General Waste Law Bill — scope and competenciesProyecto de Ley General de Residuos — competencias y ámbito

Opinión Jurídica : 011 - J of 30/01/2006 OJ-011-2006 January 30, 2006 Mrs. Hannia M. Durán Area Chief Special Permanent Environmental Committee Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your note dated July 29, 2005, in which you request the opinion of this Attorney General's Office on the draft "Ley General de Residuos," published in the Official Gazette La Gaceta No. 122 of June 24 of that year, and processed under legislative file No. 15897.

Recalling the impropriety of assuming our conformity with the draft under the terms of Article 157 of the Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina of the Legislative Assembly, inapplicable in this case; noting that no opinion will be issued on its merit or timeliness (within the legislative discretionary sphere); without prejudice to the exhaustive analysis of the text that corresponds to the Department of Technical Services; and without binding effects (see from this Attorney General's Office the legal opinions OJ-053-98 of June 18 and OJ-049-2004 of April 27, among others), the following considerations are issued:

I. Scope of Application

According to the draft's recitals, it purports to integrate and update the dispersed regulations on waste.

As follows from the foregoing, from the title suggested for the Law, and from Article 2, a general regulation is intended:

"This Law applies to all types of waste found within the national territory, without any type of exclusion or exception." (Article 2).

However, paragraph 3, subsection u), defines waste, for the purposes of the proposed body of law, as that material or product "that is in a solid or semi-solid state, or is a liquid or gas contained in receptacles or containers" (emphasis not in the original).

From the foregoing, it seems to be inferred that excluded from the draft's scope of application are, for example, ordinary wastewater (generated by domestic activities such as use of toilets, showers, washbasins, sinks, laundry, etc.) and special wastewater (from mineral extraction, sanitary landfills (rellenos sanitarios) and other waste management facilities, factories, laundries and dry cleaners, agricultural production, coffee processing plants (beneficios de café), etc.), under the terms of the Reglamento de vertido de aguas residuales, Decreto No. 26042 of April 14, 1997; sewage and wastewater under the terms of paragraphs 285 and following of the Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973; also subject to Articles 65 to 67 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995.

The question arises whether the draft provides coverage, for example, for excreta: pig manure (cerdaza) (Reglamento de granjas porcinas, No. 32312 of October 11, 2004), hen and chicken manure (gallinaza y pollinaza) (Reglamento sobre granjas avícolas, No. 31088 of March 31, 2003).

As well as dust, fibers and other solid particles suspended in the air that can cause atmospheric pollution (for example asbestos (asbesto o amianto)), including those that are, in themselves, a product of waste management, such as those generated from incinerators (see Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 of April 29, 1998 and Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049 of June 20, 1989), or those emitted from cement kilns that use hazardous or non-hazardous waste—paints, solvents, varnishes, used oils, tires, plastic containers that have contained agrochemicals, and other plastics—as alternative fuels promoting their thermal recycling (see Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto No. 31837 of April 1, 2004).

Nor is it clear whether semi-solids with the same characteristics are contemplated, such as sludge (lodos)1 from wastewater treatment systems and from septic tanks (tanques sépticos),2 oxidation sludge from biological treatment, sludge from blast furnace gas effluent scrubbers, sludge from gas, smoke and dust emission control equipment; or sludge generated in industrial activities such as copper production, metal treatment, petroleum refining and exploratory drilling (see Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 of April 29, 1998).

Furthermore, when reference is made to ordinary waste, it is generally restricted to solid waste (subsections ñ) and o) of Article 3, paragraphs 7, 11 and 22).

Thus, the title of "Ley General de Residuos" would be inadequate given the text.

Finally, the attempt to encompass the universality of waste and integrate the dispersed regulations is not completed, given other legal-rank provisions concerning the subject, such as: in the Ley Orgánica del Ambiente, Articles 62 and 63 (on atmospheric pollutants) and 68 to 70 (on disposal of polluting waste and importation of waste); in the Ley General de Salud, paragraphs 146 (on import and transfer of radioactive materials), 165 (waste of hazardous substances or objects that favor the spread of diseases), 190 (disposal of animal carcasses), 239 to 252 (relating to toxic and hazardous substances or products) and 275 to 277 (water pollution by liquid, solid or gaseous waste, among others); the regulations on waste and containers of chemical, biological or similar substances and equipment for applying them in agriculture, contained in the Ley de Protección Fitosanitaria No. 7664 of April 8, 1997 (Articles 5 subsection o), 10 subsection c), 20 and 36); and the rules on soil contamination contained in the Ley de uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 of April 30, 1998 (paragraphs 28 to 33 and 52).

II. Allocation of Competencies

According to the draft's recitals, it also purports to clarify inconsistencies regarding the distribution of competencies.

The text assigns to the Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) the competence to coordinate, process and regulate everything related to special waste (hazardous—which includes those with toxic or radioactive characteristics—and non-hazardous), including its grouping and classification into categories, regulation of its management, preparation of inventories and programs for prevention and integrated management (gestión integral), guidance for decision-making, issuance of technical guidelines and the review of management plans (planes de manejo),3 while the Ministry of Health is granted equivalent competencies regarding ordinary waste (Articles 4, 5, 11, 12 and 18).

MINAE is also assigned the competence to authorize the provision of transport, collection (acopio), storage (almacenamiento), reuse (reutilización), recycling (reciclaje), treatment (tratamiento) and final disposal (disposición final) services for hazardous special and non-hazardous special waste (Articles 27, 33, 34 and 35).4 Along these lines, Articles 239, 240, 241 and 242 of the Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973, were amended to change the reference to the Ministry of Health to the Ministerio del Ambiente y Energía with regard to the competence to declare substances or products as hazardous (including toxic and radioactive) and issue regulatory or special provisions to prevent harm to the health or life of persons.

However, the text of Article 243 of the Ley General de Salud was not amended, and its Articles 247, 248, 249, 250 and 252 continue to refer to the Ministry of Health in relation to the registration of radioactive substances, control of conditions and safety means for the discharge of waste generated by equipment that produces radiation, promulgation of rules for the transport of radioactive substances, and declaration of substances or products as hazardous.

The draft does not clarify before which body large and small generators of hazardous waste must register, referring to "the State" (Articles 32 and 38).

