-2004 del 4 de febrero del 2004, que al igual que en muchos otros pronunciamientos en los que hemos desarrollado este tema, señalamos lo siguiente:

“III.- TIPOS DE RESPONSABILIDAD EN QUE PUEDEN INCURRIR LOS FUNCIONARIOS QUE OMITAN EL CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL:

Los funcionarios públicos que incumplan los deberes propios del cargo que ostentan pueden incurrir en responsabilidad civil, administrativa, disciplinaria y penal.

Los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública contienen las reglas con apego a las cuales debe evaluarse la responsabilidad de la Administración y del servidor público. Dichas normas parten de un principio general de responsabilidad objetiva, que obliga a la Administración a indemnizar los daños producidos por su funcionamiento, sea éste lícito o ilícito, normal o anormal.

La responsabilidad por conducta ilícita tiende a reparar cualquier tipo de daño o perjuicio sufrido por el administrado; mientras que la responsabilidad por conducta lícita sólo lleva consigo la obligación de indemnizar los daños producidos -no así los perjuicios- siempre que se trate de un daño especial, ya sea por la pequeña proporción de afectados, o por la intensidad excepcional de la lesión.

Específicamente, en lo que concierne a la responsabilidad del servidor público, la misma Ley General de la Administración Pública establece que será responsable ante terceros y ante la propia Administración el servidor que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes. En estos casos, la responsabilidad del servidor es solidaria con la propia Administración, pero esta última debe recobrar íntegramente lo pagado por los daños ocasionados por sus agentes.

También la Administración está facultada para cobrar al funcionario todos los daños y perjuicios que este último le hubiese producido con dolo o culpa grave. Lo anterior aun en el caso de que no se hubiese producido daño alguno a un tercero.

El artículo 198 de la Ley General citada, establece que el plazo con que cuenta la Administración para reclamar indemnizaciones contra servidores públicos prescribirá en cuatro años, contados "…desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso".

Partiendo de las reglas citadas, es claro que una persona sobre la cual pesa el deber legal de firmar un acta de un órgano colegiado (ya sea en aplicación del artículo 56.3 de la Ley General de la Administración Pública, o de la normativa especial que rija el funcionamiento de cada órgano colegiado en particular) puede incurrir en responsabilidad civil y administrativa por su negativa a cumplir esa obligación, siempre que se demuestre que su conducta omisiva ha causado un daño a un tercero, a la propia Administración, o a ambos. Esa responsabilidad, en la situación concreta que se analiza, podría surgir de la eventual anulación de un acuerdo del órgano colegiado, por la existencia de un vicio en el acta que lo contiene.

Por otra parte, el artículo 211 de la Ley General de la Administración Pública hace referencia a la responsabilidad disciplinaria en que podría incurrir el servidor público, cuando participe con dolo o culpa grave en acciones, actos, o contratos, opuestos al ordenamiento jurídico. En tal supuesto, el superior jerárquico del funcionario o, en ausencia de relación jerárquica, quien lo haya nombrado en el puesto, estaría facultado para hacer efectiva esa responsabilidad, responsabilidad que en el caso en estudio, podría comprender incluso la destitución de su puesto.

Finalmente, el funcionario público que no suscriba las actas de las sesiones de un órgano colegiado, teniendo el deber legal de hacerlo, podría incurrir en responsabilidad penal, por incumplimiento de deberes, en los términos previstos en el artículo 332 del Código Penal. Esa norma dispone que "Será reprimido con pena de inhabilitación de uno a cuatro años, el funcionario público que ilegalmente omita, rehuse hacer o retarde algún acto propio de su función. Igual pena se impondrá al funcionario público que ilícitamente no se abstenga, se inhiba o se excuse de realizar un trámite, asunto o procedimiento, cuanto esta obligado a hacerlo." En caso de llegar a demostrarse que el funcionario público que se ha negado a suscribir las actas a las cuales nos hemos venido refiriendo, incurrió en esa conducta para recibir una dádiva o cualquier otra ventaja, podría procesársele por el delito de cohecho impropio, tipificado en el artículo 341 del Código Penal, el cual dispone: "Será reprimido, con prisión de dos a seis años y con inhabilitación para el ejercicio de cargos y empleos públicos de diez a quince años, el funcionario público que por sí o por persona interpuesta, recibiere una dádiva o cualquier otra ventaja o aceptare la promesa directa o indirecta de una retribución de esa naturaleza para hacer un acto contrario a sus deberes o para no hacer o para retardar un acto propio de sus funciones".

