Administration of Isla San Lucas and the Puntarenas estuary as protected areasAdministración de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas como áreas protegidas

Legal Opinion: 237 - J of 11/17/2003 OJ-237-2003 San José, November 17, 2003.

Mr. Omar Obando Suárez Mayor Municipality of Puntarenas Dear Mr. Mayor:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your official letter number AM 180-03 of March 17, 2003, in which you request the opinion of this advisory body regarding the interpretation and application of decree number 29.277-MINAE, published in La Gaceta number 30 of February 12, 2001, which declared Isla San Lucas as a national wildlife refuge and the Estero de Puntarenas and associated mangroves as a wetland.

The foregoing, because the aforementioned decree assigns the administration of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas and associated mangroves to the Ministry of Environment and Energy, while Laws number 5469 of April 25, 1974 and number 4071 of January 22, 1968, as well as the Maritime-Terrestrial Zone Law number 6043 of December 16, 1977, and its amendments, assign it in favor of the Municipality of Puntarenas.

I. BACKGROUND

The legal department of the consulting municipality, according to the opinion rendered by attorney Nelly Elizabeth Jiménez Rodríguez in official letter number DL-069-02-2003, concluded that decree number 29.277-MINAE violates the principle of normative hierarchy, as well as the provisions of constitutional articles 169 and 170.

II. PURPOSE OF THE CONSULTATION

This consultation aims to determine the scope and legal implications of decree number 29.277-MINAE, given that its Article 4 assigns the administration of the protected areas it establishes to the Ministry of Environment and Energy. This is equivalent to determining whether said article is unconstitutional because it contravenes the principle of normative hierarchy and municipal autonomy, insofar as the ownership and administration of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas, and associated mangroves, are assigned to the Municipality of Puntarenas by legal-rank norms.

III. REGARDING THE MATTER CONSULTED

Decree number 29.277-MINAE, published in La Gaceta number 30 of February 12, 2001, is challenged before the Constitutional Chamber, according to an unconstitutionality action processed under case file number 03-006587-0007-CO, filed by the consultant here, Mr. Omar Obando Suárez, in his capacity as Mayor of the Municipality of Puntarenas. The legal arguments supporting the allegations of unconstitutionality formulated in the action are the same ones that ground the consultation made to this Attorney General's Office. The action questions the constitutionality of the cited decree for breaching the principle of normative hierarchy and municipal autonomy, both guaranteed in the Constitution.

Although the filing of the action does not prevent its application, since the suspensive effects of unconstitutionality actions are limited to the application of the challenged norms in those judicial proceedings—including amparo and habeas corpus appeals—or administrative proceedings aimed at exhausting the administrative channel, in which the challenged norms must be applied (Articles 75, paragraph 1, and 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction), the truth is that the ruling issued by this Attorney General's Office in its capacity as an advisory body of the public administration would be subject to what the Constitutional Chamber definitively resolves, especially considering that the action challenges the entirety of the cited decree.

In any case, and given that this Attorney General's Office, in its capacity as an advisory body to the Constitutional Chamber, rendered the corresponding report in the unconstitutionality action filed against decree number 29.277-MINAE, it is appropriate to transcribe the relevant parts of said report in relation to the consultation made:

"I) On the merits.

• a)Regarding the hierarchy of norms and the change of ownership of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas and associated mangroves.

Articles 11, 105, 121, subsection 1), and 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution guarantee the hierarchical superiority of the law over regulations, by virtue of which the latter are considered secondary norms, subordinated to the law, in the sense expressed by this Court in ruling number 243-93 of January nineteenth, nineteen ninety-three, where it stated:

"II. The Executive Branch, although it does not have the power to enact laws—which power is held solely by the Legislative Branch, by virtue of the provisions of Articles 105 and 121 of the Political Constitution—does participate in the formation of the legal system through the regulatory power that the Magna Carta confers upon it in Articles 140, subsection 3.)—which indicates the Administration's attribution to 'regulate laws, execute them, sanction them, and ensure their exact compliance'—and 18.)—which allows this Branch of the State to 'issue the regulation it deems appropriate for the internal regime of its offices and to issue the other regulations and ordinances necessary for the prompt execution of the laws'—a power that, as seen, is expressed through the decrees and regulations issued by the Public Administration. However, by virtue of the hierarchy of norms, regarding the written sources of Law, normative primacy corresponds to the Political Constitution, followed by international treaties, then laws, and finally the regulations and decrees issued by the Public Administration. Therefore, the regulation is a secondary, subordinate, inferior, and complementary norm to the Law, needing justification on a case-by-case basis, subject to the latter in several ways: 1.) it is produced only in the areas that the law allows it; 2.) it cannot attempt to nullify or contradict legal precepts; and 3.) it cannot substitute for the law where the latter is necessary to produce a specific effect or regulate certain content." Thus, the enactment of laws is the exclusive competence of the Legislative Branch, and the normative power of the Executive Branch (regulations) is exercised only within the framework established by the law. By virtue of this hierarchical order, the discrepancy between law and regulation implies the invalidity of the latter for reasons of legality, directly and immediately; but indirectly and mediately, the invalidity is for reasons of constitutionality, insofar as the discrepancy implies a violation of the constitutional norms that delimit the exercise of the normative power of the Executive Branch.

In the cases of autonomous regulations issued outside the hypothesis defined by Article 140, subsection 18) of the Constitution, there may be no discrepancy between the regulation and a specific law, since by its autonomous nature it is not issued in execution of a law. Then, the defect could be directly one of constitutionality, for breach of said subsection 18 of numeral 140 of the Constitution.

In the cases of executive regulations of law, almost every defect of legality entails some degree of violation of the rules that discipline the exercise of the normative power of the Executive Branch, either because it regulates areas that the law does not indicate, because it contradicts some legal precept or nullifies it, or because it is issued regarding matters reserved to law. And since said rules are contained in or derived from norms and principles of constitutional order, almost all illegality implies a violation of such principles or norms. This is what occurs regarding the principle of legality and the hierarchical order of norms that said principle implies, guaranteed in Article 11 of the Constitution, and from which the mentioned rules are derived; however, and by virtue of a distribution of competences that the Constitution itself establishes (Articles 10 and 49), there are defects of legality that, although they entail a breach of the principle of legality and thereby of the hierarchical order of norms, are not for the Constitutional Chamber to resolve.

In the stated sense, the delimiting criterion between constitutional and ordinary jurisdictions is the degree of the rules contained in the constitutional principle of legality and hierarchical order of norms, and this Court has established as an indicative element thereof that, in addition to breaching Article 11 of the Constitution, the provisions of other constitutional norms are breached. Such is the thesis derived from what was stated in ruling number 6689-96 of December 10, 1996, where in its Considering III, it stated:

"III. The problem raised by the claimant refers, in the first place, to the violation of the principle of administrative legality that derives from Articles 11, 49, 121, and 140 of the Constitution. It indicates that said infraction occurs because Executive Decree number 25185-MOPT has no legal basis to establish a restructuring of the Transportation Division of the MOPT, since it breaches the formal and substantial limits of the regulatory power. However, the exercise of the State's power to restructure and reorganize its dependencies to provide a better service is recognized by Articles 140, 191, and 192 of the Political Constitution. Regarding these faculties of the State, in ruling number 7208-94, at fifteen hours and fifteen minutes on December seventh, nineteen ninety-four, the Chamber ordered the following: _Article 192 of the Constitution empowers the Public Administration to order the restructuring of the various dependencies that comprise it, in order to achieve their better performance and organization, for which it may order not only the elimination and reclassification of positions, but also the transfer of officials to different positions, provided that due process is observed, in this case in accordance with the Civil Service Statute, since no provision may derive from the transfers that implies a reduction in the salary corresponding to each employee—according to the position they hold—or substantially modify the terms of the service provision, as it is not constitutionally lawful to alter the conditions of remuneration, category, and social consideration, time, place, or any act of substantial variation of these extremes.

Thus, what is requested of the Chamber is to make the principle of legality prevail by determining the violation of legal precepts by regulatory norms; but it turns out that this task has been assigned by the Constituent itself to the contentious-administrative jurisdiction, as derived from Article 49 of the Fundamental Charter, which obliges a systematic interpretation of the constitutional text and an understanding that questions of legality must be submitted to the cited jurisdiction, this in order to maintain a uniform distribution of competences and respect for all the rules that make up the Political Constitution.

Obviously, any challenge like the one raised implicitly entails a presumed violation of the Political Constitution, given that the entire legal system derives from it, but there is clearly established in the Constitution itself a distribution of competences in order to guarantee the citizen a way to protect the different kinds of rights and interests they possess.

In this way, the contentious and labor jurisdictions are regulated in the Political Constitution (Articles 49 and 70), and it is within this context that the constitutional jurisdiction must be embedded, with the understanding that its competence complements and does not overlap with those indicated, for the purposes of protecting the citizen. This interpretative solution—which in amparo proceedings already has broad jurisprudential support—has been sustained in rulings such as number 0843-95, at fifteen hours and forty-five minutes on February fourteenth, nineteen ninety-five, in which it was stated:

"Regarding subsection 9 of Article 140 of the Political Constitution. It is the duty of the Executive to 'execute and enforce everything resolved or ordered in matters of their competence by the courts of justice and electoral bodies, at their request.' This provision is invoked 'because in setting the minimum wages made by the challenged norms, they did NOT apply articles 5 and 7 of the specific award for professionals, nor article 4 of the award for the recurrent technicians...' (folio 9). The constitutional jurisdiction is entrusted with 'exercising control over the constitutionality of norms of any nature and of acts subject to Public Law' (Article 2 b), Law of Constitutional Jurisdiction). To claim the non-compliance with the invoked awards because the amount of the salary increases is lower than what those establish, the workers must resort to a typical ordinary process that the constitutional jurisdiction cannot substitute. Delimiting this jurisdiction from the ordinary one becomes delicate in the face of duties such as the one established by the cited subsection, which offers certain characteristics similar to Article 11 of the Constitution, which proclaims the principle of legality. The transcendence of the latter, the core of public law, does not prevent it from only being invoked fruitfully if at least another constitutional norm or principle has been breached, when it comes to the constitutional jurisdiction. The contrary opinion would end up diluting the distinction between constitutional matters and matters of mere legality—if we speak of Article 11—just as infractions of the Constitution could not be differentiated from incidents of compliance with judicial resolutions in which the State is the obligor—if we refer to 140.9—especially if we observe that the non-compliance with the invoked awards would not be susceptible to sentence execution procedures, since as a professional law, the award is claimed in the respective labor trials." Likewise, in ruling number 0404-96, at fifteen hours and thirty-three minutes on January twenty-third last, it was stated on the subject:

I.- The claimant intends to base his petition for annulment of Executive Decree number 24158-MIRENEM-S on the grounds that it infringes several constitutional articles. The first of them is 11, which establishes the principle of legality, because the Executive Branch has acted against it by establishing a burden for businessmen engaged in the activities contemplated in the Decree; however, there is no way to assimilate the requirement of a laboratory test with the concept used in article 124 of the General Public Administration Law, which refers to _exactions, fees, fines, or other similar charges_. Apart from this, the problem does not exceed the scope of legality, because it does not fit within the assumptions contained in articles 18 and 121, subsection 13 of the Political Constitution, which are those that serve as the basis for the infra-constitutional normative development in matters of taxes and contributions, so that—in respect for the constitutional system of distribution of competences itself—it would have to be resolved in the Contentious-Administrative jurisdiction." In summary, even though it can be validly affirmed that questions of legality have a direct relationship with Article 11 of the Political Constitution, the truth is that the issue of the conformity of executive decrees to the laws that support them falls within the specialty of the matter that Article 49 of the Constitution assigned to the contentious-administrative jurisdiction, so that, in compliance with said legal norm, it is concluded that in this case the Chamber must yield its general competence in favor of the specially established one and allow the raised question to be heard and resolved in the contentious venue." The breach alleged in this action in relation to the principle of legality and the hierarchical order of norms falls into that type of case where the discrepancy between a specific law and a regulation corresponds to be heard by the ordinary jurisdiction. In summary, the problem lies in the fact that Law number 5469 of April 25, 1974 ordered the transfer, in its Article 1, of the ownership of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas, with the purpose of using it for tourism purposes, as provided in numeral 2 of said law. However, the challenged decree declared the geographical area defined in its Article 1 as a National Wildlife Refuge, which includes Isla de San Lucas as a terrestrial portion, and the Estero de Puntarenas as a wetland of the Estero de Puntarenas and associated mangroves, assigning the administration of both protected areas to the Ministry of Environment and Energy.

Therefore, this Advisory Body considers that determining the degree of discrepancy between what is provided by laws numbers 5469 and 4071 and Article 4 of the decree accused of unconstitutionality is a matter of legality that is for the contentious-administrative jurisdiction to resolve, because it is not enough that this discrepancy breaches the principle of legality and the hierarchical order of norms implicit in said principle, if no other constitutional provision is breached, according to the doctrine of the Constitutional Chamber on the subject.

For this reason, the allegations regarding the violation of the provisions of constitutional articles 169 and 170 acquire special importance, because it is with respect to these numerals that the possible unconstitutionality of the decree in question must be determined.

• b)The institutional guarantees of Articles 169 and 170 and the administration of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas ordered by the challenged decree.

Article 169 of the Political Constitution is an institutional guarantee in relation to the sphere of matters that, due to their local character, correspond to the municipalities to manage. It is a scope of matters whose management the legislator cannot withdraw from the municipalities to assign them to other public entities or bodies. If this were not the case, if the management of what is considered a local interest or service could be assigned to an entity or body different from the one the Constitution has created to manage such interests, Article 169 of the Constitution would be an empty norm, without any legal effectiveness.

This is why, even though it corresponds to the legislator to declare whether a matter falls or not under the functional competence of the municipalities, or of a specific municipality, for being a local service or interest, its qualification as such (or its non-qualification as local because it is considered of national nature), has as a parameter and limit the concept of "the local," implicit in the constitutional text. Although it may be obvious, it is not superfluous to say that it corresponds to the controller of constitutionality of the norms, in this case those of legal rank, to set the meaning of an indeterminate concept such as "the local," and to guarantee its respect by the legislator.

Article 170, for its part, guarantees that the exercise of every competence granted by the legislator to the municipalities, for being of predominantly local nature—even though they may have a certain national dimension insofar as the purely and exclusively local does not exist—is carried out autonomously. This guarantee is a complement to the institutional guarantee of Article 169, because it prevents that, when coordinating the competences of the different public entities and bodies, the exercise of those corresponding to the municipalities by reason of the local character of the attributed matter is subordinated to the exercise of competences of other entities or bodies, emptying the material scope of what, for being local, corresponds to them to manage.

The foregoing finds a basis in the doctrine that this Constitutional Court has elaborated around constitutional articles 169 and 170, and which is extracted from Considering VI of ruling number 5445-99 of July 14, 1999, which is transcribed below:

" I.- OF THE ATTRIBUTIONS OF THE MUNICIPALITIES BY REASON OF THE MATTER (CONCEPT OF 'THE LOCAL'). By express constitutional provision—Article 169—there is an assignment of functions or attributions in favor of local governments by reason of the matter to 'the local,' that is, 'the administration of the services and interests' of the locality to which it is circumscribed, for which it is endowed with autonomy (to which we have referred in the previous Considering clauses), although subject to the fiscal, financial, accounting, and legality control of the Comptroller General of the Republic. So its powers are generic, in that there is no detailed enumeration of its own duties, but a simple enunciation of the scope of its competence; but not for that reason indeterminable, to which this Court referred in ruling number 6469-97, at sixteen hours and twenty minutes on October eighth, nineteen ninety-seven, in the following terms:

'IV.- MUNICIPAL FUNCTIONS IN MATTERS OF LICENSES.- Based on the concepts expressed in the previous considering clause, it is important, for the purposes of defining the functions of the municipalities regarding commercial licenses in general, and as an initial conclusion on the subject, to transcribe the following paragraph from the report of the Attorney General's Office, visible at folios 77 and following:

"Starting in 1949, the Municipality is granted the administration of the local interests and services of each canton, establishing that it will be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal councilors elected by popular vote, and an executive official designated by law (Article 169), and indicating that they enjoy autonomy (Article 170). It is also added, in Article 175, that these will issue their ordinary and extraordinary budgets, which will require, to enter into force, the approval of the Comptroller General, who will supervise their execution.

It is clear then, that as of the promulgation of the current Magna Carta, the Municipal Corporations are in charge of the administration of local interests, for which they are granted autonomy, including budgetary, although subject to the Comptroller General of the Republic. Likewise, in application of Article 121, subsection 13) [of the Political Constitution], they have the power to impose taxes. By virtue of this, any regulation that, prior to the current Magna Carta, restricted such attributions, would have been repealed upon its entry into force (Article 197 of the Constitution). Likewise, any provision issued after said text that violates the competences and attributions granted to those Corporations would be unconstitutional." The examination by the Attorney General's Office leads to pointing out, however, that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply a restriction or elimination of the competences constitutionally assigned to other State bodies (id. folio 81), so there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities, which has been the object of a very clear legislative treatment in Article 5 of the Municipal Code, when indicating that the generic municipal competence does not affect the attributions conferred on other entities of the Public Administration, and that affirmation must be understood, of course, as a constitutionally possible conclusion, but only as a thesis of principle. And it is so, because by having included the constituent an indeterminate legal concept in Article 169, when stating that it corresponds to the Municipality of each canton to administer the services and 'local' interests, it is required, to specify this concept, to be in contact with the reality to which it is destined, so that the only way to define or distinguish what is local from what is not, is by means of a legal text, that is to say, it is the law that must do it, or failing that, and as the case may be, it must be done through the jurisprudential interpretation that the jurisdictional control makes of those contents. And it can be said that the use of indeterminate concepts by the Constitution means, above all, a mandate directed to the Judge so that he—not the legislator—determines them, as the best national doctrine on the subject rightly affirms. It is from these conclusions resulting from the work of legal interpretation, that it is concluded, as will be expressly stated later, that everything related to commercial licenses is a matter that is immersed within the local, a synthesis that is complemented with the very nature of what communal government is. Or what is the same, the local has such a connotation that defining its scope by the legislator or the judge must lead to the maintenance of the integrity of local interests and services, so that the legislator could not even issue regulations that tend to dismember the Municipality (territorial element), if they do not do so observing the procedures previously established in the Political Constitution; nor could they enact one that places its inhabitants (population) in clear conditions of inferiority in relation to the rest of the country; nor one that affects the very essence of the local (government), so that the Corporation becomes a simple empty container from which only the name survives, but deactivating the entire regime as it was conceived by the National Constituent Assembly. In another turn, there will be duties that by their nature are municipal—local—and cannot be subtracted from that sphere of competence to convert them into national services or interests, because doing so would imply disarticulating the Municipality, or better yet, emptying it of constitutional content, and therefore, it is not possible to dictate in advance the impassable limits of the local, but rather, to unravel what corresponds or not to the communal government, it must be extracted from the examination made in each specific case [...] Consequently, not only by express legal norm (the Municipal Code, the Liquor Law), but, and this is more important, by express constitutional content (Article 169), functions of no public entity can subsist that dispute their primacy with the municipalities, when it comes to a matter that integrates the local." From the foregoing, the fact stands out that, by express will of our Fundamental Charter, a specific competence is assigned to local governments, an attribution that is also exclusive to them; that is, it is an original competence of the municipality, and only through a nationalization or regionalization law can it be displaced, totally or partially. In this order of ideas, the institutional problematic should not be left aside, insofar as it must be determined, for the transfer in question to proceed, whether the municipality is or is not in real and technical capacity to fulfill the public services that correspond to it, preferring the transfer of the service to institutions of a regional or national character; and likewise, when the problem overflows the territorial circumscription to which local governments are subject, that competence can be transferred to the corresponding national or regional State institutions; in both assumptions, it is insisted, a nationalization or regionalization law is required, as the case may be." In accordance with the foregoing, the central aspect to be resolved in this action is whether the administration of a wetland and an island that have been declared as protected areas is a local matter, in accordance with the provisions of Article 169 of the Constitution, which by provision of Article 170 ibidem corresponds exclusively and excludingly to the Municipality of Puntarenas. For which it is necessary, previously, to determine if the declaration itself of protected areas by MINAE regarding an island and a wetland that the law considers as municipal domain, breaches the provisions of Article 169.

