Administration and leasing of segregated area from the Northern Border Wildlife RefugeAdministración y arrendamiento de área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre Frontera Norte

Opinion: 250 of 16/07/2008 C-250-2008 16 July 2008 Doctor Carlos Bolaños Céspedes Executive President Instituto de Desarrollo Agrario Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. PE-1996-2008 of 20 June 2008, received on 24 June following, in which you inquire whether the Instituto de Desarrollo Agrario regained administration over the area segregated from the Refugio Nacional de Vida Silvestre, and therefore, whether it may grant leases therein.

I.- PUBLIC DOMAIN STATUS OF THE NORTHERN BORDER STRIP As a preamble to answering your question, we have deemed it appropriate to provide a regulatory review of the legal situation of the border strip with Nicaragua; for which we will cite Opinion No. C-066-98 of 13 April 1998, which conducts a broad analysis of the subject:

“a) Regulatory Background The border zones in our country have enjoyed differentiated legal protection since the last century, especially with regard to preventing private individuals from appropriating them.

The case of the national territory bordering Nicaragua is clear in this regard, as we see with Legislative Decree No. 21 of 22 June 1888, which declares a broad sector of our northern border unclaimable:

"Article 1. From the publication of this law, claims of vacant lands (terrenos baldíos) located North of a line starting from the mouth of the Tortuga or Tortuguero River on the Atlantic and passing through the confluence of the Sucio River in the Sarapiquí, through the Peñas Blancas River in the San Carlos and through the Miravalles volcano, ending at Cabo Elena in the Bahía de Murciélago are inadmissible." (emphasis ours).

Such measure, decreed at the initiative of the Secretary of State in the Treasury Office, responded to the need, given the existing agitation over the possible construction of an interoceanic canal project, to prevent imaginary claims for speculation by nationals and foreigners to monopolize extensive portions of land to the detriment of public wealth, and the impediment for the State to freely dispose of the extent of land indispensable for the works of said canal and for the concessions it might wish to make.

Subsequently, with Law No. 149 of 16 August 1929, which reforms subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code (Law No. 8 of 31 October 1885), the character of public domain asset (bien de dominio público) of the northern border zone is reaffirmed, also establishing a fairly significant strip of territory: eight kilometers along the border with Nicaragua.

Such reform was considered necessary "for fiscal, national security, and regional progress purposes" (Report rendered by the Finance Commission on 25 June 1928. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499); as well as for the protection of the natural heritage, as can be read in the explanatory memorandum of said bill:

"With greater reason and on patriotic grounds we must prevent those lands from being constituted into latifundia or reserves of powerful foreign syndicates that have a keen eye on the strategic positions of our territory or on its most fertile and valuable lands, for their waters, timber, or natural treasures. Let the State be the sole owner of such portions at least while problems that would have a decisive influence on the future of Costa Rica are resolved." (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

This same emphasis on the natural wealth of the zone is also found in the explanatory memorandum of the bill for Law No. 11 of 22 October 1926, a prior amendment to Article 510 of the Fiscal Code:

"That some of the old nations of Europe squandered the territorial heritage of the State should not serve as an excuse for new peoples like ours, who have had the opportunity to learn from the History of other countries, to proceed in the same manner. Not many years ago, the French Government was forced to consider an expenditure of ten million francs to rescue the forests of Rouen, and almost at the same time Mr. Taft raised the alarm to his fellow citizens, warning them against the danger of alienating national forests, mines, and waterfalls." (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).

This legal reform of 1926 had set the northern border demanial strip (faja demanial) at two hundred meters, being quickly replaced by the aforementioned 1929 law of eight kilometers, given the national inconvenience that such a narrow strip represented:

"Whether our Government, upon entering into negotiations, finds itself in the position of having to cede a strip alongside the projected canal, whether it needs it for fiscal or security purposes, or whether the transformation imposed by the construction of that interoceanic route multiplies a hundredfold the value of the vacant lands (terrenos baldíos) that exist there and could be monopolized through claims or more or less questionable suppletory titles, it is certain that we must legislate promptly on this point, amending the law enacted in 1926, which is clearly deficient, since the reserve imposed is not that of the 1888 line to which I alluded before, nor even equal to that of the Panama border, which is justified by the uncertainty of the dividing line pending its definitive demarcation, but rather a strip of two hundred meters." (Explanatory memorandum of Law No. 149 of 11 August 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

Finally, we have the Vacant Lands Law (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of 10 January 1939, which again ratifies the inalienable character, although it reduces the width of the border strip:

"The lands comprised within a zone two kilometers wide along the border with Nicaragua and with Panama are likewise inalienable." (Article 10).

• b)Current Regime Even today, our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending Costa Rican sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also due to their relevance from the standpoint of protecting the State's natural heritage. Therefore, we find them protected under the public domain regime, with the same width of two kilometers, as we can verify in the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of 14 October 1961, Article 7, subsection f):

"Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Instituto de Desarrollo Agrario, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private domain, with legitimate title:

(...)

• f)Those comprised within a zone 2000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama;..." (emphasis ours) As public domain assets (bienes demaniales), they enjoy the characteristics inherent to them:

"The public domain is comprised of assets that express, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called dominical assets, dominial assets, public goods or things, or public assets that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrance in Civil Law terms, and administrative action substitutes for interdicts to recover domain. As they are outside commerce, these assets cannot be subject to possession, although one can acquire a right to use, not a right to property." (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes on 6 November 1991).

(...)

Currently, and without losing sight of its public domain character, the legal situation of the zone bordering Nicaragua is that of a Refugio Nacional de Vida Silvestre, according to Decree No. 22962-MIRENEM of 15 February 1994, amended by Decree No. 23248-MIRENEM of 20 April of the same year:

"Article 1.- The border corridor formed by the lands comprised within a zone of 2000 m wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean is declared a Refugio Nacional de Vida Silvestre, as provided in the Tratado Cañas-Jerez of 15 April 1858 (...)" (bold not in original).

Such declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Área de Conservación Tortuguero, the Humedales de Tamborcito y Marenque, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro and the Reserva Forestal El Jardín. In addition to the above, in the agreement on Protected Border Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua on 15 December 1990, the Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-A-PAZ) is declared in the border region as the highest priority conservation project in both countries (Considering Clauses 3 and 4 of the cited Decree), because it "will absolutely protect the largest sample of tropical humid forest found on the Central American Slope" and because "the area has an extraordinary amount of habitat diversity such as humid and riparian forests, rivers, lagoons, and wetlands, as well as a fauna of great richness and diversity, and great potential for ecotourism" (points 7 and 8 of the cited Agreement).

Part of the indicated wetlands, which form part of the Área de Conservación Tortuguero, has been included under the name "Humedal Caribe Noroeste" on the List of Wetlands of International Importance on 20 March 1996, of the "Convention on Wetlands of International Importance, especially as waterfowl habitat" (Ramsar, Iran, 1971), approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of 9 April 1991; therefore, the border strip acquires even greater relevance, national and international, not only as a biological corridor, in the terms indicated, but also as part of the wetland zone and its buffer zone.

