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C-062-2010 · 12/04/2010
OutcomeResultado
The Attorney General's Office returns the inquiry without the favorable opinion required by Article 173 of the LGAP due to serious flaws in the appointment and competence of the directing body, and finds that the challenged municipal agreement does not exhibit absolute, evident, and manifest nullity.La Procuraduría devuelve la consulta sin el dictamen favorable del artículo 173 de la LGAP por vicios graves en el nombramiento y competencia del órgano director, y señala que el acuerdo municipal cuestionado no presenta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
SummaryResumen
The Attorney General's Office returns without a favorable opinion the inquiry regarding whether the 1997 municipal agreement allowing Compañía Hidroeléctrica Doña Julia to install poles on a public road is absolutely, evidently, and manifestly null. The Office identifies serious procedural flaws: the directing body was appointed by the mayor rather than the Municipal Council, the appointment was not made to the Council's secretary without justification, and the proceedings were initiated without authorization. On the merits, the Office finds that the agreement does not exhibit the degree of nullity required by Article 173 of the General Public Administration Law, given that the activity constitutes a public electricity generation service; thus, the matter should be pursued through judicial lesividad proceedings.La Procuraduría General de la República devuelve sin dictamen favorable la consulta sobre si el acuerdo municipal de 1997 que permitió a la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia colocar postes en un camino público está viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Se detectan vicios procedimentales graves: el órgano director fue nombrado por el alcalde y no por el Concejo, la designación no recayó en el secretario del Concejo sin motivación, y se inició el procedimiento sin autorización. En cuanto al fondo, la Procuraduría estima que el acuerdo no presenta la nulidad requerida por el artículo 173 de la LGAP, pues la actividad es parte de un servicio público de generación eléctrica, por lo que el asunto debería ventilarse en vía judicial de lesividad.
Key excerptExtracto clave
Thus, the ordinary procedure conducted against Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. to determine whether municipal agreement No. 512, Article II, paragraph 3 of ordinary session No. 114 of November 27, 1997, is absolutely, evidently, and manifestly null, is itself absolutely null due to the evident lack of competence of the directing body to order its commencement, as it arrogates powers that the second paragraph of Article 173 of the LGAP reserves exclusively to the superior hierarchical body of the Administration that issued the declaratory act of rights, in this case, the Municipal Council. From the precedents of the Attorney General's Office, a solid doctrine emerges to the effect that: "...the first requirement imposed by the legal system for the validity of all administrative conduct is that it be adopted by the body endowed with the competence to do so (Article 129 of the General Public Administration Law); therefore, if an act, for example, is adopted by a body lacking competence, whether by reason of territory, time, subject matter, or hierarchy (Article 60.1 ibid.), it shall inevitably be null (Article 166 ibid.)." (...) In our view, the act the Municipality seeks to annul—namely, the municipal agreement by which support was given to the express request of Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. to be authorized to use a local road for the construction of an electric transmission line—does not appear to contain an absolute nullity that can be classified as evident and manifest, such that one could conclude there is a glaring violation of the legal system.Así las cosas, el procedimiento ordinario desarrollado en contra de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. a fin de determinar si existe o no nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo municipal n.°512, artículo II, inciso 3 de la sesión ordinaria n.°114 del 27 de noviembre de 1997, es absolutamente nulo dada la evidente falta de competencia del órgano director para ordenar su apertura, pues se arroga facultades que el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP reserva única y exclusivamente al órgano superior jerárquico de la Administración autora del acto declaratorio de derechos, en este caso, al Concejo Municipal. De los precedentes de la Procuraduría se desprende una sólida doctrina en el sentido de que: “...el primero de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la validez de toda conducta administrativa, es que ésta sea adoptada por el órgano que tenga atribuida competencia para ello (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública); por consiguiente, si un acto, por ejemplo, se adopta por un órgano que carece de competencia, ya sea por razón del territorio, del tiempo, de la materia o del grado (artículo 60.1 Ibídem), irremediablemente aquél será nulo (artículo 166 Ibíd). (...) En nuestro criterio, el acto que se pretende anular por esa Municipalidad y que se refiere al acuerdo municipal en virtud del cual se da el apoyo a la solicitud expresa de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. para que se les autorice a utilizar un camino vecinal para la construcción de una línea de transmisión de electricidad no parece que contenga una nulidad absoluta, que se pueda catalogar como evidente y manifiesta, de forma tal que se pueda concluir que existe una infracción palmaria del Ordenamiento Jurídico.
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"Así las cosas, el procedimiento ordinario desarrollado en contra de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. … es absolutamente nulo dada la evidente falta de competencia del órgano director para ordenar su apertura, pues se arroga facultades que el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP reserva única y exclusivamente al órgano superior jerárquico de la Administración autora del acto declaratorio de derechos, en este caso, al Concejo Municipal."
"Thus, the ordinary procedure conducted against Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. … is itself absolutely null due to the evident lack of competence of the directing body to order its commencement, as it arrogates powers that the second paragraph of Article 173 of the LGAP reserves exclusively to the superior hierarchical body of the Administration that issued the declaratory act of rights, in this case, the Municipal Council."
Imposibilidad legal de emitir el dictamen solicitado por vicios en el nombramiento y en la competencia del órgano director
"Así las cosas, el procedimiento ordinario desarrollado en contra de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. … es absolutamente nulo dada la evidente falta de competencia del órgano director para ordenar su apertura, pues se arroga facultades que el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP reserva única y exclusivamente al órgano superior jerárquico de la Administración autora del acto declaratorio de derechos, en este caso, al Concejo Municipal."
Imposibilidad legal de emitir el dictamen solicitado por vicios en el nombramiento y en la competencia del órgano director
"En nuestro criterio, el acto que se pretende anular … no parece que contenga una nulidad absoluta, que se pueda catalogar como evidente y manifiesta, de forma tal que se pueda concluir que existe una infracción palmaria del Ordenamiento Jurídico."
"In our view, the act sought to be annulled … does not appear to contain an absolute nullity that can be classified as evident and manifest, such that one could conclude there is a glaring violation of the legal system."
Consideración final: la ausencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta
"En nuestro criterio, el acto que se pretende anular … no parece que contenga una nulidad absoluta, que se pueda catalogar como evidente y manifiesta, de forma tal que se pueda concluir que existe una infracción palmaria del Ordenamiento Jurídico."
Consideración final: la ausencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta
"Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave."
"The evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and which leaves no margin for doubt or requires no dialectical or logical process of verification to discover, precisely because of its gross and serious nature."
Citando sentencia de la Sala Constitucional
"Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave."
Citando sentencia de la Sala Constitucional
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Opinion: 062 of 04/12/2010 April 12, 2010 C-062-2010 Sir Guillermo Delgado Orozco Secretary of the Municipal Council Municipality of Pococí Dear Sir:
With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your communication of November 25, 2009, in which you indicate that by virtue of agreements numbers 2051 and 2337, of the ordinary sessions of the Municipal Council numbers 90 and 97, article III, dated October 5 and November 2, 2009, respectively, it was decided to bring to our attention the administrative procedure that was conducted against Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L., legal identification number 3-102-124093, “…in order to have real legal certainty as to whether there exists in Agreement No. 512 of ordinary session number 114 of November 27, 1997, Article III (sic), subsection 3, an absolute, evident, and manifest nullity that finally allows this municipal corporation to decide if it must compel Compañía Hidroeléctrica SRL to remove the electric light posts occupying the public road indicated in the present administrative file, in the terms requested by Mr. XXX.”
From the original documents and simple copies of the administrative file sent with your request (300 folios in total, plus a series of unnumbered documents), the following data of interest for the decision of this matter are extracted:
To that end, the legal representative of said company, the complainant XXX, the mayor of the Municipality of Pococí, and the ICE are summoned to an oral and private hearing to be held at 9:00 a.m. on July 9, 2009, in the mayor’s office, in order to address the following investigated facts: “FIRST: That on October 27, 1997, the firm Compañía Hidroeléctrica Doña Julia Sociedad de Responsabilidad Limitada, requested (sic) the permit for the installation of posts and electrical line on a public road, specifically on the road that runs from west to east from the Toro Amarillo River to Calle del Gobierno, as stated in the note presented to the Municipal Council, the location of which, according to the Legal Department report that appears at folio 48 of the file, is on the road that goes from Finca sic La Gavillana heading east to west to exit onto the road that connects Colonia San Rafael with La Rita. SECOND: That the requested use was apparently approved through Municipal Council Agreement No. 512, Article II, subsection 3 of Ordinary Session No. 114 of November 27, 1997. THIRD: That between the firm Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL, and the Municipality of Pococí, there exists no signed contract for the precarious use of the property designated as a public road, or of any other nature. FOURTH: That Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL installed the posts and electrical line on a portion of the road designated for public use, with code No. 7-02-087, for approximately one kilometer. FIFTH: That Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL has unduly usufructed the portion of the public road where it installed the posts and electrical line for the sale of electric energy to the Instituto Costarricense de Electricidad. SIXTH: That the Instituto Costarricense de Electricidad has not converted the transmission lines into distribution lines for the electrical service in the affected and adjacent zone. SEVENTH: That Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL maintains a private contractual commercial and onerous relationship with the Instituto Costarricense de Electricidad.” Furthermore, the interested company is warned of the legal consequences that could arise from the annulment of the questioned agreement and is asked to indicate a place or means for receiving notifications.
Finally, the summoned parties are advised of the possibility of being represented by a lawyer, of offering any type of evidence they deem pertinent, of presenting their exculpatory arguments, as well as of reviewing and photocopying all the documentation comprising the administrative file, which is made available to them at the office of the directing body in Sabanilla de Montes de Oca, San José. They are also informed of the available remedies applicable against that initial resolution and of the deadline and place for their filing. According to what is recorded in the respective notification certificates, the preceding resolution was communicated to the legal representative of the company under investigation and to the ICE on June 10, 2009, and to the complainant xxx on the 12th of the same month (folios 143 to 148 of the administrative file).
THE EXPIRATION ALLEGED AGAINST THE POWER OF EX OFFICIO REVIEW OF THE MUNICIPALITY OF POCOCÍ.
Before proceeding to the study of the actions submitted for our consideration in order to determine whether or not to issue the legal opinion referred to in article 173 of the Ley General de la Administración Pública (No. 6227 of May 2, 1978), it is necessary to review the matter of the expiration of the action that was argued by the legal representative of Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. during the oral and private hearing (see point 12 of the background), on the basis that the questioned municipal agreement dates back more than 12 years.