Furthermore, there exist in the legal system other norms, of lower rank, that refer to the exercise by the Ministry of Health of competencies related to hazardous and special waste in general, such as:

- Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049-S of June 20, 1989, Articles 44 to 55.

- Reglamento de registro, uso, control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes, Decreto No. 24337-MAG-S of April 27, 1995.

- Reglamento para el transporte terrestre de productos peligrosos, Decreto No. 24715-MOPT-MEIC-S of October 6, 1995.

- Reglamento de uso controlado del asbesto y productos que lo contengan, Decreto No. 25056-S-MEIC-MINAE of February 19, 1996.

- Reglamento sobre rellenos sanitarios, Decreto No. 27378-S of October 9, 1998, paragraphs 15, 16, 19 and 20 in relation to its sole transitory provision.

- Reglamento para el registro de productos peligrosos, Decreto No. 28113-S of September 10, 1999.

- Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, Decreto No. 29375 of August 8, 2000, Articles 64 and following.

- Article 6 of the Reglamento general para el otorgamiento de permisos de funcionamiento by the Ministry of Health, Decreto No. 30465-S of May 9, 2002.

- Reglamento sobre la gestión de los desechos infecto-contagiosos generated in establishments providing health care and related services, Decreto No. 30965-S of December 17, 2002.

- Reglamento para el registro, importación y etiquetado de preservantes de uso industrial para el tratamiento de maderas, Decreto No. 31547-S of October 6, 2003.

- Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto No. 31837-S of April 1, 2004.

Thus, the distribution of competencies made in the draft law based on the type of waste does not seem very reasonable, nor does it appear to promote good administration, nor the optimization of resources for achieving the purposes of protecting health and the environment.

In this line, the oversight body (órgano contralor) stated:

"(…) this Contraloría General analyzed the issue of stewardship (rectoría) related to environmental pollution in the results report of the operational audit carried out at MINAE and MINSA regarding the prevention and control of environmental pollution, report No. FOE-AM-15/2001. For the purposes of the legislative discussion of this draft law, it is pertinent to bear in mind what was indicated there:

"(…) the regulations in force assign MINAE the stewardship functions in environmental matters, such as policy formulation, direction and coordination. To that extent, MINAE is constituted as the governing body in matters of environmental pollution, from a perspective of the elements of nature considered in themselves (air, water, wildlife, forest, etc.), that is, ecocentric.

However, since the Ministry of Health is responsible for defining the national health policy, regulation, planning and coordination of all public and private activities relating to health (Art. 2 of the Ley General de Salud[...]), when environmental pollution may cause an affectation to people's health, it faces the environmental problem from an anthropocentric perspective. Given this state of affairs, a situation arises where the stewardship exercised by MINSA in the health sector converges with the stewardship that MINAE exercises over the environmental issue.

Given the convergence of these two perspectives on the same problem, where MINAE addresses environmental pollution from the perspective of the environment considered in itself, and MINSA, from its stewardship of the health sector, it is observed that when environmental pollution can affect human health, an unavoidable coordination responsibility arises for these two entities.

Hence comes the definition of a national environmental policy that addresses the issue of environmental pollution and the establishment of parameters and coordination mechanisms between MINAE and MINSA [...]." Considering the foregoing, it is evident that the distinction proposed in this draft "Ley General de residuos"—in terms of assigning MINAE special and hazardous waste, and MINSA ordinary waste—turns out to be arbitrary, insofar as it does not recognize the competencies of each of these Ministries and their relationship with the different types of waste generated.

(…) it is clear that there exists a certain class of hazardous and special waste whose management mainly encompasses the field of action of the Ministry of Health, as is the case of infectious waste (desechos infectocontagiosos).5 This demonstrates that attempting to establish stewardship in MINSA or MINAE by the simple fact of assigning one ordinary waste and the other special and hazardous waste means ignoring the competencies that each ministry has in this matter, which could increase coordination problems for decision-making, could mean an eventual overlap of functions and the eventual non-execution of relevant tasks because both dependencies consider that neither is competent to regulate them, among other effects.

Consequently, we deem it advisable that the establishment of competencies between one ministry and the other not be done by the type of waste, but rather by virtue of the fields of action that each has, whether from the perspective of the impact of waste on human health, in the case of the Ministry of Health, and on the environment, in the case of MINAE." (official communication No. FOE-AM-0482 from the Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente of the División de fiscalización operativa y evaluativa).

Finally, the draft does not define the competent authority to impose the administrative sanctions provided for in its Articles 58 and 59, given that the actions classified as infractions in 14 of the subsections of Article 58 relate to hazardous or special waste, while 4 of its subsections refer to waste in general. A necessary legal attribution, as this advisory body has indicated:

"Competence is subject to certain rules, a consequence itself of the principle of legality that governs the actions of public bodies. One of these rules is that competence must be expressly attributed by the legal system, particularly when it involves granting powers of authority. The corollary of the principle of legality, according to which competence must be express, also applies to the sanctioning power.

Indeed, the power to sanction is a complement to the imperative power, and is therefore governed by the principles applicable to imperative powers. And as is known, the principle that governs any power of such nature is that competence must be expressly attributed by law. This principle is contained in Article 59 of the Ley de la Administración Pública, which provides: '1. Competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of powers of authority.' Reservation of law that applies both when dealing with a power of general supremacy and with respect to sanctions imposed within a relationship of special supremacy. In either case, it is the law that must establish administrative infractions and sanctions and authorize the Administration to exercise that power to sanction." (Dictamen of the Procuraduría General de la República No. C-001-98 of January 7).

III. Specific Observations

● In Article 1, although implicit, it would be advisable to make express reference, together with the principles of Environmental Law in this matter, to the "cradle to grave" philosophy that should inspire the design of products, packaging, receptacles, wrappings and containers, taking into account the pollutant loads, environmental impacts, material resources and energy consumption associated with a product, from the obtaining of raw materials for its manufacture to its final post-use destination, ensuring that the objectives of environmental efficiency, health and safety are met throughout its entire life cycle.6 In that paragraph, express reference should also be included to the preventive principle, transcendent in this matter, and which should not be confused with the precautionary principle, by which a kind of presumption in favor of the environment is established, so that, when there is no scientific certainty about the negative effects that an action may generate, its execution is prohibited, limitations are imposed on it, or protective measures are adopted. Both are set forth in Article 11 of the Ley de Biodiversidad:

"Criteria for applying this law are:

1.-Preventive criterion: It is recognized that it is vitally important to anticipate, prevent and attack the causes of biodiversity loss or its threats.