Returning to the demanial character of the northern border corridor, this is doubly reinforced with its declaration as a wildlife refuge (refugio de vida silvestre), since through this management category it enters the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 32 and 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of 4 October 1995 and 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of 13 February 1996), also forming part of the public domain:

"Article 14.- Unattachable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the State's natural heritage, detailed in the preceding article, shall be unattachable and inalienable; their possession by private individuals shall confer no right whatsoever in their favor, and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory information, and both invasion and occupation thereof shall be penalized in accordance with the provisions of this law." This demanial imprint dates back much earlier and is found present in the previous Forestry Law (Ley Forestal), No. 7174 of 28 June 1990, the law in force at the time the Decree declaring the northern border corridor as a wildlife refuge is promulgated:

"Article 32.- The State's forest heritage is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies (...)" "Article 33.- The forest lands and forests that constitute the State's forest heritage, detailed in the preceding article, shall be unattachable and inalienable; their possession by private individuals shall confer no right whatsoever in their favor, and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. (...)" Article 35.- Within the State's forest heritage there shall be constituted:

(...)

ch) Refugios nacionales de vida silvestre: They shall be formed by those forests and lands whose principal use is the protection, conservation, increase, and management of wild flora and fauna species." II.- LAW NO. 7774 OF 21 MAY 1998 (SEGREGATION OF LANDS BELONGING TO THE REFUGIO DE VIDA SILVESTRE OF THE NORTHERN BORDER) a) The initial proposal With the purpose of better planning the border sector of Peñas Blancas and taking into account that a significant number of established state agencies and commercial areas exist there, bill No. 12815 was introduced into the legislative process, its original title being: "Law to regulate the customs, migration, and commerce area in Peñas Blancas segregated from the Refugio de Vida Silvestre of the Northern Border." In its explanatory memorandum we read:

"The border zone of Peñas Blancas occupies one of the points of transit of persons, goods, and vehicles (in its broad sense from buses to cargo trucks) with the greatest intensity in the entire country.

For more than fifteen years up to the present, commerce, the transit of persons and vehicles have been promoted and developed in said zone; having now multiplied twentyfold from the initial amount.

The foregoing has brought the consequent expansion and establishment on the site of state agencies, commercial areas, customs and migration zones such as parking lots, dwelling houses, and small paddocks, without observing a Regulatory Plan (Plan Regulador) for its sustained development in strict respect for its environment. This situation is largely due to Decree No. 22962-MIRENEM, of 15 February 1994, which declared a Refugio de Vida Silvestre the border corridor located on the lands comprised within a zone of 2000 meters wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean.

(...)

The declaration has brought serious difficulties, among which is the informal development of the zone since the state to which it was subjected prevents having adequate control and regulation therein. At present, there are even constructions that have been built without permits and other legal formalities because municipalities have no jurisdiction in said zone. Thus, an uncontrolled deployment has occurred, which must be reconceptualized for the sake of respect for the ENVIRONMENT as the heritage of all Costa Ricans. An objective that is only viable through the REGULATION AND SEGREGATION of the zone, which can only be carried out by a legal proposal given the cited declaration.

(...)

In such a way that with the aim of this specific zone being adequately regulated in pursuit of fostering its sustainable development, its segregation from the Refugio de Vida Silvestre is proposed. Both measures (segregation and regulation) will foster -in addition to the cited environmental respect- not only regional but also national progress in a sound and orderly manner." As it concerned the segregation of a protected wild area, a "technical opinion" (dictamen técnico) from the Ministry of Environment and Energy was attached to the law proposal as justification for reducing the extent of the Refugio Nacional de Vida Silvestre. Among the main considerations were the following:

". When drafting the Decree declaring the Refugio Nacional de Vida Silvestre of the northern border, it was not considered that within this area a migratory and commercial zone exists.

. Within the Biological Corridor protected by said Decree, the zone of Peñas Blancas, nor areas near it, are not contemplated, so its exclusion from the Refugio Nacional de Vida Silvestre of the northern border would not cause harm to the area that was intended to be protected.

. It is necessary that the zone of Peñas Blancas be administered in a particular manner by a competent institution and that a Regulatory Plan be established. It is necessary to consider that the I.D.A. has the necessary legal framework, and experience in processing lease contracts for different uses at the border posts of Peñas Blancas and Paso Canoas. Furthermore, this institution has carried out a topographic survey in Peñas Blancas, a land tenure study, and has initiated a proposal for the preparation of a Regulatory Plan.

. Due to its level of intervention, the Peñas Blancas area does not possess any ecosystem of special interest for conservation and protection purposes, and on the contrary, it would require implementing some mitigating measures for the impact caused by the activities developed there, such as: wastewater management, recovery of the banks of the Sapoá River, and waste management and treatment." The opinion ends by stating: "The Ministry of Environment and Energy endorses the segregation of approximately 49 Has in Peñas Blancas, cantón La Cruz, Province of Guanacaste, belonging to the Refugio Nacional de Vida Silvestre Frontera Norte, which shall be administered by the Instituto de Desarrollo Agrario, and which have the following location: (...) It is required that for its administration, the institution assigned for this purpose prepare a Regulatory Plan for this area, which must be mandatory. This Plan must include mitigating measures for the environmental impact caused to the area. Likewise, prior to its execution, said Plan must be submitted for consultation to public institutions and civil society in general." Along those lines, the original bill, in its first article, segregated from the border corridor of the Refugio Nacional de Vida Silvestre an area of approximately 49 hectares; and in its second article, it granted the administration of this zone to the Instituto de Desarrollo Agrario, "based on the Leasing Regulation (Reglamento de Arrendamientos), approved by agreement of the Board of Directors of said Institute, in session 41-88, Article 6 of 31 May 1988." The third article, for its part, established that the Instituto de Desarrollo Agrario could lease or grant property titles as applicable within the segregated area; and the fourth article established the obligation for the Executive Branch to regulate the law within a period not exceeding sixty days, starting from its publication in the Diario Oficial.

• b)Proceedings in the legislative committees This section is of particular interest for answering the inquiry posed to us, given that the current wording of Law No. 7774 comes from a series of modifications to the original proposal during the committee proceedings, which partly changed its original meaning, but without completing the corresponding corrections to the rest of the articles, as we proceed to explain below.

When the Instituto de Desarrollo Agrario was consulted regarding file No. 12815, the Executive President at that time, Eng. Orlando Dorado Boza, attached Official Letter No. DAJ-555-97 of 8 September 1997, signed by Lic. Carlos García Anchía, Director of Legal Affairs of that entity, issuing the respective legal opinion.