In principle, and as we have pointed out on other occasions, the fatal four-year expiration period established in article 173, paragraph 5, of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP) for the exercise of the review power would continue to be applicable to said act. This is because agreement No. 512, article II, subsection 3) of ordinary session No. 114 was adopted on November 27, 1997, that is, before January 1, 2008, and consequently, before the amendment made by article 200, subsection 6) of the Código Procesal Contencioso Administrativo to that provision came into effect, which allows the review of the questioned act as long as it continues to have effects (see in this regard our legal opinions C-059-2009 of February 23, C-113-2009 of April 30, C-121-2009 of May 6, and C-210-2009 of July 30, all of the year 2009).
However, even though it seems evident that the previous four-year period was substantially exceeded, there is the particularity that the referred agreement of the Municipal Council of Pococí concerns a cantonal public road (see point 3 of the Background), which, in accordance with articles 4 of the Ley de Construcciones (No. 833, of November 2, 1949) and 1 and 2 of the Ley General de Caminos Públicos (No. 5060, of August 22, 1972), is a public road and forms part of the public domain. Therefore, as such, it enjoys the protective regime characteristic of this type of goods regarding its inalienability, non-attachability, and, what is relevant here, the imprescriptibility of administrative actions by the competent authority to recover or preserve its domain (see in this sense, our pronouncement OJ-106-2007 of October 12, 2007).
Thus, there is no impediment whatsoever to examining the details of this case, since the referred four-year period established in article 173.5 of the LGAP, as just explained, would not be applicable.
III.LEGAL IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUESTED LEGAL OPINION DUE TO DEFECTS IN THE APPOINTMENT AND COMPETENCE OF THE DIRECTING BODY IN VIOLATION OF PARAGRAPH 2 OF ARTICLE 173 OF THE LGAP.
Having clarified the previous point, from the examination of the administrative file sent for that purpose, we have been able to detect defects in the appointment and competence of the directing body which, however, prevent us from rendering the favorable opinion established in article 173 of the LGAP.
On previous occasions, the Procuraduría has pointed out that, concerning municipal corporations that intend to declare, in an administrative venue, the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of subjective rights, the competence to decide on the initiation of an administrative procedure, to conduct it, or to delegate its processing to a directing body – which, in principle, should fall upon the person of the Council secretary, as will be explained below –, and to issue the final act, belongs to the Municipal Council, as this is the supreme administrative head of that municipal organization, in accordance with the second paragraph of article 173 of the LGAP (see legal opinion C-458-2007 of December 20, 2007).
Therefore, it is the decision-making body (in this case, the Municipal Council) that has the competence to conduct the administrative procedures it decides to initiate; admitting the possibility of delegating the conduct of the procedure to a directing body, so that it may conduct it and formally materialize it in strict adherence to the constitutional principles of due process, leaving the file ready for its resolution. In this regard, this Procuraduría has stated:
“It is the criterion of this Office that the directing body of the procedure must be designated by the body competent to issue the final act. We have likewise considered that once the procedure is conducted, the directing body must refer the respective file to the body with competence to resolve on the merits of the matter, so that the latter may request the legal opinions required by law” (Legal Opinion C-166-85, of July 22, 1985).
More recently, in legal opinion C-433-2008, of December 10, 2008, we held:
“From the reading of article 173 of the Ley General de la Administración Pública, it follows that not all State bodies are permitted to annul, in an administrative venue, an act declaratory of rights, but rather that power is granted to a restricted number of them. That article, after the amendment made on the occasion of the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo (Law No. 8508 of April 28, 2006, effective as of January 1, 2008), provides that in the case of the Central Administration of the State, the declaration must be made by the minister of the branch that issued the act, and in the case of other public entities, or Branches of the State, the declaration must be made by the ‘… supreme superior body of the administrative hierarchy.’ In accordance with that same norm, the declaration of nullity must be preceded by an ordinary administrative procedure that complies with the guarantees of due process and the right of defense in favor of the administered party.
It is worth noting that according to reiterated administrative jurisprudence of this Procuraduría, only the body legitimated to declare the nullity of the act in an administrative venue can order the opening of the administrative procedure prior to that declaration and appoint the corresponding directing body. In that sense, our legal opinions C-166-85 of July 22, 1985, C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, C-088-96 of June 7, 1996, C-226-97 of December 1, 1997, C-115-2000 of May 18, 2000, and C-219-2001 of August 6, 2001, can be consulted.
In the case of the municipalities, the ‘supreme superior body’ of those territorial entities is the Municipal Council; therefore, it would be that collegiate body that would have the legitimacy to declare the nullity, in an administrative venue, of an act favorable to the Administered Party” (see in the same sense, legal opinions C-230-2009 and C-231-2009, both of August 26, and C-251-2009, C-252-2009, and C-253-2009, all of September 4 and of the year 2009). The underlining is ours.
In the case under study, and as indicated in point 7 of the Background section, the Municipal Council of Pococí, by agreement No. 42, article I, adopted in extraordinary session No. 02 of January 8, 2009, merely referred the complaint filed by Mr. xxx to the Mayor of that municipality “so that he may form an administrative body and report to this Council.” At no time, as evidenced in the transcript of said agreement made by the municipal secretary in official communication SMP-47-09, dated January 16 of the same year, does the referenced Council indicate that the ordinary procedure of the third paragraph of Article 173 of the LGAP must be initiated. That is, there is no record of any authorization whatsoever by that higher hierarchical body to open a procedure of that nature. Thus, the only legal possibility that could be inferred from that municipal agreement was that the Municipal Council, in consideration of the generic fundamental right of petition of Mr. xxx enshrined in Article 27 of the Political Constitution, was processing his complaint, for which purpose it was requesting Mayor Enrique Alfaro Vargas to conduct a preliminary investigation to determine its merit or lack thereof. But not the opening of an ordinary procedure aimed at annulling an administrative act favorable to Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L., since given the obvious burdensome effects that the exercise of the ex officio review power may have on the latter's sphere of rights, the initiation of a procedure of this type can only occur expressly, indicating in turn the scope of competence within which the directing body can exercise its powers, as will be explained further below.
Let us recall, as we indicated in our pronouncement C-091-2008, dated March 28, 2008, that the complaint is an act of the private individual in collaboration with the administrative function that gives rise to a preliminary investigation by the Administration that receives it and the outcome of which may determine the initiation (ex officio) of an ordinary administrative procedure, under the terms of Article 308 et seq. of the LGAP; in which the complainant, moreover, could not appear as a party unless they derive a legitimate interest or a subjective right from the matter (Article 275 of the LGAP). In other words, the complaint does not necessarily entail the immediate opening of a formal procedure, an assumption in which we would instead be facing a party instance or petition.[1] In this regard, the Constitutional Chamber, in its resolution No. 2006-014517, at 10:02 a.m. on September 29, 2006, indicated:
“II.- On the subject of complaints (…) the Chamber interprets that there are at least three stages in an administrative investigation, each of which is characterized by a different degree of access to information. The first refers to the initiation of the so-called preliminary investigation, which can begin with a complaint, as in this case, or with an ex officio action by the State. This phase relates to the initial inquiries and investigations carried out by the Administration in order to determine whether there is indeed merit to initiate a formal administrative procedure. At this time, the documentation collected and the opinions rendered in this regard are confidential for any person, including the complainant and the respondent, insofar as, on the one hand, the results of the investigation must be safeguarded and both the honor of the respondent and the confidentiality of the good-faith complainant must be protected, and, on the other hand, there is still no certainty regarding the merits of the complaint. The second phase covers the moment from when an administrative procedure begins, usually following a preliminary investigation, until the final resolution thereof is communicated. At this stage, it is obvious that the evidence and reports relating to the matter under investigation must be available to the involved parties, so that the public authorities investigate the relevant matters and the questioned parties effectively exercise their right of defense. The complainant cannot technically be considered a party in an administrative procedure of this type merely by filing the complaint; rather, the complainant must appear and demonstrate that they hold some subjective right or legitimate interest that could be directly affected, injured, or satisfied by a final administrative act, as contemplated in Article 275 of the General Public Administration Act. With the exception of the parties, during that second stage no other person may have access to the corresponding administrative file, since the Administration has not yet concluded whether the investigated act indeed occurred and in what manner, or whether there is merit for a sanction. In the final stage, which ends only with the notification of the final resolution of the investigation to the parties, the confidentiality of the information contained in the corresponding administrative file ceases, which, since it deals with matters related to the performance of state servants, is of obvious public interest and must be available to every citizen. However, at any phase, the judicial authorities may require the pertinent information, given the possible existence of a crime against the honor of the respondent. The various facets outlined above do not imply, however, that the complainant lacks all right to information regarding their action. Indeed, the State will always be obliged to provide them with general data on the processing given to their complaint, such as the bodies responsible for its handling, the procedural phase in which it is located, or the prudential period for its conclusion. In this sense, the Chamber observes a notable public interest in the complaint not only as an instrument of political control, but also as a useful mechanism for the evaluation of results and accountability of the Administration, all purposes of constitutional relevance according to the provisions of Article 11 of the Political Constitution.” (Underlining is not from the original).
In accordance with the foregoing, the request for processing of Mr. xxx's complaint made by the Municipal Council to the Mayor of Pococí could not be interpreted – as the directing body erroneously does – as the order to open a procedure under the terms of Article 173 of the LGAP. Note, even, that the only order given by Mayor Alfaro Vargas to Mr. Carlos Soto Estrada, when he appoints him as the directing body of the procedure through official communication No. DA-298-2009 dated April 15, 2009, is “…to investigate the complaint filed by Mr. xxx against Compañía Hidroeléctrica Doña Julia,” nothing more (see background fact No. 7).
Thus, what was appropriate was, in adherence to the principles of effectiveness, economy, and efficiency in the exercise of public functions, to conduct a preliminary investigation into the merit of said complaint, the results of which should have been brought to the attention of the Municipal Council, so that the latter could then decide whether or not to proceed with the opening of a file against said company, thereby avoiding the inadequate use of limited public resources in the development of an entire ordinary procedure that, according to the final report of the directing body itself (background fact 16), was inconclusive even for purposes of determining whether the questioned municipal agreement could be considered vitiated by absolute nullity.
Therefore, the ordinary procedure carried out against Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. in order to determine whether there exists absolute, evident, and manifest nullity of municipal agreement No. 512, Article II, subsection 3 of ordinary session No. 114 of November 27, 1997, is absolutely null given the evident lack of competence of the directing body to order its opening, since it arrogates to itself powers that the second paragraph of Article 173 of the LGAP reserves solely and exclusively to the higher hierarchical body of the Administration that authored the declaratory act of rights, in this case, the Municipal Council.