Como puede apreciarse, los delitos que hemos citado requieren que el presunto autor del hecho punible ostente la condición de funcionario público. Por ello, si la persona que omitió el deber de firmar las actas ya no posee esa condición, existe un plazo de prescripción de dos años para procesársele por el delito de incumplimiento de deberes (artículo 31 inciso b. del Código Procesal Penal); y un plazo de seis años para procesársele por el delito de cohecho impropio, (artículo 31 inciso a. del mismo Código).” Si resulta de interés para el Ministerio consultante hacer un estudio de la responsabilidad del Estado y del funcionario público, le remitimos a nuestro dictamen N° C-052-1999 del 16 de marzo de 1999, el cual desarrolla profusamente este tema, con amplias referencias doctrinarias, normativas y jurisprudenciales acerca de todo el tópico de la responsabilidad administrativa y del servidor público.

En el contexto del presente dictamen, nos permitimos hacer la transcripción de una pequeña parte de sus consideraciones para efectos ilustrativos, en los siguientes términos:

“6. Responsabilidad del funcionario público A diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la Ley General de la Administración Pública. Esto es, el funcionario público es personalmente responsable, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (arts. 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública).

"Asimismo, no debe olvidarse la diversidad existente en la Ley General citada, en cuanto a la causa de responsabilidad frente a tercero: tratándose de la administración, responde por todos los daños causados por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero (artículo 190.1); los funcionarios públicos, por el contrario, sólo deben responder cuando hayan actuado con dolo o culpa grave (artículo 199.1). De tal suerte, al disponerse la solidaridad en la responsabilidad frente a terceros (artículo 201), el administrado puede elegir si desea encauzar su demanda contra la Administración -conforme al numeral 190-, contra el funcionario responsable -amparándose en el artículo 199-, o contra ambos, en cuyo caso no tendría derecho a más de una indemnización plenaria (artículo 202 ibídem). Por ende, no se está en presencia de un caso de litis consorcio pasivo necesario..." (Sentencia No. 29, de las 14:30 horas del 14 de mayo de 1993)." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 112 de 14:25 horas del 25 de noviembre de 1994) Existen algunos casos donde la Ley expresamente califica la gravedad de la infracción, como por ejemplo:

* Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199) * El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art. 199) * La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art. 170) * El retardo grave e injustificado en la conclusión de un procedimiento administrativo (art. 225) En lo demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, es necesario analizar en cada caso concreto si el servidor actuó con culpa grave(7) o dolo(8) a efectos de determinar su responsabilidad administrativa.

(7) Sobre el concepto de culpa grave se ha señalado: "De las variadas clasificaciones de la culpa que la doctrina suele establecer, la más relevante a efectos civiles es la que distingue de la culpa leve u ordinaria la culpa grave o lata. La culpa grave o lata consiste en un apartamiento de gran entidad del modelo de diligencia exigible:

No prever o no evitar lo que cualquier persona mínimamente cuidadosa hubiera previsto o evitado. Puede ser grave tanto la culpa consciente como la culpa inconsciente o sin previsión. En el primer caso, siempre que el agente no haya querido ni aceptado la producción de la falta de cumplimiento o del evento dañoso previsto, pues entonces habría dolo, siquiera eventual." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas, España, 1995, pág. 1865) (8) La diferencia entre los conceptos de dolo o culpa ha sido analizada de la siguiente forma: "La acción u omisión han de ser culpables, esto es, producto de la deliberada voluntad de dañar (dolo) o de negligencia o imprudencia (culpa) del agente. La diferencia entre estas dos formas de culpabilidad radica en la voluntariedad o intencionalidad." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen II, Editorial Civitas, España, 1995, pág. 2585) Pueden presentarse dos situaciones distintas que generen responsabilidad para el funcionario -se insiste en que siempre que su actuación sea con dolo o culpa grave- que pueden presentarse conjunta o separadamente:

* Que le haya causado daño a terceros (art. 199).

* Que le cause daños a la Administración (art. 210).

Si el servidor produjo un daño que sólo afectó a la Administración ésta se encuentra obligada a seguir un procedimiento administrativo a efecto de determinar la responsabilidad del funcionario y, eventualmente, proceder al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo.

En el primero de los supuestos, sea, que se haya causado daño a terceros, la Administración es solidariamente responsable junto con el funcionario (art. 201), lo que significa que el afectado puede decidir si dirige su acción contra el funcionario, la Administración, o contra ambos, sin que pueda alegarse, en los dos primeros supuestos la existencia de un litis consorcio pasivo necesario, tal y como se señaló en la Resolución Nº 112, que a su vez se fundamenta en resoluciones anteriores.

