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C-263-2005 · 20/07/2005
OutcomeResultado
The consultation was declared inadmissible because it was not submitted by the competent hierarch (Minister of Environment and Energy).La consulta fue declarada inadmisible por no ser presentada por el jerarca competente (Ministro del Ambiente y Energía).
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes whether the Directorate General of Fuel Transportation and Marketing (DGTCC) of MINAE has the authority to submit a binding consultation on whether RECOPE may sell fuels to direct clients and whether ARESEP may set prices for these buyers. The opinion concludes that the DGTCC is not the competent hierarch to consult, as its functions are preparatory and not decisional, lacking a deconcentrated competence. Consequently, the consultation is inadmissible and must be filed by the Minister of Environment and Energy, who holds the requisite authority to refer the matter for a binding opinion from the Attorney General.La Procuraduría General de la República analiza si la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (DGTCC) del MINAE tiene competencia para formular una consulta vinculante sobre si RECOPE puede vender combustibles a clientes directos y si ARESEP puede fijar precios a esos compradores. El dictamen concluye que la DGTCC no es el jerarca competente para consultar, ya que sus funciones son preparatorias y no decisorias, careciendo de una competencia desconcentrada. Por lo tanto, la consulta es inadmisible, debiendo ser planteada por el Ministro del Ambiente y Energía, quien ostenta la jerarquía necesaria para someter el asunto al criterio vinculante de la Procuraduría.
Key excerptExtracto clave
A fundamental aspect of the Attorney General's advisory power is determined by the competence to consult. To establish such competence, one must consider the subject matter assigned to an agency and the hierarchy of the consulting body. It follows from the foregoing that the Directorate of Fuel Transportation and Marketing is not the holder of a deconcentrated competence, which would allow it to be considered the corresponding hierarchical authority in relation to the matter consulted. 1. The Directorate General of Fuel Transportation and Marketing does not constitute the hierarch in relation to the matter consulted. Said hierarch is the Minister of Environment and Energy. 2. Consequently, the consultation does not meet the admissibility requirements set forth in Article 4 of our Organic Law, and therefore its processing must be denied.Un aspecto fundamental de la facultad consultiva de la Procuraduría está determinado por la competencia para consultarle. Para establecer dicha competencia, debe estarse a la materia asignada a un órgano y a la jerarquía del órgano consultante. Se sigue de lo expuesto que la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible no es titular de una competencia desconcentrada, que permita considerarlo la autoridad jerárquica correspondiente en orden a la materia consultada. 1.- La Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible no constituye el jerarca en orden al tema consultado. Dicho jerarca es el Ministro del Ambiente y Energía. 2.- En consecuencia, la consulta no reúne los requisitos de admisibilidad dispuestos por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, por lo que debe denegarse su trámite.
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"Se sigue de lo expuesto que la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible no es titular de una competencia desconcentrada, que permita considerarlo la autoridad jerárquica correspondiente en orden a la materia consultada."
"It follows from the foregoing that the Directorate of Fuel Transportation and Marketing is not the holder of a deconcentrated competence, which would allow it to be considered the corresponding hierarchical authority in relation to the matter consulted."
Análisis de la competencia
"Se sigue de lo expuesto que la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible no es titular de una competencia desconcentrada, que permita considerarlo la autoridad jerárquica correspondiente en orden a la materia consultada."
Análisis de la competencia
"Es de advertir que la atribución de competencia que se hace impide afirmar la presencia de una desconcentración. En primer lugar, no se está ante la atribución de un poder de decisión propio y definitivo; por el contrario, la competencia se asigna como parte del Ministerio conservando el Ministro el poder de decisión."
"It should be noted that the attribution of competence made prevents affirming the existence of a deconcentration. First, it is not an attribution of an own and definitive decision-making power; on the contrary, the competence is assigned as part of the Ministry, with the Minister retaining decision-making power."
Análisis de funciones de la DGTCC
"Es de advertir que la atribución de competencia que se hace impide afirmar la presencia de una desconcentración. En primer lugar, no se está ante la atribución de un poder de decisión propio y definitivo; por el contrario, la competencia se asigna como parte del Ministerio conservando el Ministro el poder de decisión."
Análisis de funciones de la DGTCC
"La desconcentración de competencias que impliquen potestades de imperio es reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública)."
"The deconcentration of competences that involve imperium powers is reserved to law (Article 59 of the General Public Administration Law)."
Fundamento legal
"La desconcentración de competencias que impliquen potestades de imperio es reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública)."
Fundamento legal
Full documentDocumento completo
Legal Opinion 263 Opinion: 263 of 20/07/2005 July 20, 2005 C-263-2005 July 20, 2005 MSc. Oscar Porras Torres Director General Transporte y Comercialización de Combustible Ministerio del Ambiente y Energía S. O.
Dear Sir:
With the approval of the Attorney General, I refer to your official communication No. DGTCC-349-2005 of June 24th last. Through that communication, you consult the opinion of the Office of the Attorney General as to whether:
"1.- Given that they are not regulated entities as concessionaires of a public service, can RECOPE sell fuels to direct customers?
The consultations are based on the competence of RECOPE as it derives from the provisions of Laws Nos. 6588 and 7356, such that it is indicated that RECOPE lacks the competence to sell to anyone who is an end consumer. Furthermore, it is noted that the Ministry is only empowered to grant a public service concession to those who can be concessionaires for the sale of fuels to the end consumer, whether service stations or distributors without a fixed point of sale, not to direct customers as they are end consumers, which includes those who have a private fuel storage tank. In that regard, it is noted that "the creation of the figure of the Direct Customer and the consequent authorization that MINAE has given it to purchase from RECOPE, is outside the scope of its powers." A fundamental aspect of the advisory authority of the Office of the Attorney General is determined by standing to consult. To establish such standing, one must consider the subject matter assigned to a body and the hierarchy of the consulting body.
A.- THE AUTHORITY TO CONSULT Article 4 of our Organic Law provides:
"ARTICLE 4.- CONSULTATIONS:
The bodies of the Public Administration, through the senior officials of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General; in each case, they must include the opinion of the respective legal advisory unit, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly." In accordance with the development that the Office of the Attorney General has made of said article, it follows that the admissibility requirements for a consultation are that:
The matter concerns the administrative function.
It is raised by an administrative body in the exercise of its competence.
That administrative body must be the senior official of the respective consulting body or entity.
The legal opinion must be attached to the consultation.
It is of interest to develop the aspect of hierarchy. Senior official must be understood as the corresponding hierarchical superior of the respective consulting body or entity. The effect held by the opinions of the Office of the Attorney General must be taken into account. By virtue of that effect, it is improper for the Office of the Attorney General to issue a binding ruling regarding a point that concerns an agency when the consultation comes from a subordinate body. It is the hierarchical superior who must assess the relevance of subjecting the administrative distribution to the binding opinion of the Office of the Attorney General.
In that regard, in Opinion No. C-225-2005 of June 17, 2005, the Office of the Attorney General stated with respect to a consultation formulated by a subordinate body:
"Secondly, in accordance with numeral 4 of our Organic Law and in view of the degree of autonomy that the Law of the Constitution (values, principles, and norms) recognizes and guarantees to state universities (constitutional numeral 84), the competent bodies of these public entities to consult the Advisory Body are their rectors and university councils, since, as is well known, the binding nature of our opinions in relation to them applies when they have voluntarily submitted themselves to our jurisdiction, a decision that can only be adopted by the aforementioned university bodies, given that an essential aspect of the organization and functioning of public universities is at stake." In the case of the subject matter assigned to the Ministries, the senior official is the respective Minister or, in his absence, the Vice Minister. Excepted, however, are cases where powers have been deconcentrated by law.
Thus, the hierarchical superior of the deconcentrated body may consult the opinion of the Office of the Attorney General regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration is a technique for distributing powers, which occurs in favor of bodies of the same legal entity or the same body, whereby a subordinate body is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name and under its own responsibility. This breaks the fundamental principle in matters of organization: the principle of hierarchy.
The competence that is deconcentrated is a competence to resolve, to decide on a matter determined by the legal system.
It is of interest, then, to determine whether the competence on which the consultation is based has been subject to deconcentration by the legislator.