From the precedents of the Attorney General's Office, a solid doctrine emerges to the effect that:
“…the first of the requirements demanded by the legal system for the validity of any administrative conduct is that it be adopted by the body possessing the attributed competence to do so (Article 129 of the General Public Administration Act); consequently, if an act, for example, is adopted by a body lacking competence, whether by reason of territory, time, subject matter, or hierarchy (Article 60.1 Ibidem), it will irremediably be null (Article 166 Ibid).
Hence the importance of delimiting competence when verifying the validity of the ordinary procedure established in this case to administratively declare the absolute, evident, and manifest nullity of the permanent appointment of Miss A.A.G., to the position of ‘Head of the Area of Cadastre and Valuation of Real Estate’ of that municipal corporation; materialized in personnel action No. 0000569, effective November 12, 2007. For it is based on certain knowledge of which body issued the act sought to be annulled that one can establish with certainty which body is competent to make both the decision to initiate the respective procedure, and to make that declaration through a final act.
We insist that in these cases, competence is not only a principle of organization but also of administrative legality, by virtue of which the essential legal effect of the acts to be carried out to achieve the annulment of an act in administrative proceedings is predetermined. And this attribution, which is carried out by virtue of administrative self-protection, constitutes a sovereign power, and therefore, is governed by the principle of legal reserve (Art. 59 of the General Public Administration Act) and is non-delegable.” (Opinion C-230-2009, already cited, to the same effect see pronouncements C-231-2009, C-251-2009, C-252-2009, and C-253-2009).
Even more, given the serious consequences that the exercise of the ex officio review power can have on a private individual's sphere of rights, this superior advisory body has repeatedly indicated that the deciding body – in this case the Municipal Council – when appointing and delegating the instruction of the procedure to the directing body, must necessarily establish and delimit the competence of the latter, indicating the nature, the object, and the purposes of the procedure:
“in the administrative procedure, two important bodies are distinguished: the deciding body and the directing body, which perform different functions. The first is the one that within the organizational structure of the entity possesses the competence to issue the final act, that is, to decide the matter; therefore, it is the one that has the competence to initiate the administrative procedure, and consequently, it may also instruct it. Notwithstanding the foregoing, it may delegate that instruction phase to a directing body appointed by it, whose competence will be limited to the processing of the administrative file (…) as we have repeatedly warned, the object, the nature, and the purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed.” (Opinion No. C-289-2005 of August 8, 2005, in a similar sense, Opinion No. C-072-2006 of February 21, 2006) (…) The foregoing is of particular relevance, since those specifications by the deciding body delimit the scope of action of the directing body, the latter being unable to supplement the will of the former. (See, among others, Opinions C-118-2005 of March 31 and C-277-2005 of August 4, both from 2005, and C-003-2006 of January 10, 2006).” [Opinion No. 110-2007, of April 11, 2007. See to the same effect, Opinions C-039-2008, of February 8, and C-401-2008 of November 4, both from 2008. Underlining is ours].
“competence is not only a principle of organization, but of administrative legality, since any administrative conduct that implies the exercise of a competence must, in principle, be previously authorized expressly. Therefore, the directing body must confine the exercise of its instructive competence to the express object of the administrative procedure indicated by the deciding body; thus being unable to bring charges or issue any recommendation beyond that object. In other words, if the procedure is to declare the potential absolute, evident, and manifest nullity of a specific declaratory act of rights, then the work of the directing body must be limited only to that, and so the instructing body may not exercise other materially distinct competences from those expressly attributed by the deciding body.” (Opinions No. C-455-2006 and C-457-2006, both of November 10, 2006). [Underlining is not from the original].
As is evident from point 7 of the Background section, neither the Municipal Council nor the Mayor of the Municipality of Pococí indicated the type of procedure that the directing body was to carry out, nor did they even mention the challenged favorable act that was to constitute its object, both limiting themselves, as highlighted above, to processing Mr. xxx's complaint. Thus, it is evident that the directing body exceeded its powers by processing a procedure for which it was not authorized.
To the above irregularities, it must be added that the delegation of the instruction of the procedure did not fall to the Secretary of the Council, but was entrusted, as indicated earlier, to the legal advisor of the Municipality, Lic. Carlos Soto Estrada. In accordance with Article 90 subsection e) of the LGAP, since the Municipal Council is a collegiate body, the instruction of the procedure could only be delegated, in principle, to its secretary:
“Furthermore, the specific situation of municipal councils must be analyzed, regarding the possibility of delegating the instruction of an administrative procedure through the appointment of a directing body.
A review of the Municipal Code reveals that it does not contain an express provision on the appointment of directing bodies for administrative procedure by municipal councils.
Therefore, recourse must be had to the provisions of the General Public Administration Act, based on the fact that municipal councils are collegiate bodies.
This type of body has the particularity that, in accordance with Article 90 subsection e) of the General Act, they may not delegate their functions ‘except only the instruction thereof, to the Secretary.’ It is for this reason that bodies of a collegiate nature have limited their possibility of delegation, because they cannot freely decide to which body the instruction of one of their decisions will be delegated, but rather, it may be delegated, solely, to the secretary.
This situation has already been analyzed by this Institution, stating the following:
‘Finally, it should be noted that there is no specific rule contained in the General Public Administration Act to determine, a priori, which specific body will bear the obligation to process the procedure. On this postulate, it is only appropriate to indicate the express provision to the effect that collegiate bodies must delegate the processing of matters within their competence to their Secretary (Article 90, subsection e) of the General Act. In the case of the Government Council, see Article 33 subsection c) ibidem). Thus, in this aspect, we find ourselves in the field of the exercise of a discretionary decision by the hierarchical superior of the officials who will be investigated, so that it will be up to that superior to determine which specific department or section within the body must process the administrative procedure. This decision, in turn, has as its frame of reference the general concepts of efficiency and reasonableness of any discretionary competence (Article 15 ibid), and taking into account the best satisfaction of the public interest it entails (Article 10 ibid), which, in the case at hand, can be understood as determining the body that can guarantee the processing of an administrative procedure respectful of the rights of the investigated officials. Therefore, the decision may fall to the Legal Advisory Office or any other department or section, at the discretion of the hierarchical superior responsible for imposing the pertinent sanction.’ (Opinion C-140-96 of August 26, 1996, also cited in pronouncement OJ-053-2000 of May 29, 2000) Therefore, if the Municipal Council intends to appoint a directing body to instruct an administrative procedure whose final decision is its own, it may delegate the instruction thereof only to the secretary.
In the case of municipalities, the figure of the secretary of the Council is expressly regulated in Article 53 of the Municipal Code, which establishes the duties they shall have. Subsection d) indicates:
‘Any other duty assigned to them by the laws, internal regulations, or the Municipal Council’ (Opinion No. C-261-2001, of September 27, 2001).
However, in situations similar to that described, this Attorney General's Office has also indicated that while a collegiate body may, exceptionally, delegate the instruction of an administrative procedure to a person other than the holder of the Secretariat of that body, the correct manner of carrying out such delegation is through a duly reasoned act (see Opinions C-436-2006 of October 30, 2006, C-419-2007 of November 26, 2007, C-230-2008 of July 3, 2008, and C-433-2008, already cited). The official communication No. DA-298-2009 by which Mayor Alfaro Vargas designates Lic. Soto Estrada as the directing body of the procedure does not contain, as evidenced on page 70 of the administrative file, any explanation or reasoning for said appointment.
To recapitulate, the irregularity in the competence of the directing body appointed in the present case is evident, because, on the one hand, it was appointed by the municipal Mayor and not by the Council, as was legally proper. It is insufficient to validate that action that this latter collegiate body, through agreement No. 42 of 2009 (see point 7 of the Background), ordered the Mayor to proceed with the appointment of the directing body, since in accordance with the cited Article 90 subsection e) of the LGAP, the “collegiate body may not delegate its functions, but only the instruction thereof, to the Secretary” (underlining is ours). Furthermore, and based on that same provision, because the appointment of the directing body did not fall to the secretary of the Municipal Council of that canton, but to a legal advisor of that territorial corporation, an appointment that was not reasoned and who, moreover, exceeded the exercise of their powers by initiating the procedure referenced in Article 173 of the LGAP without being authorized to do so.
The foregoing considerations could explain the confusing situation that arises when this file is brought to our attention. For, as indicated in points 17 and 18 of the Background section, the Municipal Council, far from expressly requesting the opinion of the Attorney General's Office, merely states in agreement 2051 of 2009 that the file be passed to the order of Licenciado Carlos Hernández “to prepare the cover page and make the consultation,” while in agreement 2337 of the same year, it decides to pass it to the Attorney General's Office “to be resolved,” as if dealing with an improper hierarchical instance, both writings from the two interested parties in which each objects to the final report of the directing body, which is clearly improper. It is the duty of that Municipality to attend to the written requests made by the interested parties, especially when, as with the submission of complainant xxx, a series of requests for information are made to that entity.
It is necessary to recall, as could be inferred from the first, fourth, and sixth paragraphs of Article 173 of the LGAP – currently the first and fifth paragraphs of the same numeral – that the work of the Attorney General's Office is limited, once having verified compliance with the legal formalities guaranteeing Due Process and the Right of defense of the investigated parties, to issuing an opinion on the absolute, manifest, and evident nature of the alleged nullity of the declaratory act of rights that is the object of the procedure, not to resolve the discrepancies, objections, or grievances raised by the interested parties in this regard.
Therefore, the informality with which our opinion is requested by that Municipal Council constitutes an additional impediment to rendering it favorably. As noted earlier, this informality probably stems from the fact that the intention of that collegiate body in processing Mr. xxx's complaint was not to carry out a procedure under Article 173 of the LGAP, but rather, to conduct a preliminary investigation to determine its merit.
In another vein of considerations, the Attorney General's Office has also insisted on the importance that the administrative file sent with the request for our opinion be complete, ordered, and duly paginated. Taking into account the exogenous position in which the Attorney General's Office finds itself relative to the myriad of public Administrations that make up the Costa Rican State, the administrative file constitutes the evidentiary means par excellence to verify that the administrative will has properly proceeded through the formal channel provided for in numeral 173, mentioned so many times. For this reason, if the file is not complete or duly certified, it is practically impossible for this advisory body to render any report, since the actions of the parties, the observance of procedural formalities, the documentary record and other written forms, as well as their process of reflection and assessment by those who have intervened in the administrative procedure, particularly those who instruct or prompt it, all of which serve as the basis for the final act, could not be accredited.