In his report, Lic. García Anchía, besides agreeing with the proposed aim, stated that, in his opinion, Article 3 of the bill should indicate that: "The Instituto de Desarrollo Agrario may lease or grant property titles as applicable within the segregated area, in accordance with the provisions of the Law for Titling of National Reserves (Ley de titulación de reservas nacionales)." His suggestion was accepted by Deputy Manuel Antonio Barrantes Rodríguez, who presented a motion to that effect in the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, being approved unanimously on 21 October 1997 by said Commission. Such motion read:

"That Article 3 of the bill 'Law to Regulate the customs, migration and commerce area in Peñas Blancas, segregated from the Refugio de vida silvestre frontera norte, File 12815' be read as follows: The Instituto de Desarrollo Agrario may lease or grant property titles as applicable within the segregated area described in Article 1 of this Law, in accordance with the provisions of the Law for Titling of National Reserves No. 7599 of 9 August 1996." [1] This is how the reference to the Law for Titling of lands located in national reserves is introduced into the legislative text, which it is worth outlining here in its content, to understand the possible scope in the wording proposed for Article 3 of the bill under discussion.

Through Law No. 7599 of 29 April 1996, the multiple land titling programs are resumed in zones of the country determined by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, which were part of the national reserves and where there existed at least a proportion of twenty percent of possessors of farms not registered in the Public Registry, whose areas did not exceed three hundred hectares (Article 1). [2] To develop such programs, the Institute had to process before the Executive Branch the transfer of ownership of the lands comprised in those zones, which would be subject to registration in the Public Registry in the name of that decentralized entity (Article 2).

Subsequently, and through a prior "summary" information (información sumarísima) before the IDA, such lands could be transferred to their respective possessors, understood as those who have rationally used the land in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owner for a period of not less than five years (Article 3).

For the titling programs, once the zone was chosen, the IDA proceeded to notify the Executive Branch so that, by decree, it would proceed to declare the area subject to the program. The same notification would be made upon its completion in each zone so that, by the same means (decree), the affectation on the respective area would be lifted (Article 6).

The lands titled through this Law would remain registered in favor of the beneficiaries of the programs, without prejudice to superior right, with the domain being validated after three years from the day of registration in the Public Registry, limiting the negative prescription of any third party that might be affected to that term; who could, within that term, appear before the same Institute to request the nullity of the title and subsequent cancellation of the registration entry (Article 15).

In addition to the above, Article 8 of Law No. 7599 provided the possibility of titling in forest reserves, refugios nacionales de vida silvestre, and protector zones to all those persons who, upon this law entering into force, already had more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession and as owners. Likewise, it allowed the registration of lands within the border strips with Nicaragua and Panama (except the two hundred meters contiguous to the border line), as well as those for agricultural use administered by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), after transfer to the Instituto de Desarrollo Agrario.

As can be inferred from the above summary, Law No. 7599 established a procedure to title lands within national reserves, but not to lease them.

It is in that sense that the reference made to it in the modification introduced to the original text of Article 3 of the original bill of file No. 12815 must be understood. That is, that when the text says "in accordance with the provisions of the Law for Titling of National Reserves No. 7599 of 9 August 1996," it refers to the granting of property titles, but not to the possibility of leasing within the segregated area, since such power was not contemplated in Law No. 7599.

Note that as of 21 October 1997, the date on which the cited motion was approved in the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, Law No. 7599 was still in force, including its Article 8, which established the possibility of titling even in the border strips with Nicaragua and Panama (except the two hundred meters contiguous to the border line); thus, its mention within Article 3 of the bill of file 12815 made sense. [3] The wording of Articles 2 and 3 as detailed here were included in the unanimous affirmative opinion (dictamen afirmativo unánime) that the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales rendered on this bill.

Already in the Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena, Deputy Alberto Cañas Escalante presented a motion for the second article to read as follows:

"Article 2.- The administration of this zone shall be carried out by the respective Municipality, which may grant in concession the provision of the different services or the performance of productive activities that take place there. For urban planning and development purposes, the Municipality shall have the advice and collaboration of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo." Deputy Cañas Escalante justified the motion presented as follows:

"Fellow Deputies, this bill has interested me since I learned about it, and I believe we have the opportunity to accomplish something extremely important for the country. It is not simply about fixing the Peñas Blancas Customs Office; it is about the opportunity we have to create in Peñas Blancas a civil population that is the entrance to Costa Rica, of which we can truly be proud, and to create a stable population there, in accordance with the European saying: 'the best defended border is the most inhabited border.' It seems to me that the Instituto de Desarrollo Agrario, to which Article 2 refers, is an institute with rural and agricultural experience, and does not have urban experience. If what is involved, as Deputy Román Trigo explained, is having parking areas for freight trucks, restaurants, and hotels in Peñas Blancas; this cannot be done by the IDA, other institutions must be involved here, and the State has two: one for urbanism, which is the INVU, and another for tourism, which is the one that should be most interested in offering a beautiful face of Costa Rica to those entering the country by land.

My motion thus aims for the respective Municipality, I believe it is the Municipality of La Cruz, to develop a civil population in Peñas Blancas, with the advice of the INVU in matters of urbanism, that is, for the INVU to create a regulatory plan that establishes where the park, the square, the church -when there is one-, where the houses, the inns, whatever, will be. And the ICT, which would be interested in this being carried out, could in some way help finance the construction of that civil population." Deputy Cañas Escalante's motion was approved unanimously in session No. 21 of 11 March 1998 (folio 124 of file No. 12815).

Given the wording of the amendment introduced to the text of the second article, and especially the words of motivation from its proposing deputy, the legislator's intention is clear: that the Municipality of the corresponding jurisdiction be in charge of administering the sector segregated from the Refugio Nacional de Vida Silvestre of the northern border corridor.

Such wording, in its main part, was maintained and constitutes the current text of the second article in these terms:

"Article 2.- Administration This zone shall be administered by the respective municipality, which may grant in concession the provision of services or the performance of productive activities that take place there. For urban planning and development purposes, the municipality shall have the advice and collaboration of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo." In the same session of the Committee with Full Legislative Powers, Deputy Cañas Escalante once again introduced a new motion, this time to amend the text of article 3:

“To delete from article 3 of the bill the phrase ‘or property titles as appropriate (o títulos de propiedad según corresponda),’ and replace it with ‘urban lands, built upon or not (terrenos urbanos construidos o no).’” This time, the deputy’s justification was as follows:

“There is a principle, like the maritime mile, that this zone is inalienable and it must be clear that it is; but the bill authorizes the sale of properties within that zone. Since that would have overtones even of unconstitutionality, the motion responds to what I mentioned a while ago: if people go there to live, a house, a restaurant, a business, a movie theater is built, this will necessarily have to be done on public lands, because private property cannot be reduced through long-term lease contracts.” Without much debate, the motion was likewise approved unanimously (folio 124 of legislative file No. 12815).

With the insertion of this change, the text of article 3 would have ended up as follows:

“Article 3.- The Instituto de Desarrollo Agrario may grant leases (dar en arrendamiento) on urban lands, built upon or not, within the segregated area described in article 1 of this law, in accordance with the provisions of the National Reserve Titling Law (Ley de Titulación de Reservas Nacionales) No. 7599 of August 9, 1996.” As can be seen, when the phrase “or property titles as appropriate” was eliminated, care was not taken to also eliminate the final part “in accordance with the provisions of the National Reserve Titling Law No. 7599 of August 9, 1996,” given that both, as analyzed above, were inextricably linked.

Thus, this last phrase, although present in the wording of article 3, lost its original meaning, which was that the granting of property titles (títulos de propiedad) be done in accordance with the procedure established in Law No. 7599, thereby becoming an empty phrase, devoid of any normative meaning.

To make the situation even worse, when the bill passed to the Permanent Special Drafting Committee, the order of the phrase referring to Law No. 7599 was altered, moving it from the final part to the beginning of the provision:

“Article 3.- Lease of lands (Arrendamiento de terrenos) In accordance with the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, the Instituto de Desarrollo Agrario may grant leases on urban lands, built upon or not, within the segregated area described in article 1 of this law.” Although we consider that the purpose of this new wording, which is the one in force today, was to provide a better philological appearance to the provision, the truth is that with it, the idea appears to be given that the leases to be granted by the Instituto de Desarrollo Agrario depend on the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves, when in fact that is not the case, as no type of procedure for leasing lands exists within Law No. 7599.

Therefore, the annulment of the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) through Ruling No. 8560-2001 at 15 hours 37 minutes on August 28, 2001, is no impediment for the Instituto de Desarrollo Agrario, in accordance with article 3 of Law No. 7774, to be able to grant leases on urban lands, built upon or not, within the area segregated from the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) by that same Law 7774.

• c)Some final considerations Given the importance of the subject, we have deemed it opportune to make some comments beyond what was asked, which, of course, are not binding; rather, they are made with the purpose of giving the consulting Administration greater clarity on the topics addressed herein.

In our opinion, Law No. 7774 establishes a hybrid figure that from a legal standpoint presents little coherence; since, while on the one hand it grants the administration of the sector segregated from the National Wildlife Refuge to the respective municipality (municipalidad), on the other, it grants the Instituto de Desarrollo Agrario the possibility of giving lease contracts within the same sector. The foregoing without mentioning that the entirety of the area continues to belong to the State as a public domain asset (article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización)).

The proper thing would have been, we believe, for the administering entity, in this case, the local municipality, to be the same one that had the authority to grant use contracts over the segregated lands which, more than leases, should be called concessions (concesiones).

Perhaps the initial intention of Deputy Cañas Escalante in proposing his motions was that; especially if one considers that when seeking the amendment of article 3, the lease contracts would be given for “urban lands, built upon or not.” In his line of thinking, it does not seem logical that, if on the one hand he states that the Instituto de Desarrollo Agrario’s experience is in the rural and agricultural, and not in the urban, on the other hand he is giving it competence to grant leases over urban properties. It appears that deep down there was a legislative oversight in not substituting “Instituto de Desarrollo Agrario” with “the respective municipality” within the text of the third article of Law No. 7774.

The fact is that, legislative omission or not, this Law grants the Instituto de Desarrollo Agrario the authority to grant lease contracts over urban parcels within the area segregated by its first article from the National Wildlife Refuge of the northern border corridor, under the administration of the respective municipality.

Given this panorama, the Instituto de Desarrollo Agrario may evaluate the possibility of presenting a new bill whose purpose is to regulate in a more consistent manner the legal regime of the area segregated in Law No. 7774, suggesting that the same municipality of the respective jurisdiction also grant the use concessions over the urban lands.

However, and as long as articles 2 and 3 of Law No. 7774 are maintained with their current wording, we believe it necessary, when granting lease contracts by the Instituto de Desarrollo Agrario, that there be coordination between this entity and the corresponding municipality, with the purpose of not frustrating the aims of that law regarding the proper planning and urban development of the zone.

CONCLUSION:

In accordance with article 2 of Law No. 7774 of May 21, 1998, the administration of the lands segregated by that law in its article 1 from the National Wildlife Refuge created through Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, corresponds to the respective municipality.

According to article 3 of the same Law, the Instituto de Desarrollo Agrario may, within that same segregated area, grant leases on urban lands, built upon or not; without the annulment by the Constitutional Chamber of the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, having affected such competence.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario) [1] Law No. 7599 is of April 29, 1996, its publication date being August 9, 1996.

[2] These titling programs (programas de titulación) existed previously under the protection of Law 5064 of August 22, 1972, repealed by No. 6734 of March 29, 1982; reinstated by means of an atypical rule contained in article 46 of the Law of the Extraordinary Budget of the Republic (Ley de Presupuesto Extraordinario de la República), No. 6795 of December 3, 1984; and later annulled by the Chamber, through Ruling No. 595-92 at 15 hours 20 minutes on March 3, 1992, in response to a judicial inquiry (consulta judicial) presented by the Agrarian Court of Limón.

Subsequently, Law No. 7305 of May 22, 1992, which extended the deadline for cancellation of the 35% owed by producers of the trust portfolio of the FODEA Law, reformed, in its article 3, article 84 of the Law of Agrarian Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Agraria), reinstating once again, with deficient legislative technique, Law No. 5064.

Once again, the Constitutional Chamber, when resolving another inquiry from the same Court, declared article 3 of Law No. 7305 unconstitutional (Ruling No. 786-94 at 15 hours 18 minutes on February 8, 1994) upon finding that there were defects in the legislative approval procedure.

[3] Article 8 of Law No. 7599 of April 29, 1996 was annulled by the Constitutional Chamber through Ruling No. 02988-99 at 11 hours 57 minutes on April 23, 1999, in response to an action brought by the Attorney General’s Office (Procuraduría General de la República).

The entirety of Law No. 7599 was annulled by the Constitutional Chamber in Ruling No. 8560-2001 at 15 hours 37 minutes on August 28, 2001, in response to a judicial inquiry of constitutionality (consulta judicial de constitucionalidad) raised by the Agrarian Court of the Second Judicial Circuit of Alajuela.

Dictamen : 250 del 16/07/2008 C-250-2008 16 de julio de 2008 Doctor Carlos Bolaños Céspedes Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Agrario Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. PE-1996-2008 de 20 de junio de 2008, recibida el 24 de junio siguiente, en la cual nos consulta si el Instituto de Desarrollo Agrario recobró o no la administración respecto del área segregada al Refugio Nacional de Vida Silvestre, y por ende, si puede otorgar arrendamientos en ella.

I.- DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA NORTE Como preámbulo a dar respuesta a su pregunta, hemos estimado conveniente hacer un repaso normativo sobre la situación jurídica de la franja fronteriza con Nicaragua; para lo cual citaremos el dictamen No. C- 066-98 de 13 de abril de 1998, el cual realiza un amplio análisis del tema:

“a) Antecedentes normativos Las zonas fronterizas en nuestro país gozan desde el siglo anterior de protección jurídica diferenciada, especialmente en lo que respecta a impedir que los particulares puedan apropiarse de ellas.

El caso del territorio nacional fronterizo con Nicaragua es claro en tal sentido, como lo vemos con el Decreto legislativo No. 21 de 22 de junio de 1888, que declara indenunciable un amplio sector del límite norte de nuestro país:

“Artículo 1. Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de terrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río Tortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por la río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la bahía de Murciélago.” (el destacado es nuestro).

Tal medida, decretada a iniciativa del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, respondió a la necesidad de, ante la agitación existente por la posible construcción de un proyecto de canal interoceánico, prevenir denuncios imaginarios por especulación de nacionales y extranjeros para monopolizar extensas porciones de terrenos con perjuicio de la riqueza pública, y el impedimento para que el Estado pudiera disponer con absoluta libertad de la extensión de tierra indispensable para las obras del indicado canal y para las concesiones que quisiera hacer Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5° del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose también una franja bastante significativa de territorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua.

Tal reforma se consideró necesaria “para fines fiscales, de seguridad nacional, y de progreso de aquella región” (Informe rendido por la Comisión de Hacienda el 25 de junio de 1928. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499); así como, para protección del patrimonio natural, como puede leerse en la exposición de motivos de dicho proyecto:

“Con mayor razón y a título patriótico debemos evitar que esas tierras sean constituidas en latifundios ó reservas de poderosos sindicatos extranjeros que tienen mirada certera sobre las posiciones estratégicas de nuestro territorio o sobre las más fecundas y valiosas, por sus aguas, maderas o tesoros naturales.- Que sea el Estado el único dueño de tales porciones por lo menos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa Rica.” (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

Este mismo énfasis sobre la riqueza natural de la zona lo encontramos también en la artículo 510 del Código Fiscal:

“Que algunas de las viejas naciones de Europa derrocharan el patrimonio territorial del Estado, no debe servir de excusa para que procedan en igual forma pueblos nuevos como el nuestro que ha tenido la oportunidad de aprovechar las lecciones de la Historia de otros países. No hace muchos años el Gobierno Francés se veía obligado a pensar en una erogación de diez millones de francos para rescatar los bosques de Rouen, y casi por la misma época Mr. Taft daba el grito de alarma a sus conciudadanos previniéndoles contra el peligro de alienar los bosques, minas y saltos de agua nacionales”. (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).

Esta reforma legal de 1926 había fijado la faja demanial fronteriza norte en doscientos metros, siendo rápidamente sustituida por la ya enunciada de 1929 de ocho kilómetros, ante la inconveniencia nacional que tan estrecha franja significaba:

“Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una faja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o bien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor de las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de títulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre este punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta no es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que se justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja de doscientos metros.” (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

Finalmente, tenemos la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que ratifica nuevamente el carácter inalienable, aunque reduce el ancho de la franja fronteriza:

“Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá.” (Artículo 10).

• b)Régimen actual Aún hoy en día, nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Por ello, las encontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de dos kilómetros, como lo podemos constatar en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7°, inciso f):

“Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo a razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:

(...)

• f)Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá;...” (el destacado es nuestro) Al tratarse de bienes demaniales, disfrutan de las características que le son propias:

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

(…)

Actualmente, y sin perder de vista su carácter de dominio público, la situación jurídica de la zona limítrofe con Nicaragua es la de Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año:

“Artículo 1°.- Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858 (...)”(la negrita no es del original).

Tal declaratoria obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. Además de lo anterior, en el acuerdo sobre Ares Protegidas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua el 15 de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI- A-PAZ), en la región fronteriza, como el proyecto de conservación con más alta prioridad en ambos países (considerandos 3° y 4° del Decreto citado), debido a que “protegerá en forma absoluta la muestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente de Centro América” y a que “el área cuenta con una extraordinaria cantidad de diversidad de hábitats como son bosque húmedos y ribereños, ríos, lagunas y humedales, además, de una fauna de gran riqueza y diversidad, y de gran potencial para el ecoturismo” (puntos 7 y 8 del Acuerdo de cita).

Parte de los humedales que se indican, y que forman parte del Área de Conservación Tortuguero, ha sido incluida bajo la denominación “Humedal Caribe Noroeste” en la Lista de Humedales de Importancia Internacional el 20 de marzo de 1996, de la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas” (Ramsar, Irán, 1971), aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991; por lo que la franja fronteriza adquiere aún mayor relevancia, nacional e internacional, no sólo como corredor biológico, en los términos que se señalaron, sino también como parte de la zona de humedales y de amortiguamiento para éstos.

Volviendo al carácter demanial del corredor fronterizo norte, éste se ve doblemente reforzado con su declaratoria de refugio de vida silvestre, ya que mediante esta categoría de manejo ingresa al Patrimonio Natural del Estado (artículos 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995 y 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996), integrante asimismo del dominio público:

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público, mediante la información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Esta impronta demanial viene ya desde mucho atrás y la encontramos presente en la Ley Forestal anterior, No. 7174 de 28 de junio de 1990, ley vigente al momento en que se promulga el Decreto que declara al corredor fronterizo norte como refugio de vida silvestre:

“Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y los demás organismos de la Administración Públicas (...)” “Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (...)” Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán:

(...)

ch) Refugios nacionales de vida silvestre: Estarán formados por aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, la conservación, el incremento y el manejo de especies de la flora y la fauna silvestre.” II.- LA LEY NO. 7774 DE 21 DE MAYO DE 1998 (SEGREGACION DE TERRENOS PERTENECIENTES AL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE DE LA FRONTERA NORTE) a) La propuesta inicial Con motivo de planificar mejor el sector fronterizo de Peñas Blancas y teniendo en cuenta que en la misma existe un número importante de dependencias estatales establecidas y áreas comerciales, se presentó a la corriente legislativa el proyecto de ley No. 12815, cuyo título original era: “Ley para regular área de aduanas, migración y comercio en Peñas Blancas segregada del Refugio de Vida Silvestre de la Frontera Norte”. En su exposición de motivos leemos:

“La zona fronteriza de Peñas Blancas ocupa uno de los puntos de tránsito de personas, mercaderías y vehículos (en su amplio sentido desde buses hasta cargueros) con mayor intensidad en todo el país.

Desde hace más de quince años y hasta la fecha se ha propulsado y desarrollado en dicha zona el comercio, el tránsito de personas y vehículos; llegando en estos momentos a multiplicarse a razón de veinte veces la cantidad inicial.

Lo anterior ha traído la consecuente expansión y establecimiento en el sitio de dependencias estatales, áreas comerciales, zonas aduanales y de migración como parqueos, casas de habitación y pequeños potreros, sin observarse un Plan Regulador para el desarrollo sostenido de la misma en estrecho respeto a su medio ambiente. En gran parte esta situación es debida gracias al Decreto No. 22962-MIRENEM, el 15 de febrero de 1994, que declaró Refugio de Vida Silvestre al corredor fronterizo ubicado en los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico.

(…)

La declaratoria ha acarreado graves dificultades, entre las cuales cuenta el desarrollo informal de la zona puesto que el estado al cual fue sometida impide contar en la mismo con un control y regulación adecuada. En la actualidad existen incluso construcciones que se han realizado sin permisos y demás formas legales por cuanto en dicha zona no poseen injerencia las municipalidades. Así, se ha propinado un despliegue incontrolado que de reconceptualizarse en aras del respeto al MEDIO AMBIENTE como patrimonio de todo costarricense. Objeto que solamente es viable gracias a la REGULACION Y SEGREGACION de la zona que únicamente puede realizarse por una propuesta legal dada la declaratoria de cita.

(…)

De tal manera que teniendo como mira que esta específica zona sea regulada adecuadamente en busca de propiciar el desarrollo sostenible de la misma es que se plantea su segregación del Refugio de Vida Silvestre. Ambas medidas (segregación y regulación) propiciarán –además del citado respeto ambiental- el progreso no solo regional sino también nacional en forma certera y ordenada.” Por tratarse de la segregación de un área silvestre protegida, a la propuesta de ley se adjuntó un “dictamen técnico” del Ministerio del Ambiente y Energía a modo de justificación para disminuir la cabida del Refugio Nacional de Vida Silvestre. Entre las principales consideraciones se encontraban las siguientes:

“ . El elaborarse el Decreto de declaración del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la frontera norte, no se consideró que dentro de esta área existe una zona migratoria y comercial.

. Dentro del Corredor Biológico, que se protege con dicho Decreto, no está contemplada la zona de Peñas Blancas, ni áreas cercanas a ésta, por lo que con su exclusión del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la frontera norte, no se estaría causando perjuicio al área que se pretendió proteger.

. Es necesario que la zona de Peñas Blancas, sea administrada en una forma particular por una institución competente y que se establezca un Plan Regulador. Es necesario considerar que el I.D.A. tiene el marco jurídico necesario, y la experiencia en el trámite de contratos de arrendamientos para distintos usos, en los puestos fronterizos de Peñas Blancas y Paso Canoas. Además, esta institución ha realizado en Peñas Blancas un levantamiento topográfico, un estudio de tenencia y ha iniciado una propuesta para la elaboración de un Plan Regulador.

. Debido a su nivel de intervención, el área de Peñas Blancas no posee ningún ecosistema de especial interés para fines de conservación y protección, y por el contrario, se requeriría realizar algunas medidas mitigantes del impacto ocasionado por las actividades que ahí se desarrollan, tales como: manejo de aguas servidas, recuperación de las márgenes del río Sapoá y, el manejo y tratamiento de desechos.” El dictamen termina diciendo: “El Ministerio del Ambiente y Energía, avala la segregación de aproximadamente 49 Has en Peñas Blancas, cantón La Cruz, Provincia Guanacaste, pertenecientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre Frontera Norte, las cuales serán administradas por el Instituto de Desarrollo Agrario, y que tienen la siguiente ubicación: (…) Se requiere que para su administración, la institución asignada para este efecto elabore un Plan Regulador de esta área, el cual deberá ser de carácter obligatorio. Este Plan deberá incluir medidas mitigantes del impacto ambiental ocasionado al área. Asimismo, previo a su ejecución, dicho Plan deberá ser sometido a consulta de instituciones públicas y de la sociedad civil en general.” En esa línea, el proyecto de ley original, en su artículo primero, segregaba del corredor fronterizo del Refugio Nacional de Vida Silvestre un área aproximada de 49 hectáreas; y en su numeral segundo, le otorgaba la administración de esta zona al Instituto de Desarrollo Agrario, “con fundamento en el Reglamento de Arrendamientos, aprobado por acuerdo de la Junta Directiva de dicho Instituto, en sesión 41-88, artículo 6 de 31 de mayo de 1988”.

El artículo tercero, por su lado, establecía que el Instituto de Desarrollo Agrario podría dar en arrendamiento o títulos de propiedad según correspondiera dentro del área segregada; y el ordinal cuarto la obligación para el Poder Ejecutivo de reglamentar la ley dentro de un plazo no mayor de sesenta días, a contar de su publicación en el Diario Oficial.

• b)El trámite en las comisiones legislativas El presente acápite es de particular interés para dar contestación a la consulta que se nos plantea, toda vez que la redacción actual de la Ley No. 7774 proviene de una serie de modificaciones a la propuesta original durante el trámite de comisión, que cambiaron en parte su sentido primero, pero sin terminar de hacer las correcciones correspondientes al resto del articulado, como de seguido pasamos a explicar.

Al ser consultado el Instituto de Desarrollo Agrario sobre el expediente No. 12815, el Presidente Ejecutivo de aquel entonces, Ing. Orlando Dorado Boza, adjunta oficio No. DAJ-555-97 de 8 de setiembre de 1997, suscrito por el Lic. Carlos García Anchía, Director de Asuntos Jurídicos de esa entidad, donde emite el criterio legal respectivo.

En su informe, el Lic. García Anchía, además de estar de acuerdo con el fin propuesto, manifiesta que, en su criterio, el artículo 3 del proyecto debería indicar que: “El Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamientos o títulos de propiedad según corresponda dentro del área segregada de conformidad con lo establecido en la Ley de titulación de reservas nacionales”.

Su sugerencia fue acogida por el diputado Manuel Antonio Barrantes Rodríguez, quien presentó una moción en ese sentido en la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, siendo aprobada por unanimidad el 21 de octubre de 1997 por dicha Comisión. Tal moción decía:

“Para que el artículo 3 del proyecto “Ley para Regular área de aduanas, migración y comercio en Peñas Blancas, segregada del Refugio de vida silvestre frontera norte, Exp. 12815” se lea de la siguiente manera: El Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamientos o títulos de propiedad según corresponda dentro del área segregada que describe el artículo 1 de esta Ley, de conformidad con lo establecido en la Ley de titulación de reservas nacionales No. 7599 de 9 de agosto de 1996.” [1] Es así como se introduce al texto legislativo la referencia a la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, la cual conviene reseñar aquí en su contenido, para entender los posibles alcances en la redacción propuesta al artículo 3° del proyecto de ley de comentario.

Mediante la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 se retoman los programas múltiples de titulación de tierras en zonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que fueran parte de las reservas nacionales y donde existiera, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no fueran superiores a trescientas hectáreas (artículo 1°). [2] Para desarrollar tales programas, el Instituto debía gestionar ante el Poder Ejecutivo el traspaso de la propiedad de las tierras comprendidas en esas zonas, las que serían objeto de inscripción en el Registro Público a nombre de ese ente descentralizado (artículo 2°).

Posteriormente, y mediante una información “sumarísima” previa ante el IDA, tales tierras podrían ser traspasadas a sus respectivos poseedores, entendiéndose por tales a quienes hayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años (artículo 3°).

Para los programas de titulación, una vez escogida la zona, el IDA procedía a comunicarle al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto, procediera a declarar el área sujeta al programa. Igual comunicación haría al finalizar éste en cada zona para que, por la misma vía (decreto), se levantara la afectación al área respectiva (artículo 6°).

Los terrenos titulados por medio de esta Ley quedarían inscritos a favor de los beneficiarios de los programas, sin perjuicios de mejor derecho, quedando convalidado el dominio después de tres años a contar del día de la inscripción del Registro Público, limitándose a ese plazo la prescripción negativa del tercero que pudiera verse afectado; el cual podría acudir dentro de ese plazo ante el mismo Instituto para gestionar la nulidad del título y posterior cancelación del asiento registral (artículo 15).

Además de lo anterior, el artículo 8° de la Ley No. 7599 disponía la posibilidad de titular en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras a todas aquellas personas que, al entrar en vigencia esta ley, tuvieran ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Igualmente, permitía la inscripción de terrenos dentro de las franjas limítrofes con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros contiguos a la línea de frontera), así como los de uso agropecuario que administra la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), previo traspaso al Instituto de Desarrollo Agrario.

Como se puede colegir del anterior resumen, la Ley No. 7599 establecía un procedimiento para titular terrenos dentro de reservas nacionales, pero no para arrendar en ellas.

En ese sentido es que debe entenderse la referencia que se hace a ella en la modificación que se le introdujo al texto original del artículo 3° del proyecto de ley original del Ley de titulación de reservas nacionales No. 7599 de 9 de agosto de 1996”, se refiere al otorgamiento de títulos de propiedad, mas no a la posibilidad de arrendar dentro del área segregada, toda vez que tal facultad no estaba contemplada en la Ley No. 7599.

Téngase en cuenta que para el 21 de octubre de 1997, fecha en que fue aprobada la moción de cita en la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, aún se encontraba vigente la Ley No. 7599, incluyendo su artículo 8°, que establecía la posibilidad de titular aún en las franjas fronterizas con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros contiguos a la línea de frontera); con lo cual tenía sentido su alusión dentro del artículo 3° del proyecto de ley del expediente 12815. [3] La redacción de los artículos 2° y 3° tal y como aquí se han detallado fueron incluidas dentro del dictamen afirmativo unánime que sobre este proyecto rindió la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales.

Ya en la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena, el diputado Alberto Cañas Escalante presenta moción para que el artículo segundo se lea de la siguiente manera:

“Artículo 2.- La administración de esta zona será realizada por la Municipalidad respectiva que podrá entregar en concesión la prestación de los distintos servicios o la realización de actividades productivas que ahí se realicen. Para fines de planificación y desarrollo urbanístico, la Municipalidad contará con la asesoría y colaboración del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el instituto Costarricense de Turismo.” El diputado Cañas Escalante justificó así la moción presentada:

“Compañeros Diputados, este proyecto me ha interesado desde que lo conocí, y creo que tenemos la oportunidad de sacar algo sumamente importante para el país. No se trata, simplemente, de arreglar la Aduana de Peñas Blancas, se trata de que tenemos la oportunidad de crear en Peñas Blancas una población civil que sea la entrada a Costa Rica, de la que realmente, podamos enorgullecernos, y de crear ahí una población estable, de acuerdo con el dicho europeo: “la frontera mejor defendida es la frontera más habitada.

Me parece que el Instituto de Desarrollo Agrario, al que se refiere el artículo 2, es un instituto que tiene experiencias rurales y agrícolas, y no tiene experiencias urbanas. Si de lo que se trata, como lo explicó el Diputado Román Trigo, es de que en Peñas Blancas haya zonas de estacionamiento para los furgones, restaurantes, hoteles; esto no lo puede hacer el IDA, aquí tienen que entrar otras instituciones y el Estado tiene dos: una de urbanismo, que es el INVU, y otra de turismo, que es el que más interesado debe de estar en ofrecer una cara hermosa de Costa Rica, al que ingresa al país por tierra.

La moción mía tiende, pues, a que la Municipalidad respectiva, creo que es la Municipalidad de La Cruz, desarrolle una población civil en Peñas Blancas, con la asesoría del INVU, en materia de urbanismo, es decir, que el INVU haga un plan regulador que establezca dónde va a estar el parque, la plaza, la iglesia –el día que la haya-, dónde van a estar las casas, las posadas, lo que sea. Y el ICT que estaría interesado en que eso se efectúe, de alguna manera podría ayudar a financiar la construcción de esa población civil.” La moción del Diputado Cañas Escalante fue aprobada por unanimidad en la sesión No. 21 del 11 de marzo de 1998 (folio 124 del expediente No. 12815).

Vista la redacción de la reforma introducida al texto del artículo segundo, y sobre todo las palabras de motivación de su diputado proponente, resulta clara la intención del legislador de que sea la Municipalidad de la jurisdicción correspondiente la que se encargue de la administración del sector segregado al Refugio Nacional de Vida Silvestre del corredor fronterizo norte.

Dicha redacción, en lo principal, se mantuvo y constituye el texto vigente del artículo segundo en estos términos:

“Artículo 2.- Administración Esta zona será administrada por la municipalidad respectiva, la cual podrá entregar en concesión la prestación de los servicios o la realización de actividades productivas que ahí se realicen. Para fines de planificación y desarrollo urbanístico, la municipalidad contará con el asesoramiento y la colaboración del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo.” En la misma sesión de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, el diputado Cañas Escalante volvió a presentar una nueva moción, esta vez para modificar el texto del artículo 3°:

“Para que se elimine del artículo 3° del proyecto de ley, la frase “o títulos de propiedad según corresponda”, y se sustituya por “terrenos urbanos construidos o no”.

Esta vez, la justificación del señor diputado fue la siguiente:

“Hay un principio, como la milla marítima, de que esta zona es inalienable y debe quedar claro que lo es; pero, el proyecto de ley autoriza la venta de propiedades dentro de esa zona. Como eso tendría visos hasta de inconstitucionalidad, la moción responde a lo que mencioné hace un rato: si ahí va gente a vivir, se construye una casa, un restaurante, un comercio, un cine, esto tendrá que hacerse, necesariamente en terrenos públicos, porque no se puede reducir la propiedad privada, mediante contratos de arrendamientos de largo plazo.” Sin mayor debate, la moción fue igualmente aprobada por unanimidad (folio 124 del Con la inserción de este cambio, el texto del artículo 3° habría quedado de esta manera:

“Artículo 3.- El Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamiento terrenos urbanos construidos o no dentro del área segregada que describe el artículo 1 de esta ley, de conformidad con lo establecido en la Ley de Titulación de Reservas Nacionales No. 7599 del 9 de agosto de 1996.” Como puede apreciarse, al ser eliminada la frase “o títulos de propiedad según corresponda”, no se tuvo el cuidado de eliminar con ella también la parte final “de conformidad con lo establecido en la Ley de Titulación de Reservas Nacionales No. 7599 del 9 de agosto de 1996”, siendo que ambas, como ya se analizó más atrás, se encontraban indefectiblemente unidas.

Así, pues, esta última frase, aunque presente en la redacción del artículo 3°, perdió su sentido original, cuál era el de que el otorgamiento de títulos de propiedad se hicieran conforme al procedimiento establecido en la Ley No. 7599, con lo que se convirtió en una frase vacía, carente de todo sentido normativo.

Para agravar aún más la situación, al pasar el proyecto de ley a la Comisión Permanente Especial de Redacción, se alteró el orden de la frase que alude a la Ley No. 7599, pasándola de la parte final al comienzo de la norma:

“Artículo 3.- Arrendamiento de terrenos De conformidad con la Ley de titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, el Instituto de Desarrollo Agrario podrá dar en arrendamiento terrenos urbanos, construidos o no, dentro del área segregada descrita en el artículo 1 de esta ley.” Aunque consideramos que el fin de esta nueva redacción, que es la vigente hoy en día, fue proporcionarle un mejor aspecto filológico a la norma, lo cierto es que con ella parece darse la idea de que los arrendamientos a otorgar por el Instituto de Desarrollo Agrario dependen de la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, cuando en realidad no es así, al no existir ningún tipo de procedimiento para arrendar terrenos dentro de la Ley No. 7599.

Por ello, la anulación de la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales por parte de la Sala Constitucional mediante el Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, no es óbice para que, de conformidad con el artículo 3° de la Ley No. 7774, el Instituto de Desarrollo Agrario pueda dar en arrendamiento terrenos urbanos, construidos o no, dentro del área segregada al Refugio Nacional de Vida Silvestre por la misma Ley 7774.

• c)Algunas consideraciones finales Por la importancia del tema, hemos estimado oportuno hacer algunos comentarios al margen de lo preguntado, los cuales, por supuesto, no tienen carácter vinculante; sino que se hacen con el fin de dar a la Administración consultante mayor claridad sobre los tópicos aquí tratados.

En nuestra opinión, la Ley No. 7774 establece una figura híbrida que desde el punto de vista jurídico presenta poca coherencia; ya que, mientras por una parte le otorga la administración del sector segregado del Refugio Nacional de Vida Silvestre a la municipalidad respectiva, por la otra, le otorga la posibilidad al Instituto de Desarrollo Agrario de otorgar contratos de arrendamiento dentro del mismo sector. Lo anterior sin mencionar que la totalidad del área sigue perteneciendo al Estado en carácter de bien de dominio público (artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización).

Lo propio hubiese sido, creemos, que la entidad administradora, en este caso, la municipalidad del lugar, fuera la misma que tuviera la facultad de otorgar contratos de uso sobre los terrenos segregados que, más que arrendamientos, debieran ser llamados concesiones.

Tal vez la intención inicial del diputado Cañas Escalante al proponer sus mociones fue ésa; sobre todo si se toma en cuenta que al pretender la modificación del artículo 3° los contratos de arrendamiento se darían para “terrenos urbanos, construidos o no”. En su línea de pensamiento no aparenta lógica que, si por un lado afirma que la experiencia del Instituto de Desarrollo Agrario es en lo rural y lo agrícola, y no en lo urbano, por el otro le esté dando competencia para otorgar arrendamientos sobre inmuebles urbanos. Pareciera que en el fondo existió una desatención legislativa al no sustituirse al “Instituto de Desarrollo Agrario” por “la municipalidad respectiva” dentro del texto del artículo tercero de la Ley No. 7774.

Lo cierto es que, omisión legislativa o no de por medio, esta Ley le concede al Instituto de Desarrollo Agrario la facultad para otorgar contratos de arrendamiento sobre predios urbanos dentro del área segregada por su artículo primero al Refugio Nacional de Vida Silvestre del corredor fronterizo norte, bajo administración de la municipalidad respectiva.

Ante ese panorama, puede el Instituto de Desarrollo Agrario valorar la posibilidad de presentar un nuevo proyecto de ley cuyo fin sea el regular de manera más congruente el régimen jurídico del área segregada en la Ley No. 7774, sugiriendo que sea la misma municipalidad de la jurisdicción respectiva la que otorgue también las concesiones de uso sobre los terrenos urbanos.

No obstante, y mientras los artículos 2 y 3° de la Ley No. 7774 se mantengan con su redacción actual, creemos necesario, a la hora de otorgar los contratos de arrendamiento por el Instituto de Desarrollo Agrario, que exista una coordinación entre esta entidad y la municipalidad correspondiente, con el propósito de que no se vean frustrados los fines de esa ley en punto a la debida planificación y desarrollo urbanístico de la zona.

CONCLUSION:

De conformidad con el artículo 2° de la Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998, corresponde a la municipalidad respectiva la administración de los terrenos segregados por aquella en su artículo 1° al Refugio Nacional de Vida Silvestre creado mediante Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994.

Según el artículo 3° de la misma Ley, el Instituto de Desarrollo Agrario puede, dentro de esa misma área segregada, dar en arrendamiento terrenos urbanos, construidos o no; sin que la anulación por la Sala Constitucional de la Ley de titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, haya afectado tal competencia.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario [1] La Ley No. 7599 es de 29 de abril de 1996, siendo su fecha de publicación el 9 de agosto de 1996.

[2] Estos programas de titulación existieron con anterioridad al amparo de la ley 5064 de 22 de agosto de 1972, derogada por la No. 6734 de 29 de marzo de 1982; vuelta a poner en vigencia mediante norma atípica contenida en el artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795 de 3 de diciembre de 1984; y luego anulada por la Sala, mediante Voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial presentada por el Juzgado Agrario de Limón.

Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de mayo de 1992, que amplió el plazo para la cancelación del 35% adeudado por los productores de la cartera fideicometada de la Ley FODEA, reformó, en su artículo 3°, el ordinal 84 de la Ley de la Jurisdicción Agraria, poniendo en vigencia otra vez, con deficiente técnica legislativa, la Ley No. 5064.

De nuevo la Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado, declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley No. 7305 (Voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos del 8 de febrero de 1994) al estimar que existían vicios en el procedimiento legislativo de aprobación.

[3] El artículo 8° de la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 fue anulado por la Sala Constitucional mediante Voto No. 02988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999, ante acción interpuesta por la Procuraduría General de la República.

La totalidad de la Ley No. 7599 fue anulada por la Sala Constitucional en el Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, ante consulta judicial de constitucionalidad planteada por el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela.