Null and void registration in the maritime-terrestrial zoneInscripción viciada en zona marítimo terrestre y nulidad absoluta del título

Legal Opinion: 154 of 28/05/2001 C-154-2001 28 May 2001 Mr. Eliécer Román Duarte Acting Municipal Clerk Municipalidad de La Cruz Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication transcribing Agreement number 3-15, adopted in Ordinary Session No. 29-2000 of the Municipal Council of La Cruz, as a result of the extraordinary review (recurso de revisión) filed by Mr. Irvin Wilhite Phipps, in his capacity as unlimited general agent (apoderado generalísimo sin límite de suma) of Rancho Caballo Blanco S. A.

The Agreement approves the recommendation of the Municipality's Legal Advisor to request this Institution to conduct a study of the property registered under folio number 47,150-000 of the Province of Guanacaste, in order to determine whether or not it falls within the provisions of Law 6043. At the same time, it orders that a copy of the review be sent to us and requests the Maritime Terrestrial Zone Department to report whether concessions (concesiones) have been granted over the land claimed by the applicant, specifying the name of the concessionaires and the date of grant.

As the necessary documentation was not sent, we have had to obtain the respective registry, cadastral, and judicial certifications, after identifying the possessory information (información posesoria) file, the Court, the referral and archive numbers in the Judicial Archive, as well as the file for the amparo appeal (recurso de amparo) against that Municipality, in order to clarify the situation.

I. BACKGROUND

From the documentation gathered, it is extracted that:

• 1)Based on the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), Mrs. Carmen Martínez Mayorga initiated possessory information proceedings (diligencias de información posesoria) before the Civil Court of Liberia on 10 October 1980, to register a property located in Puerto Soley, La Cruz, which she divided into two portions (folios 1 to 4 vto.).
• 2)She stated that according to her Cadastre plans (planos de Catastro) numbers G-405996-80 and G-406529-80, on the west boundary the two parcels were facing the sea, and had an area of 5 hectares, 6043 square meters, 69 square decimeters for the first, and 9 hectares, 5521 square meters and 14 square decimeters for the second (certification of that file, No. 500-1980; f. 4.).
• 3)However, both plans respect the two-hundred-meter maritime terrestrial zone, and even indicate the one-hundred-fifty-meter strip, contiguous to the public zone, as an area leased to the titleholder (folios 1 and 2).
• 4)The witnesses presented referred the boundaries to the terms of the initial brief, and the declarant Dora Zamora Zamora affirmed that the total area of the property to be titled was barely four or five hectares (folios 11 and 12).
• 5)The Court approved the proceedings by resolution at 8:40 a.m. on 8 October 1981, based on Law No. 139 of 14 July 1941, and incorrectly deemed both portions of land as described in cadastral plan number G-405996-80 and with the Pacific Ocean as the west boundary (f. 21 front and back).
• 6)The judgment was registered in December 1981 in the Public Registry of Real Property and originated the property in the Canton (Partido) of Guanacaste, which is of interest here, today under the Folio Real system, registration number 47150-000, in the name of Rancho Caballo Blanco Sociedad Anónima, acquired by purchase on 13 February 1997, and number 47132 (registry certifications).
• 7)On 17 March 1983, the then-owner of property number 47150, Rancho El Diamante S. A., had the plan raised that was registered in the National Cadastre with number G-499639-83, to modify G-405997-80 and reduce the measurement from 9 hectares 5521.14 square meters to 8 hectares 7,126.29 square meters. The new plan specifies that the one-hundred-fifty-meter strip of restricted zone (zona restringida) is "leased" to that corporation (certification of that plan).
• 8)On 23 March 2000, the President of Rancho Caballo Blanco S. A., Mr. Irvin Junior Wilhite Phipps, filed an extraordinary review (recurso extraordinario de revisión), consisting of nine folios, against the agreement of the Municipal Council of La Cruz, number 3-4, adopted in Ordinary Session 15-99 dated 22 April 1999, in which he asserts the Municipality extended to five years the "lease" granted to Rancho El Diamante S. A., for including lands of the property with registration number 47,150,000. He acknowledges that the mangrove or wetland areas that the property surrounds belong to the State (copies of that brief, sent by the Municipality).
• 9)As the brief was not resolved, on 23 March 2000, the appellant, alleging violation of her right to a prompt resolution, filed an amparo appeal against the Municipalidad de La Cruz, which the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) granted with merit in ruling number 2000-07623, at 3:14 p.m. on 29 August 2000, and granted the Municipality a period of ten days to resolve and notify the pertinent matter (ibid. and copy of the resolution obtained in the Chamber).

II.- IMPEDIMENT TO RULE ON THE EXTRAORDINARY REVIEW (RECURSO DE REVISIÓN) The review, it is known, due to its extraordinary nature, only proceeds against firm administrative acts, in the cases defined by law and for exhaustive grounds. Under its nomenclature, it is not possible to reiterate arguments that obtained an unfavorable result in an appeal, nor is it a substitute for a motion for reversal or reconsideration (reposición o reconsideración). Neither have the courts required it as a prior step to filing judicial claims (Superior Administrative Court, First Section, resolution No. 1121 at 8:55 hrs. on 4 August 1989).

A probable explanation for the sending of photocopies relating to the review against Agreement No. 3-4 of Ordinary Session 15-90 of the Municipal Council of La Cruz is found in the preventive legality control that this Institution exercised over the repealed municipal regulations.

The regulations on the extraordinary review (recurso de revisión) in the previous Municipal Code were contained in three different sections:

• a)The one that dissenting council members could file against the Council's decisions, once the respective minutes were read and before being approved, under penalty of being untimely. The appeal process was denied to them, as now happens, in order not to hinder municipal activity and to not call into question the free democratic interplay represented in local governments by their right to vote, with which a given majority achieves the approval or rejection of motions. The appeal of agreements that directly harmed council members in their personal capacity, if they had abstained from voting, was preserved (arts. 28, subsection a), 33, subsec. c), 52, para. 2 and 171, para. 1. Resolutions of the Superior Administrative Court numbers 339 of 1973, 1029 and 1073 of 1974, 4087 and 4213 of 1980, among others).
• b)Those that could be filed before the Council, for acts of other municipal bodies, outside of labor matters, within the subsequent five years (art. 180); and, c) The one that any interested party could exercise (see regarding this concept, rulings 2165-95 and 3231-98 of the Constitutional Chamber) against municipal agreements (art. 175), when the following requirements concurred:

c-1) They were appealable and that appeal had not been filed in time; (Regarding the inadmissibility of the extraordinary review against agreements not subject to appeal, cf.: ruling 0586-95 of the Constitutional Chamber).

c-2) The period of ten years since it was adopted had not elapsed; c-3) It was based on grounds that would cause the absolute nullity of the act. (In reality, it constitutes an extraordinary means of challenging absolutely null municipal agreements, in certain cases, more than a simple review mechanism); c-4) The act had not exhausted all its effects. A requirement that bears some similarity to the possibility of challenging, without being subject to the expiration period governing general provisions, the specific or individual application acts thereof that were null and void per se, harmful, and were having effects, although only for the purposes of their annulment or future application (arts. 21 subsec. 2 and 37; Regulatory Law of Public Administration (Ley Reguladora de la Administración Pública); and, c-5) That in order to grant it, there must be a prior favorable and binding legal opinion (dictamen) from this Institution, to which the file opened to process the review had to be referred, once the procedure was exhausted. (The competence of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), alluded to in the original text, with its Organic Law was circumscribed to its constitutional and legal functions in matters relating to the Public Treasury (Hacienda Pública) or to the control and oversight of the correct use of public funds).