2.-Precautionary or indubio pro natura criterion: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.(…)" And they are closely related:

"It is said that the Prevention Principle can be applied in those cases where there is scientific possibility of measuring risks and recommending, therefore, measures for their management. When scientific knowledge does not reach that level, it will then be appropriate to resort to the Precautionary Principle.(…)." 7 The preventive principle is related to the character that actions for the protection of the environment should generally possess:

"(...) Prevention aims to anticipate negative effects, and ensure the protection, conservation and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or people's health." (Sala Constitucional, Voto No. 1250 of 11:24 hours on February 19, 1999, reiterated in Votos No. 2219 of 15:18 hours on March 24, 1999, 9773 of 9:44 hours on November 3, 2000, 1711 of 16:32 hours on February 27, 2001, 6322 of 14:14 hours on July 3, 2003 and 1923 of 14:55 hours on February 25, 2004).

● Doctrine equates aprovechamiento (utilization) with valorization (subsections b) and d.1 of Article 3):

"Utilization (aprovechamiento) is equivalent to what, with a clear terminological influence from French, is translated as valorization and can consist of the reuse of the waste for the same purpose, which is the most frequent case for glass liquid containers, of recovery when the same materials are used to recreate the same article, as with paper, which is also called recycling (reciclado), a term to which it is practically equivalent, although for the European Union this also includes (…) the creation of organic compost. Finally, transformation appears, which applies waste to other purposes such as energy generation or obtaining different products: used tires to obtain special pavements." 8 Other laws include in valorization incineration with energy recovery (Spanish Law 11/1997, of April 24, on packaging and packaging waste, Article 2.7). And the term disposal (eliminación) (subsection c) of Article 3) is used to refer to procedures aimed at: its total or partial destruction, by physical or chemical means, by incineration or other methods that do not imply energy recovery; storage in landfills until its self-destruction; or controlled discharge.9 ● The clarification of the meaning of the terms "co-process" (coprocesar) and "co-processing" (co-procesamiento) (subsections c) and m) of Article 3 and paragraph 43) is missed.

● "Large generator" (gran generador) is defined as that natural or legal person whose waste production exceeds a volume of 10 m3 per week, and "small generator" (pequeño generador), that person who generates an amount less than 5 m3 per week (subsections i) and n) of Article 3), both categories being referred to in Articles 30, 32 and 38, leaving a regulatory gap for those persons who generate an amount in the range of 5 to 10 m3 per week.

● The imperative nature with which Article 14 is drafted (establishing the obligation for producers and large generators to formulate and execute waste management plans) contrasts with the optional tone of paragraph 16, which establishes criteria for assessing "what type of waste can be subject to management plans." ● The draft (Articles 19, subsection a), 46 and 61, subsection c) refers to measures aimed at the reduction or elimination of contaminants in the soil to levels safe for health and the environment (remediation (remediación)), but omits analogous provisions for the contamination of bodies of water, which can also occur as a result of leachate (lixiviados) (see its definition in subsection l) of paragraph 3) or directly with the discharge of solid waste into surface channels.10 ● Chapter II, relating to the generation of hazardous waste, seems to exclude—without the reason being understood—importers, distributors, packers and exporters (included in the definition of producer but not in that of generator), as well as those who generate an amount of waste in the range of 5 to 10 m3 per week. Paragraph 38 is incorrectly located in the articles and should form part of this chapter.

● In view of Article 36, which establishes that the entry and exit of hazardous waste from the national territory shall be governed by the provisions of the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal and other international treaties or conventions "to which Costa Rica is a party," it is worth recalling that the entry into force of these international instruments requires not only their negotiation and signature, but also their ratification by the Executive Branch once they have been approved by the Legislative Assembly (Articles 121. 4) and 140. 10) of the Constitución Política).

In addition to the specific provisions contained in each document, for example, Article 25 of the Basel Convention (Ley No. 7438 of October 6, 1994) specifies that its entry into force shall occur: "on the ninetieth day after the date of deposit of the twentieth instrument of ratification, acceptance, formal confirmation, approval or accession," while paragraph 6.4 of the Central American Agreement on the Transboundary Movement of Hazardous Wastes (approved by Ley No. 7520 of July 6, 1995) provides: "for the first three States depositing instruments, this Agreement shall enter into force eight days after the date on which the third instrument of ratification is deposited, and for the other signatory or acceding States, on the date of deposit of their respective instruments." ● The drafting of Article 37 seems not to take into account the validity of paragraph 70 of the Ley Orgánica del Ambiente, nor 13.3 of the Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 of April 29, 1998, nor the very text of the Basel Convention (sixth paragraph of the preamble and Articles 4.1.a) and b), 4.2.e) and 13.2.c)) and that of the Central American Agreement on the Transboundary Movement of Hazardous Wastes (third paragraph of the preamble and paragraph 3.1) and 2).

● In subsections f) and g) of paragraph 42, it is considered appropriate to incorporate reference to other forms of valorization without restricting it to recycling, providing for the development of new technologies and the application of the best available technology for the type of waste (Article 15 of the Ley Orgánica del Ambiente).

● Article 41 and the amendment to Article 74 of the Código Municipal seek to materialize the "polluter pays" principle by relating the amount of fees (tasas) to the weight of waste generated; however, the implementation of this parameter raises several questions, highlighted in official communication No. DAGJ-2713-2005 from the División de asesoría y gestión jurídica of the Contraloría General de la República, visible in the legislative file.

● The fixed sanction established in Article 58 (fine of six minimum wages) is of doubtful constitutionality insofar as it seems to violate the "principle of proportionality of penalties," applicable to Administrative Sanctioning Law by virtue of the constitutional rank recognized by the Sala Constitucional (Voto No. 8193 of 15:05 hours on September 13, 2000), without giving a margin within which the sanction corresponding to the circumstances of the specific case can be determined; and its reasonableness is questionable, as it is applied equally to offenders, without considering the differences that may exist among them (see the opinion of this Attorney General's Office No. C-222-2001 of August 8).