(…)

Por lo tanto, de conformidad con nuestra Ley General de la Administración Pública(10) habrá responsabilidad civil del funcionario cuando actúe con dolo o culpa grave en el ejercicio de sus atribuciones, tomándose en cuenta que, de conformidad con el principio contenido en el artículo 113 de ese cuerpo normativo, a mayor grado de jerarquía mayor grado de responsabilidad.

(10) Debe tomarse en cuenta que el análisis se ha realizado a partir de lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública. En todo caso, tómese en cuenta que en los numerales 74 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se desarrolla el tema de la responsabilidad civil del servidor, aunque en términos bastante similares a la Ley primero mencionada o con referencia a ella.

Nótese que los criterios que establece dicho cuerpo normativo para determinar la responsabilidad disciplinaria son similares a los señalados para la responsabilidad civil. El artículo 211 de la Ley General señala:

"1. El servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento jurídico, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes.

2. El superior responderá también disciplinariamente por los actos de sus inmediatos inferiores, cuando él y estos últimos hayan actuado con dolo o culpa grave.

3. La sanción que corresponda no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor para que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia." Consecuentemente, de probarse una actuación dolosa o por culpa grave del servidor puede exigírsele responsabilidad civil y disciplinaria a éste, debiendo también, en este último supuesto, tramitar previamente el procedimiento administrativo correspondiente.

(…)

Por lo tanto, es clara la obligación de la Administración Pública de prestar adecuadamente los servicios públicos que se han establecido a su cargo, concepto que comprende la continuidad, la regularidad y la eficiencia de éstos.

Obviamente, le corresponderá a los funcionarios encargados de la prestación de cada servicio público tomar las decisiones convenientes y oportunas con el objeto de que éste se brinde dentro de parámetros que puedan ser considerados como de funcionamiento normal.

(…)

Tal y como señaló este Organo Asesor en el pronunciamiento C-058-93 de 3 de mayo de 1993, ante una consulta genérica que también se refería al tema de la responsabilidad, "...esta Procuraduría no puede emitir un criterio genérico sobre si procede o no la responsabilidad del Estado en los supuestos que establece la consulta, puesto que depende -como se desprende de los artículos antes mencionados y de la jurisprudencia citada- de una serie de elementos que deben ser analizados a la luz de un caso concreto, por la Administración activa ante una solicitud de este tipo, o bien por los Tribunales de Justicia." Por último, valga tener presente que la mencionada Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, particularmente en su artículo 3°, establece el mandato del deber de probidad que debe observar todo funcionario en el ejercicio de sus actuaciones, cuya infracción eventualmente puede dar lugar incluso a su destitución del cargo sin responsabilidad patronal –de conformidad con al artículo 4° de esa ley- en caso de que llegue a acreditar, luego de seguirse un procedimiento administrativo disciplinario, que ha incurrido en una violación a este deber. La norma de referencia establece lo siguiente:

”Artículo 3º— Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.

Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente”.

De modo complementario, el inciso 11) del artículo 1º del reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito (Decreto Ejecutivo N° 32333-MP-J del 12 de abril del 2005, publicado en el Alcance N° 11 a la Gaceta N° 82 del 29 de abril del 2005) establece:

“Artículo 1º— Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:

• 11)Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:
• a)Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igual para los habitantes de la República; b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente; e) Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley.
• f)Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes.
• g)Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público.” Adicionalmente, puede consultarse también lo dispuesto en las “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general (Directriz N° D-2-2004-CO), normativa que se encuentra disponible en la página web de esa institución, cuya dirección electrónica es www.cgr.go.cr.

Así las cosas, es claro que la actividad de los funcionarios debe estar dirigida a satisfacer primordialmente los intereses públicos (artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública), de ahí que no pueden comprometer su imparcialidad, deben evitar los conflictos de intereses o favorecer el interés privado en detrimento de los intereses públicos, pues una actuación contraria a estos deberes podría significar incluso, como ya mencionamos, la destitución del cargo sin responsabilidad patronal, o bien en una responsabilidad de carácter penal.

En suma, es claro que el ejercicio de potestades por parte de los funcionarios de la DGTCC en materia de fiscalización, control y regulación en materia de transporte y comercialización de combustibles, incluyendo eventualmente la adopción de medidas cautelares sobre los administrados, debe estar apegado en todo momento a estos principios que rigen la función pública, en aras de tutelar los altos intereses públicos que están de por medio en la protección del medio ambiente, la seguridad y la salud de las personas.