Obtaining that legal opinion was branded unconstitutional by recognized legal doctrine, by virtue of the subordination it generated to the controlling entity, without the Municipality being able to depart from the criterion, especially since the declaration of absolute nullity or nullity per se was mandatory (General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), art. 174.1). The unconstitutionality would arise from the violation of municipal autonomy, replaced by the legal opinion, which would assume a character of legal truth and impose a legal effect in tune with its content. (Ortíz, Eduardo. La municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 226 to 228).

Perhaps for this reason, the new Municipal Code (Law 7794, published in La Gaceta No. 94 of 18 May 1998, effective two months later), which reproduces said provisions, dispenses with the legal opinion procedure. It states:

"Article 157.- For any municipal agreement against which an appeal would have been proper and it was not filed in time, and provided that ten years have not elapsed since the agreement was adopted and that the act has not exhausted all its effects, interested parties may file, before the Council, an extraordinary review (recurso extraordinario de revisión), so that the act does not take or continue to take effect.

This review may only be based on grounds that originate the absolute nullity of the act." With this, the decision on the review was left to the exclusive criteria and responsibility of the Municipalities, as the requirement to obtain, before resolving it, the binding legal opinion endorsing the nullity of the act is eliminated. Therefore, as of 18 July 1998, the competence that this Institution had in this regard disappeared.

The review to be filed by council members and against municipal acts not emanating from the Council is governed in articles 27 subsection c), 48, and 163 of the current Municipal Code.

Since the extension of a concession confers rights on the concessionaire, it is noted that regarding the review against municipal agreements, the Constitutional Chamber, in ruling 1145-90, at 4:10 p.m. on 19 September 1990, stressed the need to observe due process that guarantees the adequate intervention of those who derive rights from the agreement to be annulled, when it affects third parties.

Along the same lines, the Superior Administrative Court, while noting the presumption of legitimacy that covers the municipal agreement authorizing a concession contract in the maritime terrestrial zone, which cannot be disregarded because an interested party simply claims rights over the property (resolution number 763 of 1973), has also held that depriving a third party who is in legitimate "possession" of the land covered by an application for expanding the concession area of the right to be heard and to a defense constitutes an irremediable defect (Superior Administrative Court, First Section, resolution number 8292 of 1985).

In this case, apart from the fact that the Attorney General's Office would be impeded from issuing a binding opinion on the extraordinary review (recurso de revisión) filed, it is not evident in the photocopies sent that the Municipality granted a hearing and the possibility of defense to the eventual concessionaire interested in preserving the act being challenged, nor that it had instructed any file aimed at resolving it.

An opinion is issued regarding the legal situation of the registered property, within our powers of legal control and defense in matters of the maritime terrestrial zone.

II.1) INADMISSIBILITY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE RESOLVING SPECIFIC CASES To the foregoing is added the reiterated administrative jurisprudence against the resolution of specific cases by the Attorney General's Office.

In the substantiation of remedies against municipal agreements, the Attorney General's Office lacks resolutory powers. It would imply arrogating functions that the law does not grant it and assuming competencies inherent to the active Administration. Therefore, they are alien to the nature of this Entity's duties, even if they are agreements related to the maritime terrestrial zone. Law 6043 does not provide for its intervention as an opinion-rendering or decision-making body in the processing of an extraordinary review, which has a unique legal regime (Constitutional Chamber, ruling 7176-94).

To the contrary, our Organic Law (art. 5) restrains the Attorney General's Office from interfering in the resolution of matters proper to administrative bodies that have a special jurisdiction assigned by law; a hypothesis in which the cases to be resolved before the different instances are found, such as the processing of a remedy, in which it is not possible to substitute the will of the competent Administration.

II.2) NEED FOR PROMPT RESOLUTION Upon granting the amparo appeal filed by the legal representative of Rancho Caballo Blanco S. A. against the Municipalidad de La Cruz (file 00-006351-0007-CO), the Constitutional Chamber, in resolution number 2000-07623, ordered the Mayor to resolve and notify, within a period of ten days, if it had not already done so, the extraordinary review on which that declaration is based.

Since, apparently, the review has not been resolved, it is emphasized that the administered parties have the fundamental right to administrative justice and, in this case, to the resolution of an extraordinary review, within a reasonable time (article 27 of the Constitution).

This entails the Administration's duty to communicate the resolution to the appellant in a timely manner, or to explain to them in writing, in detail, the reasons for any delay that may arise in responding on time (Constitutional Chamber rulings 2165-95, 6043-96, and 08651-98).

The proper course of action is for the Municipal Council to address, hear, and resolve the extraordinary review, in the manner it deems appropriate and as soon as possible.

III.- VALIDITY OF TRANSITIONAL PROVISION III OF LAW 4558. SITUATION OF THE FOLIO REAL PROPERTY 47,150-000. CORRECTIVE ACTIONS.

The only private properties that can be admitted within the maritime terrestrial zone are those that were duly registered upon the enactment of Law 6043 of 2 March 1977; that is, in strict compliance with the regulations that authorized it, or in the process of being titled (trámite de titulación), if they met the requirements, concluded with an approving judgment, and completed the registry process (articles 6 and Transitional Provision V ibid.; Civil Code, arts. 267, 455, and 459).

Given the blanket designation as public domain (dominio público) that the two coastal strips have had in our legal system since ancient times, and now the maritime terrestrial zone under Law 6043, properties registered in the Property Registry in the name of private individuals constitute an exception, and it is incumbent upon them to demonstrate that their title was acquired in accordance with the law. If they do not prove the conditions for exclusion from the rule of public ownership (demanialidad), the property shall be deemed to be of a public nature by legal imperative.

Due to the brief removal from public domain (desafectación) that the legislature approved at that time with Law 4558 of 1970, certain sections of the maritime terrestrial zone were subjected to private property. This led to an exceptional private regime coexisting alongside the prevailing public ownership in the coastal strip.