The foregoing explains the strict jurisprudential line of this Attorney General's Office regarding the obligation of the consulting public Administration to submit the administrative file (original or its duly certified copy) complete, ordered, and chronologically paginated, as a sine qua non requirement to be able to issue the favorable opinion requested (see our Opinions C-054-2007, of February 22, C-103-2007, of April 10, and C-110-2007).
In the present case, we have an administrative file that does not follow that formal and chronological order. Because several unpaginated documents have been added at the beginning of that bundle (see background facts 17 and 18), which, moreover, are of a more recent date and, therefore, should be located at the end of the file. Such that if the oldest document corresponds to page 1 (the complaint filed by Mr. xxx on September 10, 2008), the most recent ones (municipal agreements 2051 and 2337 of the months of October and November 2009) should continue the pagination from page 300.
Thus, proper pagination of the file makes it possible to detect if the file is incomplete or if a document of importance to any of the parties or to the Administration itself has been lost. This is important when, as evidenced in point 15 of the background facts, neither the agreement extending the time period of the procedure, nor the one rejecting the appeal by Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. against resolution No. 03-2009 of the directing body, appear to have been notified to the latter. Thus, there is doubt as to whether pieces are missing from the file (in this case, the notices of notification) or whether the Municipal Council simply omitted to communicate said agreements; either way, all of this negatively impacts the Right of defense of the investigated company.
THE ABSENCE OF AN ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY IN THE PRESENT CASE.
Without prejudice to the procedural analysis carried out, which under certain assumptions would entail returning the matter without examining the substance of the issue, given that procedural irregularities have been detected that violate the Right of defense and the guarantee of Due Process of the investigated company; we nonetheless allow ourselves to make the following considerations regarding the act under question, in light of the constitutional principles of efficiency and economy in public management, as we have already done on other occasions (see in this regard, Opinions C-118-2007 of April 17, C-175-2007 of June 1, and C-340-2007 of September 24, all from the year 2007); in the event that this municipal entity, after rectifying the indicated procedural defects, decides to submit this case for our consideration once again.
In our view, the act that this Municipality seeks to annul and which refers to the municipal agreement by virtue of which support is given to the express request of Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. to authorize them to use a local road for the construction of an electricity transmission line does not appear to contain an absolute nullity that can be categorized as evident and manifest, such that it can be concluded that there is a clear infringement of the Legal System.
It is necessary to take into account that not just any nullity could be declared through the procedure provided for in Article 173 of the LGAP, but only that which is clear, palpable, notorious, ostensible, etc. Precisely, the concurrence of these characteristics in the administrative act whose nullity is alleged is what makes it possible to exempt its consideration from the ordinary judicial proceeding for injury, which is currently regulated in Articles 34 and 39 of the Contentious-Administrative Procedure Code and which does not require the carrying out of an administrative procedure to declare said act harmful to public interests.
In those terms, the Constitutional Chamber has repeatedly ruled in judgments Nos. 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767, and 2006-8960, by indicating:
“IV.- EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE ENABLING PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED INDIVIDUAL. Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaring rights for an administered individual, given that the administrative legal system requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations that qualify it. The nullity that justifies ex officio review must be of such transcendence and magnitude that it must be, in accordance with the provisions of numeral 173, paragraph 1, of the General Public Administration Act, “evident and manifest.” What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin for doubt or that does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that covers it to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the General Public Administration Act does not create a sort of bipartition of absolute nullities, some being simple and others evident and manifest, but rather what it seeks to facilitate is that in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review through administrative channels.” (Underlining is not from the original).
For its part, the Attorney General's Office, consistent with the preceding jurisprudential line, has been of the opinion:
“In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives ‘evident’ and ‘manifest,’ it must be understood that evident and manifest absolute nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears in a clear manner, without requiring a dialectical process for its verification because it is apparent at first glance.
The last category is nullity of easy recognition, and to distinguish it from the remaining categories we must state that one cannot speak of evident and manifest absolute nullity when it is far from being obvious upon verification, a verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable premise that serves as the fundamental support for what, within our law, we may term the highest annulment category for administrative acts…” (Dictamen C-140-87 of July 14, 1987. In a similar vein, see dictámenes C-012-1999 of January 12, 1999, C-119-2000 of May 22, 2000, C-183-2004 of June 8, 2004, and C-227-2004 of July 20, 2004).
Upon examining the challenged municipal agreement in light of the parameters previously set forth by constitutional and administrative case law, we reach the conclusion that the degree of nullity required by Article 173 of the LGAP to be able to suppress it in administrative proceedings is not deducible from said act with sufficient clarity.
In this regard, the intellectual exercise of merely comparing the challenged municipal agreement against the pertinent body of law is not enough to verify an absolute nullity of that magnitude (as has been suggested in dictámenes C-037-95 of February 27, 1995; C-196-97 of October 17, 1997; C-119-2000 of May 22, 2000; and C-227-2004 of July 20, 2004).
Let us examine. On the one hand, Article 4 of the Ley de Construcciones defines a public road as any land that is public domain and for common use, which by provision of the administrative authority is designated for free transit, in accordance with planning laws and regulations, and which is in fact already designated for said public use. Depending on its classification, it may also be designated for the installation of any pipeline, device, apparatus, or accessory belonging to a public work or intended for a public service.
In the same sense, Articles 19 and 38 of the Ley General de Caminos Públicos allow for the possibility that poles used in electric power transmission and those supporting telegraph or telephone wires may be placed even on highways or local roads with the authorization of the respective Municipality.
On the other hand, Article 5, subsection a), of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (No. 7593 of August 9, 1996) expressly defines the supply of electric energy in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization as a public service. Meanwhile, Article 3 of the Ley que autoriza la generación eléctrica autónoma o paralela (No. 7200 of September 28, 1990) declares the purchase of electricity by the Instituto Costarricense de Electricidad from cooperatives and private companies that establish electric plants of limited capacity to exploit hydraulic potential on a small scale and from non-conventional energy sources to be of public interest.
Based on the harmonious relationship between both provisions, the Procuraduría, in its dictamen C-448-2007 of December 17, 2007, held:
“In this regard, it must be recalled that the generation of electric energy is a public service. Consequently, generation for sale to third parties cannot be considered a free activity that may be carried out by any person by virtue of their autonomy of will. On the contrary, it requires an act that enables them to generate.
The Procuraduría has ruled on this point in repeated pronouncements. Suffice it to recall that, specifically, last year in response to a consultation from the General Manager of the Instituto Costarricense de Electricidad, aimed at obtaining an opinion that the generation of electric energy by private parties did not constitute a public service, we concluded in Dictamen No. C-293-2006 of July 20, 2006, with relevance here:
‘1. Pursuant to the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, the generation of electric energy is a public service.
2. Said character is applicable to private generation of electric energy. It is for this reason that said activity cannot be carried out freely by private subjects. Rather, said generation is subject to the legal and regulatory provisions that govern the provision of public services and, in particular, those applicable to electric generation.’” Conclusions that are supported by the fact that, by the legislator’s definition, the electric energy service in its various phases is a public service, which may be managed, at least in its generation phase, indirectly, as indicated in dictamen C-009-2000 of January 26, 2000 and Opinión Jurídica No. OJ-120-2001 of September 3, 2001. This public service character was already present in the Ley de Creación del Servicio Nacional de Electricidad, No. 258 of August 18, 1941, Articles 5 and 6 of the Law. The generation of energy from any energy source was permitted through a concession granted by the SNE.
This public service character is reaffirmed by the current Article 5 of the Ley de la ARESEP, insofar as it defines the “supply of electric energy in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization” as a public service. This is consistent with the trend that considers the various phases of the process to constitute public services. A trend, it should be noted, that was already present in Article 5 of the Ley del SNE.
It should be recalled that Article 5 of the Ley de la ARESEP does not distinguish the source from which the energy is obtained. Therefore, the generation of electric energy is a public service, regardless of whether it is obtained from water power, hydrocarbons, organic waste, including bagasse, wind energy, etc. The nature of a public service is also present in the Ley de Generación Autónoma o Paralela, Law No. 7200 of September 28, 1990. In that sense, we have indicated:
‘The production of energy for purposes other than self-consumption is not free. Rather, it is an exploitation that requires authorization. But it is not the authorization of a regulated activity, as might be the case with banking activity. On the contrary, it involves a mechanism for the indirect management of the public service. Management that is permitted through a concession. The granting of that concession is entirely subject to the competence of the SNE and now of the ARESEP. That competence includes modifying, extending, transferring, or declaring the concession expired (…).
It should be recalled in this regard that private subjects are prevented from producing electric energy for purposes other than their own consumption. Generation for sale to third parties may only be carried out within the framework of Law No. 7200 or, in the case of rural electrification cooperative associations, by consortiums formed by them, under the assumptions of the Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, Law No. 8345 of February 26, 2003, which does not apply to ICE. And since we are within the sphere of action of ICE, it is the case that outside the assumptions of Law No. 7200, which must be analyzed in relation to Law 7593, generation for the sale of energy to a user is not possible, even when that user is ICE. On the contrary, as ARESEP indicates, the structure of the Costa Rican electricity market presupposes the figure of a single buyer (ICE) that purchases energy from private generators, through concessions, contracts, and tariffs established or approved by ARESEP.’” It follows, then, from the body of law just cited that there is a possibility for highways or local roads, with the authorization of the respective Municipality, to support the laying of a network infrastructure for a public service. Also, that the supply of electric energy in its distinct stages of generation and transmission constitutes a public service. Finally, that private subjects who produce electric energy perform an indirect management of said public service through the mechanism of a concession.
Furthermore, the contract for the purchase and sale of electric energy between ICE and Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L., which is provided in the administrative case file at the request of the complainant xxx himself (see background fact 5°), supports the fact that said company indeed possesses a concession to generate electricity, such that its particular situation appears to fit within the regulatory framework outlined.
That is to say, the determination of the alleged nullity of agreement No. 512, Article II, subsection 3) of ordinary session No. 114 of November 27, 1997, of the Concejo Municipal exceeds mere verification against the applicable regulations and, consequently, falls outside the sphere of competence conferred upon the Procuraduría General de la República by Article 173.1 of the LGAP. For it requires an exegetical and reflective labor not only of the applicable law but also of the factual framework itself – consider, for example, the need to conduct an on-site inspection in order to determine whether the placement of the poles respected the right-of-way – which exceeds the jurisprudential parameters to which we have previously alluded and which advise that this matter, given its complexity, should be settled in the judicial venue.
For the foregoing reasons, it is the criteria of the Procuraduría that the referenced municipal agreement does not present a degree of substantial nonconformity with the legal system that is evident and manifest, in the terms required by Article 173, first paragraph, of the LGAP. The foregoing is without prejudice to the power that the Municipalidad de Pococí possesses to declare, through its Concejo Municipal, that said act is harmful to the public or local interests of that canton in order to file the corresponding acción de lesividad.
Based on the foregoing considerations, this Procuraduría returns the request in which we are informed of the administrative proceeding brought against Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L., without the favorable opinion established by Article 173 of the LGAP. In this regard, several procedural irregularities were detected: the case file was not properly paginated and ordered, the directing body was designated by the Alcalde municipal and not by the Concejo, its appointment did not fall to the Secretario Municipal without any stated justification, and, furthermore, it exceeded its powers by initiating the review proceeding without being authorized to do so.
On the other hand, in the criteria of this Office, agreement No. 512, Article II, subsection 3) of ordinary session No. 114 of November 27, 1997, of the Concejo Municipal, which is being challenged, does not present a degree of substantial nonconformity with the legal system that is evident and manifest, in the terms required by Article 173, first paragraph, of the LGAP.
The foregoing is without prejudice, of course, to the power that the Municipalidad de Pococí possesses to declare, through its Concejo Municipal, that said act is harmful to the public or local interests of that canton in order to file the corresponding acción de lesividad, should it deem it pertinent.
The case file sent at the time is returned, attached to this dictamen.
Respectfully yours, Alonso Arnesto Moya AAM/ Attached as indicated.
Dictamen : 062 del 12/04/2010 12 de abril, 2010 C-062-2010 Señor Guillermo Delgado Orozco Secretario Concejo Municipal Municipalidad de Pococí Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio del 25 de noviembre del 2009, en el que indica que en virtud de los acuerdos números 2051 y 2337, de las sesiones ordinarias del Concejo Municipal números 90 y 97, artículo III, de fechas 5 de octubre y 2 de noviembre, del año 2009, respectivamente, se decide ponernos en conocimiento del procedimiento administrativo que se le siguió a la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L., cédula jurídica n.° 3-102-124093, “…a fin de tener la certeza jurídica real, de sí, existe en el acuerdo N°512 de la sesión ordinaria número 114 del 27 de noviembre de 1997, Artículo III (sic), inciso 3, nulidad absoluta evidente y manifiesta que al final permita a esta corporación municipal decidir si debe obligar a la Compañía Hidroeléctrica SRL, a quitar los postes de luz eléctrica que ocupan el camino público que se indica en el presente expediente administrativo, en los términos que lo ha solicitado el señor XXX.”
De las piezas originales y copias simples del expediente administrativo remitido con su gestión (300 folios en total, más una serie de documentos sin foliar), se extraen los siguientes datos de interés para la decisión de este asunto:
A tal efecto, se convocan al apoderado de la citada empresa, al denunciante XXX, al alcalde de la Municipalidad de Pococí y al ICE a una comparecencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 9 de julio del 2009, en la oficina del alcalde, a fin de que se refieran a los siguientes hechos investigados: “PRIMERO: Que con fecha 27 de octubre de 1997 la firma Compañía Hidroeléctrica Doña Julia Sociedad de Responsabilidad Limitada, solicito (sic) el permiso para la instalación de postes y tendido eléctrico en un camino público propiamente en el camino que discurre de oeste a este del río Toro Amarillo a la Calle del Gobierno según reza la nota presentada al Concejo Municipal, cuya ubicación según informe del Departamento legal que obra a folio 48 del expediente es en la vía que va de la Finca sic La Gavillana con rumbo de este a oeste a salir a la vía que comunica la Colonia San Rafael con la Rita. SEGUNDO: Que el uso pedido fue aparentemente aprobado mediante acuerdo del Concejo Municipal N°512 Artículo II inciso 3 de la Sesión Ordinaria N°114 del 27 de noviembre de 1997. TERCERO: Que entre la firma Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL, y la Municipalidad de Pococí no existe convenio firmado para el uso en precario del inmueble con destino a camino público, ni de ninguna otra naturaleza. CUARTO: Que la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL, instaló los postes y tendido eléctrico en una porción del camino destinado al uso público, con código N°7-02-087, en aproximadamente un kilómetro. QUINTO: Que la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL, ha usufructuado de forma irregular la porción del camino público donde instaló los postes y el tendido eléctrico para la venta de energía eléctrica al Instituto Costarricense de Electricidad. SEXTO: Que el Instituto Costarricense de Electricidad no ha convertido las líneas de transmisión en líneas de distribución para el servicio eléctrico en la zona afectada y aledañas. SETIMO: Que la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia SRL, mantiene una relación comercial contractual privada y onerosa con el Instituto Costarricense de Electricidad.” Asimismo se le apercibe a la empresa interesada de las consecuencias legales que pudieran derivarse de la anulación del acuerdo cuestionado y de señalar lugar o medio para atender notificaciones.
Finalmente, se advierte a las partes convocadas de la posibilidad de hacerse representar por un abogado, de ofrecer cualquier tipo de prueba que estimen pertinente, de presentar sus argumentos de descargo, así como de revisar y fotocopiar toda la documentación que integra el expediente administrativo, para lo que se pone a su disposición en la oficina del órgano director en Sabanilla de Montes de Oca, San José. También se les informa de los recursos procedentes que caben contra esa resolución inicial y del plazo y lugar para su interposición. Según se consigna en las respectivas constancias de notificación, la resolución anterior le fue comunicada al representante legal de la empresa expedientada y al ICE el 10 de junio del 2009, mientras que al denunciante xxx el día 12 siguiente (folios 143 a 148 del expediente administrativo).
LA CADUCIDAD QUE SE ACUSA DE LA POTESTAD DE REVISIÓN OFICIOSA DE LA MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ.
Antes de entrar en el estudio de las actuaciones que se someten a nuestra consideración con el fin de determinar si procede o no emitir el dictamen del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978), es menester revisar el tema de la caducidad que se argumentó por el apoderado de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. durante la celebración de la comparecencia oral y privada (ver punto 12 de los antecedentes), sobre la base de que el acuerdo municipal cuestionado data de hace más de 12 años.
En principio, y como lo hemos señalado en otras ocasiones, a dicho acto le seguiría siendo aplicable el plazo fatal de caducidad de 4 años establecido en el artículo 173, párrafo 5°, de la Ley General de la Administración Pública (en lo sucesivo LGAP) para el ejercicio de la potestad de revisión. Pues el acuerdo n.°512, artículo II, inciso 3) de la sesión ordinaria n.°114, fue adoptado el 27 de noviembre de 1997, es decir, antes del 1° de enero del 2008 y, consecuentemente, antes de que entrara en vigencia la reforma operada por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo a dicho numeral, que permite la revisión del acto cuestionado en tanto siga surtiendo efectos (ver en ese sentido nuestros dictámenes C-059-2009, del 23 de febrero, C-113-2009 del 30 de abril, C-121-2009 del 6 de mayo, y C-210-2009 del 30 de julio, todos del año 2009).
Sin embargo, aun cuando parece evidente que el plazo cuatrienal anterior se superó ampliamente, se da la particularidad de que el referido acuerdo del Concejo Municipal de Pococí recae sobre una vía pública cantonal (ver punto 3 de los Antecedentes), la cual, de conformidad con los artículos 4 de la Ley de Construcciones (n° 833, del 2 de noviembre de 1949) y 1 y 2 de la Ley General de Caminos Públicos (n.° 5060, del 22 de agosto de 1972), es un camino público y forma parte del dominio público. Por lo tanto, como tal, goza del régimen de protección propio de este tipo de bienes en cuanto a su inalienabilidad, inembargabilidad y en lo que aquí interesa, la imprescriptibilidad de las acciones administrativas a cargo de la autoridad competente para recuperar o conservar su dominio (ver en este sentido, nuestro pronunciamiento OJ-106-2007 del 12 de octubre de 2007).
De manera que no existe impedimento alguno para entrar a conocer los pormenores de este caso, pues el referido plazo de cuatro años que disponía el artículo 173.5 de la LGAP, según se acaba de
III.IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EMITIR EL DICTAMEN SOLICITADO POR VICIOS EN EL NOMBRAMIENTO Y EN LA COMPETENCIA DEL ÓRGANO DIRECTOR EN CONTRAVENCIÓN DEL PÁRRAFO 2° DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP.
Aclarado el punto anterior, del examen del expediente administrativo remitido al efecto hemos podido detectar vicios en el nombramiento y en la competencia del órgano director que, sin embargo, nos impide rendir el dictamen favorable que se establece en el artículo 173 de la LGPA.
Ya en anteriores ocasiones la Procuraduría ha señalado que, tratándose de las corporaciones municipales que pretendan declarar en sede administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos, la competencia para decidir acerca del inicio de un procedimiento administrativo, instruirlo o bien delegar su tramitación en un órgano director – que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo, como se explicara de seguido –, y dictar el acto final corresponde al Concejo Municipal, por ser éste el máximo jerarca administrativo de esa organización municipal, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP (ver el dictamen C-458-2007 del 20 de diciembre de 2007).
De manera que es el órgano decisor (en este caso el Concejo Municipal) quien tiene la competencia para instruir los procedimientos administrativos que decida iniciar; admitiéndose la posibilidad de que delegue la instrucción del procedimiento en un órgano director, con el fin de que lo instruya y lo materialice formalmente en estricto apego a los principios constitucionales del debido proceso hasta dejar el expediente listo para su resolución. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:
"Es criterio de este Despacho que el órgano director del procedimiento debe ser designado por el órgano competente para emitir el acto final. Igualmente hemos considerado que una vez instruido el procedimiento, el órgano director debe remitir el expediente respectivo al órgano con competencia para resolver sobre el fondo del asunto, para que este requiera los dictámenes que la ley exige” (Dictamen C-166-85, del 22 de julio de 1985).
Más recientemente, en el dictamen C-433-2008, del 10 de diciembre de 2008, sostuvimos:
“De la lectura del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública se desprende que no a todos los órganos del Estado se les permite anular, en vía administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa potestad se otorga a un número restringido de ellos. Ese artículo, luego de la reforma operada con motivo de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 de 28 de abril de 2006, vigente a partir del 1° de enero de 2008), dispone que cuando se trate de la Administración Central del Estado, la declaratoria debe hacerla el ministro del ramo que dictó el acto, y que cuando se trate de otros entes públicos, o Poderes del Estado, la declaración debe hacerla el “… órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”. De conformidad con esa misma norma, la declaratoria de nulidad debe estar precedida de un procedimiento administrativo ordinario que cumpla con las garantías del debido proceso y de defensa a favor del administrado.
Cabe apuntar que según reiterada jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, solo el órgano legitimado para declarar la nulidad del acto en vía administrativa, puede ordenar la apertura del procedimiento administrativo previo a esa declaratoria y nombrar al órgano director correspondiente. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de 1985, C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996, C-062-96 del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 del 7 de junio de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-115-2000 del 18 de mayo de 2000 y C-219-2001 del 6 de agosto de 2001.
En el caso de las municipalidades, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales es el Concejo Municipal, por lo que sería ese cuerpo colegiado quien tendría la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado” (ver en igual sentido, los dictámenes C-230-2009 y C-231-2009, ambos del 26 de agosto, y C-251-2009, C-252-2009 y C-253-2009, todos del 4 de setiembre y del año 2009). El subrayado es nuestro.
En el caso bajo estudio y según se indicó en el punto 7 del apartado de Antecedentes, el Concejo Municipal de Pococí, por acuerdo n.°42, artículo I, adoptado en la sesión extraordinaria n.°02 del 8 de enero del 2009, se limitó a pasar al Alcalde de esa municipalidad la denuncia presentada por el señor xxx “para que forme un órgano administrativo, e informe a este Concejo.” En ningún momento, como así consta de la transcripción que de dicho acuerdo se hace por el secretario municipal en oficio SMP-47-09, del 16 de enero del mismo año, se indica por parte del referido Concejo que debe incoarse el procedimiento ordinario del párrafo tercero del artículo 173 de la LGAP. Es decir, no consta autorización alguna por parte de dicho órgano superior jerárquico para abrir un procedimiento de esa naturaleza. Con lo cual, la única posibilidad legal que podía deducirse de ese acuerdo municipal era que el Concejo Municipal, en atención al genérico derecho fundamental de petición del señor xxx consagrado en el artículo 27 de la Constitución Política, estaba dando trámite a su denuncia, para lo cual, le requería al Alcalde Enrique Alfaro Vargas la realización de una investigación preliminar a fin de determinar el mérito o no de ésta. Pero no la apertura de un procedimiento ordinario dirigido a la anulación de un acto administrativo favorable a la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L., pues dados los evidentes efectos gravosos que en la esfera de derechos de esta última puede tener el ejercicio de la potestad de revisión de oficio, el inicio de un procedimiento de este tipo solo se puede dar de forma expresa, señalándose a su vez, el ámbito de competencia en que el órgano director puede desplegar sus competencias, como se explicara más adelante.
Recordemos, como así lo indicamos en nuestro pronunciamiento C-091-2008, del 28 de marzo de 2008, que la denuncia es un acto del particular de colaboración con la función administrativa que da lugar a una investigación preliminar por parte de la Administración que la recibe y cuyo resultado puede determinar el inicio (de oficio) de un procedimiento administrativo ordinario, en los términos del artículo 308 y siguientes de la LGAP; en el que el denunciante, además, no podría figurar como parte a menos que derive un interés legítimo o un derecho subjetivo del asunto (artículo 275 de la LGAP). Dicho de otra manera, la denuncia no acarrea necesariamente la apertura inmediata de un procedimiento formal, supuesto en el cual, nos encontraríamos más bien ante una instancia o petición de parte.[1] A este respecto, la Sala Constitucional en su resolución n.° 2006-014517, de las 10:02 horas del 29 de septiembre del 2006, indicó:
“II.- Sobre el tema de las denuncias (…) la Sala interpreta que existen, al menos, tres etapas en una investigación administrativa, cada una de las cuales se caracteriza por un grado distinto de acceso a la información. La primera se refiere al inicio de la denominada investigación preliminar, que puede comenzar con una denuncia, como en este caso, o con una actuación de oficio del Estado. Esta fase se relaciona con las primeras averiguaciones y pesquisas que realiza la Administración con el fin de determinar si en efecto hay mérito para iniciar un procedimiento administrativo formal. En este momento, la documentación recopilada y los dictámenes al efecto resultan confidenciales para cualquier persona, incluso para el denunciante y el denunciado, en la medida que, por un lado, se deben garantizar los resultados de la investigación y proteger tanto la honra del denunciado como la confidencialidad del denunciante de buena fe y, por otro lado, no existe certeza aún sobre la procedencia de lo denunciado. La segunda fase comprende el momento desde que empieza un procedimiento administrativo, por lo general a partir de una investigación preliminar, hasta que se comunica la resolución final del mismo. En esta etapa, resulta obvio que las pruebas e informes relativos a lo indagado tienen que estar a disposición de las partes involucradas, a fin de que las autoridades públicas investiguen lo concerniente y los cuestionados ejerzan efectivamente su derecho de defensa. El denunciante no se puede tener técnicamente como parte en un procedimiento administrativo de este tipo por el mero hecho de la denuncia interpuesta, sino que éste debe apersonarse y demostrar que ostenta algún derecho subjetivo o interés legítimo que pudiera resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho por un acto administrativo final, según lo contemplado en el artículo 275 de la Ley General de Administración Pública. Con excepción de las partes, durante esa segunda etapa ninguna otra persona puede tener acceso al expediente administrativo correspondiente, puesto que aún la Administración no ha concluido si el acto investigado efectivamente sucedió y de qué forma, o si existe mérito para una sanción. En la última etapa, que no termina sino con la notificación de la resolución final de la investigación a las partes, cesa la confidencialidad de la información contenida en el expediente administrativo correspondiente, que por versar sobre cuestiones relacionadas con el desempeño de los servidores estatales resulta de evidente interés público y debe estar a disposición de todo ciudadano. No obstante, en cualquier fase, las autoridades judiciales pueden requerir la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada. Las diversas facetas expuestas no implican, sin embargo, que el denunciante carezca de todo derecho a información en lo relativo a su gestión. En efecto, el Estado siempre estará en la obligación de suministrarle a él datos generales sobre la tramitación brindada a su denuncia, tales como los órganos responsables de su diligenciamiento, la fase procesal en la que se encuentra o el plazo prudencial para su conclusión. En este sentido, la Sala observa un notorio interés público en la denuncia no solo como instrumento de control político, sino también como mecanismo útil para la evaluación de resultados y rendición de cuentas de la Administración, fines todos de relevancia constitucional según lo estatuido en el artículo 11 de la Constitución Política.” (El subrayado no es del original).
Conforme con lo expuesto, la solicitud de trámite de la denuncia del señor xxx que le hace el Concejo Municipal al Alcalde de Pococí no podía interpretarse – como equívocamente lo hace el órgano director – como la orden para abrir un procedimiento en los términos del artículo 173 de la LGAP. Nótese, incluso, que la única orden que le gira el Alcalde Alfaro Vargas al señor Carlos Soto Estrada, cuando lo nombra como órgano director del procedimiento mediante oficio n.° DA-298-2009 del 15 de abril de 2009, es “…para que investigue la denuncia interpuesta por el señor xxx contra la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia”, nada más (ver antecedente n°7).
De manera que lo procedente era, en apego a los principios de eficacia, economía y eficiencia en el ejercicio de la función pública, que se realizara una investigación preliminar acerca del mérito de dicha denuncia cuyos resultados debía poner en conocimiento del Concejo Municipal, para que luego éste decidiera si procedía o no la apertura de un expediente contra dicha empresa y evitar así el uso inadecuado de los limitados recursos públicos en el desarrollo de todo un procedimiento ordinario que, según el propio informe final del órgano director (antecedente 16), resultó inconducente incluso a efectos de determinar si el acuerdo municipal cuestionado podía considerarse viciado de nulidad absoluta.
Así las cosas, el procedimiento ordinario desarrollado en contra de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. a fin de determinar si existe o no nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo municipal n.°512, artículo II, inciso 3 de la sesión ordinaria n.°114 del 27 de noviembre de 1997, es absolutamente nulo dada la evidente falta de competencia del órgano director para ordenar su apertura, pues se arroga facultades que el párrafo segundo del artículo 173 de la LGAP reserva única y exclusivamente al órgano superior jerárquico de la Administración autora del acto declaratorio de derechos, en este caso, al Concejo Municipal.
De los precedentes de la Procuraduría se desprende una sólida doctrina en el sentido de que:
“…el primero de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la validez de toda conducta administrativa, es que ésta sea adoptada por el órgano que tenga atribuida competencia para ello (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública); por consiguiente, si un acto, por ejemplo, se adopta por un órgano que carece de competencia, ya sea por razón del territorio, del tiempo, de la materia o del grado (artículo 60.1 Ibídem), irremediablemente aquél será nulo (artículo 166 Ibíd).
De ahí la trascendencia de delimitación de la competencia al verificar la validez del procedimiento ordinario instaurado en este caso para declarar administrativamente la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento en propiedad de la señorita A.A.G., en el cargo de “Encargada del Área de Catastro y Valoración de Bienes Inmuebles” de esa corporación municipal; materializado en la acción de personal Nº 0000569, a partir del 12 de noviembre de 2007. Pues a partir del conocimiento cierto de cuál órgano emitió el acto que se pretende anular, es que se puede establecer con certeza cuál es el órgano competente para tomar tanto la decisión de iniciar el procedimiento respectivo, como para hacer por acto final aquella declaratoria.
Insistimos que en estos casos la competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa, en virtud del cual queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación de un acto en sede administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (art. 59 de la Ley General de la Administración Pública) y es indelegable.” (Dictamen C-230-2009, ya citado, en igual sentido los pronunciamientos C-231-2009, C-251-2009, C-252-2009 y C-253-2009).
Aún más, dadas las graves consecuencias que el ejercicio de la potestad de revisión oficiosa puede tener en la esfera de derechos de un particular, este órgano superior consultivo ha señalado de forma reiterada que el órgano decisor – en este caso el Concejo Municipal – al momento de nombrar y delegar la instrucción del procedimiento en el órgano director, necesariamente, debe fijar y delimitar la competencia de este último, indicándole el carácter, el objeto y los fines del procedimiento:
“en el procedimiento administrativo se distinguen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, los cuales cumplen funciones diferentes. El primero, resulta ser aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad posee la competencia para emitir el acto final, sea para decidir el asunto, por ende, es quien tiene la competencia para iniciar el procedimiento administrativo, y consecuentemente también puede instruirlo. No obstante lo anterior, puede delegar esa fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, cuya competencia se limitará a la tramitación del expediente administrativo (…)”como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005 en sentido similar el dictamen N° C-072-2006 del 21 de febrero del 2006) (…) Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase entre otros los dictámenes números C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005 y el C-003-2006 del 10 de enero del 2006)”. [Dictamen n.° 110-2007, del 11 de abril del 2007. Ver en igual sentido, los dictámenes C-039-2008, del 8 de febrero y C-401-2008 del 04 de noviembre, ambos del 2008. El subrayado es nuestro].
“la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el ejercicio de su competencia instructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado por el órgano decisor; no pudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.” (Dictámenes n.° C-455-2006 y C-457-2006 ambos del 10 de noviembre del 2006). [El subrayado no es del original].
Como así se desprende del punto 7 del apartado de Antecedentes, ni el Concejo Municipal, ni el Alcalde de la Municipalidad de Pococí, señalaron el tipo de procedimiento que debía llevar cabo el órgano director y tan siquiera mencionaron el acto favorable cuestionado que debía constituir su objeto, limitándose ambos, según se destacó líneas atrás, a darle trámite a la denuncia del señor xxx. Con lo cual es evidente que el órgano director se excedió en el ejercicio de sus competencias al tramitar un procedimiento para el cual no estaba autorizado.
A las irregularidades anteriores hay que añadir que la delegación de la instrucción del procedimiento no recayó en la Secretaría del Concejo, sino que le fue confiada, como se indicó antes, al asesor legal de la Municipalidad, Lic. Carlos Soto Estrada. De conformidad con el artículo 90 inciso e) de la LGAP, por ser el Concejo Municipal un órgano colegiado, la instrucción del procedimiento sólo podría ser delegada, en principio, en su secretario:
“Por su parte, debe analizarse la situación específica de los concejos municipales, sobre la posibilidad de delegación de la instrucción de un procedimiento administrativo, a través del nombramiento de un órgano director.
Revisado el Código Municipal se evidencia que éste no contiene una norma expresa sobre el nombramiento de órganos directores de procedimiento administrativo por parte de los concejos municipales.
Por lo tanto, se debe recurrir a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, partiendo del dato de que los concejos municipales son órganos colegiados.
Este tipo de órganos tienen la particularidad de que, de conformidad con el artículo 90 inciso e), de la Ley General, no pueden delegar sus funciones "sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario".
Es por ello, que los órganos de naturaleza colegiada tienen limitada su posibilidad de delegación, debido a que no pueden decidir libremente a cuál órgano se le va a delegar la instrucción de una decisión suya, sino que, puede delegarse, únicamente, en el secretario.
Esta situación ya ha sido analizada por esta Institución, señalándose lo siguiente:
"Por último, cabe indicar que no existe una regla específica contenida en la Ley General de la Administración Pública en el sentido de determinar, a priori, sobre que órgano específico recaerá la obligación de tramitar el procedimiento. Sobre este postulado, cabe únicamente indicar la disposición expresa en el sentido de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos (artículo 90, inciso e) de la Ley General. En el caso del Consejo de Gobierno, ver artículo 33 inciso c) ibídem). De tal suerte que, en este aspecto, nos encontramos en el campo del ejercicio de una decisión discrecional a cargo del superior jerárquico de los funcionarios que serán investigados, de tal suerte que a aquél le corresponderá determinar cuál específico departamento o sección al interno del órgano deberá tramitar el procedimiento administrativo. Esta decisión, a su vez, tiene como marco de referencia los conceptos generales de eficiencia y razonabilidad de toda competencia discrecional (artículo 15 ibid), y tomando en cuenta la mejor satisfacción del interés público que la supone (artículo 10 ibid), que, en el caso que nos ocupa, pueden entenderse como determinar el órgano que pueda garantizar la tramitación de un procedimiento administrativo respetuoso de los derechos de los funcionarios investigados. Por ello, la decisión puede recaer tanto en la Asesoría Jurídica como en cualquier otro departamento o sección, ello a criterio del superior jerárquico encargado de imponer la sanción pertinente." (Dictamen C-140-96 de 26 de agosto de 1996, citado, además que el pronunciamiento OJ-053-2000 de 29 de mayo del 2000) Por lo tanto, si el Concejo Municipal lo que pretende es nombrar un órgano director para que instruya un procedimiento administrativo cuya decisión final le compete a él, podrá delegar la instrucción del mismo únicamente en el secretario.
En el caso de las municipalidades, la figura del secretario del Concejo se encuentra expresamente regulada en el artículo 53 del Código Municipal, en el que se establecen los deberes que tendrá. En el inciso d), se indica "Cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal” (dictamen n.° C-261-2001, del 27 de setiembre del 2001).
Sin embargo, en situaciones similares a la descrita, esta Procuraduría también ha señalado que si bien un órgano colegiado puede, excepcionalmente, delegar la instrucción de un procedimiento administrativo en una persona distinta a quien ostenta la Secretaría de ese órgano, la forma correcta de realizar esa delegación es a través de un acto debidamente motivado (ver los dictámenes C-436-2006 del 30 de octubre de 2006, C-419-2007 del 26 de noviembre del 2007, C-230-2008 del 3 de julio de 2008, y C-433-2008, ya citado). Siendo que, el oficio n.° DA-298-2009 por el que el Alcalde Alfaro Vargas designa al Lic. Soto Estrada como órgano director del procedimiento no contiene, como así consta a folio 70 del expediente administrativo, explicación o motivación alguna para dicho nombramiento.
Recapitulando, es evidente la irregularidad en la competencia del órgano director designado en el presente caso, debido a que, por un lado, fue designado por el Alcalde municipal y no por el Concejo, como en derecho correspondía. No basta para validar dicha actuación, que este último cuerpo colegiado, mediante el acuerdo n.° 42 del 2009 (ver punto 7 de los Antecedentes), le haya ordenado al Alcalde proceder al nombramiento del órgano director, pues de conformidad con el citado artículo 90 inciso e) de la LGAP, el “órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario” (el subrayado es nuestro). De otro, y con fundamento en esa misma norma, porque el nombramiento del órgano director no recayó en la secretaria del Concejo Municipal de ese cantón, sino en un asesor legal de esa corporación territorial, designación que no fue motivada y quien, además, se excedió en el ejercicio de sus facultades al iniciar el procedimiento referido en el artículo 173 de la LGAP sin estar autorizado para ello.
Las consideraciones anteriores podrían explicar la confusa situación que se presenta al ponernos en conocimiento de este expediente. Pues, como así se indicó en los puntos 17 y 18 del apartado de Antecedentes, el Concejo Municipal lejos de requerir el dictamen de la Procuraduría de forma Licenciado Carlos Hernández “para que haga la carátula y se haga la consulta”, en tanto que en el acuerdo 2337 del mismo año, se decide pasar a la Procuraduría “para que resuelva”, como si de una instancia jerárquica impropia se tratara, sendos escritos de las dos partes interesadas en los que cada uno objeta el informe final del órgano director, lo que a todas luces es improcedente. Es deber de esa Municipalidad atender las peticiones que por escrito le hagan las partes interesadas, sobre todo, cuando como sucede con el memorial del denunciante xxx se hace una serie de solicitudes de información a esa entidad.
Es menester recordar, como así se desprendía de los párrafos primero, cuarto y sexto del artículo 173 de la LGAP – actuales párrafos primero y quinto del mismo numeral – que la labor de la Procuraduría se circunscribe, una vez verificada el cumplimiento de las formalidades de Ley que garanticen el Debido proceso y el Derecho de defensa de los expedientados, a dictaminar acerca del carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad alegada del acto declaratorio de derechos objeto del procedimiento, no a resolver las discrepancias, objeciones o agravios que hagan las partes interesadas a este respecto.
Con lo cual la informalidad con la que se requiere nuestro dictamen por parte de ese Concejo Municipal se configura como un impedimento adicional para rendirlo de forma favorable. Como se apuntó antes, probablemente, esa informalidad traiga causa de que la intención de ese órgano colegiado al tramitar la denuncia del señor xxx no era realizar un procedimiento del artículo 173 de la LGAP, sino más bien, realizar una investigación preliminar a fin de determinar el mérito de la misma.
IV.LA IMPORTANCIA DE CONTAR CON UN EXPEDIENTE ORDENADO, FOLIADO, COMPLETO Y DEBIDAMENTE CERTIFICADO COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO.
En otro orden de consideraciones, la Procuraduría también ha insistido en la importancia de que el ordenado y debidamente foliado. Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones públicas que conforman el Estado costarricense, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final.
Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación de la Administración pública consultante de remitir el expediente administrativo (original o su copia debidamente certificada) completo, ordenado y foliado cronológicamente, como requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita (ver nuestros dictámenes C-054-2007, del 22 de febrero, C-103-2007, del 10 de abril y C-110-2007).
En el presente caso tenemos un expediente administrativo que no atiende ese orden formal y cronológico. Por cuanto constan añadidos, al inicio de ese legajo, varios documentos sin foliar (ver antecedentes 17 y 18), los cuales, además, son de fecha más reciente y por tanto, deberían encontrarse al final del expediente. Del tal forma que si el documento más antiguo se corresponde con el folio 1 (la denuncia presentada por el señor xxx el 10 de setiembre del 2008), los más recientes (los acuerdos municipales 2051 y 2337 de los meses de octubre y noviembre de 2009) debían continuar con la foliatura a partir del folio 300.
Así, la debida foliatura del expediente permite detectar si el expediente se encuentra incompleto o si se ha extraviado algún documento de importancia para algunas de las partes o para la propia Administración. Ello es importante cuando, como se evidencia en el punto 15 de los antecedentes, ni el acuerdo de prórroga del plazo del procedimiento, ni el que rechaza el recurso de apelación de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. contra la resolución n.°03-2009 del órgano director, constan que se hayan notificado a esta última. Por lo que queda la duda de si al expediente le hacen falta piezas (en este caso, las constancias de notificación) o sencillamente, el Concejo Municipal omitió comunicar dichos acuerdos; sea como sea, todo ello repercute negativamente en el Derecho de defensa de la empresa expedientada.
LA AUSENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA, EN EL PRESENTE CASO.
Sin perjuicio del análisis de forma realizado, que en determinados supuestos implicarían la devolución de la gestión sin entrar a conocer el fondo del asunto, al haberse detectado irregularidades procedimentales que atentan contra el Derecho de defensa y la garantía del Debido proceso de la empresa expedientada; nos permitimos, aun así, realizar las siguientes consideraciones en relación con el acto que se cuestiona, atendiendo a los principios constitucionales de eficiencia y economía en la gestión pública, como así ya lo hemos hecho en otras ocasiones (ver al efecto, los dictámenes C-118-2007 del 17 de abril, C-175-2007 del 1 de junio y C-340-2007 del 24 de setiembre, todos del año 2007); en la eventualidad de que esa entidad municipal, luego de enmendar los vicios procedimentales señalados, decidiera someter, nuevamente, a nuestro conocimiento este caso.
En nuestro criterio, el acto que se pretende anular por esa Municipalidad y que se refiere al acuerdo municipal en virtud del cual se da el apoyo a la solicitud expresa de la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. para que se les autorice a utilizar un camino vecinal para la construcción de una línea de transmisión de electricidad no parece que contenga una nulidad absoluta, que se pueda catalogar como evidente y manifiesta, de forma tal que se pueda concluir que existe una infracción palmaria del Ordenamiento Jurídico.
Es menester tomar en cuenta que no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite previsto en el artículo 173 de la LGAP, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. Precisamente, la concurrencia de estas características en el acto administrativo cuya nulidad se denuncia es lo que permite exceptuar su conocimiento del proceso ordinario de lesividad en vía judicial, que se regula actualmente en los artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo y que no precisa de la realización de un procedimiento administrativo para declarar dicho acto lesivo a los intereses públicos.
En esos términos se ha pronunciado de forma reiterada la Sala Constitucional en las sentencias números 2005-03004, 2005-12324, 2006-8767 y 2006-8960, al indicar:
“IV.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “ evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.” (El subrayado no es del original).
Por su parte la Procuraduría, de forma acorde con la línea jurisprudencial anterior, ha sido del criterio:
“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.
La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004 y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
Al examinar el acuerdo municipal cuestionado a la luz de los parámetros antes explicitados por la jurisprudencia constitucional y administrativa, llegamos a la conclusión de que de dicho acto no se deduce con la suficiente claridad el grado de nulidad exigido por el artículo 173 de la LGAP para poder ser suprimido en sede administrativa.
A este respecto no basta el ejercicio intelectual de la mera confrontación del acuerdo municipal cuestionado con el bloque de legalidad atinente para constatar una nulidad absoluta de esa magnitud (como así se ha sugerido en los dictámenes C-037-95, del 27 de febrero de 1995; C-196-97, del 17 de octubre de 1997; C-119-2000, del 22 de mayo del 2000; y C-227-2004, del 20 de julio del 2004).
Veamos. De un lado, el artículo 4 de la Ley de Construcciones define una vía pública como todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito, de conformidad con las leyes y reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, se pueden destinar, además, a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.
En el mismo sentido, los artículos 19 y 38 de la Ley General de Caminos Públicos admiten la posibilidad para que los postes utilizados en la transmisión de fuerza eléctrica y los que soporten hilos telegráficos o telefónicos, puedan colocarse incluso en carreteras o caminos vecinales con la autorización de la respectiva Municipalidad.
Por otro lado, el artículo 5, inciso a), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.°7593 del 9 de agosto de 1996) define de forma expresa como servicio público el suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, trasmisión, distribución y comercialización. Mientras que el artículo 3 de la Ley que autoriza la generación eléctrica autónoma o paralela (n.°7200 del 28 de setiembre de 1990) declara de interés público la compra de electricidad, por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, a las cooperativas y a las empresas privadas que establezcan centrales eléctricas de capacidad limitada para explotar el potencial hidráulico en pequeña escala y de fuentes de energía que no sean convencionales.
A partir de la relación armónica de ambas normas la Procuraduría en su dictamen C-448-2007 del 17 de diciembre de 2007 sostuvo:
“Al efecto, debe recordarse que la generación de energía eléctrica es un servicio público. En consecuencia, la generación para venta a terceros no puede ser considerada una actividad libre que pueda ser realizada por cualquier persona en virtud de su autonomía de la voluntad. Por el contrario, requiere de un acto que lo habilite para generar.
La Procuraduría se ha pronunciado sobre este punto en repetidos pronunciamientos. Baste recordar que, concretamente, el año pasado ante una consulta del Gerente General del Instituto Costarricense de Electricidad, dirigida a que se expresara que la generación de energía eléctrica por los particulares no constituía servicio público, concluimos en el dictamen N° C-293-2006 de 20 de julio de 2006, en lo que aquí interesa:
“1. De acuerdo con la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la generación de energía eléctrica es servicio público.
2. Dicho carácter resulta aplicable a la generación privada de energía eléctrica. Es por ello que dicha actividad no puede ser realizada libremente por los sujetos privados. Antes bien, dicha generación se sujeta a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios públicos y, en particular, las aplicables a la generación eléctrica”.
Conclusiones que se apoyan en que, por definición del legislador, el servicio de energía eléctrica en sus distintas fases es un servicio público, que puede ser gestionado, al menos en su fase de generación, en forma indirecta, según lo indicado en el dictamen C-009-2000 de 26 de enero de 2000 y la Opinión Jurídica N° OJ-120-2001 de 3 de septiembre de 2001. Carácter de servicio público que estaba presente en la Ley de Creación del Servicio Nacional de Electricidad, N° 258 de 18 de agosto de 1941, artículos 5 y 6 de la Ley. Se permitía la generación de la energía por cualquier fuente de energía por medio de concesión otorgada por el SNE.
Carácter de servicio público que viene a ser reafirmado por el actual artículo 5° de la Ley de la ARESEP, en tanto define como servicio público el "suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización". Con lo cual se ajusta a la tendencia que considera que las diversas fases del proceso constituyen servicios públicos. Tendencia, que debe advertirse, ya estaba presente en el artículo 5 de la Ley del SNE.
Cabe recordar que el artículo 5 de la Ley de la ARESEP no distingue la fuente de obtención de la energía. Por lo que es servicio público la generación de energía eléctrica, independientemente de que se obtenga de la fuerza de las aguas, de hidrocarburos, desechos orgánicos, incluido el bagazo, energía eólica, etc. La naturaleza de servicio público está también presente en la Ley de Generación Autónoma o Paralela, Ley N° 7200 de 28 de septiembre de 1990. En ese sentido, hemos indicado:
“La producción de energía para fines distintos del consumo propio no es libre. Antes bien, es una podría ser el caso de la actividad bancaria. Por el contrario, se trata de un mecanismo de gestión indirecta del servicio público. Gestión que se permite por medio de concesión. El otorgamiento de esa concesión queda enteramente sujeto a la competencia del SNE y ahora de la ARESEP. Esa competencia comprende el modificar, prorrogar, traspasar o declarar caduca la concesión (…).
Cabe recordar al respecto que los sujetos privados se encuentran imposibilitados para producir energía eléctrica para fines distintos al propio consumo. Una generación para venta a terceros sólo puede realizarse en el marco de la Ley N° 7200 o bien, en tratándose de asociaciones cooperativas de electrificación rural, a consorcios formados por estas, en los supuestos de la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, Ley N° 8345 de 26 de febrero de 2003, que no se aplica al ICE. Y como estamos en el ámbito de acción del ICE, tenemos que fuera de los supuestos de la Ley N° 7200 que debe ser analizada en relación con la 7593, no es posible la generación para la venta de energía a un usuario, aun cuando éste sea el ICE. Por el contrario, como indica la ARESEP, la estructura del mercado eléctrico costarricense supone la figura de un comprador único (el ICE) que le compra energía a los generadores privados, mediante concesiones, contratos y tarifas establecidos o aprobados por la ARESEP”.
De manera que, del bloque de legalidad recién citado se desprende la posibilidad para que las carreteras o caminos vecinales, con la autorización de la respectiva Municipalidad, puedan soportar el tendido de una infraestructura de red de un servicio público. También, que el suministro de energía eléctrica en sus distintas etapas de generación y transmisión constituye un servicio público. Por fin, que los sujetos privados que producen energía eléctrica realizan una gestión indirecta de dicho servicio público a través del mecanismo de la concesión.
Aún más, el contrato de compraventa de energía eléctrica entre el ICE y la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. que se aporta al expediente administrativo a gestión del propio denunciante xxx (ver antecedente 5°) sustenta el hecho de que dicha empresa en efecto posee una concesión para generar electricidad, con lo cual, su situación particular parece encuadrarse dentro del marco normativo reseñado.
Es decir, la determinación de la presunta nulidad del acuerdo n.°512, artículo II, inciso 3) de la sesión ordinaria n.°114 del 27 de noviembre de 1997 del Concejo Municipal supera la mera verificación con la normativa vigente y en consecuencia escapa de la esfera competencial que el artículo 173.1 de la LGAP confirió a la Procuraduría General de la República. Pues se requiere una labor exegética y reflexiva no solo del Derecho aplicable, sino también del mismo cuadro fáctico – piénsese, por ejemplo, en la necesidad de realizar reconocimiento in situ a fin de determinar si en la colocación de los postes se respetó el derecho de vía – que excede los parámetros jurisprudenciales a que antes hemos hecho alusión y que aconsejan que este asunto, dada su complejidad, deba residenciarse en la sede judicial.
Por las anteriores razones, es criterio de la Procuraduría que el referido acuerdo municipal no presenta un grado de disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico que sea evidente y manifiesto, en los términos requeridos por el artículo 173, párrafo primero, de la LGAP. Lo anterior, sin perjuicio, de la potestad que la Municipalidad de Pococí ostenta para declarar a través de su Concejo Municipal que dicho acto es lesivo a los intereses públicos o locales de ese cantón a fin de entablar el respectivo proceso de lesividad.
Con fundamento en las consideraciones anteriores esta Procuraduría devuelve la gestión en que se nos pone en conocimiento del procedimiento administrativo que se le siguió a la Compañía Hidroeléctrica Doña Julia S.R.L. sin el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la LGAP. Al efecto, se detectaron varias irregularidades de carácter procedimental: el expediente no estaba debidamente foliado y ordenado, el órgano director fue designado por el Alcalde municipal y no por el Concejo, su nombramiento no recayó en el Secretario Municipal sin motivación alguna y además, se excedió en el ejercicio de sus facultades al iniciar el procedimiento de revisión sin estar autorizado para ello.
Por otro lado, a criterio de este Despacho el acuerdo n.°512, artículo II, inciso 3) de la sesión ordinaria n.°114 del 27 de noviembre de 1997 del Concejo Municipal que se cuestiona no presenta un grado de disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico que sea evidente y manifiesto, en los términos requeridos por el artículo 173, párrafo primero, de la LGAP.
Lo anterior, sin perjuicio, claro está, de la potestad que la Municipalidad de Pococí ostenta para declarar a través de su Concejo Municipal que dicho acto es lesivo a los intereses públicos o locales de ese cantón a fin de entablar el respectivo proceso de lesividad, si así lo estima pertinente.
Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente remitido en su momento.
De usted, muy atentamente; Alonso Arnesto Moya AAM/ Adjunto lo señalado.
[1] Ver en ese sentido, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid: Civitas, 2ª ed., 2002, p.291-296.
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