2.- ¿Qué límites y formalidades existen para el dictado de las medidas cautelares?

En lo que atañe a esta interrogante, cabe remitirse a todo el desarrollo que se hizo líneas atrás en cuanto a las condiciones que deben mediar para que resulte procedente el dictado de medidas cautelares, pues evidentemente los límites que existen para el ejercicio de esa potestad serían las circunstancias calificadas que se encuentren en cada caso, que permitan fundamentar la situación de grave riesgo que amerita la adopción de una medida de esta naturaleza.

En este sentido, es claro que si la situación encontrada no requiere el dictado de una medida cautelar, sino que las circunstancias de hecho permiten esperar la tramitación normal del procedimiento administrativo en el que se determine si procede recomendar la suspensión o cancelación de la autorización que posee el administrado para transportar o comercializar combustible, justamente ese sería el límite que no permitiría, en tal hipótesis, el dictado de una medida cautelar, toda vez que en ese caso no existiría el motivo del acto administrativo que permita válidamente dictar una medida de esa envergadura (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública).

Por otra parte, en cuanto a las formalidades que habría de tener el dictado de una medida cautelar, puede señalarse que eso depende en buena medida del formato que la propia Administración discrecionalmente decida seguir, siempre que éste cumpla con las características que permitan considerarlo oportuno, conveniente, práctico, claro y seguro, tanto para efectos internos como para el resguardo de los derechos del administrado.

Así las cosas, en caso de que se diseñe, v. gr., un formulario impreso para tales efectos, éste deberá tener un espacio para expresar con claridad la fecha, hora, lugar y funcionarios responsables de la inspección, así como la descripción, de las circunstancias peligrosas encontradas que justifican la adopción de la medida cautelar, y en qué consiste tal medida.

3.- Puede la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible realizar nombramientos de órganos instructores de procedimientos administrativos o bien debe recomendar al jerarca del Ministerio la apertura de los mismos?

Este es un tema que se encuentra claramente definido en la jurisprudencia administrativa dictada por esta Procuraduría General, en la cual hemos indicado que el competente para hacer el nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo es el funcionario –jerarca- que es titular de la potestad para dictar el acto final.

Así, entre otros, mediante nuestro dictamen N° C-343-2001 del 11 de diciembre del 2001, señalamos lo siguiente:

“En cuanto al nombramiento del órgano director, este Órgano Asesor ha sido claro, en su jurisprudencia, en el sentido de que el nombramiento del órgano director de un procedimiento administrativo le corresponde al órgano decisor del procedimiento.

Esto es, el órgano competente para dictar la decisión final en un asunto determinado es el que debe decidir iniciar un procedimiento administrativo, pudiendo delegar la instrucción de éste en un órgano director del procedimiento. En este sentido se ha indicado:

"…debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; Pero, este Organo Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano director." (Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001) (Nota: La obligación de que el órgano competente para emitir el acto final es el que debe nombrar el órgano director del procedimiento y las atribuciones de éste pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos: C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996 y C-088-96 de 7 de junio de 1996) (…) Se ha admitido por parte de este Órgano Asesor, la posibilidad de que el órgano competente para tomar la decisión final delegue la instrucción del procedimiento en un órgano director de procedimiento. Pero ello implica, únicamente, la posibilidad de instruir el procedimiento, y no, la posibilidad de tomar decisiones de fondo sobre éste. (…)

Al respecto, se ha indicado lo siguiente:

"Es claro que cuando se separan las funciones del órgano decisorio y del órgano director, la competencia de este último se limita a la instrucción del expediente, no pudiendo resolver sobre asuntos que no se refieran expresamente al trámite del expediente.

(…) En mi criterio, la instrucción debe circunscribirse al manejo formal del procedimiento, es decir, se trata de llevar el expediente conforme a las reglas dispuestas en la Ley General de la Administración Pública o en la ley especial que se trate. Por esta razón, la instrucción se puede recomendar a un órgano auxiliar o asesor (tal y como lo prevé el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública)". (Federico Sosto López, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos; Organo Director: integración, facultades y responsabiliades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116) (…) De acuerdo con lo expuesto, en principio, le corresponde al órgano decisor nombrar al órgano director, siguiendo los criterios de la Ley General de la Administración Pública, y de conformidad con la jurisprudencia de este Órgano Asesor.