Transitional Provision III of Law 4558, published in La Gaceta No. 104 of 12 May 1970, to take effect from that date (see art. 16), required respecting the fifty meters of the public zone and became ineffective with Law 4847 of 4 October 1971, which repealed it; meaning it was in force for seventeen months and two days. Later, Law 5602 of 4 November 1974 suspended the force of Law 4558, which was finally repealed in its entirety by Law 6043, in article 82.

Possessory information proceedings for properties within the maritime terrestrial zone, initiated after the repeal of Transitional Provision III of Law 4558, would have a defect of absolute nullity (resolution of the Third Section of the Superior Administrative Court, number 7982-98).

Such is the case of the Folio Real property, Registration Number 47150, of the Canton of Guanacaste, currently in the name of Rancho Caballo Blanco S. A., whose titling procedure (trámite de titulación) began on 10 October 1980, years even after the enactment of Law 6043, which prohibits titling or appropriating land in that zone, in accordance with its public domain status (arts. 1 and 7), and declares absolutely null all acts and contracts carried out in contravention of Law 5602, which – it is repeated – suspended Law 4558 (art. 71).

Therefore, the title applicant could not avail herself of what was provided in the cited Transitional Provision III, which she never even mentioned, nor did she try to demonstrate the conditions on which it rested. The Law she invoked in the proceedings was the Possessory Information Law, under which they were approved and with the support of which she could not incorporate areas of the maritime terrestrial zone into the property; a strip previously affected to the public domain (demanio) by the Water Law (arts. 1.II, 3.I and 69) and the Land and Colonization Law (art. 7 subsec. b).

Consequently, there is no doubt whatsoever that the registration of the property in the Canton of Guanacaste, registration number 47150-000, insofar as it includes the maritime terrestrial zone and extends its west boundary up to the Pacific Ocean, is completely vitiated by absolute nullity, as it was done transgressing the designation as public domain established by Law 6043.

Note that not even Transitional Provision III of Law 4558, in relation to article 6, allowed the registration, as was done here, of the fifty-meter public zone adjacent to the ordinary high tide line, reserved for the common use of all inhabitants. And that although in the brief initiating the proceedings, the applicant stated that the two portions to be titled had, to the west, a frontage facing the sea, she specified that the description of the boundaries was "according to the cadastral plans" numbers G-405996-80 and G-406529-80, and both exclude the maritime terrestrial zone. Moreover, they record the adjacent one hundred and fifty meters in width to the public zone of all inhabitants as a leased area (área de arriendo) in her favor.

According to those cadastral surveys, the unequivocal boundary of the two properties, on the west side, is the maritime terrestrial zone. The inaccurate indication of the west boundary "with frontage facing the sea," which incomprehensibly misled the Court, could at most be interpreted as "frontage facing the sea, with the maritime terrestrial zone in between"; a phrase that would in itself lead to confusion. This strip is the indubitable limit.

Likewise, the testimonies of the witnesses offered referred the boundaries of the properties to what was stated in the initial brief, which, we insist, is subordinated to its conformity with the plans.

To the plans provided to the possessory information revealing that the two described properties do not incorporate lands of the maritime terrestrial zone, is added the plan G-499639-83 of the subsequent acquirer Rancho El Diamante S. A., which reduced the area of the property and details the restricted zone (zona restringida) of one hundred and fifty meters as "leased" to this corporation.

The resolution approving the proceedings incurred an additional error by linking the measurement of both portions to the cadastral plan G-405996-80, besides the fact that the Court omitted to assess the testimony of witness Dora Zamora Zamora, who attributed a considerably smaller total area, four or five hectares, to the property.

Due to the evident nullity defect that the registration of property registration number 47,150-000 suffers, the Attorney General's Office filed Administrative Management proceedings (Gestión Administrativa) before the Public Registry of Real Property in accordance with the rectification procedure of article 90 of the Public Registry Regulations, in which the request to record – as a precautionary measure – a marginal warning note (resolution at 10:20 a.m. on 3 April 2001), applicable to the collateral property number 47132 of the Canton of Guanacaste, was granted.

Separately, the Civil Court of Liberia is being requested to possibly rectify the error in the indication of the cited west boundary, based on article 12, in harmony with article 11 ibid, of the Possessory Information Law, on the basis that error does not create rights and that it could not have been the judge's intention to issue an illicit act by recognizing private property rights over a public domain asset, against a legal prohibition. It is also necessary to recall the doctrinal-jurisprudential distinction between the judgment-legal act (sentencia-acto jurídico) and the judgment-document (sentencia documento), which allows for correcting errors in the latter (resolutions of the former Court of Cassation No. 9 of 1955, 106 of 1963, 1 of 1967; of the Second Superior Civil Court, First Section number 122 of 1981; and of the Superior Agrarian Court 679 of 1990; 846 and 976 of 1991, 264 of 1996 and 738 of 1998. Couture Eduardo, Estudios de Derecho Procesal Civil, t. III, pgs. 330 to 333; Rocco Ugo, Tratado de Derecho Procesal Civil, vol. III, pgs. 206, 207, 214 and 215, among others).

The historical antecedent of article 12 of the Possessory Information Law is found in article 15 of the Bill presented on 3 May 1937 by the Executive Branch, through Mr. Raúl Gurdián, Secretary of State for the Offices of Finance and Commerce, under the administration of León Cortés, published in La Gaceta No. 98 of 5 May 1937.

If the possessory information is a procedure to provide the true owner of a property with a registrable title and not a means to dispossess legitimate holders of their property, much less will it be so when the asset is inalienable.

In view of the result of those proceedings and what may be resolved in the extraordinary review, the merit of initiating other judicial actions will be evaluated.

Likewise, the Municipality, as administrator and custodian of the maritime terrestrial zone, is empowered to carry out registry and judicial actions in its defense, such as criminal complaints for any public action crime of which it becomes aware and that harms the coastal public domain (demanio costero), if any such action is not time-barred; actions for nullity of acts or contracts, and, subject to their appropriateness, actions for damages for improper use of the asset or deterioration.

III.1) LEGAL PUBLICITY OF THE PUBLIC DOMAIN AND NON-VALIDATING EFFECTS OF ILLICIT REGISTRATION It is worth bearing in mind that the Registry does not validate the nullity of the title. The exclusion of the object from legal transactions renders it completely unsuitable for reducing it to private property, as long as it retains that quality. The registration of a property that by legal provision is not suitable for private ownership, unusable, does not improve the title. If the public domain assets of the maritime terrestrial zone do not require registration in the Property Registry, nor the advantages and guarantees provided by the registry system, their content cannot harm them.

Registration does not purge the defects that the registered document or the contained act may have, and they subsist regardless of it. In the event of an illegitimate registration, the private individual does not acquire any right over the asset. The act remains absolutely null.