B.- THE COMPETENCE CORRESPONDS TO MINAE The Organic Law of the Ministerio del Ambiente y Energía, Law No. 7152 of June 5, 1990, establishes no provision whatsoever in relation to the Dirección General del Transporte y Comercialización de Combustible. Regarding the external bodies of that Ministry, Article 4 provides:
"ARTICLE 4.- To comply with the provisions of this law, the Ministerio del Ambiente y Energía (*) shall be composed of the Dirección de Energía, the Dirección de Geología y Minas, the Dirección General Forestal, the Departamento de Vida Silvestre which, by virtue of this law, becomes a Dirección General, and the Servicio de Parques Nacionales; likewise, it shall have attached to it the Instituto Metereológico Nacional, with the rank of Dirección General." The cited Law does not create the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible and, consequently, does not attribute competence to it. Such attribution is the subject of regulatory provisions.
The General Regulation of the Ministerio del Ambiente y Energía, Executive Decree No. 30077 of December 21, 2001, creates the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible, providing in its Article 30:
"Article 30.- Functions of the Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible. Without prejudice to the functions assigned by the respective laws and executive regulations, the primary functions of the Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustibles shall be:
To receive and process applications and recommend to the Minister the granting of permits for the construction, remodeling, and operation of establishments where fuel service stations, fuel storage tanks, marine stations, service stations for supplying aircraft are located; and to distributors without a fixed point of sale. Likewise, to receive and process changes of ownership in these authorizations.
To receive, process, and recommend to the senior official of MINAE that the authorization to provide the public service of supplying hydrocarbon-derived fuels be granted.
To recommend to the senior official of MINAE the suspensions and cancellations of the authorizations granted.
To regulate, oversee, and control matters relating to the transport and commercialization of hydrocarbon-derived fuels, as well as aspects of safety and hygiene in the operation and functioning of these transports.
To establish and apply an evaluation system for self-consumption installations and for hydrocarbon-derived product storage and distribution installations.
To establish an evaluation system for fuel transport equipment.
To address environmental complaints related to hydrocarbon derivatives.
To process the administrative procedure to determine whether the recommendation for suspension or cancellation of the operating authorization is appropriate, both for establishments and for vehicles that supply hydrocarbon-derived fuels, when these have authorization from MINAE." It must be noted that the attribution of competence made prevents affirming the presence of a deconcentration. Firstly, this is not an attribution of an independent and definitive decision-making power; on the contrary, the competence is assigned as part of the Ministry, with the Minister retaining the decision-making power. Secondly, it must be taken into account that the deconcentration of powers that imply public authority powers is reserved to law (Article 59 of the General Law of the Public Administration). The granting of permits for the construction and operation of fuel service stations, fuel storage tanks, marine stations, the public service concession, and where appropriate, the suspension or cancellation of the agreed authorizations or concessions are part of those public authority powers that can only be attributed by law. The regulation is not the norm authorized to effect such attribution and, indeed, it does not do so since the function of the Dirección is preparatory (Article 31 of the Regulation) and not decision-making.
That preparatory character is also present in Executive Decree No. 30131 of December 20, 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. The Dirección does not exercise its own powers but rather as part of MINAE. Consequently, the power to decide and to act corresponds to the Ministry and not to the Dirección. Article 5 of the Regulation provides:
"Article 5.- Competence. The application of this Regulation corresponds to the Ministerio del Ambiente y Energía through the DGTCC. For this purpose, the DGTCC shall have, among other powers, the following:
5.1 To regulate, oversee, and control matters relating to the transport and commercialization of hydrocarbons, as well as aspects of safety and hygiene in operation and functioning, in coordination with the MOPT and the Ministerio de Salud, respectively.
5.2 Verification of aspects related to the safety and proper functioning of self-consumption installations and of hydrocarbon derivative product storage and distribution installations.
5.3 To process applications for the installation, relocation, change of ownership, remodeling, and operation of self-consumption or storage and distribution establishments, as well as to prepare the respective resolution recommending it to the Ministro del Ambiente y Energía.
5.4 To recommend to the Ministro de Ambiente y Energía the suspension or cancellation of the authorizations regulated in this Executive Decree.
5.5 To process the administrative procedure to determine the suspension or cancellation of the authorizations granted." It follows from the foregoing that the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible is not the holder of a deconcentrated competence that would allow it to be considered the corresponding hierarchical authority with regard to the matter consulted.
CONCLUSION:
Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:
Yours very truly, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc Copy: Licdo. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro del Ambiente y Energía
Texto Dictamen 263 Dictamen : 263 del 20/07/2005 20 de julio de 2005 C-263-2005 20 de julio de 2005 MSc. Oscar Porras Torres Director General Transporte y Comercialización de Combustible Ministerio del Ambiente y Energía S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DGTCC-349-2005 de 24 de junio anterior. Por medio de ese oficio, consulta Ud. el criterio de la Procuraduría General si:
“1-. Al no ser entes regulados como concesionarios de un servicio público, puede RECOPE vender combustibles a los clientes directos?
2-. Al no ser entes regulados ni concesionarios de un servicio público, puede ARESEP fijar un precio de venta de combustibles a quienes no cumplan los dos requisitos anteriores?”.
Las consultas parten de la competencia de RECOPE según derivan de lo dispuesto en las leyes Ns. 6588 y 7356, por lo que se indica que RECOPE carece de competencia para vender a quien es consumidor final. Además, se señala que el Ministerio sólo está facultado para otorgar una concesión de servicio público a quien puede ser concesionario de la venta de combustibles al consumidor final, sea las estaciones de servicio o los distribuidores sin punto fijo, no a los clientes directos por ser un consumidor final, lo que incluye a quienes tienen un tanque de almacenamiento privado de combustible. En ese sentido, se señala que “la creación de la figura del Cliente Directo y la consiguiente autorización que MINAE le ha dado para comprar en RECOPE, ésta fuera de la competencia de sus atribuciones”.
Un aspecto fundamental de la facultad consultiva de la Procuraduría está determinado por la competencia para consultarle. Para establecer dicha competencia, debe estarse a la materia asignada a un órgano y a la jerarquía del órgano consultante.
A.- LA FACULTAD DE CONSULTAR Dispone el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica:
“ARTÍCULO 4 º .-C ONSULTAS:
Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.
De acuerdo con el desarrollo que la Procuraduría ha hecho de dicho artículo, se deriva que constituyen requisitos de admisibilidad de la consulta que:
El asunto verse sobre la función administrativa Sea planteada por un órgano administrativo en el ejercicio de su competencia Ese órgano administrativo debe ser el jerarca del respectivo órgano o entidad consultante.
A la consulta debe adjuntarse el criterio legal.
Interesa desarrollar el aspecto de la jerarquía. Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría.
En ese sentido, en el dictamen N° C-225-2005 de 17 de junio de 2005, indicó la Procuraduría a propósito de una consulta formulada por un órgano inferior:
“En segundo término, de conformidad con el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica y en vista del grado de autonomía que le reconoce y garantiza el derecho de la Constitución (valores, principios y normas) a las universidades estatales (numeral 84 constitucional), los órganos competentes de estos entes públicos para consultar al Órgano Asesor son sus rectores y los consejos universitarios, pues, como es bien sabido, la vinculatoriedad de nuestros dictámenes en relación con ellos opera cuando estos voluntariamente se han sometido a nuestra competencia, decisión que solo pueden adoptar los órganos universitarios mencionados, en vista de que está de por medio un aspecto esencial de la organización y el funcionamiento de las universidades públicas”.
En tratándose de la materia asignada a los Ministerios, el jerarca es el Ministro respectivo o en su defecto, el Viceministro. Se exceptúan, sin embargo, los casos en que por ley se han desconcentrado competencias. Así, el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe el principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.
La competencia que se desconcentra es una competencia para resolver, para decidir sobre una materia determinada por el ordenamiento.
Interesa determinar, entonces, si la competencia sobre la cual versa la consulta ha sido objeto de desconcentración por parte del legislador.
B.- LA COMPETENCIA CORRESPONDE AL MINAE La Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, Ley N. 7152 de 5 de junio de 1990, no establece norma alguna en relación con la Dirección General del Transporte y Comercialización de Combustible. Sobre los órganos externos de ese Ministerio, dispone el artículo 4:
“ARTICULO 4.- Para dar cumplimiento a lo establecido en esta ley, el Ministerio del Ambiente y Energía (*) estará integrado por la Dirección de Energía, la Dirección de Geología y Minas, la Dirección General Forestal, el Departamento de Vida Silvestre que, en virtud de esta ley, pasa a ser Dirección General, y el Servicio de Parques Nacionales; asimismo, tendrá adscrito al Instituto Metereológico Nacional, con jerarquía de Dirección General”.
La Ley de cita no crea la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible y, por consiguiente, no le atribuye competencia. Dicha atribución es objeto de norma reglamentaria.
El Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo N° 30077 de 21 de diciembre de 2001, crea la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible disponiendo en su artículo 30:
“Artículo 30.-De las funciones de la Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustible. Sin perjuicio de las funciones asignadas por las leyes y reglamentos ejecutivos respectivos, serán funciones primordiales de la Dirección General de Transportes y Comercialización de Combustibles:
Recibir y tramitar las solicitudes y recomendar al Ministro el otorgamiento de permisos de construcción, remodelación y funcionamiento de los establecimientos donde se encuentran estaciones de servicio de combustibles, tanques de almacenamiento de combustibles, estaciones marinas, estaciones de servicio para abastecer aeronaves; y a los distribuidores sin punto fijo de venta, Igualmente que se recibe y tramitan los cambios de titularen estas autorizaciones.
Recibir tramitar y recomendar al jerarca del MINAE, que se otorgue la autorización para brindar el servicio público de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos.
Recomendar al jerarca del MINAE, las suspensiones y cancelaciones de las autorizaciones otorgadas.
Regular, fiscalizar u controlar lo relativo al transporte y comercialización de combustible derivados de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento de estos transportes.
Establecer y aplicar un sistema de evaluación para las instalaciones de autoconsumo y en las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de hidrocarburos.
Establecer un sistema de evaluación para el equipo de transporte de combustibles.
Atención de la denuncias ambientales que estén relacionadas con derivados de hidrocarburos.
Tramitar el procedimiento administrativo para determinar si procede la recomendación de suspensión o cancelación de la autorización de funcionamiento, tanto de los establecimientos como de los vehículos que suministran combustibles derivados de hidrocarburos, cuando estos cuentan con autorización del MINAE”.
Es de advertir que la atribución de competencia que se hace impide afirmar la presencia de una desconcentración. En primer lugar, no se está ante la atribución de un poder de decisión propio y definitivo; por el contrario, la competencia se asigna como parte del Ministerio conservando el Ministro el poder de decisión. En segundo término, debe tomarse en cuenta que la desconcentración de competencias que impliquen potestades de imperio es reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública). El otorgar permisos de construcción y funcionamiento de estaciones de servicio de combustibles, tanques de almacenamiento de combustibles, estaciones de marinas, la concesión de servicio público y en su caso, la suspensión o cancelación de las autorizaciones o concesiones acordadas son parte de esas potestades de imperio que solo por ley pueden atribuirse. No es el reglamento la norma autorizada para efectuar tal atribución y, en efecto, no lo hace puesto que la función de la Dirección es preparatoria (artículo 31 del Reglamento) y no decisoria.
Ese carácter preparatorio está presente también en el Decreto Ejecutivo N° 30131 de 20 de diciembre de 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. La Dirección no ejerce competencias propias sino como parte del MINAE. Por consiguiente, el poder de decidir y de actuar corresponde al Ministerio y no a la Dirección. Dispone el artículo 5 del Reglamento:
“Artículo 5º-Competencia. Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía por medio de la DGTCC, la aplicación del presente Reglamento. Para tal efecto, la DGTCC tendrá entre otras competencias las siguientes:
5.1 Regular, fiscalizar y controlar lo relativo al transporte y comercialización de hidrocarburos, así como los aspectos de seguridad e higiene en la operación y funcionamiento, en coordinación con el MOPT y el Ministerio de Salud, respectivamente.
5.2 Verificación de aspectos relacionados con la seguridad y buen funcionamiento de las instalaciones para autoconsumo y de las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos derivados de los hidrocarburos.
5.3 Tramitar las solicitudes de instalación, traslado, cambio de titular, remodelación y operación de los establecimientos de autoconsumo o almacenamiento y distribución, así como elaborar la respectiva resolución de recomendación al Ministro del Ambiente y Energía.
5.4 Recomendar al Ministro de Ambiente y Energía la suspensión o la cancelación de las autorizaciones que se regulan en este Decreto Ejecutivo.
5.5 Tramitar el procedimiento administrativo para determinar la suspensión o cancelación de las autorizaciones otorgadas”.
Se sigue de lo expuesto que la Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible no es titular de una competencia desconcentrada, que permita considerarlo la autoridad jerárquica correspondiente en orden a la materia consultada.
CONCLUSIÓN:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc Copia: Licdo. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro del Ambiente y Energía
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