The situations described in subsections e) and g) of Article 58 seem to be contained in its subsection a), which merits clarification.

For their part, subsections a) and f) are contradictory, since in f), for the infraction to be constituted, more than twelve months are required, and in a), a minimum time is not contemplated.

● In Articles 60 and 61, it must be borne in mind that the revocation or cancellation of concessions for eventual non-compliance is not properly a sanctioning act, but rather a manifestation of contractual responsibility that "is substantiated within the relationship itself, by virtue of the same."11 Similarly, the remediation (remediación) of contaminated sites (subsection c) of Article 61), due to its reparative nature, is foreign to the notion of an administrative sanction (a harm inflicted on the administrated party consisting of the deprivation of a good or right),12 and should be imposed in all cases of infraction of the regulations that result in contamination.

● Finally, in the heading of Title X, the reference to transitory provisions should be eliminated, given that the draft does not contain any.

Sincerely,

M.Sc. Susana Fallas Cubero Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) 1) Defined as: "The suspension of solids in a liquid, coming from water treatment, liquid waste or other similar processes" in the Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049 of June 20, 1989. 2) See Article 39 of the Reglamento de vertido y aguas residuales, Decreto No. 26042 of April 14, 1997. 3) The competence regarding management plans is not clear, since paragraph 18 provides that they "shall be presented" before the respective ministries, 27 refers to making them known to them, and 32, to submitting them for their consideration.

• 4)Regarding ordinary waste, it is worth highlighting what was stated in official communication No. FOE-AM-0482 from the Agricultural Services and Environment Area of the Operational and Evaluative Oversight Division of the Contraloría General de la República: “6.- The bill fails to establish parameters and principles regulating the participation of private agents in the management of ordinary waste. Currently, Article 280 of the Ley General de Salud provides that the service of collection, transport, and disposal of garbage is the responsibility of the Municipalities, which may carry it out ‘through contracts with companies or individuals that will be granted in accordance with legal formalities and which in turn require the approval of the Ministry [of Health]’. It is concerning that the draft ‘Ley General de Residuos’ eliminates this provision and does not indicate the manner in which private agents must provide this service. That is, Articles 27, 33 through 35, and 39 through 42 do not expressly establish that private agents, in order to offer these services of collection, transport, and disposal of waste, require a contract with the respective municipality; nor are the minimum parameters set forth under which a municipal corporation could enter into such contracts; and the obligation that these contracts have the approval of the Ministry of Health is eliminated. Article 39 enables the collection of ordinary waste by private companies, and for this only the authorization of the corresponding municipality is required. That is, the authorization of the Ministry of Health – or of MINAE – is not expressly required for the private collection of ordinary waste (note that the authorization provided in Article 39 in fine refers to the disposal of waste, but not to its collection). (…) Therefore, we consider it concerning that this bill also eliminates Articles 283 and 284 of the Ley General de Salud, and does not replace them with any other, since this eliminates the express health permit that private companies currently require to recover, utilize, market, industrialize, select, collect, and make use of waste.” 5) Other examples are carcinogenic materials (which may produce cancer or increase its frequency) such as asbestos, waste with mutagenic components (which may cause hereditary genetic defects or increase their frequency), teratogenic (which produce malformations in the embryo or fetus during its intrauterine development), toxic, neurotoxic (which inhibit or seriously alter the functions of the nervous system), irritant (which may cause inflammatory reactions), etc. (See Diccionario de la Real Academia Española, http://www.rae.es, November 17, 2005 and Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. Prontuario de Gestión Medioambiental, Madrid, Escuela de Organización Industrial, 2000, p. 742).
• 6)See Martín Mateo (Ramón). Manual de Derecho Ambiental, Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p.173.
• 7)Milano Sánchez (Aldo). El Principio precautorio fuente del derecho constitucional ambiental, Editorial Jurídica Continental, San José, 2005, p. 65. See in the same vein, Juste Ruiz (José). Derecho Internacional del Medio Ambiente, Editorial McGraw-Hill, second edition in Spanish, Madrid, 1999, pp. 78 and 79.
• 8)Martín Mateo (Ramón), op. cit., p.174.
• 9)Ibidem and Ley 11/1997 de envases y residuos de envases, Article 2.9.
• 10)Martín Mateo (Ramón), op. cit., p. 176.
• 11)GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) and FERNÁNDEZ (Tomás-Ramón). Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, fourth edition, T.II, 1993, pp. 172 and 173.
• 12)Ibidem, p.163 and ARNESTO MOYA (Alonso) and FALLAS CUBERO (Susana), Los principios del derecho administrativo sancionador en Costa Rica, San José, Thesis to obtain the Title of Licenciados en Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1998, pp. 83 and 84.

Opinión Jurídica : 011 - J del 30/01/2006 OJ-011-2006 30 de enero del 2006 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota de fecha 29 de julio del 2005, en la cual solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto “Ley General de Residuos”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 122 del 24 de junio de ese año, y tramitado bajo el expediente legislativo No. 15897.

Recordando la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; advirtiendo que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); sin perjuicio del análisis exhaustivo del texto que corresponde al Departamento de Servicios Técnicos; y sin efectos vinculantes (véanse de esta Procuraduría las opiniones jurídicas números OJ-053-98 del 18 de junio y OJ-049-2004 del 27 de abril, entre otras), se emiten las siguientes consideraciones:

I. Ámbito de aplicación

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, éste tiene la pretensión de integrar y actualizar la normativa dispersa en materia de residuos.

Según se desprende de lo anterior, del título sugerido a la Ley, y del artículo 2°, se aspira a una regulación general:

“Esta Ley es de aplicación a todo tipo de residuos que se encuentren dentro del territorio nacional, sin ningún tipo de exclusión ni excepción.” (artículo 2°).

Sin embargo, el numeral 3°, inciso u), define residuo, para efectos del proyectado cuerpo legal, como aquel material o producto “que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos” (el destacado no pertenece al original).