Regarding the latter, we must begin by saying that the competence to declare protected areas is attributed by law in consideration of a national and not local interest; that is, the guardianship and protection of the environment, as this Constitutional Court has pointed out, so it corresponds to a national state entity such as MINAE to do so. It is important, for the purposes of this action, to clarify the implications of considering the protection of the environment as a national interest.

In its abundant jurisprudence on the right to a healthy and ecologically balanced environment guaranteed in Article 50 of the Constitution, this Constitutional Court has clearly stated that its protection and guardianship is an obligation of the State.

III. (…) Since its creation, this Chamber has considered that our Constitution, implicitly in numeral 50 of the Political Charter, protects the environment as a fundamental right; however, following the reform introduced to that numeral through Law No. 7412 of June 3, 1994, published in La Gaceta No. 111 of June 10, 1994, the right of everyone to enjoy a healthy and ecologically balanced environment was expressly regulated, and for this reason it is of interest to recall its current content:

Article 50: The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.

Thus, the protection of a healthy and ecologically balanced environment is undoubtedly part of the so-called third-generation rights, and because it is a diffuse interest, "everyone" is entitled to seek from public bodies the measures that, in some way, contribute to the establishment or re-establishment of a healthy and ecologically balanced environment. It is precisely because of the nature of this right that some jurists maintain, rightly so for this Chamber, that more than a national right, this is a right of Humanity, as reflected in the multiple conventions signed by the various countries of the World, with the aim of protecting biodiversity. This constitutional Article 50 has been developed by the secondary legislator in various laws, among which it is appropriate to cite, by way of example, the Law Creating the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, the Maritime-Terrestrial Zone Law, the Environment Law, the Forest Law (Ley Forestal), the Wildlife Law, legislation through which it has been intended that, in the various areas of application of these normative bodies, environmental protection be strengthened and made effective; which is, without any doubt, a national and humanity interest, and in which the local interest also participates, as we will indicate in detail later on." (Judgment of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice number 1822-99 of March 13, 1998).

Now then, although here the notion of State includes both central and decentralized entities of public administration, both functionally and territorially, as well as the State-legislator and the State-jurisdictional, it is precisely because of this all-encompassing concept of State by reason of its different functions that the protection and safeguarding of the environment must be considered an interest of predominantly national nature, even though it has a local dimension. This Chamber has addressed this issue, among other cases, regarding the administration of the Maritime-Terrestrial Zone that Law No. 6043 assigns to municipalities. In this sense, it has stated, in the same judgment transcribed supra:

"IV.- Regarding the municipal autonomy alleged to be harmed, this Chamber deems it necessary, for a better understanding of the ruling, to establish the scope of the term "local interest," because municipal autonomy refers to this type of interest. Numeral 5 of the Municipal Code states: "The municipal competence, defined in the preceding article, does not affect the attributions conferred upon other entities of the Public Administration...". Regarding municipal autonomy, as the petitioner well indicates, numeral 170 of the Political Constitution establishes that municipal corporations are autonomous, a concept that is developed by secondary legislation in Article 7 of the Municipal Code which says "in the exercise of their attributions, municipalities enjoy the autonomy conferred upon them by the Political Constitution, with powers of Government and Administration inherent to the same...". From a doctrinal point of view, this autonomy must be understood as the capacity that Municipalities have to freely decide and under their own responsibility, everything related to the organization of a specific locality. Thus, some sector of the doctrine has also said that this autonomy implies free election of their own authorities; free management in matters of their competence, the creation and collection of their own revenues, and specifically everything related to normative, tax, and administrative aspects, defining them, in general terms, as political, normative, tax, and administrative autonomy. This Chamber is clear, and has so held in its abundant jurisprudence on the subject, that Article 170 of the Political Constitution and numeral 7 of the Municipal Code, which develops it, have conferred upon municipalities the management and promotion of local interests and services, under a clear situation of autonomy, which is, without doubt, freedom vis-à-vis the centralized Administration for the adoption of the entity's fundamental decisions. Now then, as was already suggested, and this Chamber expressly recorded in judgment number 6469-97 of 16:21 hours on October 8, 1997, "...the territorial decentralization of the municipal regime does not imply a restriction or elimination of the competences constitutionally assigned to other State bodies... so there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities, which has been the subject of a very clear legislative treatment in Article 5 of the Municipal Code, by indicating that generic municipal competence does not affect the attributions conferred upon other public administration entities, and that affirmation must be understood, of course, as a constitutionally possible conclusion, but only in principle. And so it is, because by having the constituent included an indeterminate legal concept in Article 169, by indicating that it corresponds to the Municipality of each canton to administer 'local' services and interests, it is required, to specify this concept, to be in contact with the reality to which it is intended, so that the only way to define or distinguish what is local from what is not, must be either the law itself or the jurisprudential interpretation made of these contents. (...) Or what amounts to the same, the local has such a connotation that defining its scope by the legislator or the Judge must lead to the maintenance of the integrity of local interests and services, so that not even the legislator could enact regulations that tend to dismember the Municipality (territorial element) if it is not done through the procedures previously established in the Political Constitution (...). In another turn, there will be tasks that by their nature are municipal and cannot be subtracted from the local to convert them into national services or interests, because doing so would imply disarticulating the Municipality and for this reason, it is not possible to dictate in advance the impassable limits of the local, but rather it must be examined in each specific case." In summary, it is the legislator – whose limit is respect for the essential framework of municipal competences – and eventually the Judge, who must establish, in each case, whether we are dealing with a local or national interest.

V.This Chamber considers that, as already advanced, in this specific case we find ourselves before a national interest in which the local interest participates. Indeed, through Law No. 7152 of June 5, 1990, the legislator created the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, entrusting to it, due to its technical specialty and in its capacity as governing body of the environmental sector, the task of "Issuing, by executive decree, mandatory rules and regulations relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines" (article 2, subsection ch) of Law 7152). In the Environmental Organic Law No. 7554 of September 6, 1995, the Executive Branch was empowered so that, through the Ministry of Environment and Energy, it may proceed with the establishment of protected areas. Regarding the maritime-terrestrial zone, which is the case now under discussion, it is appropriate to recall that this Chamber established in judgment number 447 of 15:30 hours on February 21, 1991, the following: "The Chamber accepts the thesis that indeed, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset..." and the law on the maritime-terrestrial zone so provided in numeral 1. Now then, over this zone, Law 6043 of March 2, 1977, granted the usufruct and administration to the Municipalities (article 3); however, as the Office of the Attorney General correctly indicates in its report, Law 6040 itself established a series of exceptions to that general principle, among them, the one contained in article 73 idem which provides: "This law does not apply to the maritime-terrestrial zone included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation," and for this Chamber, that is equivalent to saying, by the very force of constitutional Article 50 and the laws that have been cited – whose promulgation is even subsequent to Law 6040 – that if the zone in question was declared a protected zone by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, in the exercise of its legal and constitutional powers, that protection interest yields, by its own weight, to the local administration interest that seeks a different use that entails, in its essence, a lack of protection for biodiversity. In this vein, this Chamber understands that because it concerns municipal jurisdiction and local power, the Municipality maintains the conservation duties regarding biodiversity that the Municipal Code itself, the laws that have been cited, and the questioned Decree impose upon it; but furthermore, it maintains its condition as administrator of the zone, in the technically recommended uses, by way of example, according to the case file: ecotourism, research, etc., all of which it must do, of course, in coordination with the governing body of this matter.

VI.- On the other hand, the commune of Nandayure considers that Decree number 23150-MIRENEM is, besides, unconstitutional, for having been issued without having been granted a hearing, and this Chamber deems that the argument is inadmissible for the following reason: The Decree is an act of a general and external nature, issued by the Executive Branch in the exercise of its constitutional competences, and for the exercise of the regulatory power, the framers of the constitution have not provided for the need to grant the hearing that is claimed lacking; consequently, the petitioner's plea is not of constitutional relevance and is so declared.