Finalmente, y a manera de indicación, debe recordarse que cuando la designación es a un órgano (por ejemplo, Unidad de Asesoría Legal), debe especificarse, en cada caso, la o las personas que lo integrarían, a efecto de que el investigado pueda hacer uso de la posibilidad de recusar, en caso necesario; lo anterior como una garantía más de debido proceso.” En este caso, estos principios no riñen con la forma en que esta materia ha sido regulada a nivel reglamentario en ese Ministerio, toda vez, que según quedó visto en el primer aparte al hacer referencia a las normas relativas al procedimiento para sancionar al administrado, se establece que la DGTCC es la competente para sustanciar el correspondiente procedimiento administrativo, y luego de ello recomendar al jerarca la eventual cancelación o suspensión de la autorización que posee el particular, para que el Ministro dicte la resolución final que decida lo procedente.

Bajo ese entendido, es el señor Ministro el que debe hacer el nombramiento del órgano director en cabeza de uno o varios funcionarios de la DGTCC para que tramiten el procedimiento, y luego de cumplidas todas las formalidades, se lo trasladen a su Despacho acompañado de la correspondiente recomendación, a fin de que se proceda al dictado del acto final.

Conclusiones

1. El poder decisorio y definitivo en orden a la eventual suspensión o cancelación de una autorización para la comercialización o el transporte de combustible le compete al Ministro, sin que esta competencia pueda arrogársela en forma independiente la DGTCC.

2. Para tales efectos, a la DGTCC la corresponde sustanciar el correspondiente procedimiento administrativo y girar la respectiva recomendación al Despacho del Ministro para que éste dicte la resolución final.

3. No obstante, la DGTCC, en su carácter de dependencia competente en materia de fiscalización, control y regulación de todo lo relativo a la comercialización y transporte de combustibles, tiene la potestad –en caso de que se configuren la condiciones necesarias- de dictar medidas cautelares sobre algún administrado, titular de una autorización para el manejo de combustibles, a fin de prevenir que se produzca un daño ambiental grave o situación de contaminación peligrosa que ponga en riesgo la integridad o la salud de las personas, en aplicación del principio precautorio.

4. Una medida cautelar de esta naturaleza dictada en sede administrativa debe acompañarse, por otra parte, de la tramitación del procedimiento que determine, con carácter de fondo y definitivo, la situación del administrado.

5. La procedencia y legitimidad de la adopción de una medida de esta naturaleza dependerá de que se encuentre de por medio la exigencia impostergable de prevenir que ocurra un grave o irreparable daño al ambiente, la seguridad, la salud o integridad de las personas.

6. Lo anterior resulta consecuente y congruente con la posición que ha adoptado la Sala Constitucional cuando, por vía de amparo, ha conocido de situaciones peligrosas de este tipo que demandan una actuación inmediata y eficaz de la DGTCC.

7. En el ejercicio de estas competencias, como en toda función administrativa, rige el régimen de responsabilidad que se encuentra consagrado en los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, así como en cualquier otra normativa que lo regule, tal como ocurre, por ejemplo, con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422).

8. Los límites que existen para el ejercicio de esa potestad serán las circunstancias calificadas que se encuentren en cada caso, que permitan fundamentar la situación de grave riesgo que amerita la adopción de una medida de esta naturaleza.

9. En este sentido, es claro que si la situación encontrada no requiere el dictado de una medida cautelar, justamente ese sería el límite que no permitiría, en tal hipótesis, el dictado de una medida cautelar, toda vez que en ese caso no existiría el motivo del acto administrativo que permita válidamente dictar una medida de esa envergadura.

10. En cuanto a las formalidades que habría de tener el dictado de una medida cautelar, puede señalarse que eso depende en buena medida del formato que la propia Administración discrecionalmente decida seguir, siempre que éste cumpla con las características que permitan considerarlo oportuno, conveniente, práctico, claro y seguro, tanto para efectos internos como para el resguardo de los derechos del administrado.

11. El competente para hacer el nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo es el funcionario –jerarca- que es titular de la potestad para dictar el acto final. Bajo ese entendido, es el señor Ministro el que debe hacer el nombramiento del órgano director en cabeza de uno o varios funcionarios de la DGTCC para que tramiten el procedimiento, y luego de cumplidas todas las formalidades, se lo trasladen a su Despacho acompañado de la correspondiente recomendación, a fin de que se proceda al dictado del acto final.

Del señor Ministro, con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann