Dismissal of DGTCC consultation for lack of hierarchical standingRechazo de consulta de la DGTCC por falta de legitimación jerárquica

Opinion : 263 of 20/07/2005 C-263-2005 20 July 2005 MSc. Oscar Porras Torres Director General Transporte y Comercialización de Combustible Ministerio del Ambiente y Energía S. O.

Dear Sir, With the approval of the Attorney General, I refer to your official memorandum N° DGTCC-349-2005 of 24 June last. By means of that memorandum, you consult the opinion of the Procuraduría General as to whether:

“1.- Not being entities regulated as concessionaires of a public service, can RECOPE sell fuels to direct clients?

2.- Not being regulated entities or concessionaires of a public service, can ARESEP set a fuel sale price for those who do not meet the two previous requirements?” The consultations are based on RECOPE’s competence as derived from the provisions of Laws Nos. 6588 and 7356, such that it is indicated that RECOPE lacks the competence to sell to an end consumer. Furthermore, it is noted that the Ministry is only empowered to grant a public service concession to anyone who may be a concessionaire for the sale of fuels to the end consumer, that is, service stations or distributors without a fixed point of sale, not to direct clients because they are an end consumer, which includes those who have a private fuel storage tank. In that regard, it is pointed out that “the creation of the figure of the Direct Client and the consequent authorization that MINAE has given them to purchase from RECOPE, is outside the competence of its powers.” A fundamental aspect of the consultative function of the Procuraduría is determined by the competence to consult it. To establish said competence, one must adhere to the subject matter assigned to an organ and to the hierarchy of the consulting organ.

A.- THE POWER TO CONSULT Article 4 of our Organic Law provides:

“ARTICLE 4.- CONSULTATIONS:

The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly.” In accordance with the development that the Procuraduría has made of said article, it is derived that the requirements for admissibility of the consultation are that:

The matter concerns the administrative function It is raised by an administrative organ in the exercise of its competence That administrative organ must be the head of the respective consulting organ or entity.

The legal opinion must be attached to the consultation.

It is of interest to develop the aspect of hierarchy. The head must be understood as the corresponding hierarchical superior of the respective consulting organ or entity. The effect of the opinions of the Procuraduría must be taken into account. By virtue of that effect, it is inappropriate for the ‘Procuraduría’ to proceed to issue a binding pronouncement regarding a point that concerns an agency when the consultation comes from a lower organ. It is the hierarchical superior who must assess the advisability of subjecting the administrative distribution to the binding opinion of the Procuraduría.

In that regard, in opinion N° C-225-2005 of 17 June 2005, the Procuraduría indicated, regarding a consultation formulated by a lower organ:

“Secondly, in accordance with numeral 4 of our Organic Law and in view of the degree of autonomy that the law of the Constitution (values, principles, and norms) recognizes and guarantees to state universities (constitutional numeral 84), the competent organs of these public entities to consult the Advisory Body are their rectors and the university councils, since, as is well known, the binding nature of our opinions in relation to them operates when they have voluntarily submitted to our competence, a decision that can only be adopted by the aforementioned university organs, in view of the fact that an essential aspect of the organization and functioning of public universities is at stake.” In dealing with the subject matter assigned to the Ministries, the head is the respective Minister or, failing that, the Vice-Minister. Excepted, however, are cases in which competences have been ‘deconcentrated’ (desconcentradas) by law. Thus, the hierarchical superior of the deconcentrated organ may consult the opinion of the Procuraduría regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration is a technique for the distribution of competences, which occurs in favor of organs of the same legal entity or of the same organ, whereby a lower organ is attributed an exclusive competence, to exercise it as its own, in its own name and under its own responsibility. This breaks the fundamental principle in matters of organization: the principle of hierarchy.

The competence that is deconcentrated is a competence to resolve, to decide on a specific matter determined by the legal system.

It is of interest to determine, then, whether the competence on which the consultation is based has been the object of deconcentration by the legislator.

B.- THE COMPETENCE CORRESPONDS TO MINAE The Organic Law of the Ministerio del Ambiente y Energía, Law No. 7152 of 5 June 1990, does not establish any norm in relation to the Dirección General del Transporte y Comercialización de Combustible. Regarding the external organs of that Ministry, Article 4 provides:

“ARTICLE 4.- To comply with the provisions of this law, the Ministerio del Ambiente y Energía (*) shall be composed of the Dirección de Energía, the Dirección de Geología y Minas, the Dirección General Forestal, the Departamento de Vida Silvestre which, by virtue of this law, becomes a Dirección General, and the Servicio de Parques Nacionales; likewise, it shall have the Instituto Metereológico Nacional attached to it, with the rank of Dirección General.” The cited Law does not create the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible and, consequently, does not attribute competence to it. Said attribution is the object of a regulatory norm.

The Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo N° 30077 of 21 December 2001, creates the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible, providing in its Article 30:

“Article 30.- Of the functions of the Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible. Without prejudice to the functions assigned by the respective laws and executive regulations, the primary functions of the Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustibles shall be:

To receive and process applications and recommend to the Minister the granting of permits for the construction, remodeling, and operation of establishments where fuel service stations, fuel storage tanks, marine stations, service stations for supplying aircraft are located; and to distributors without a fixed point of sale. Likewise, to receive and process changes of ownership in these authorizations.

To receive, process, and recommend to the head of MINAE that the authorization be granted to provide the public service of supplying hydrocarbon-derived fuels.

To recommend to the head of MINAE the suspensions and cancellations of the granted authorizations.

To regulate, supervise, and control matters related to the transport and commercialization of hydrocarbon-derived fuel, as well as the safety and hygiene aspects in the operation and functioning of these transports.

To establish and apply an evaluation system for self-consumption facilities and for storage and distribution facilities for hydrocarbon-derived products.

To establish an evaluation system for fuel transport equipment.

Attention to environmental complaints that are related to hydrocarbon derivatives.

To process the administrative procedure to determine whether the recommendation for the suspension or cancellation of the operating authorization is appropriate, both for establishments and for vehicles that supply hydrocarbon-derived fuels, when these have authorization from MINAE.” It should be noted that the attribution of competence made prevents affirming the presence of a deconcentration. In the first place, this is not a case of attributing a power of own and final decision; on the contrary, the competence is assigned as part of the Ministry, with the Minister retaining the decision-making power. Secondly, it must be taken into account that the deconcentration of competences that imply powers of imperium is reserved to the law (Article 59 of the Ley General de la Administración Pública). Granting permits for the construction and operation of fuel service stations, fuel storage tanks, marine stations, the public service concession, and, where appropriate, the suspension or cancellation of the authorizations or concessions agreed upon are part of those powers of imperium that can only be attributed by law. It is not the regulation that is the norm authorized to make such an attribution and, in effect, it does not do so, since the function of the Directorate is preparatory (Article 31 of the Reglamento) and not decisory.

This preparatory character is also present in Decreto Ejecutivo N° 30131 of 20 December 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. The Directorate does not exercise its own competences but rather as part of MINAE. Consequently, the power to decide and to act belongs to the Ministry and not to the Directorate. Article 5 of the Reglamento provides:

“Article 5º-Competence. The application of this Reglamento corresponds to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the DGTCC. For this purpose, the DGTCC shall have, among other competences, the following:

5.1 To regulate, supervise, and control matters related to the transport and commercialization of hydrocarbons, as well as the safety and hygiene aspects in the operation and functioning, in coordination with the MOPT and the Ministerio de Salud, respectively.

5.2 Verification of aspects related to the safety and proper functioning of self-consumption facilities and of storage and distribution facilities for hydrocarbon-derived products.

5.3 To process applications for the installation, relocation, change of ownership, remodeling, and operation of self-consumption or storage and distribution establishments, as well as to prepare the respective resolution recommending to the Minister of Ambiente y Energía.

5.4 To recommend to the Minister of Ambiente y Energía the suspension or cancellation of the authorizations regulated in this Decreto Ejecutivo.

5.5 To process the administrative procedure to determine the suspension or cancellation of the granted authorizations.” It follows from the foregoing that the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible is not the holder of a deconcentrated competence that would allow it to be considered the corresponding hierarchical authority with respect to the matter consulted.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1.- The Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible does not constitute the head regarding the matter consulted. Said head is the Ministro del Ambiente y Energía.

2.- Consequently, the consultation does not meet the admissibility requirements set forth in Article 4 of our Organic Law, and therefore its processing must be denied.

Yours very sincerely, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc Copy: Licdo. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro del Ambiente y Energía

Dictamen : 263 del 20/07/2005 C-263-2005 20 de julio de 2005 MSc. Oscar Porras Torres Director General Transporte y Comercialización de Combustible Ministerio del Ambiente y Energía S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DGTCC-349-2005 de 24 de junio anterior. Por medio de ese oficio, consulta Ud. el criterio de la Procuraduría General si:

“1-. Al no ser entes regulados como concesionarios de un servicio público, puede RECOPE vender combustibles a los clientes directos?

2-. Al no ser entes regulados ni concesionarios de un servicio público, puede ARESEP fijar un precio de venta de combustibles a quienes no cumplan los dos requisitos anteriores?”.

Las consultas parten de la competencia de RECOPE según derivan de lo dispuesto en las leyes Ns. 6588 y 7356, por lo que se indica que RECOPE carece de competencia para vender a quien es consumidor final. Además, se señala que el Ministerio sólo está facultado para otorgar una concesión de servicio público a quien puede ser concesionario de la venta de combustibles al consumidor final, sea las estaciones de servicio o los distribuidores sin punto fijo, no a los clientes directos por ser un consumidor final, lo que incluye a quienes tienen un tanque de almacenamiento privado de combustible. En ese sentido, se señala que “la creación de la figura del Cliente Directo y la consiguiente autorización que MINAE le ha dado para comprar en RECOPE, ésta fuera de la competencia de sus atribuciones”.

Un aspecto fundamental de la facultad consultiva de la Procuraduría está determinado por la competencia para consultarle. Para establecer dicha competencia, debe estarse a la materia asignada a un órgano y a la jerarquía del órgano consultante.

A.- LA FACULTAD DE CONSULTAR Dispone el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica:

“ARTÍCULO 4º.-C ONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

De acuerdo con el desarrollo que la Procuraduría ha hecho de dicho artículo, se deriva que constituyen requisitos de admisibilidad de la consulta que:

El asunto verse sobre la función administrativa Sea planteada por un órgano administrativo en el ejercicio de su competencia Ese órgano administrativo debe ser el jerarca del respectivo órgano o entidad consultante.

A la consulta debe adjuntarse el criterio legal.

Interesa desarrollar el aspecto de la jerarquía. Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría.

En ese sentido, en el dictamen N° C-225-2005 de 17 de junio de 2005, indicó la Procuraduría a propósito de una consulta formulada por un órgano inferior:

“En segundo término, de conformidad con el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica y en vista del grado de autonomía que le reconoce y garantiza el derecho de la Constitución (valores, principios y normas) a las universidades estatales (numeral 84 constitucional), los órganos competentes de estos entes públicos para consultar al Órgano Asesor son sus rectores y los consejos universitarios, pues, como es bien sabido, la vinculatoriedad de nuestros dictámenes en relación con ellos opera cuando estos voluntariamente se han sometido a nuestra competencia, decisión que solo pueden adoptar los órganos universitarios mencionados, en vista de que está de por medio un aspecto esencial de la organización y el funcionamiento de las universidades públicas”.

En tratándose de la materia asignada a los Ministerios, el jerarca es el Ministro respectivo o en su defecto, el Viceministro. Se exceptúan, sin embargo, los casos en que por ley se han desconcentrado competencias. Así, el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe el principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.

La competencia que se desconcentra es una competencia para resolver, para decidir sobre una materia determinada por el ordenamiento.

Interesa determinar, entonces, si la competencia sobre la cual versa la consulta ha sido objeto de desconcentración por parte del legislador.

B.- LA COMPETENCIA CORRESPONDE AL MINAE La Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, Ley N. 7152 de 5 de junio de 1990, no establece norma alguna en relación con la Dirección General del Transporte y Comercialización de Combustible. Sobre los órganos externos de ese Ministerio, dispone el artículo 4:

“ARTICULO 4.- Para dar cumplimiento a lo establecido en esta ley, el Ministerio del Ambiente y Energía (*) estará integrado por la Dirección de Energía, la Dirección de Geología y Minas, la Dirección General Forestal, el Departamento de Vida Silvestre que, en virtud de esta ley, pasa a ser Dirección General, y el Servicio de Parques Nacionales; asimismo, tendrá adscrito al Instituto Metereológico Nacional, con jerarquía de Dirección General”.

La Ley de cita no crea la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible y, por consiguiente, no le atribuye competencia. Dicha atribución es objeto de norma reglamentaria.

El Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo N° 30077 de 21 de diciembre de 2001, crea la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible disponiendo en su artículo 30:

“Artículo 30.-De las funciones de la Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible. Sin perjuicio de las funciones asignadas por las leyes y reglamentos ejecutivos respectivos, serán funciones primordiales de la Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustibles:

Recibir y tramitar las solicitudes y recomendar al Ministro el otorgamiento de permisos de construcción, remodelación y funcionamiento de los establecimientos donde se encuentran estaciones de servicio de combustibles, tanques de almacenamiento de combustibles, estaciones marinas, estaciones de servicio para abastecer aeronaves; y a los distribuidores sin punto fijo de venta, Igualmente que se recibe y tramitan los cambios de titularen estas autorizaciones.

Recibir tramitar y recomendar al jerarca del MINAE, que se otorgue la autorización para brindar el servicio público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos.

Recomendar al jerarca del MINAE, las suspensiones y cancelaciones de las autorizaciones otorgadas.

Regular, fiscalizar u controlar lo relativo al transporte y comercialización de combustible derivados de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento de estos transportes.

Establecer y aplicar un sistema de evaluación para las instalaciones de autoconsumo y en las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de hidrocarburos.

Establecer un sistema de evaluación para el equipo de transporte de combustibles.

Atención de la denuncias ambientales que estén relacionadas con derivados de hidrocarburos.

Tramitar el procedimiento administrativo para determinar si procede la recomendación de suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento, tanto de los establecimientos como de los vehículos que suministran combustibles derivados de hidrocarburos, cuando estos cuentan con autorización del MINAE”.

Es de advertir que la atribución de competencia que se hace impide afirmar la presencia de una desconcentración. En primer lugar, no se está ante la atribución de un poder de decisión propio y definitivo; por el contrario, la competencia se asigna como parte del Ministerio conservando el Ministro el poder de decisión. En segundo término, debe tomarse en cuenta que la desconcentración de competencias que impliquen potestades de imperio es reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública). El otorgar permisos de construcción y funcionamiento de estaciones de servicio de combustibles, tanques de almacenamiento de combustibles, estaciones de marinas, la concesión de servicio público y en su caso, la suspensión o cancelación de las autorizaciones o concesiones acordadas son parte de esas potestades de imperio que solo por ley pueden atribuirse. No es el reglamento la norma autorizada para efectuar tal atribución y, en efecto, no lo hace puesto que la función de la Dirección es preparatoria (artículo 31 del Reglamento) y no decisoria.

Ese carácter preparatorio está presente también en el Decreto Ejecutivo N° 30131 de 20 de diciembre de 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. La Dirección no ejerce competencias propias sino como parte del MINAE. Por consiguiente, el poder de decidir y de actuar corresponde al Ministerio y no a la Dirección. Dispone el artículo 5 del Reglamento:

“Artículo 5º-Competencia. Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía por medio de la DGTCC, la aplicación del presente Reglamento. Para tal efecto, la DGTCC tendrá entre otras competencias las siguientes:

5.1 Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente.

5.2 Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos.

5.3 Tramitar las solicitudes de instalación, traslado, cambio de titular, remodelación y operación de los establecimientos de autoconsumo o almacenamiento y distribución, así como elaborar la respectiva resolución de recomendación al Ministro del Ambiente y Energía.

5.4 Recomendar al Ministro de Ambiente y Energía la suspensión o la cancelación de las autorizaciones que se regulan en este Decreto Ejecutivo.

5.5 Tramitar el procedimiento administrativo para determinar la suspensión o cancelación de las autorizaciones otorgadas”.

Se sigue de lo expuesto que la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible no es titular de una competencia desconcentrada, que permita considerarlo la autoridad jerárquica correspondiente en orden a la materia consultada.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- La Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible no constituye el jerarca en orden al tema consultado. Dicho jerarca es el Ministro del Ambiente y Energía.

2.- En consecuencia, la consulta no reúne los requisitos de admisibilidad dispuestos por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, por lo que debe denegarse su trámite.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc Copia: Licdo. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro del Ambiente y Energía