Conclusion. The normative provisions issued for environmental protection are of national interest and in them the local interest participates, and their basic normative framework is found in constitutional numeral 50. On the other hand, Executive Decree No. 23150-MIRENEM is issued by the Executive in the exercise of its constitutional competences, and for the exercise of that regulatory power, the framers of the constitution have not provided for the need to grant the hearing that is claimed lacking. Consequently, the petitioner's plea is not of constitutional relevance and is so declared." The competence that the Ministry of Environment and Energy has to declare protected wild areas is regulated in various legal provisions. Thus, Article 32 of the Environmental Organic Law number 7554 of October 4, 1995, establishes what the various management categories of protected wild areas that the Executive Branch can declare are, and indicates that their administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy. Said article establishes:

"ARTICLE 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:

• a)Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas." Specifically regarding marine, coastal, and wetland areas, Article 42 ibidem establishes that the Ministry of Environment and Energy is competent to demarcate zones or protect such areas in order to subject them to management and planning plans, whose purpose is the prevention of pollution and the degradation of ecosystems. The cited article indicates:

"ARTICLE 42.- Demarcation of protected zones The Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may demarcate protection zones for specific marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to management and planning plans, in order to prevent and combat the pollution or degradation of these ecosystems." It is important to draw attention to the provisions of subsections e) and f) of Article 32, in relation to Article 42, since from the combination of these legal provisions, the competence of the Ministry of Environment and Energy is formed to declare certain geographic zones or areas (marine, coastal, or continental) as National Wildlife Refuges, marine-coastal protection areas, or wetlands, as they are different management categories of protected wild areas.

Regarding Wildlife Refuges, the Wildlife Conservation Law number 7317 of October 21, 1992, and its amendments, classifies them into state-owned, mixed, or private refuges, and indicates that the Ministry of Environment and Energy is competent to establish them, whether in forest reserves or on lands of autonomous or semi-autonomous and municipal institutions, with the prior authorization of these; or on lands subject to private property, either with the consent of their owners or by expropriating them. In this sense, articles 82 and 84 of the cited Law indicate:

"CHAPTER X On wildlife refuges ARTICLE 82.- National fauna and wildlife refuges are those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those that are endangered. For classification purposes, there are three classes of national wildlife refuges: a) State-owned refuges. b) Mixed-ownership refuges. c) Privately-owned refuges.

The natural resources comprised within the national wildlife refuges fall under the exclusive competence and management of the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Environment and Energy, as determined in this Law and its Regulations.

Natural or legal persons wishing to carry out activities or projects for the development and exploitation of natural resources within the type b and c refuges shall require authorization from the General Directorate of Wildlife. Said authorization must be granted with conservation criteria and strict "sustainability" in the protection of natural resources and will be analyzed through the submission of an impact assessment of the action to be developed, following the scientific-technical methodology applied in this regard.

This assessment shall be funded by the interested party and shall be prepared by competent professionals in the field of natural resources. (The Ministry's name thus amended by Article 116 of the Environmental Organic Law No. 7554 of October 4, 1995)" "ARTICLE 84.- The Executive Branch is authorized to establish national wildlife refuges within forest reserves and on lands belonging to autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities, with the prior favorable agreement thereof. They may also establish them on private lands, with the prior authorization of their owner. In case of the owner's opposition, the corresponding expropriation must be decreed." From the foregoing, it is clear that the normative framework regulating the establishment and administration of protected wild areas, among which are wildlife refuges and wetlands, is of legal rank. In this sense, what the Executive Branch does – by means of decree – is to declare that a specific portion of the national territory (marine, coastal, insular, or continental) is constituted as a protected wild area under one of the management categories established by law, regardless of the legal property regime to which it is subjected (public property of a demanial nature or private property) and regardless of which entity or body administers what is subjected to demanial property, whether it be a national entity of the central or decentralized administration, or a local one, such as municipalities.

But, furthermore, it is clear that the various laws regulating the matter indicate that protected wild areas are administered by the Ministry of Environment and Energy. This must be emphasized because it is due to the fact that the declaration of a protected wild area safeguards a national public interest, not a local one. Apart from what has been said regarding constitutional Article 50 and the constitutional jurisprudence on the subject, to the effect that environmental protection involves a public interest of a national character that is, moreover, prevalent over any other public and, of course, private interest, articles 58, 60, and 61 of the Biodiversity Law number 7788 of November 30, 1998, so indicate regarding protected wild areas. The cited numerals establish:

"ARTICLE 58.- Protected wild areas. Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea. They have been declared as such because they represent special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

The objectives, classification, requirements, and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Environmental Organic Law, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law Creating the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977.

During the process of fulfilling requirements to establish state-owned protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take very much into account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it." "ARTICLE 60.- Ownership of protected wild areas. Protected wild areas, besides state-owned ones, can be municipal, mixed, or privately owned. Due to their great importance for ensuring the conservation and sustainable use of the country's biodiversity, the Ministry of Environment and Energy and all public entities shall incentivize their creation, and shall also monitor and assist in their management." "ARTICLE 61.- Protection of protected wild areas. The State must pay priority attention to the protection and consolidation of state-owned protected wild areas located within Conservation Areas. For these purposes, the Ministry of Environment and Energy, in coordination with the Ministry of Finance, must include in the budgets of the Republic the respective transfers to the trust or the financial mechanisms for protected areas to ensure at least the personnel and the necessary resources determined by the National System of Conservation Areas for the operation and integrity of state-owned protected wild areas and the permanent protection of national parks, biological reserves, and other state-owned protected wild areas." In summary, the legal framework regulating matters related to protected wild areas safeguards a public interest of national order, guaranteed by the Constitution as a fundamental right (Article 50). For such purposes, any area or zone of the national territory (marine, coastal, insular, or continental) can be declared a protected wild area, by which it comes to be administered by the Ministry of Environment and Energy. This is clear for those areas or zones subject to a public domain regime, in which case there is technically not a change of titleholder but of administrator, because by reason of their demanial character they belong to the Nation. In this way, when a specific area or zone, which is subject to a demanial property regime, is administered by a public entity other than the Ministry of Environment and Energy, it passes to be administered by the latter once declared a protected wild area, not only because of what the cited numerals establish, but also because in accordance with what Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) number 7585 of February 13, 1996, and its amendments indicate, it becomes part of the natural heritage of the State, whose administration falls to said ministry. The cited numeral establishes:

"ARTICLE 13.- Constitution and administration The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its heritage.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage.

When appropriate, through the Office of the Attorney General, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or forestry aptitude, with funds coming from donations or the public treasury, which have been obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the latter." By reason of the foregoing, it is the opinion of this Office of the Attorney General, in its capacity as Advisory Body to the Constitutional Chamber, that the declaration of a protected wild area made regarding a demanial asset whose administration has been attributed to a municipal entity does not violate the provisions of constitutional Article 169, because said attribution is not made in function of a local interest. Demanial assets, not those belonging to public entities as their patrimonial assets, belong to the Nation. The different public entities or bodies merely administer them. This is also true for those demanial assets whose administration the legislator attributes to a specific municipality. Therefore, if a municipality administers a demanial asset, what it is doing is managing a national interest, not a local one, unless the public use or purpose to which the demanial asset is dedicated is the provision of a service of a local nature. With this exception, just as the legislator attributed its administration to a municipality, it can attribute it to a national entity or body (especially when the administration of that asset is for environmental reasons, because in that case the national character of the safeguarded interest is reinforced) without this implying a violation of constitutional Article 169; and, consequently, without it implying a violation of Article 170, which ensures that the administration of such assets, as long as it is attributed to a local entity, is exercised autonomously. But the point here is that the entity charged with its administration can be modified by the legislator, without thereby violating the provisions of constitutional Article 169.

But, in addition to the above, the principle of legality or the hierarchical order of norms is not violated by the fact that the attribution of competence to administer a demanial asset for environmental reasons occurs through its declaration as a protected wild area. In this regard, it must not be forgotten that it is legal-rank norms that attribute the administration of these areas (and the assets included in them) to the Ministry of Environment and Energy, not the decree that delimits the area in question.

The foregoing is applicable to the cases of San Lucas Island and the Puntarenas estuary and associated mangroves. Both are demanial assets. Regarding San Lucas Island, before the issuance of Law number 5469 of April 25, 1974, the applicable legal regime was that of the General Law of Public Vacant Lands, number 13 of January 10, 1939, which ratified a legislative line begun with Law number 17 of May 29, 1906, according to which islands are demanial assets. The demanial character was maintained, regarding San Lucas Island, despite the provisions of the Maritime-Terrestrial Zone Law, number 6043 of March 2, 1977, since its Article 9° excludes islands whose domain and administration are attributed to the State in special laws, precisely to keep them under its direct domain and not place them under the administration of municipalities, which is the general provision of that law regarding the maritime-terrestrial zone, and Article 78 of that law, which establishes:

"Article 78.- San Lucas Island shall retain its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas." This provision did not change the demanial character of San Lucas Island, as it only determined which entity is responsible for administering it. San Lucas Island, in this sense, did not cease to be part of the national heritage of the State, in the terms established by Article 1° of the Maritime-Terrestrial Zone Law, which provides:

"Article 1º.- The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. Its use and development are subject to the provisions of this law." The same can be said regarding the Puntarenas estuary, as its exclusion from the legal regime established by Law number 6034, on the maritime-terrestrial zone, does not imply that it loses its demanial character. What Law number 4071, the validity of which was maintained by Law number 6043 in its Article 82, does is determine which public entity is charged with administering it.

Both Law number 4071 of January 22, 1968, Article 7°, regarding the Puntarenas estuary, and Law number 5469 of April 25, 1974, Article 1°, for the case of San Lucas Island, attribute the administration of two demanial assets to the Municipality of Puntarenas. Subsequently, the challenged decree, in its Articles 1° and 3°, declares those assets as protected wild areas based on the provisions of Articles 32 and 42 of the Environmental Organic Law, and 82 of the Wildlife Conservation Law, by which – by provision of the cited articles – they come to be administered by the Ministry of Environment and Energy. There is a national public interest in said declaration, which is moreover prevalent over any other interest, including local ones, as is the safeguarding of the environment, guaranteed by constitutional Article 50. Therefore, by reason of the foregoing, there is no violation of constitutional Article 169, which protects the scope of matters that by their local nature correspond to municipalities to manage, nor, consequently, of Article 170 ibidem, which guarantees municipal autonomy.

But the challenged decree does not violate the principle of legality nor the principle of hierarchical order of norms, which is implicit in the former. The core issue here is that the assignment of the administration of Isla de San Lucas and the Estero de Puntarenas as a responsibility of the Ministry of Environment and Energy does not derive from what is established in Article 4 of the decree, but from what is established in Articles 82 and 84 of the Wildlife Conservation Law and 32 of the Organic Law of the Environment. If this is not interpreted in such a way, and it is understood that the decrees declaring protected wild areas are what assign their administration to the Ministry of Environment and Energy, then the provisions of Article 84 of the Wildlife Conservation Law and 32 of the Organic Law of the Environment are either unconstitutional or become inapplicable because it is through laws that autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities are assigned the administration or ownership of public domain property. In any case, and based on the reasoning of the preceding section, this is something that falls to the ordinary jurisdiction to elucidate and not to the constitutional jurisdiction.

Until such time as the Constitutional Chamber definitively resolves the constitutionality of Decree No. 29.277-MINAE, the above transcription summarizes the essence of the Attorney General's Office's opinion regarding its constitutionality. It is reiterated that our institutional position does not constitute a binding opinion, as noted at the beginning of this response.

Without further particulars, I take my leave of you, Dr. Julio Jurado Fernández ASSISTANT ATTORNEY GENERAL

Opinión Jurídica : 237 - J del 17/11/2003 OJ-237-2003 San José, 17 de noviembre de 2003. Señor Omar Obando Suárez Alcalde Municipalidad de Puntarenas Estimado señor Alcalde:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número AM 180-03 de 17 de marzo de 2003, en el cual solicita la opinión de este órgano consultivo acerca de la interpretación y aplicación del decreto número 29.277-MINAE, publicado en La Gaceta número 30 de 12 de febrero de 2001, que declaró a las Isla San Lucas como refugio nacional de vida silvestre y al estero de Puntarenas y manglares asociados, como humedal.

Lo anterior, por cuanto el mencionado decreto atribuye la administración de la Isla San Lucas y del estero de Puntarenas y manglares asociados, al Ministerio del Ambiente y Energía, y las Leyes número 5469 de 25 de abril de 1974 y números 4071 de 22 de enero de 1968, así como la Ley de la zona marítimo-terrestre número 6043 de 16 de diciembre de 1977, y sus reformas, lo hacen a favor de la Municipalidad de Puntarenas.

I. ANTECEDENTES

El departamento legal de la municipalidad consultante, según criterio rendido por la licenciada Nelly Elizabeth Jiménez Rodríguez en oficio número DL-069-02-2003, concluyó que el decreto número 29.277-MINAE viola el principio de jerarquía normativa, así como lo establecido en los artículos 169 y 170 constitucionales.

II. OBJETO DE LA CONSULTA

Esta consulta tiene por objeto determinar los alcances e implicaciones jurídicas del decreto número 29.277-MINAE dado que éste, en su artículo 4, atribuye la administración de las áreas protegidas que el mismo establece, al Ministerio del Ambiente y Energía. Lo que equivale a determinar si dicho numeral es inconstitucional por contravenir el principio de jerarquía normativa y la autonomía municipal en el tanto que la propiedad y la administración de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas, y manglares asociados, son atribuidas a la Municipalidad de Puntarenas por normas de rango legal.

III. SOBRE LO CONSULTADO

El decreto número 29.277-MINAE, publicado en La Gaceta número 30 de 12 de febrero de 2001, está impugnado ante la Sala Constitucional, según acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo expediente número 03-006587-0007-CO, interpuesta por el aquí consultante el señor Omar Obando Suárez en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Puntarenas. Los argumentos jurídicos en que se sustentan los alegatos de inconstitucionalidad formulados en la acción son lo mismos que fundamentan la consulta hecha a esta Procuraduría. En la acción se cuestiona la constitucionalidad del citado decreto, por quebrantar el principio de jerarquía normativa y la autonomía municipal, ambas garantizadas en la Constitución.

Aunque la interposición de la acción no impide su aplicación, pues los efectos suspensivos de las acciones de inconstitucionalidad se limitan a la aplicación de las normas impugnadas en aquellos procesos judiciales, incluidos los recursos de amparo y hábeas corpus, y o administrativos tendentes al agotamiento de la vía administrativa, en que deban serlo las normas impugnadas (artículos 75, párrafo 1° y 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), lo cierto es que el pronunciamiento que rinda esta Procuraduría en su condición de órgano consultivo de la administración pública, quedaría supeditado a lo que en definitiva resuelva la Sala Constitucional, sobre todo si tomamos en cuenta que en la acción se cuestiona la totalidad del citado decreto.

En todo caso, y dado que esta Procuraduría, en su condición de órgano asesor de la Sala Constitucional, rindió el informe correspondiente en la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el decreto número 29.277-MINAE, conviene transcribir lo que interesa del citado informe, en relación con la consulta formulada:

"I) Sobre el fondo.

• a)Acerca de la jerarquía de las normas y el cambio de titularidad de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas y manglares asociados.

Los artículos 11, 105, 121, inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, garantizan la superioridad jerárquica de la ley respecto de los reglamentos en virtud de lo cual éstos son tenidos como normas secundarias, subordinadas a la ley, en el sentido expresado por este Tribunal en la sentencia número 243-93 del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, donde señaló:

"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes -la cual únicamente la ostenta el Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política-, sí participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la potestad reglamentaria que la Carta Magna le confiere en los artículos 140 incisos 3.) -que señala la atribución de la Administración de "reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento"- y 18.) -que permite a éste Poder del Estado para "darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes"-, potestad que, como se ha visto, se expresa a través de los decretos y reglamentos que dicte la Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía de las normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primacía normativa a la Constitución Política, le siguen los tratados internacionales, luego las leyes y por último los reglamentos y decretos dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, necesitada de justificación caso por caso, supeditada a aquélla en varios sentidos: 1.) no se produce más que en los ámbitos que la ley le permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y 3.) no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido." Así, el dictado de las leyes es competencia exclusiva del Poder Legislativo y el poder normativo del Poder Ejecutivo (reglamentos) se ejerce únicamente en el marco establecido por la ley. En virtud de este orden jerárquico, la disconformidad entre ley y reglamento implica la invalidez de estos últimos por razones de legalidad, en forma directa e inmediata; pero indirecta y mediatamente, la invalidez lo es por razones de constitucionalidad, en el tanto la inconformidad implica violación de las normas constitucionales que delimitan el ejercicio de la potestad normativa del Poder Ejecutivo.

En los casos de los reglamentos autónomos dictados fuera de la hipótesis definida por el artículo 140, inciso 18) constitucional, puede no darse disconformidad entre el reglamento y una determinada ley, ya que por su carácter autónomo éste no se dicta en ejecución de una ley. Entonces, el vicio podría ser directamente de constitucionalidad, por quebranto del citado inciso 18 del numeral 140 de la Constitución.

En los casos de los reglamentos ejecutivos de ley, casi todo vicio de legalidad conlleva algún grado de violación de las reglas que disciplinan el ejercicio de la potestad normativa del Poder Ejecutivo, ya sea porque regula ámbitos que la ley no le señala, ya sea porque contradicen algún precepto legal o lo dejan sin efecto; ya sea porque se dicta respecto de materias reservadas a la ley. Y como dichas reglas están contenidas o se derivan de normas y principios de orden constitucional, casi toda ilegalidad implica una violación de tales principios o normas. Es lo que ocurre respecto del principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas que dicho principio implica, garantizado en el artículo 11 constitucional, y del cual se derivan las reglas mencionadas; sin embargo, y en virtud de un reparto de competencias que la misma Constitución establece, (artículos 10 y 49) hay vicios de legalidad que, aunque supongan un quebranto del principio de legalidad y con ello del orden jerárquico de las normas, no corresponde a la Sala Constitucional ventilar.

En el sentido dicho, el criterio delimitador entre las jurisdicciones constitucionales y ordinarias es el grado de las reglas contenidas en el principio constitucional de legalidad y orden jerárquico de las normas, y este Tribunal ha establecido como elemento indicativo de ello el que, además de quebrantar el artículo 11 constitucional, se quebrante lo dispuesto en otras normas constitucionales. Tal es la tesis que se desprende de lo dicho en la sentencia número 6689-96 de 10 de diciembre de 1996, donde en su considerando III, señaló:

" III. El problema planteado por el accionante se refiere, en primer lugar, a la violación del principio de legalidad administrativa que se desprende de los artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. Señala que dicha infracción se presenta por cuanto el Decreto Ejecutivo número 25185-MOPT no tiene ningún asidero legal para establecer una reestructuración de la División de Transportes del MOPT, ya que quebranta los límites formales y sustanciales de la potestad reglamentaria. Sin embargo, el ejercicio de la potestad del Estado de reestructurar y reorganizar sus dependencias para brindar un mejor servicio, está reconocido por los artículos 140, 191 y 192 de la Constitución Política. En cuanto a estas facultades del Estado, en la sentencia número 7208- 94, de las quince horas quince minutos del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, la Sala dispuso lo siguiente: _El artículo 192 de la Constitución faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido proceso, en este caso conforme al Estatuto del Servicio Civil, toda vez que de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores -según sea el cargo que ocupen- o modifique substancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos.

Así las cosas, lo que se pide a la Sala es que haga prevalecer el principio de legalidad mediante la determinación de la violación de preceptos legales por parte de normas reglamentarias; pero resulta que esa labor ha sido asignada por el propio Constituyente a la jurisdicción contencioso administrativa, según se desprende del artículo 49 de la Carta Fundamental, lo cual obliga a interpretar de forma sistemática el texto constitucional y entender que las cuestiones de legalidad han de someterse a la citada jurisdicción, ello con el fin de mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de todas las reglas que conforman la Constitución Política.

Obviamente, cualquier impugnación como la que se plantea, conlleva implícita una presunta violación a la Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico, pero existe claramente establecido en la propia Constitución, un reparto de competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee.

De esa forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones contenciosa y de trabajo (artículos 49 y 70) y es dentro de este contexto que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a los fines de protección del ciudadano. Esta solución interpretativa -que en sede de amparo cuenta ya con amplio sustento jurisprudencial- ha sido sostenida en sentencias como la número 0843-95, de las quince horas con cuarenta y cinco minutos del catorce de febrero de mil novecientos noventa y cinco en la que se dijo:

" Sobre el inciso 9 del artículo 140 de la Constitución Política. Es deber del Ejecutivo "ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los tribunales de justicia y los organismos electorales, a solicitud de los mismos". Se invoca esa disposición "porque en la fijación de los salarios mínimos que hicieron las normas impugnadas NO aplicaron los artículos 5 y 7 del laudo específico de los profesionales, ni el artículo 4 del laudo de los técnicos recurrentes..." (folio 9). A la jurisdicción constitucional se encomienda "ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público" (artículo 2 b), Ley de la Jurisdicción Constitucional). Para reclamar el incumplimiento de los laudos invocados porque el monto de los aumentos salariales es inferior al que aquellos estatuyen, los trabajadores han de ocurrir a un típico proceso ordinario que la jurisdicción constitucional no puede sustituir. Deslindar ésta de la común se torna delicado frente a deberes como el estatuido por el inciso que se citó, el cual ofrece ciertas características similares al artículo 11 constitucional, que proclama el principio de legalidad. No obsta la trascendencia de este último, meollo del derecho público, para que solo pueda invocárselo fructíferamente de haberse quebrantado, por lo menos, otra norma o principio constitucional, cuando de la jurisdicción constitucional se trata. La opinión contraria terminaría por diluir la distinción entre asuntos constitucionales y asuntos de mera legalidad -si hablamos del artículo 11- como no podrían diferenciarse las infracciones de la Constitución de las incidencias del cumplimiento de resoluciones judiciales en que el Estado es el obligado -si al 140,9 aludimos- en especial si observamos que el incumplimiento de los laudos invocados no sería susceptible de los trámites de ejecución de sentencia, pues como ley profesional el laudo se reclama en los respectivos juicios laborales." Igualmente, en la sentencia número 0404-96, de las quince horas treinta y tres minutos del veintitrés de enero pasado, se señaló sobre el tema:

I.- El accionante pretende fundar su petición de anulación del Decreto Ejecutivo número 24158- MIRENEM-S en que éste infringe varios artículos constitucionales. El primero de ellos es el 11 que establece el principio de legalidad, porque el Poder Ejecutivo ha actuado en contra, al establecer una carga para los empresarios que se dedican a las actividades contempladas en el Decreto; sin embargo, no existe forma de asimilar la exigencia de una prueba de laboratorio con el concepto utilizado en el artículo 124 de la Ley General de Administración Pública, el cual se refiere a _exacciones, tasas, multas u otras cargas similares_. Aparte de ello, el problema no excede el ámbito de la legalidad, porque no encuadra dentro de los presupuestos recogidos en los artículos 18 y 121 inciso 13 de la Constitución Política, que son los que sirven de base al desarrollo normativo infraconstitucional en materia de tributos y contribuciones, de manera que -en respeto del propio sistema constitucional de reparto de competencias- habría de ser resuelto en la jurisdicción Contencioso Administrativa." En resumen, aun cuando puede válidamente afirmarse que las cuestiones de legalidad tienen una directa relación con el artículo 11 de la Constitución Política, lo cierto es que el tema de la adecuación de los decretos ejecutivos a las leyes que los fundamentan, encuadra dentro de la especialidad de la materia que el artículo 49 Constitucional, asignó a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que, en acatamiento de dicha norma jurídica, se concluye que en este caso la Sala ha de ceder en su competencia general en favor de la especialmente establecida y dejar que sea en sede contenciosa donde se conozca y resuelva la cuestión planteada. " El quebranto alegado en esta acción en relación con el principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas, cae dentro de ese tipo de casos en que la disconformidad entre una determinada ley y un reglamento corresponde conocerlo a la jurisdicción ordinaria. En síntesis, el problema estriba en que la Ley número 5469 de 25 de abril de 1974 dispuso traspasar, en su artículo 1°, la propiedad de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, con la finalidad de que ésta la usara para fines turísticos, según lo dispone el numeral 2 de dicha ley. Pero, el decreto impugnado declaró como Refugio Nacional de Vida Silvestre el área geográfica definida en su artículo 1°, que incluye como porción terrestre a la Isla de San Lucas y como humedal del estero de Puntarenas y manglares asociados, al Estero de Puntarenas, atribuyendo la administración de ambas áreas protegidas al Ministerio del Ambiente y Energía.

Pues bien, considera este Órgano Asesor que determinar el grado de disconformidad que hay entre lo dispuesto por las leyes números 5469 y 4071 y el artículo 4° del decreto tachado de inconstitucional, es un asunto de legalidad que corresponde dilucidar a la jurisdicción contencioso- administrativa, porque no basta que esa disconformidad quebrante el principio de legalidad y el orden jerárquico de las normas implícito en dicho principio, si no se quebranta otra disposición constitucional, al tenor de la doctrina de la Sala Constitucional sobre el tema.

En razón de lo dicho, adquieren especial importancia los alegatos respecto a la violación de lo preceptuado en los artículos 169 y 170 constitucionales, porque es respecto de estos numerales que ha de determinarse la posible inconstitucionalidad del decreto en cuestión.

• b)Las garantías institucionales de los artículos 169 y 170 y la administración de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas dispuesta por el decreto impugnado.

El artículo 169 de la Constitución Política es una garantía institucional en relación a la esfera de materias que, por su carácter local, corresponde a las municipalidades gestionar. Se trata de un ámbito de materias cuya gestión el legislador no puede sustraer a las municipalidades para atribuírselas a otros entes u órganos públicos. Si no fuese así, si la gestión de aquello que se tenga por un interés o servicio local pudiera atribuirse a un ente u órgano distinto a aquel que la Constitución ha creado para gestionar tales intereses, el artículo 169 constitucional sería una norma vacía, sin efectividad jurídica alguna.

Por lo dicho es que, aunque corresponde al legislador declarar cuando una materia cae o no bajo la competencia funcional de las municipalidades, o de una determinada municipalidad, por ser un servicio o un interés local, su calificación como tal (o su no calificación como local por considerarse de naturaleza nacional), tiene como parámetro y límite el concepto de "lo local", implícito en el texto constitucional. Aunque resulte obvio, no está por demás decir que corresponde al contralor de constitucionalidad de las normas, en ese caso las de rango legal, fijar el sentido de un concepto indeterminado como "lo local", y garantizar su respeto por el legislador.

El artículo 170, por su parte, garantiza que el ejercicio de toda competencia otorgada por el legislador a las municipalidades, por ser de naturaleza preponderantemente local, aunque puedan tener una cierta dimensión nacional en el tanto no existe lo pura y exclusivamente local, se dé en forma autónoma. Esta garantía es un complemento a la garantía institucional del artículo 169, porque evita que, a la hora de coordinar las competencias de los distintos entes y órganos públicos, se supedite el ejercicio de las que corresponde a las municipalidades en razón del carácter local de la materia atribuida, al ejercicio de competencias de otros entes u órganos, vaciando de contenido el ámbito material de lo que, por ser local, le corresponde gestionar.

Lo dicho encuentra asidero en la doctrina de este Tribunal Constitucional ha elaborado alrededor de los artículos 169 y 170 constitucionales, y que se extrae del considerando VI de la sentencia número 5445-99 de 14 de julio de 1999, que a continuación se transcribe:

" I.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa –artículo 169–, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (de la que hemos hecho referencia en los Considerandos anteriores), aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:

"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría General de la República, visible a folios 77 y siguientes:

«A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.

Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución Política], tienen potestad para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta (artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería inconstitucional.» El examen de la Procuraduría General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales», se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él –no el legislador– los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto [...] Consecuentemente, no sólo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local." De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso." De conformidad con lo dicho, el aspecto central a dilucidar en esta acción es si la administración de un humedal y de una isla que han sido declarados como áreas protegidas es un asunto local, de conformidad con lo que establece el artículo 169 constitucional, que por disposición del 170 ibídem corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Municipalidad de Puntarenas. Para lo cual es necesario, previamente, determinar si la declaratoria misma de áreas protegidas por parte del MINAE respecto de una isla y un humedal que la ley tiene como de dominio municipal, quebranta lo dispuesto por el artículo 169.

En atención a lo último, hemos de empezar por decir que la competencia para declarar áreas protegidas la ley la atribuye en atención de un interés nacional y no local; esto es la tutela y protección del ambiente, tal y como lo ha señalado este Tribunal Constitucional, por lo que corresponde hacerlo a un ente estatal nacional como lo es el MINAE. Es importante, para los efectos de esta acción, aclarar las implicaciones de tener como de interés nacional la protección del ambiente.

En su abundante jurisprudencia sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado garantizado en el artículo 50 constitucional, este Tribunal Constitucional ha dicho claramente que es obligación del Estado su protección y tutela.

"III. (….)La Sala desde su creación ha venido considerando que nuestra Constitución, de manera implícita en el numeral 50 de la Carta Política, tutela el ambiente, como derecho fundamental; sin embargo, a partir de la reforma introducida a ese numeral mediante ley número 7412 del 3 de junio de 1994, Publicado en La Gaceta N°. 111 del 10 de junio de 1994, se reguló, en forma expresa, el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por ello resulta de interés, recordar su contenido actual :

Artículo 50 : El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimado para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y sanciones correspondientes." Así, la tutela de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado hace parte, sin duda, de los llamados derechos la tercera generación, y por tratarse de un interés difuso, "todos" están legitimados para buscar de los órganos públicos las medidas que, de alguna manera, contribuyan al establecimiento o reestablecimiento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es precisamente por la naturaleza de este derecho que algunos juristas sostienen, con razón para la Sala, que más que nacional este es un derecho de la Humanidad y así lo reflejan las múltiples convenciones que han suscrito los diversos países del Mundo, con la finalidad de proteger la biodiversidad. Este artículo 50 constitucional ha sido desarrollado por el legislador secundario en diversas leyes, entre las que conviene citar a manera de ejemplo, La ley de Creación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la Ley del Ambiente, la Ley Forestal, la Ley de la Fauna Silvestre, legislación en la que ha pretendido que, en los diversas ámbitos de aplicación de esos cuerpos normativos, se potencie y efectivice la tutela del ambiente; que es, sin duda alguna, interés nacional y de la humanidad y del que participa también, como lo indicaremos más adelante en detalle, el interés local." (Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia número 1822-99 de 13 de marzo de 1998).

Ahora bien, aunque aquí la noción de Estado incluye tanto a los entes centrales como a los descentralizados de la administración pública, tanto funcional como territorialmente, como al Estado-legislador y al Estado-jurisdiccional, o precisamente por ese concepto omnicomprensivo de Estado en razón de sus distintas funciones, es que la protección y tutela del ambiente debe ser tenido como un interés de naturaleza preponderantemente nacional, aunque tenga una dimensión local. La Sala ha abordado este tema, entre otras casos, a propósito de la administración de la Zona Marítimo Terrestre que la Ley número 6043 atribuye a las municipalidades. En este sentido ha dicho, en la misma sentencia transcrito supra:

" IV.- En relación con la autonomía municipal que se alega lesionada la Sala estima necesario, para una mejor comprensión del fallo, establecer los alcances del término "interés local", pues la autonomía municipal está referida a este tipo de intereses. El numeral 5 del Código Municipal expresa : "La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública..." . En torno a la autonomía municipal, como bien lo indica la gestionante, el numeral 170 de la Constitución Política establece que las corporaciones municipales son autónomas, concepto que es desarrollado por la legislación secundaria en el artículo 7 del Código Municipal que dice "en el ejercicio de sus atribuciones las municipalidades gozan de autonomía que les confiere la Constitución Política, con potestades de Gobierno y de Administración inherentes a la misma...". Desde el punto de vista doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad. Así, algún sector de la doctrina también ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; libre gestión en las materias de su competencia, la creación, recaudación de sus propios ingresos, y específicamente a todo lo relacionado con los aspectos, normativos, tributarios y administrativos, definiéndolos, en términos generales, como autonomía política, normativa, tributaria, y administrativa. La Sala tiene claro, y así lo ha sostenido en su abundante jurisprudencia sobre el tema, que el artículo 170 de la Constitución Política y el numeral 7 del Código Municipal, que lo desarrolla, han conferido a las municipalidades la gestión y promoción de los intereses y servicios locales, bajo una clara situación de autonomía, que es, sin duda, libertad frente a la Administración centralizada para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Ahora bien, como ya se sugirió, y la Sala lo consignó descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado...de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellas, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la administración pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente en tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de estos contenidos se haga.(...)O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el Juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política (...).En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales y no pueden ser substraídos de lo local para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que deberá ser examinado en cada caso concreto." En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional.

V. la Sala estima que, como ya se adelantó, en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas. En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se discute ahora, conviene recordar que, la Sala estableció en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona, la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone : "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad. En este orden de ideas, la Sala entiende que por tratarse de la jurisdicción municipal y del poder local, la Municipalidad mantiene los deberes de conservación de la biodiversidad que el mismo Código Municipal, las leyes que se han citado, y el Decreto cuestionado le imponen; pero además, mantiene su condición de administradora de la zona, en los usos técnicamente recomendados, a manera de ejemplo, según el expediente : ecoturismo, investigación, etc, todo lo cual deberá hacer, desde luego, en coordinación con el ente rector de esta materia.

VI.- Por otra parte, la comuna nandayureña considera que el Decreto número 23150-MIRENEM es, además, inconstitucional, por haberse dictado sin habérsele conferido audiencia, y la Sala estima que el argumento es inadmisible por lo siguiente : El Decreto es un acto de carácter general y externo, dictado el Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias constitucionales y para el ejercicio de la potestad normativa el constituyente no ha previsto la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos, consiguientemente, el alegato de la accionante no es de relevancia constitucional y así se declara.

Conclusión. Las disposiciones normativas que se dicten para la protección del ambiente son de interés nacional y en ellos participa el interés local y su marco normativo básico se encuentra en el numeral 50 constitucional. Por otra parte, el Decreto Ejecutivo N° 23150-MIRENEM es dictado por el Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias constitucionales y para el ejercicio de esa potestad normativa, no ha previsto el constituyente la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos. Consiguientemente, el alegato de la accionante no es de relevancia constitucional y así se declara." La competencia que tiene el Ministerio del Ambiente y Energía para declarar áreas silvestres protegidas, está regulada en diversas disposiciones de orden legal. Así, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente número 7554 de 4 de octubre de 1995, establece cuáles son las diversas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas que el Poder Ejecutivo puede declarar, y señala que su administración corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía. Establece dicho artículo:

" ARTICULO 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas." Específicamente en lo que tiene que ver con áreas marinas, costeras y humedales, el artículo 42 ibídem establece que el Ministerio del Ambiente y Energía es competente para delimitar zonas o proteger ese tipo de áreas con el fin de sujetarlas a planes de ordenamiento y manejo, cuyo propósito sea la prevención de la contaminación y la degradación de los ecosistemas. Señala el citado artículo:

" ARTICULO 42.- Delimitación de zonas protegidas El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas." Es importante llamar la atención en relación con lo que disponen los incisos e) y f) del artículo 32, en relación con el 42, pues de la conjugación de estas disposiciones legales queda conformada la competencia del Ministerio del Ambiente y Energía para declarar a determinadas zonas o áreas geográficas (marinas, costeras o continentales) como Refugios Nacionales de Vida Silvestre, áreas de protección marino-costeras, o humedales, en tanto son diferentes categorías de manejo de áreas silvestres protegidas.

En cuanto a los Refugios de Vida Silvestre, la Ley de Conservación de Vida Silvestre número 7317 de 21 de octubre de 1992, y sus reformas, los clasifica en refugios de propiedad estatal, mixta o privada, y señala que el Ministerio del Ambiente y Energía es competente para establecerlos, ya sea en reservas forestales o en terrenos de instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, con la previa autorización de éstas; o terrenos sometidos a propiedad privada, ya sea con la anuencia de sus propietarios o expropiándolos. En tal sentido, señalan los artículos 82 y 84 de la citada Ley:

" CAPITULO X De los refugios de vida silvestre ARTICULO 82.- Son refugios nacionales de fauna y vida silvestre, los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción. Para efecto de clasificarlos, existen tres clases de refugios nacionales de vida silvestre:

• a)Refugios de propiedad estatal.
• b)Refugios de propiedad mixta.
• c)Refugios de propiedad privada.

Los recursos naturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre, quedan bajo la competencia y el manejo exclusivo de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Ambiente y Energía, según se determina en la presente Ley y en su Reglamento.

Las personas físicas o jurídicas que deseen realizar actividades o proyectos de desarrollo y de autorización de la Dirección General de Vida Silvestre. Dicha autorización deberá otorgarse con criterios de conservación y de estricta "sostenibilidad" en la protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto.

Esta evaluación será costeada por el interesado y será elaborada por profesionales competentes en el campo de los recursos naturales.

(Así modificado el nombre del Ministerio por el artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 del 4 de octubre de 1995)" " ARTICULO 84.- Autorízase al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, previo acuerdo favorable de estas. También podrán establecerlos en terrenos particulares, previa autorización de su propietario. En caso de oposición de este, deberá decretarse la correspondiente expropiación. " De lo dicho queda claro que el marco normativo que regula el establecimiento y administración de las áreas silvestre protegidas, dentro de las que se encuentran los refugios de vida silvestre y los humedales, es de rango legal. En este sentido, el Poder Ejecutivo lo único que hace -mediante decreto- es declarar que una determinada porción del territorio nacional (marina, costera, insular o continental) se constituye en área silvestre protegida bajo alguna de las categorías de manejo que la ley establece, no importando a qué régimen jurídico de propiedad esté sometido (propiedad pública de carácter demanial o propiedad privada) y no importando qué ente u órgano administra lo que esté sometido a propiedad demanial, sea un ente nacional de la administración central o descentralizada, o local, como las municipalidades.

Pero, además, queda claro que las diversas leyes que regulan la materia señalan que las áreas silvestres protegidas las administra el Ministerio del Ambiente y Energía. Esto debe ser recalcado porque ello obedece a que con la declaratoria de un área silvestre protegida se tutela un interés público nacional, no local. Aparte de lo dicho respecto del artículo 50 constitucional y la jurisprudencia constitucional sobre el tema, en el sentido de que la tutela del ambiente comporta un interés público de carácter nacional que, además, es prevalente sobre cualquier otro interés público y, por supuesto, privado, los artículos 58, 60 y 61 de la Ley de Biodiversidad número 7788 de 30 de noviembre de 1998, así lo señalan respecto de las áreas silvestres protegidas. Establecen los numerales citados:

" ARTÍCULO 58.- Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella." " ARTÍCULO 60.- Propiedad de las áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas, además de las estatales, pueden ser municipales, mixtas o de propiedad privada. Por la gran importancia que tienen para asegurar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad del país, el Ministerio del Ambiente y Energía y todos los entes públicos, incentivarán su creación, además, vigilarán y ayudarán en su gestión. " " ARTÍCULO 61.- Protección de las áreas silvestres protegidas El Estado debe poner atención prioritaria a la protección y consolidación de las áreas silvestres protegidas estatales que se encuentran en las Áreas de Conservación. Para estos efectos, el Ministerio de Ambiente y Energía en coordinación con el Ministerio de Hacienda, deberá incluir en los presupuestos de la República, las transferencias respectivas al fideicomiso o los mecanismos financieros de áreas protegidas para asegurar, al menos, el personal y los recursos necesarios que determine el Sistema Nacional de Áreas de Conservación para la operación e integridad de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal y la protección permanente de los parques nacionales, las reservas biológicas y otras áreas silvestres protegidas propiedad del Estado. " En síntesis, el marco legal que regula lo relacionado con las áreas silvestres protegidas tutela un interés público de orden nacional, garantizado por la Constitución como derecho fundamental (artículo 50). Para tales efectos, cualquier área o zona del territorio nacional (marina, costera, insular o continental) puede ser declarada área silvestre protegida, con lo cual pasa a ser administrada por el Ministerio del Ambiente y Energía. Esto es claro para aquellas áreas o zonas sometidas a un régimen de dominio público, caso en el cual no se produce técnicamente un cambio de titular sino de administrador, porque en razón de su carácter demanial pertenecen a la Nación. De este modo, cuando un área o zona determinada, que está sometida a un régimen de propiedad demanial, es administrada por un ente público distinto al Ministerio del Ambiente y Energía, pasa a ser administrada por éste una vez declarada área silvestre protegida, no sólo porque lo que establecen los numerales citados, sino porque de conformidad con lo que señala el artículo 13 de la Ley Forestal número 7585 de 13 de febrero de 1996, y sus reformas, pasa a formar parte del patrimonio natural del Estado, cuya administración le compete a dicho ministerio. Establece el numeral citado:

" ARTICULO 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este".

En razón de lo dicho, es opinión de esta Procuraduría, en su condición de Órgano Asesor de la Sala Constitucional, que la declaratoria de área silvestre protegida hecha respecto de un bien demanial cuya administración le ha sido atribuida a un ente municipal, no quebranta lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, porque dicha atribución no se hace en función de un interés local. Los bienes demaniales, no los que pertenecen a los entes públicos como bienes patrimoniales de estos, son de la Nación. Los distintos entes u órganos públicos lo que hacen es administrarlos. Esto es cierto también para aquellos bienes demaniales cuya administración el legislador le atribuye a una municipalidad determinada. Por eso, si una municipalidad administra un bien demanial, lo que hace es gestionar un interés nacional, no local, a menos que el uso o fin público a que este afecto el bien demanial sea la prestación de un servicio de naturaleza local. Con esta salvedad, así como el legislador atribuyó su administración a una municipalidad, lo puede atribuir a un ente u órgano nacional (máxime cuando la administración de ese bien lo es por razones ambientales, porque en ese caso el carácter nacional del interés tutelado se refuerza) sin que ello implique violación del artículo 169 constitucional; y, en consecuencia, sin que implique violación del 170 que lo que hace es garantizar que la administración de tales bienes, mientras sea atribuida a un ente local, se ejerza en forma autónoma. Pero el punto aquí es que el ente encargado de su administración puede ser modificado por el legislador, sin que con ello quebrante lo dispuesto por el 169 constitucional.

Pero, además de lo anterior, no se quebranta el principio de legalidad ni del orden jerárquico de la norma, por el hecho de que la atribución de la competencia para administrar un bien demanial por razones ambientales se dé por medio de su declaratoria como área silvestre protegida. En esto es necesario no olvidar que son normas de rango legal las que atribuyen la administración de esas áreas (y los bienes comprendidos en ellas) al Ministerio del Ambiente y Energía, no el decreto que delimita el área de que se trate.

Lo dicho es de aplicación a los casos de la Isla San Lucas y el estero de Puntarenas y manglares asociados. Ambos son bienes demaniales. En relación con la Isla de San Lucas, antes de dictarse la Ley número 5469 de 25 de abril de 1974, el régimen jurídico aplicable era el de la Ley General de Terrenos Baldíos, número 13 de 10 de enero de 1939, que ratificaba una línea legislativa iniciada con la Ley número 17 de 29 de mayo de 1906, según la cual las islas son bienes demaniales. El carácter demanial se mantuvo, respecto de la Isla San Lucas, a pesar de lo dispuesto por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de 2 de marzo de 1977, pues su artículo 9° excluye a las islas cuyo dominio y administración se atribuyen en leyes especiales al Estado, precisamente para mantenerlas bajo el dominio directo de éste y no darlas en administración a las municipalidades, que es la disposición general de esa ley respecto de la zona marítimo terrestre, y el artículo 78 de esa ley, que establece:

"Artículo 78.- La isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas".

Esta disposición no varió el carácter demanial de la Isla San Lucas, pues sólo determinó a qué ente le corresponde administrarla. La Isla de San Lucas, en este sentido, no dejó de formar parte del patrimonio nacional del Estado, en los términos en que establece el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, el cual dispone:

"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley".

Lo mismo puede decirse respecto del estero de Puntarenas, pues su exclusión del régimen legal que establece la Ley número 6034, de la zona marítimo terrestre, no implica que pierda su carácter demanial. Lo que hace la Ley número 4071, cuyo vigencia mantuvo la Ley número 6043 en su artículo 82, es determinar cuál es el ente público encargado de administrarlo.

Tanto la Ley número 4071 de 22 de enero de 1968, artículo 7°, respecto del estero de Puntarenas, como la Ley número 5469 de 25 de abril de 1974, artículo 1°, para el caso de la Isla de San Lucas, lo que hacen es atribuir la administración de dos bienes demaniales a la Municipalidad de Puntarenas. Luego, el decreto impugnado, en sus artículos 1° y 3°, declara esos bienes como áreas silvestres protegidas con base en lo que disponen los artículos 32 y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, y 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, con lo cual -por disposición de los artículos citados- pasan a ser administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Hay un interés público nacional en dicha declaratoria, que además es prevalente sobre cualquier otro interés, incluso local, como es la tutela del ambiente y que está garantizado por el artículo 50 constitucional. Por lo tanto, en razón de lo dicho supra, no hay violación del artículo 169 constitucional, que protege el ámbito de materias que por su naturaleza local corresponde gestionar a las municipalidades ni, consecuente, del artículo 170 ibídem, que garantiza la autonomía municipal.

Pero, el decreto impugnado tampoco quebranta el principio de legalidad ni el de orden jerárquico de la normas, implícito en éste. El aspecto medular aquí es que la atribución de la administración de la Isla de San Lucas y el estero de Puntarenas como competencia del Ministerio del Ambiente y Energía no se deriva de lo que establece el artículo 4° del decreto, sino de lo que establecen los artículos 82 y 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. De no interpretarse así y entender que son los decretos que declaran las áreas silvestres protegidas los que atribuyen al Ministerio del Ambiente y Energía su administración, lo dispuesto por el artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, o son inconstitucionales o devienen inaplicables porque es por medio de leyes que a las instituciones autónomas o semiautónomas y a las municipalidades se les atribuye la administración o propiedad de los bienes demaniales. En todo caso, y con base en la argumentación del acápite anterior, esto es algo que corresponde dilucidar a la jurisdicción ordinaria y no a la constitucional." Hasta tanto la Sala Constitucional no resuelva en definitiva acerca de la constitucionalidad del decreto número 29.277-MINAE, lo transcrito supra resume lo esencial de la opinión de la Procuraduría en relación con su constitucionalidad. Se reitera que nuestra posición institucional no constituye un dictamen vinculante, según se refirió al inicio de la presente respuesta.

Sin otro particular, se despide de Usted, Dr. Julio Jurado Fernández PROCURADOR ADJUNTO