De lo anterior, parece deducirse que se excluyen del ámbito de aplicación del proyecto, por ejemplo, las aguas residuales ordinarias (generadas por las actividades domésticas tales como uso de inodoros, duchas, lavatorios, fregaderos, lavado de ropa, etc.) y especiales (provenientes de extracción de minerales, rellenos sanitarios y otras instalaciones de manejo de desechos, fábricas, lavanderías y tintorerías, producción agropecuaria, beneficios de café, etc.), en los términos del Reglamento de vertido de aguas residuales, Decreto No. 26042 del 14 de abril de 1997; aguas negras y servidas en los términos de los numerales 285 y siguientes de la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973; también objeto de los artículos 65 a 67 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995.

Surge la duda de si el proyecto brinda cobertura, por ejemplo, a las excretas: cerdaza (Reglamento de granjas porcinas, No. 32312 del 11 de octubre del 2004), gallinaza y pollinaza (Reglamento sobre granjas avícolas, No. 31088 del 31 de marzo del 2003).

Así como al polvo, fibras y otras partículas sólidas en suspensión en el aire que pueden ocasionar contaminación atmosférica (por ejemplo el asbesto o amianto), incluso aquellas que, en sí mismas, son producto del manejo de residuos, tales como las que se generan de incineradores (ver Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 del 29 de abril de 1998 y Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049 del 20 de junio de 1989), o las emitidas de hornos cementeros que utilizan residuos peligrosos o no peligrosos ―pinturas, solventes, barnices, aceites usados, llantas, envases plásticos que han contenido agroquímicos, y otros plásticos― como combustibles alternos propiciando su reciclaje térmico (véase Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto No. 31837 del 1° de abril del 2004).

Tampoco queda claro si se contemplan semisólidos con las mismas características, como los lodos1 provenientes de sistemas de tratamiento de aguas residuales y de tanques sépticos,2 lodos de oxidación de tratamiento biológico, lodos de lavadores de efluentes gaseosos de altos hornos, lodos de equipos de control de emisiones de gases, humos y polvos; o lodos generados en actividades industriales tales como producción de cobre, tratamiento de metales, refinación de petróleo y perforaciones de exploración (ver Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 del 29 de abril de 1998).

Por otra parte, cuando se hace referencia a los residuos ordinarios, generalmente se restringe a los sólidos (incisos ñ) y o) del artículo 3, numerales 7, 11 y 22).

Así las cosas, el título de “Ley General de Residuos” resultaría inadecuado al texto.

Finalmente, la pretensión de abarcar la universalidad de residuos y de integrar la normativa dispersa no se completa, habida cuenta de otras disposiciones de rango legal atinentes al tema, tales como: en la Ley Orgánica del Ambiente, los artículos 62 y 63 (sobre contaminantes atmosféricos) y 68 al 70 (sobre disposición de residuos contaminantes e importación de desechos); en la Ley General de Salud, los numerales 146 (sobre importación y traspaso de materiales radiactivos), 165 (desechos de sustancias u objetos peligrosos por favorecer la propagación de enfermedades), 190 (disposición de cadáveres animales), 239 al 252 (relativos a sustancias o productos tóxicos y peligrosos) y 275 a 277 (contaminación de aguas por residuos líquidos, sólidos o gaseosos, entre otros); las regulaciones sobre los residuos y envases de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura, contenidas en la Ley de Protección Fitosanitaria No. 7664 de 8 de abril de 1997 (artículos 5 inciso o), 10 inciso c), 20 y 36); y las normas sobre contaminación de los suelos comprendidas en la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 (numerales 28 a 33 y 52).

II. Atribución de competencias

Según la exposición de motivos del proyecto, éste también tiene la pretensión de aclarar inconsistencias en materia de distribución de competencias.

El texto atribuye al Ministerio del Ambiente y Energía la competencia para coordinar, tramitar y reglamentar todo lo relativo a residuos especiales (peligrosos ―que incluye aquellos con características tóxicas o radiactivas― y no peligrosos), incluyendo su agrupación y clasificación en categorías, reglamentación de su manejo, elaboración de inventarios y programas de prevención y gestión integral, orientación de la toma de decisiones, emisión de lineamientos técnicos y la revisión de los planes de manejo3, mientras que al Ministerio de Salud se le otorgan competencias equivalentes en materia de residuos ordinarios (artículos 4, 5, 11, 12 y 18).

Se le asigna también al MINAE, la competencia para autorizar la prestación de servicios de transporte, acopio, almacenamiento, reutilización, reciclaje, tratamiento y disposición final de los residuos especiales peligrosos y especiales no peligrosos (artículos 27, 33, 34 y 35).4 En esta línea, se reformaron los artículos 239, 240, 241 y 242 de la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973, para cambiar la alusión al Ministerio de Salud por el Ministerio del Ambiente y Energía en lo que respecta a la competencia para declarar sustancias o productos como peligrosos (incluyendo los tóxicos y radiactivos) y dictar disposiciones reglamentarias o especiales para prever daños para la salud o vida de las personas.

Sin embargo, el texto del artículo 243 de la Ley General de Salud no se modificó, y sus artículos 247, 248, 249, 250 y 252 continúan haciendo referencia al Ministerio de Salud con relación al registro de sustancias radiactivas, control de condiciones y medios de seguridad para descarga de residuos generados por equipos que produzcan radiaciones, promulgación de normas para el transporte de sustancias radiactivas, y declaración de sustancias o productos como peligrosos.

No se aclara en el proyecto ante cuál órgano deberán registrarse los grandes y pequeños generadores de residuos peligrosos, haciéndose referencia a “el Estado” (artículos 32 y 38).

Por otra parte, existen en el ordenamiento otras normas, de rango inferior, que se refieren al ejercicio por parte del Ministerio de Salud, de competencias relacionadas con residuos peligrosos y especiales en general, tales como:

- Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049-S del 20 de junio de 1989, artículos 44 a 55.

- Reglamento de registro, uso, control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes, Decreto No.24337-MAG-S del 27 de abril de 1995.

- Reglamento para el transporte terrestre de productos peligrosos, Decreto No. 24715-MOPT-MEIC-S del 6 de octubre de 1995.

- Reglamento de uso controlado del asbesto y productos que lo contengan, Decreto No. 25056-S-MEIC- MINAE del 19 de febrero de 1996.

- Reglamento sobre rellenos sanitarios, Decreto No. 27378-S del 9 de octubre de 1998, numerales 15, 16, 19 y 20 en relación con su transitorio único.

- Reglamento para el registro de productos peligrosos, Decreto No. 28113-S del 10 de setiembre de 1999.

- Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, Decreto No. 29375 del 8 de agosto del 2000, artículos 64 y siguientes.

- Artículo 6° del Reglamento general para el otorgamiento de permisos de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, Decreto No. 30465-S del 9 de mayo del 2002.

- Reglamento sobre la gestión de los desechos infecto-contagiosos que se generan en establecimientos que prestan atención a la salud y afines, Decreto No. 30965-S del 17 de diciembre del 2002.

- Reglamento para el registro, importación y etiquetado de preservantes de uso industrial para el tratamiento de maderas, Decreto No. 31547-S del 6 de octubre del 2003.

- Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto No. 31837-S del 1° de abril del 2004.

Así las cosas, la distribución de competencias hecha en el proyecto de ley en función del tipo de residuos, no parece muy razonable, ni pareciera propiciar la buena administración, ni la optimización de los recursos para el alcance de los fines de protección a la salud y al ambiente.

En esa línea se pronunció el órgano contralor:

“(…) esta Contraloría General analizó el tema de la rectoría relacionada con la contaminación ambiental en el informe de resultados de la auditoría operativa efectuada en el MINAE y en el MINSA en materia de prevención y control de la contaminación ambiental, informe N° FOE-AM-15/2001. Para los efectos de la discusión legislativa del presente proyecto de ley, conviene tener en cuenta lo allí indicado:

“(…) la normativa vigente le asigna al MINAE las funciones de rectoría en materia medio ambiente, como son la formulación de políticas, la dirección y la coordinación. En esa medida se constituye al MINAE como órgano rector en materia de contaminación del ambiente, desde una perspectiva de los elementos de la naturaleza en sí mismos considerados (aire, agua, vida silvestre, bosque, etc.), sea, ecocéntrica.

Empero, siendo el Ministerio de Salud el encargado de la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud (Art. 2 de la Ley General de Salud[...]), cuando la contaminación del ambiente pueda generar una afectación en la salud de las personas, se ve enfrentado a la problemática medioambiental desde una perspectiva antropocéntrica. Dado ese orden de cosas, se genera una situación donde confluye la rectoría que en el sector salud ejerce el MINSA, con la rectoría que el MINAE ejerce sobre el tema ambiental.

Ante la convergencia de estas dos perspectivas a una misma problemática, donde el MINAE enfrenta la contaminación ambiental desde la perspectiva del ambiente en si mismo considerado, y el MINSA, desde su rectoría del sector salud, se observa que cuando la contaminación del medio puede afectar la salud humana, se genera entonces para estas dos instancias una responsabilidad ineludible de coordinación.

De ahí deviene la definición de una política nacional ambiental que afronte el tema de la contaminación del ambiente y el establecimiento de parámetros y mecanismos de coordinación entre el MINAE y el MINSA [...].” Considerando lo anterior, se evidencia como la distinción propuesta en este proyecto de “Ley General de residuos” -en cuanto encargar al MINAE los residuos especiales y peligrosos, y al MINSA los residuos ordinarios- resulta ser arbitraria, en tanto no reconoce las competencias de cada uno de estos Ministerios y su relación con los distintos tipos de desechos generados.

(…) es claro que existen cierta clase de desechos peligros [sic] y especiales, cuya gestión abarca principalmente el campo de acción del Ministerio de Salud, tal es el caso de los desechos infectocontagiosos.5 Con ello se evidencia que pretender establecer la rectoría en el MINSA o en el MINAE mediante el simple hecho de asignarles a uno los residuos ordinarios y al otro los residuos especiales y peligrosos, es desconocer las competencias que tiene cada ministerio en esta materia, lo cual podría incrementar los problemas de coordinación para la toma de decisiones, podría significar un eventual traslape de funciones y la eventual no ejecución de tareas relevantes por considerar ambas dependencias que a ninguna le compete normarlas, entre otros efectos.

En consecuencia, estimamos conveniente que el establecimiento de competencias entre uno y otro ministerio no se haga por el tipo de desecho, sino en virtud de los campos de acción que tiene cada uno, ya sea desde la perspectiva del impacto de los residuos en la salud humana, en el caso del Ministerio de Salud, y en el ambiente, para el caso del MINAE.” (oficio No. FOE-AM-0482 del Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa).

Finalmente, el proyecto no define la autoridad competente para imponer las sanciones administrativas previstas en sus artículos 58 y 59, teniendo las acciones que se tipifican como infracciones en 14 de los incisos del artículo 58 relación con residuos peligrosos o especiales, mientras que 4 de sus incisos hacen referencia a residuos en general. Atribución legal necesaria, como lo ha indicado este órgano asesor:

“La competencia está sujeta a determinadas reglas, consecuencia misma del principio de legalidad que rige la actuación de los organismos públicos. Una de estas reglas es que la competencia debe ser imperio. El corolario del principio de legalidad, según el cual la competencia debe ser expresa, se aplica también a la potestad sancionatoria.

En efecto, la potestad de sancionar es complemento de la potestad imperativa, por lo que se rige por los principios aplicables a las potestades imperativas. Y como es sabido, el principio que rige toda potestad de tal índole es que la competencia debe ser expresamente atribuida por la ley. Dicho principio se encuentra contenido en el artículo 59 de la Ley de la Administración Pública, a cuyo tenor: ‛1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio".

Reserva de ley que se aplica tanto cuando se está ante una potestad de supremacía general como respecto de las sanciones que se dan dentro de una relación de supremacía especial. En uno y otro supuesto, es la ley la norma que debe establecer las infracciones y sanciones administrativas y autorizar a la Administración a ejercer ese poder de sancionar.” (Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-001-98 del 7 de enero).

III. Observaciones puntuales

● En el artículo 1°, aún cuando está implícita, convendría hacer alusión expresa, junto a los principios del Derecho Ambiental en esta materia, a la filosofía “de la cuna a la tumba” que debe inspirar el diseño de los productos, embalajes, recipientes, envoltorios y envases, teniendo en cuenta las cargas contaminantes, los impactos ambientales, los recursos materiales y los consumos energéticos asociados a un producto, desde la obtención de materias primas para su fabricación hasta el destino final post-uso, asegurando que los objetivos de eficiencia ambiental, de salud y de seguridad se cumplan a lo largo de todo su ciclo de vida.6 En ese párrafo, debería incluirse también referencia expresa al principio preventivo, trascendental en esta materia, y que no debe confundirse con el precautorio, mediante el cual se establece una especie de presunción en favor del ambiente, de modo que, cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras. Ambos están enunciados en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad:

“Son criterios para aplicar esta ley:

1.-Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.

2.-Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección.(…)” Y se relacionan estrechamente:

“Se dice que cabe aplicar el Principio de Prevención en aquellos casos en que existe posibilidad científica de medir los riesgos y recomendar por ello, medidas para su manejo. Cuando los conocimientos científicos no llegan a ese nivel, lo procedente será, entonces, acudir al Principio Precautorio.(…).” 7 El principio preventivo tiene relación con el carácter que deben revestir, en general, las acciones para la protección del ambiente:

“(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.” (Sala Constitucional, Voto No. 1250 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999, reiterado en los Votos números 2219 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999, 9773 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001, 6322 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003 y 1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004).

● La doctrina equipara el aprovechamiento con la valorización (incisos b) y d.1 del artículo 3):

“El aprovechamiento equivale a lo que con una clara influencia terminológica del francés se traduce como valorización y puede consistir en la reutilización del residuo para el mismo fin que es el caso más frecuente de los envases de vidrio para líquidos, en la recuperación cuando se emplean los mismos materiales para recrear el mismo artículo, caso del papel, lo que también se llama reciclado término al que equivale prácticamente, aunque para la Unión Europea entra aquí también (…) la creación de abono orgánico. Finalmente aparece la transformación, que aplica los residuos a otros fines como la generación de energía o la obtención de productos distintos: neumáticos usados para obtener pavimentos especiales.” 8 Otras legislaciones incluyen en la valorización la incineración con recuperación de energía (Ley española 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, artículo 2.7). Y se habla de eliminación (inciso c) del artículo 3), para referirse a los procedimientos dirigidos a: su destrucción, total o parcial, por vía física o química, por incineración u otros métodos que no impliquen recuperación de energía; almacenamiento en vertederos hasta su autodestrucción; o vertido controlado.9 ● Se echa de menos la aclaración del significado de los términos “coprocesar” y “co- procesamiento” (incisos c) y m) del artículo 3° y numeral 43).

● El “gran generador” se define como aquella persona física o jurídica cuya producción de residuos supere un volumen de 10 m3 por semana, y el “pequeño generador”, aquella que genere una cantidad inferior a 5 m3 por semana (incisos i) y n) del artículo 3°), haciéndose referencia a ambas categorías en los artículos 30, 32 y 38, quedando un vacío de regulación para aquellas personas que generen una cantidad en el rango de los 5 a los 10 m3 por semana.

● El carácter imperativo con que está redactado el artículo 14 (estableciendo la obligación para los productores y grandes generadores de formulación y ejecución de planes de manejo de los residuos) contrasta con el tono facultativo del numeral 16, que establece criterios para valorar “qué tipo de residuos pueden sujetarse a planes de manejo”.

● El proyecto (artículos 19, inciso a), 46 y 61, inciso c) hace referencia a las medidas destinadas a la reducción o eliminación de contaminantes en el suelo a niveles seguros para la salud y el ambiente (remediación), pero omite previsiones análogas para la contaminación de cuerpos de agua, que también puede darse como consecuencia de los lixiviados (véase su definición en el inciso l) del numeral 3) o directamente con el vertido de residuos sólidos en los causes superficiales.10 ● El capítulo II, relativo a la generación de residuos peligrosos, parece excluir ―sin que se comprenda la razón―, a los importadores, distribuidores, envasadores y exportadores (incluidos en la definición de productor pero no en la de generador), así como a aquellos que generen una cantidad de residuos en el rango de los 5 a los 10 m3 por semana. El numeral 38 está ubicado incorrectamente en el articulado, debiendo formar parte de este capítulo.

● Con vista del artículo 36, que establece que la entrada y salida de residuos peligrosos del territorio nacional se regirá por lo dispuesto en el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación y demás tratados o convenios internacionales “en los que Costa Rica sea parte”, valga recordar que la entrada en vigor de esos instrumentos internacionales requiere no solamente su negociación y firma, sino también su ratificación por el Poder Ejecutivo una vez que hayan sido aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 121. 4) y 140. 10) de la Constitución Política).

Además de las disposiciones concretas que contenga cada documento, por ejemplo el artículo 25 del Convenio de Basilea (Ley No. 7438 de 6 de octubre de 1994) especifica que su entrada en vigor se dará: “el nonagésimo día siguiente a la fecha en que haya sido depositado el vigésimo instrumento de ratificación, aceptación, confirmación formal, aprobación o adhesión” mientras que el numeral 6.4 del Acuerdo centroamericano sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos (aprobado mediante Ley No. 7520 de 6 de julio de 1995) dispone: “para los tres primeros Estados depositantes, el presente Acuerdo entrará en vigor ocho días después de la fecha en que se deposite el tercer instrumento de ratificación, y para los demás Estados signatarios o adherentes, en la fecha de depósito de sus respectivos instrumentos.” ● La redacción del artículo 37 parece no tener en cuenta la vigencia del numeral 70 de la Ley Orgánica del Ambiente, ni el 13.3 del Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 del 29 de abril de 1998, así como tampoco el mismo texto del Convenio de Basilea (sexto párrafo del preámbulo y artículos 4.1.a) y b), 4.2.e) y 13.2.c) y el del Acuerdo centroamericano sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos (párrafo tercero del preámbulo y numeral 3.1) y 2).

● En los incisos f) y g) del numeral 42, se considera adecuado incorporar la referencia a otras formas de valorización sin restringirse al reciclaje, previendo el desarrollo de nuevas tecnologías y la aplicación de la mejor tecnología disponible para el tipo de residuos (artículo 15 de la Ley Orgánica del Ambiente).

● El artículo 41 y la reforma al artículo 74 del Código Municipal pretenden materializar el principio de “quien contamina paga” relacionando el monto de las tasas con el peso de residuos generados, sin embargo la implementación de ese parámetro genera varias interrogantes, puestas en evidencia en el oficio No. DAGJ-2713-2005 de la División de asesoría y gestión jurídica de la Contraloría General de la República, visible en el expediente legislativo.

● La sanción fija establecida en el artículo 58 (multa de seis salarios mínimos), es de dudosa constitucionalidad en tanto pareciera violentar el "principio de proporcionalidad de las penas", aplicable al Derecho Administrativo Sancionador en virtud del rango constitucional que le ha reconocido la Sala Constitucional (Voto No. 8193 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000), sin dar un margen dentro del cual pueda determinarse la sanción que corresponda a las circunstancias del caso concreto; y cuestionable razonabilidad, al aplicarse por igual a los infractores, sin consideración de las diferencias que pudieran existir entre ellos (véase el dictamen de esta Procuraduría No. C-222-2001 del 8 de agosto).

Los supuestos de los incisos e) y g) del artículo 58, parecieran estar contenidos en su inciso a), lo cual amerita una aclaración.

Por su parte, los incisos a) y f) son contradictorios, pues en el f), para configurarse la infracción se requieren más de doce meses y en el a) no se contempla un tiempo mínimo.

● En los artículos 60 y 61, debe tenerse en cuenta que la revocación o cancelación de las concesiones por eventuales incumplimientos no es propiamente un acto sancionatorio, sino que es una manifestación de responsabilidad contractual que “se sustancia en el seno de la propia relación, por virtud de la misma”.11 De igual manera, la remediación de sitios contaminados (inciso c) del artículo 61), por su carácter reparador, es extraña a la noción de sanción administrativa (mal inflingido al administrado consistente en la privación de un bien o derecho),12 y debería imponerse en todos los casos de infracción a la normativa que tenga como resultado la contaminación.

● Finalmente, en el encabezado del Título X deberá eliminarse la referencia a las disposiciones transitorias, toda vez que el proyecto no las contiene.

Atentamente,

M.Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora Adjunta 1) Definidos como: “La suspensión de sólidos en un líquido, provenientes de tratamiento de agua, de residuos líquidos o de otros procesos similares” en el Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049 de 20 de junio de 1989.

• 2)Véase artículo 39 del Reglamento de vertido y aguas residuales, Decreto No. 26042 del 14 de abril de 1997.
• 3)No queda clara la competencia con respecto a los planes de manejo, pues el numeral 18 dispone que “se presentarán” ante las respectivas carteras, el 27 se refiere a hacerlos de su conocimiento y el 32, a someterlos a su consideración.
• 4)Respecto de los ordinarios, valga destacar lo indicado en el oficio No. FOE-AM-0482 del Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa de la Contraloría General de la República: “6.- El proyecto es omiso en establecer parámetros y principios que regulen la participación de agentes privados en la gestión de los residuos ordinarios. Actualmente el artículo 280 de la Ley General de Salud dispone que el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras es responsabilidad de las Municipalidades las cuales pueden realizarlo “mediante contratos con empresas o particulares que se otorgarán de acuerdo con las formalidades legales y que requieran a su vez la aprobación del Ministerio [de Salud]”. Preocupa que el proyecto de “Ley General de Residuos” elimina esta norma, y no señale la forma en que los agentes privados deberán brindar este servicio. Es decir, los artículos 27, 33 al 35 y 39 al 42, no establecen expresamente que los agentes privados, para ofrecer estos servicios de recolección, acarreo y disposición de desechos, requieran de un contrato con la municipalidad respectiva, tampoco se señalan los parámetros mínimos bajo los cuales una corporación municipal podría realizar estas contrataciones, y se elimina la obligación de que esos contratos cuenten con el visto bueno del Ministerio de Salud. El artículo 39 posibilita la recolección de residuos ordinarios por parte de empresas privadas, y para ello únicamente se requiere de la autorización del municipio correspondiente. Sea, no se requiere expresamente de la autorización del Ministerio de Salud -ni del MINAE- para la recolección privada de desechos ordinarios (véase que la autorización dispuesta en el artículo 39 in fine se refiere a la disposición de los desechos, mas no a su recolección). (…) Por ello, consideramos preocupante que este proyecto de ley elimine también los artículos 283 y 284 de la Ley General de Salud, y que no los sustituya por ningún otro, pues con ello se elimina el expreso permiso de salud que actualmente requieren las empresas privadas para recuperar, aprovechar, comercializar, industrializar, seleccionar, recolectar y aprovechar desechos.” 5) Otros ejemplos son materiales cancerígenos (que puedan producir cáncer o aumentar su frecuencia) como el asbesto o amianto, residuos con componentes mutagénicos (que pueden ocasionar defectos genéticos hereditarios o aumentar su frecuencia), teratogénicos (que producen malformaciones en el embrión o feto durante su desarrollo intrauterino), tóxicos, neurotóxicos (que inhiben o alteran gravemente las funciones del sistema nervioso), irritantes (que puedan causar reacciones inflamatorias), etc. (Véase Diccionario de la Real Academia Española, http://www.rae.es, 17 de noviembre del 2005 y Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. Prontuario de Gestión Medioambiental, Madrid, Escuela de Organización Industrial, 2000, p. 742).
• 6)Véase Martín Mateo (Ramón). Manual de Derecho Ambiental, Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p.173.
• 7)Milano Sánchez (Aldo). El Principio precautorio fuente del derecho constitucional ambiental, Editorial Jurídica Continental, San José, 2005, p. 65. Véase en igual sentido, Juste Ruiz (José). Derecho Internacional del Medio Ambiente, Editorial McGraw-Hill, segunda edición en español, Madrid, 1999, pp. 78 y 79.
• 8)Martín Mateo (Ramón), op. cit., p.174.
• 9)Ibídem y Ley 11/1997 de envases y residuos de envases, artículo 2.9.
• 10)Martín Mateo (Ramón), op. cit., p. 176.
• 11)GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) y FERNÁNDEZ (Tomás-Ramón). Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, cuarta edición, T.II, 1993, pp. 172 y 173.
• 12)Ibídem, p.163 y ARNESTO MOYA (Alonso) y FALLAS CUBERO (Susana), Los principios del derecho administrativo sancionador en Costa Rica, San José, Tesis para optar el Título de Licenciados en Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1998, pp. 83 y 84.