Law 6043, which is of public order (orden público), as stated in previous lines, prohibits the titling of properties located within the maritime terrestrial zone (arts. 7 and 82). Acts and agreements made against prohibitory laws are sanctioned with nullity (Political Constitution, art. 129, para. 4, and Civil Code, arts. 10, 262, 631, subsec. 1, 835, and 844).

The Registrar must suspend or refrain from registering acts or contracts that are null or that lack any of the extrinsic legal formalities.

The principle of public faith of the registry does not operate in relation to rights that do not need to be registered, such as the public domain, which is governed by the principle of first registration (inmatriculación). The effectiveness of its regime, existence, and publicity operates independently of the Registry, without the registered owner being able to claim ignorance as a means of distorting it. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize public domain assets, and the legal publicity of the public domain, oppose the use of the figure of the protected third party (tercero registral) against them to consolidate private property illicitly removed from that regime (legal opinion C-128-99).

III.2) TEMPORARY IMPEDIMENT TO GRANT AUTHORIZATIONS OR CONCESSIONS OVER PROPERTIES PROTECTED BY THE IMPROPER REGISTRATION OF A PROPERTY TITLE The improper registration of a property located in the maritime terrestrial zone neutralizes the direct deployment of the powers of public domain administration and self-protection over it while that registration subsists, but it does not eliminate the duty of the State and the Municipality to promote the corrective or challenge actions provided by law in pursuit of the recognition of its legitimate public domain status. Actions that will tend to reaffirm – through a declaration by the competent bodies – the prevalence of the legal publicity of the public domain over the illegal registry registration.

In the case of private properties within the maritime terrestrial zone, the registry registration, as long as it persists, produces important effects: On the one hand, it neutralizes – for the property in question – the exercise of the powers of administration and public domain self-protection held by the Municipality of the jurisdiction, the latter aimed at protecting the public use and the material integrity of the asset (article 13, in relation to articles 3 and 35 of Law 6043). Article 35 ibid. indicates it clearly: "The corresponding municipalities shall maintain under their custody and administration the areas of the maritime zone not reduced to private domain through a legitimate title." As long as the entry or registration is not annulled or canceled, the Municipality would be prevented from granting concessions and public domain authorizations over the property parcel in question, which it must respect as formal private property. And if, due to oversight, it had initiated concession procedures, it must suspend them, or when a founded dispute regarding the private character arises, until the matter is settled in the respective venue.

The registration renders the exercise of the power of ex officio recovery (reintegro de oficio) of the asset inoperative (art. 13; Law 6043), since the rigorous challenges must be made beforehand.

IV. PUBLIC DOMAIN CHARACTER OF THE MANGROVE AREA

Asserting in the extraordinary review that there are mangroves within property 47150, some general considerations are made regarding their legal regime.

The mangrove areas existing in the continental and insular coastlines are inalienable, imprescriptible, and not subject to private occupation. They constitute a component of estuarine ecosystems, upon which a large number of terrestrial and marine fauna species depend, and where a limited number of highly fragile plant species grow that fulfill important ecological functions (Decree 22550).

Initially with the category of forest reserves and today of wetlands, mangroves are currently protected areas, of public domain, form part of the Natural Heritage of the State and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) (National System of Conservation Areas (SINAC), through its regional Areas), regulated in various norms (arts. 11 and 61 of Law 6043 and 4 of its Regulations, Organic Environmental Law, No. 7554 of 4 October 1995, arts. 31, sections 1, subsec. h), and 2; 32 subsec. f); 39 et seq., Wetlands Convention, approved by Law 7224 of 2 April 1991; Forestry Law (Ley Forestal), arts. 1, 13, 15 and 58 subsecs. a and b; Decree 7210-A of 19 April 1994, which repealed it, and 23247 of 20 April 1994; Biodiversity Law, arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, arts. 2, 7 subsec. h, 103, 132, Transitional Provision III, 2 of its Regulations).

In addition to the devastation that follows development, a frequently used method to drain mangroves is drainage or canal construction. Therefore, the Organic Environmental Law, article 45, provides broad protection and "prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, fill, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems." And according to Decree No. 23247-MIRENEM, of 20 April 1994, areas devoid of mangroves retain their public domain (demanial) status.

In accordance with the Water Law (Ley de Aguas), the territorial spaces of the estuaries (esteros) covered by mangrove trees that grow on them and form a single real estate unit are part of the public domain, with the legal impossibility that entails of registering them in favor of private parties. In view of their public regime and the reservations of ownership that accompany property titles obtained through possessory information proceedings (informaciones posesorias), the inclusion of mangrove areas in topographic surveys of private farms does not denature the State’s ownership (Water Law, arts. 1, subsection II; 3, subsection II, 69, 72, and 73; Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), art. 19, subsection b. Judgment of the former Court of Cassation No. 121 of 4 p.m. on November 14, 1979, and votes of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) numbers 1975-91 and 6170-98).

Rancho Caballo Blanco S. A. could not claim ownership or possession as owner over the mangroves that its farm encloses. It so admits in the review appeal (recurso de revisión), when it states that the farm purchased originated in a possessory information proceeding, with “all legal reservations,” and it is “clear” to it that “no property right over the mangrove area assists it,” “except to the State.” It adds that “it is not claiming the mangroves or wetlands as private property” (points 2, 3, and 9).

It must not be forgotten that, starting from the vegetation line at the edge of the estuaries (esteros) and from the limit of the mangroves or salt forests, if they extend for more than fifty meters from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), the restricted zone (zona restringida) begins, one hundred fifty meters wide, of state public property (article 4 of the Regulation to Law 6043, and 1, 9, 10, and 11 of the same law).

V. CONCLUSIONS

From all the foregoing it is concluded that:

• 1)With the new Municipal Code (article 157), the competence that the Attorney General’s Office (Procuraduría General de la República) had under the previous one (art. 175) to issue a binding opinion on the nullity of municipal agreements challenged through an extraordinary review appeal (recurso extraordinario de revisión), prior to resolving them, disappeared; a decision that was left to the exclusive discretion and responsibility of the local Municipalities (Corporaciones locales).
• 2)If the municipal agreement that is the subject of that appeal effectively concerns the extension of a concession to another company, the adequate participation (hearing and defense) of the concessionaire that would be affected in its rights by the annulment of the challenged act must be guaranteed.
• 3)The Municipality of La Cruz must undertake to process and resolve promptly the extraordinary appeal (recurso extraordinario) filed against Agreement No. 3-4, adopted by the Council in Ordinary Session 15-99, in the manner it deems appropriate, if it has not already done so, as ordered to the Mayoress by the Constitutional Chamber in resolution 2000-07623.
• 4)The registry inscription of the farm recorded in Real Folio, title number 47150, of the Guanacaste Section, currently in the name of Rancho Caballo Blanco S. A., made as a result of possessory information proceedings (diligencias de información posesoria) initiated on October 10, 1980, whose boundary extends to the seafront or Pacific Ocean, is completely vitiated by absolute nullity, insofar as it contravenes the public domain encumbrance (afectación a dominio público) of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Nullity that reaches any area composing mangroves, estuaries (esteros), and the adjacent restricted zone (zona restringida) that the farm’s surface may include. The width of the public zone shall be fifty meters when the estuaries (esteros) and mangroves have a smaller strip. (Law 6043, arts. 1, 7, 9, 10, and 11; 4 of its Regulation).
• 5)The resolution that approved the possessory information (información posesoria) also incurred the additional error of referring only to map G-405996-80 for the measurement of the two portions into which the farm to be titled was divided, and omitted to assess the testimony of witness Dora Zamora Zamora, who declared that the overall area of the property was barely four or five hectares.
• 6)By reason of the manifest defect of nullity suffered by the inscription of farm title No. 47.150-000, the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble), at the request of the Attorney General’s Office in Administrative Management proceedings (Gestión Administrativa) in accordance with the rectification procedure of article 90 of the Regulation of the Public Registry, ordered—as a precautionary measure—the annotation of a marginal warning note (resolution of 10:20 a.m. on April 3, 2001). And in a separate filing, the possible correction of the error in the indication of the property’s western boundary is requested before the Civil Court of Liberia, based on the provisions of article 12 of the Possessory Information Law.
• 7)In view of the outcome of those proceedings and of what may eventually be resolved in the review appeal (recurso de revisión), the merit of initiating other judicial actions will be evaluated.
• 8)Likewise, the Municipality of La Cruz, as administrator and custodian of the maritime terrestrial zone, is legitimate to carry out registral and judicial actions in its defense, such as criminal complaints for any public-prosecution crime of which it had notice and that harms the coastal public domain (demanio costero), if the action is not time-barred; nullity actions against acts or contracts and, subject to the appropriateness of these, compensatory actions for improper use of the property or deterioration.
• 9)Even though the maritime terrestrial public domain is governed by the principles of initial registration (inmatriculación) and legal publicity, which give prevalence to its regime over a third-party acquirer sheltered by a property title with defects of absolute nullity, which subsists and is not validated by its registry inscription, it must be kept in mind that as long as the latter persists, the Municipality is prevented from granting authorizations or concessions over the property of the maritime terrestrial zone that the title encompasses and from exercising in its regard the powers of administrative self-help (autotutela demanial) provided for in article 13 of Law 6043.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Director Attorney Agro-Environmental Law Area c.c.: Lic. Fernando Apuy Sirias Director General of the National Registry

Dictamen : 154 del 28/05/2001 C-154-2001 28 de mayo del 2001 Señor Eliécer Román Duarte Secretario Municipal a. i.

Municipalidad de La Cruz Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su Oficio que transcribe el Acuerdo número 3-15, adoptado en la Sesión Ordinaria N° 29-2000 del Concejo Municipal de La Cruz, a consecuencia del recurso de revisión interpuesto por el señor Irvin Wilhite Phipps, en su carácter de apoderado generalísimo sin límite de suma de Rancho Caballo Blanco S. A.

El Acuerdo aprueba la recomendación del Asesor Legal de la Municipalidad para que se pida a esta Institución un estudio de la finca matrícula 47.150-000 de la Provincia de Guanacaste, a fin de determinar si se encuentra o no dentro de las disposiciones de la Ley 6043. A la vez dispone remitirnos copia del recurso y solicita al Departamento de Zona Marítimo Terrestre informar si se han otorgado concesiones sobre el terreno que reclama la gestionante, con especificación del nombre de los concesionarios y la fecha de otorgamiento.

Como no se envió la documentación necesaria, hemos debido obtener las respectivas certificaciones registrales, catastrales y judiciales, tras identificar el expediente de información posesoria, el Juzgado, los números de remesa y archivo en el Archivo Judicial, así como el

I. ANTECEDENTES

De la documentación recabada se extrae que:

• 1)Con fundamento en la Ley de Informaciones Posesorias, la señora Carmen Martínez Mayorga promovió diligencias de información posesoria ante el Juzgado Civil de Liberia, el 10 de octubre de 1980, para inscribir un inmueble que se localiza en Puerto Soley, La Cruz, y dividió en dos porciones (fs. 1 a 4 vto.).
• 2)Manifestó que conforme a sus planos de Catastro números G-405996-80 y G-406529-80, por el rumbo oeste las dos parcelas estaban frente al mar, y tenían una cabida de 5 hectáreas 6043 metros cuadrados, 69 decímetros cuadrados el primero, y 9 hectáreas, 5521 metros cuadrados y 14 decímetros cuadrados, el segundo (certificación de ese expediente, N° 500-1980; f. 4.).
• 3)No obstante, ambos planos respetan la zona marítimo terrestre de doscientos metros, e incluso indican como área arrendada a la titulante la franja de ciento cincuenta metros, contigua a la zona pública (fs. 1 y 2).
• 4)Los testigos ofrecidos refirieron los linderos a los términos del escrito inicial, y la declarante Dora Zamora Zamora afirmó que la cabida global del inmueble a titular era apenas de cuatro o cinco hectáreas (fs. 11 y 12).
• 5)El Juzgado aprobó las diligencias mediante resolución de las 8 horas 40 minutos del 8 de octubre de 1981, con base en la Ley N° 139 de 14 de julio de 1941, e incorrectamente tuvo por descritas sendas porciones de terrenos en el plano catastrado número G-405996-80 y como colindancia oeste el Océano Pacífico (f. 21 fte. y vto.).
• 6)La ejecutoria se inscribió en diciembre de 1981 en el Registro Público de la Propiedad Inmueble y originó la finca del Partido de Guanacaste, que aquí interesa, hoy bajo el sistema de Folio Real, matrícula 47150-000, a nombre de Rancho Caballo Blanco Sociedad Anónima, adquirida por compra el 13 de febrero de 1997, y la número 47132 (certificaciones registrales).
• 7)El 17 de marzo de 1983, la entonces titular del inmueble número 47150 esa finca, Rancho El Diamante S. A. hizo levantar el plano que inscribió en el Catastro Nacional con el número G-499639-83, para modificar el G-405997-80 y reducir la medida de 9 hectáreas 5521,14 metros cuadrados a 8 hectáreas 7.126,29 metros cuadrados. El nuevo plano especifica que la faja de ciento cincuenta metros de zona restringida está "arrendada" a esa sociedad (certificación de ese plano).
• 8)El 23 de marzo del 2000, el Presidente de Rancho Caballo Blanco S. A., señor Irvin Junior Wilhite Phipps, interpuso recurso extraordinario de revisión, constante de nueve folios, contra el acuerdo del Concejo Municipal de La Cruz, número 3-4, tomado en la Sesión Ordinaria 15-99 de fecha 22 de abril de 1999, en el que asevera la Municipalidad prorrogó a cinco años, el "arrendamiento" otorgado a Rancho El Diamante S. A., por incluir terrenos de la finca de matrícula 47.150.000. Reconoce que el área de manglares o humedales que el inmueble circunda son del Estado (copias de ese escrito, enviadas por la Municipalidad).
• 9)Como el escrito no fue resuelto, el 23 de marzo del 2000 la recurrente, aduciendo violación a su derecho a la pronta resolución, planteó un recurso de amparo contra la Municipalidad de La Cruz, que la Sala Constitucional declaró con lugar en el voto número 2000-07623, de las 15 horas 14 minutos del 29 de agosto del 2000, y confirió a la Municipalidad un plazo de diez días para resolver y notificar lo pertinente (ibid. y copia de la resolución obtenida en la Sala).

II.- INHIBITORIA PARA PRONUNCIARNOS SOBRE EL RECURSO DE REVISIÓN El recurso de revisión, se sabe, por su de carácter extraordinario, sólo procede contra actos administrativos firmes, en los casos que tipifica la ley y por motivos taxativos. Bajo su nomenclatura no es posible reiterar argumentos que obtuvieron un resultado desfavorable en una apelación, ni es sustitutivo del recurso de reposición o reconsideración. Tampoco los tribunales lo han exigido como paso previo a la interposición de reclamaciones judiciales (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución N° 1121 de las 8:55 hrs. del 4 de agosto de 1989).

Una probable explicación del envío de fotocopias relativas al recurso contra el Acuerdo del Concejo Municipal de La Cruz N° 3-4 de la Sesión Ordinaria 15-90, se halla en el control preventivo de legalidad que ejercía esta Institución con la normativa municipal derogada.

Las regulaciones sobre el recurso de revisión en el Código Municipal anterior se contenían en tres distintos apartados:

• a)El que podían establecer los regidores inconformes contra las decisiones del Concejo, una vez leída el acta respectiva y antes de ser aprobada, so pena de extemporaneidad. El recurso de apelación se les negaba, como ahora sucede, a fin de no entrabar la actividad municipal y poner en entredicho el libre juego democrático representado en los gobiernos locales por su derecho a voto, con el que una mayoría determinada alcanza aprobar o rechazar mociones. Quedaban a salvo la apelación de acuerdos que en su calidad personal interpusieran los regidores directamente perjudicados, si se hubieren abstenido de votar (arts. 28, inciso a), 33, inc. c), 52, pfo. 2° y 171, pfo. 1°. Resoluciones del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo números 339 de 1973, 1029 y 1073 de 1974, 4087 y 4213 de 1980, entre otras).
• b)Los que podían plantearse ante el Concejo, por actos de otros órganos municipales, ajenos a la materia laboral, dentro de los cinco años posteriores (art. 180); y, c) El que podía ejercer cualquier interesado (vid. acerca de esta figura, los votos 2165-95 Y 3231-98 de la Sala Constitucional) contra acuerdos municipales (art. 175), cuando concurrieren los siguientes requisitos:

c-1) Fueren apelables y no se hubiese ejercido en tiempo ese recurso; (Sobre la improcedencia del recurso extraordinario de revisión contra acuerdos insusceptibles de apelación, cfr.: voto 0586-95 de la Sala Constitucional).

c-2) No hubiere transcurrido el plazo de diez años desde que se adoptó; c-3) Se fundare en motivos que acarrearen la nulidad absoluta del acto. (En realidad, constituye un medio extraordinario de impugnación de acuerdos municipales absolutamente nulos, en ciertos supuestos, más que un simple mecanismo recursivo); c-4) El acto no hubiese agotado todos sus efectos. Requisito que guarda alguna similitud con la posibilidad de impugnar, sin sujetarse al plazo de caducidad que rige para las disposiciones generales, los actos concretos o de aplicación individual de estos que fueren nulos de pleno derecho, perjudiciales, y estuvieren surtiendo efectos, aunque sólo a los efectos de su anulación o aplicación futura (arts. 21 inc. 2° y 37; Ley Reguladora de la Administración Pública; y, c-5) Que para acogerlo, se contare con el previo dictamen favorable y vinculante de esta Institución, a la que se le debía pasar el expediente que se levantare para tramitar el recurso, una vez agotado el procedimiento. (La competencia de la Contraloría General de la República, aludida en el texto original, con su Ley Orgánica quedó circunscrita a sus funciones constitucionales y legales en asuntos relativos a la Hacienda Pública o de control y fiscalización del correcto empleo de fondos públicos).

La obtención de ese dictamen se tildó de inconstitucional por una reconocida doctrina, en virtud de la subordinación que generaba al ente contralor, sin poder la Municipalidad apartarse del criterio, máxime al ser obligatoria la declaración de la nulidad absoluta o de pleno derecho (Ley General de la Administración Pública, art. 174.1). La inconstitucionalidad se daría a causa de la violación a la autonomía municipal, reemplazada por el dictamen, que asumiría un carácter de verdad legal e impondría un efecto jurídico a tono con su contenido. (Ortíz, Eduardo. La municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 226 a 228).

Quizá por ello, el nuevo Código Municipal (Ley 7794, publicada en La Gaceta N° 94 del 18 de mayo de 1998, vigente dos meses después), que reproduce dichas disposiciones, prescinde del trámite de dictamen. Expresa:

"Artículo 157.- De todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido apelación y esta no fue interpuesta en tiempo y siempre que no hubiere transcurrido diez años de tomado el acuerdo y que el acto no hubiere agotado todos sus efectos, los interesados podrán presentar, ante el Concejo, recurso extraordinario de revisión, a fin de que el acto no surta ni siga surtiendo efectos.

Este recurso sólo podrá estar fundado en motivos que origen la nulidad absoluta del acto".

Con lo cual la decisión del recurso quedó librada al exclusivo criterio y responsabilidad de las Municipalidades, por cuanto se suprime el requisito de obtener, antes de resolverlo, el dictamen vinculante que avale la nulidad del acto. Luego, desde el 18 de julio de 1998 desapareció la competencia que al respecto tenía esta Institución.

El recurso de revisión a instaurar por los regidores y frente a actos municipales que no emanen del Concejo, se norma en los artículos 27 inciso c), 48 y 163 del Código Municipal en vigor.

Como la prórroga de una concesión confiere derechos a la concesionaria, se anota que en punto al recurso de revisión contra acuerdos municipales, la Sala Constitucional, en el voto 1145-90, de 16:10 hrs. del 19 de setiembre de 1990, subrayó la necesidad de observar el debido proceso que garantice la adecuada intervención de quienes deriven derechos del acuerdo a anular, cuando afecte a terceros.

En la misma línea, el Tribunal Superior de lo Contencioso, si bien ha hecho notar la presunción de legitimidad de que está revestido el acuerdo municipal autorizante de un contrato de concesión en la zona marítimo terrestre, que no puede desconocerse porque un interesado alegue, sin más, derechos sobre el inmueble (resolución número 763 de 1973), también ha sostenido que acarrea un vicio insubsanable la privación del derecho de audiencia y defensa al tercero que se halla en legítima "posesión" del terreno abarcado por una solicitud de ampliación del área en concesión (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución número 8292 de 1985).

En este caso, aparte de que la Procuraduría estaría inhibida para verter criterio vinculante sobre el recurso de revisión formulado, no consta en las fotocopias enviadas que la Municipalidad otorgara audiencia y posibilidad de defensa a la eventual concesionaria interesada en la conservación del acto que se cuestiona, ni que hubiera instruido expediente alguno tendente a resolverlo.

Sí se emite criterio en torno a situación jurídica de la finca inscrita, dentro de nuestras atribuciones de control jurídico y defensa en materia de zona marítimo terrestre.

II.1) IMPROCEDENCIA DE RESOLVER CASOS CONCRETOS POR PARTE DE LA PROCURADURÍA A lo anterior se agrega la reiterada jurisprudencia administrativa adversa a la resolución de casos concretos por parte de la Procuraduría.

En la substanciación de recursos contra los acuerdos municipales la Procuraduría carece de facultades resolutorias. Implicaría arrogarse funciones que la ley no le concede y asumir competencias inherentes a la Administración activa. Por tanto, ajenas a la naturaleza de cometidos de esta Entidad, así se trate de acuerdos relacionados con la zona marítimo terrestre. La Ley 6043 no prevé su intervención como órgano dictaminador o decisor en el trámite de un recurso extraordinario de revisión, que tiene un régimen jurídico singular (Sala Constitucional, voto 7176-94).

Al contrario, nuestra Ley Orgánica (art. 5) coarta a la Procuraduría para inmiscuirse en la resolución de asuntos propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial asignada por ley; hipótesis en la que se encuentran los casos a resolver ante las distintas instancias, como es el trámite de un recurso, en los que no es dable sustituir la voluntad de la Administración competente.

II.2) NECESIDAD DE PRONTA RESOLUCIÓN Al acoger el amparo interpuesto por el personero de Rancho Caballo Blanco S. A. contra la Municipalidad de La Cruz (expediente 00-006351-0007-CO), la Sala Constitucional, en resolución número 2000-07623 ordenó a la Alcaldesa resolver y notificar dentro del plazo de diez días, si no lo había hecho, el recurso de revisión en que se cimenta esa declaratoria.

Como, al parecer, el recurso no ha sido resuelto, se subraya que a los administrados les asiste el derecho fundamental a la justicia administrativa y, en la especie, a la resolución de un recurso extraordinario, dentro de un plazo razonable (artículo 27 de la Constitución).

Conlleva el deber de la Administración de comunicar al recurrente, en forma oportuna, lo resuelto, o de explicarle por escrito, de manera profusa, las razones de la demora que puedan presentarse para darle contestación en tiempo (Sala Constitucional votos 2165-95, 6043-96 y 08651-98).

Lo propio es que el Concejo Municipal se avoque a conocer y resolver el recurso de revisión, en el modo que estime procedente y a la brevedad posible.

III.- VIGENCIA DEL TRANSITORIO III DE LA LEY 4558. SITUACIÓN DE LA FINCA DE FOLIO REAL 5047.150-000. ACTUACIONES CORRECTIVAS.

Las únicas propiedades privadas que es dable admitir dentro de la zona marítimo terrestre, son las que se hallaban debidamente inscritas al dictarse la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977; es decir, con estricto acomodo a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V ibídem; Código Civil, arts. 267, 455 y 459).

Dada la afectación –en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño los dos fajas litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a éstos demostrar la adquisición de su título apegado a la ley. Si no acreditan los presupuestos de exclusión a la regla de la demanialidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal.

A causa de la efímera desafectación que en su día aprobó el legislador con la Ley 4558 de 1970, ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaron sometidas a propiedad privada. Esto dio lugar a que en la franja costera, junto a la titularidad pública prevalente, coexista un excepcional régimen privado.

El Transitorio III de la Ley 4558, publicada en La Gaceta N° 104 del 12 de mayo de 1970, para regir a partir de esa fecha (vid. art. 16), exigía respetar los cincuenta metros de la zona pública y quedó insubsistente con la Ley 4847 del 4 de octubre de 1971, que lo derogó; sea que estuvo en vigor diecisiete meses y dos días. Más tarde, la Ley 5602 de 4 de noviembre de 1974 suspendió la vigencia de la Ley 4558, que fue finalmente derogada en su totalidad por la Ley 6043, en el artículo 82.

Las informaciones posesorias de inmuebles dentro de la zona marítimo terrestre, promovidas con posterioridad a la derogatoria del Transitorio III de la Ley 4558 tendrían un vicio de nulidad absoluta (resolución de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, número 7982-98).

Tal es el caso de la finca de Folio Real, Matrícula 47150, del Partido de Guanacaste, hoy a nombre de Rancho Caballo Blanco S. A., cuyo trámite de titulación se inició el 10 de octubre de 1980, años después incluso de promulgada la Ley 6043, que prohibe titular o apropiarse de terrenos en esa zona, acorde con su condición demanial (arts. 1° y 7), y declara absolutamente nulos todos los actos y contratos realizados en contravención de la Ley 5602, que –se repite- suspendió la 4558 (art. 71).

De modo que la titulante no podía acogerse a lo dispuesto en el citado Transitorio III, el que nunca mencionó siquiera, ni intentó demostrar los presupuestos en que descansaba. La Ley que invocó en las diligencias fue la de Informaciones Posesorias, al amparo de la que se aprobaron y con apoyo en la cual no podía incorporar al inmueble espacios de la zona marítimo terrestre; franja antes afecta al demanio por la Ley de Aguas (arts. 1.II, 3.I y 69) y la Ley de Tierras y Colonización (art. 7 inc. b).

Por consiguiente, ninguna duda cabe de que la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste, matrícula 47150-000, en cuanto comprende la zona marítimo terrestre y extiende su colindancia oeste hasta el Océano Pacífico, está por completo viciada de nulidad absoluta, pues se hizo transgrediendo la afectación a dominio público que establece la Ley 6043.

Nótese que ni el Transitorio III de la Ley 4558, en relación con el artículo 6°, permitía inscribir, como aquí se hizo, la zona pública de cincuenta metros aledaña a la línea de pleamar ordinaria, reservada al uso común de todos los habitantes. Y que si bien en el escrito de iniciación de las diligencias la promovente expresó que las dos porciones a titular, tenían, por el oeste, frente al mar, precisó que la descripción de linderos lo era "conforme a los planos catastrados" números G-405996-80 y 406529-80, y ambos descartan la zona marítimo terrestre. Más aún, consignan como área de arriendo a su favor los ciento cincuenta metros de ancho adyacente a la zona pública de todos los habitantes.

Según esos levantamientos catastrales, la colindancia inequívoca de los dos inmuebles, por el rumbo oeste, es la zona marítimo terrestre. La inexacta indicación del lindero oeste "con frente al mar, que de manera incomprensible indujo a error al Juzgado, a lo sumo pudo interpretarse como "frente al mar, zona marítimo terrestre en medio"; frase que por sí llamaría a confusión. Es esta franja el límite indubitable.

Asimismo los testimonios de los testigos ofrecidos refirieron los linderos de los inmuebles a lo manifestado en el escrito inicial, que insistimos, se supedita a su conformidad con los planos.

A los planos aportados a la información posesoria que revelan que dos inmuebles descritos no incorporan terrenos de la zona marítimo terrestre, se agrega el plano G-499639-83 de la sucesiva adquirente Rancho El Diamante S. A., que redujo la cabida de la finca y detalla como "arrendada" a esta sociedad la zona restringida de ciento cincuenta metros.

La resolución aprobatoria de las diligencias incurrió en el error adicional al conectar la medida de ambos porciones al plano catastrado G-405996-80, amén de que el Juzgado omitió valorar el testimonio de la testigo Dora Zamora Zamora, quien atribuyó al inmueble una superficie global bastante inferior, cuatro o cinco hectáreas.

En razón del vicio de nulidad evidente que padece la inscripción de la finca de matrícula 47.150-000, la Procuraduría interpuso ante Registro Público de la Propiedad Inmueble diligencias Gestión Administrativa con ajuste al procedimiento rectificador del artículo 90 del Reglamento del Registro Público, en las que se acogió la solicitud de consignar –como medida cautelar- una nota marginal de advertencia (resolución de las 10 horas 20 minutos del 3 de abril del 2001), extensiva a la finca colateral número 47132 del Partido de Guanacaste.

Por separado, se solicita al Juzgado Civil de Liberia la posible rectificación del error en la indicación de la citada colindancia oeste, con sustento en el artículo 12, en armonía con el 11 ibid, de la Ley de Informaciones Posesorias, sobre la base de que el error no crea derechos y que no pudo estar en el ánimo del juzgador dictar un acto ilícito reconociendo derechos de propiedad particular en un bien de dominio público, contra una prohibición de ley. Ha de recordarse también el distingo doctrinario-jurisprudencial entre la sentencia-acto jurídico y sentencia documento, que permite corregir yerros en la última (resoluciones de la antigua Sala de Casación N° 9 de 1955, 106 de 1963, 1 de 1967; del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la número 122 de 1981; y del Tribunal Superior Agrario 679 de 1990; 846 y 976 de 1991, 264 de 1996 y 738 de 1998. Couture Eduardo, Estudios de Derecho Procesal Civil, t. III, pgs. 330 a 333; Rocco Ugo, Tratado de Derecho Procesal Civil, vol. III, pgs. 206, 207, 214 y 215, entre otros).

El antecedente histórico del artículo 12 de la Ley de Informaciones Posesorias se halla en el artículo 15 del Proyecto de Ley que presentó el 3 de mayo de 1937 el Poder Ejecutivo, por intermedio del señor Raúl Gurdián, Secretario de Estado en el Despachos de Hacienda y Comercio, bajo la administración de León Cortés, publicado en La Gaceta N° 98 del 5 de mayo de 1937.

Si la información posesoria es un trámite para proveer de título inscribible al verdadero propietario de un inmueble y no un medio para despojar de la propiedad a sus legítimos titulares, menos lo será cuando el bien es inalienable.

Con vista del resultado de esas gestiones y de lo que llegue a resolverse en el recurso de revisión, se valorará el mérito de incoar otras acciones judiciales.

Igualmente la Municipalidad, como administradora y custodia de la zona marítimo terrestre, está legitimada para realizar en su defensa actuaciones de tipo registral y judicial, como serían denuncias penales por cualquier delito de acción pública de que tuviere noticia y que perjudique el demanio costero, si aquella no estuviere prescrita; acciones de nulidad de actos o contratos y, sujetas a la procedencia de éstas, las resarcitorias por indebido aprovechamiento del bien o deterioros.

III.1) PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO Y EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA INSCRIPCIÓN ILÍCITA Conviene tener presente que el Registro no convalida la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privado, en tanto conserve esa calidad. La inscripción de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular, inhábil, no bonifica la titularidad. Si los bienes de dominio público de la zona marítimo terrestre no requieren inscripción en el Registro de la Propiedad, ni de las ventajas y garantías que proporciona el sistema registral, su contenido no puede perjudicarles.

La inscripción no purga los vicios que puede tener el documento inscrito o el acto contenido y subsisten con prescindencia de la misma. Ante una eventual inscripción ilegítima, el particular no adquiere ningún derecho sobre el bien. El acto sigue siendo absolutamente nulo.

La Ley 6043, de orden público, se dijo líneas atrás, veda la titulación de inmuebles situados dentro de la titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82). Los actos y convenios verificados contra leyes prohibitivas se sancionan con nulidad (Constitución Política, art. 129, pfo. 4°, y Código Civil, arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844).

El Registrador debe suspender o abstenerse de inscribir actos o contratos nulos o que carezcan de alguna de las solemnidades extrínsecas de ley.

El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio de inmatriculación. La eficacia de su régimen, existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que el titular registral pueda alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad legal del demanio, se oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen (dictamen C-128-99).

III.2) IMPEDIMENTO TEMPORAL PARA OTORGAR AUTORIZACIONES O CONCESIONES SOBRE INMUEBLES AMPARADOS A LA INDEBIDA INSCRIPCIÓN DE UN TÍTULO DE PROPIEDAD La indebida inscripción de una propiedad sobre un inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre neutraliza el despliegue directo de las potestades de administración y autotutela demanial en el mismo mientras aquella subsista, mas no elimina el deber del Estado y de la Municipalidad para instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley en procura del reconocimiento de su legítima condición de dominio público. Acciones que tenderán a reafirmar –por declaratoria de los órganos competentes- la prevalencia de la publicidad legal del demanio sobre la inscripción registral ilícita".

Tratándose de inmuebles privados dentro de la zona marítimo terrestre la inscripción registral, en cuanto persista, produce importantes efectos: Por una parte, enerva –para el inmueble de que se trata- el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad de la jurisdicción, las últimas dirigidas a proteger el uso público y la integridad material del bien (artículo 13, en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043). El artículo 35 ibid. lo indica con claridad. "Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo no reducidas a dominio privado mediante título legítimo." En tanto el asiento o inscripción no sea anulado o cancelado, la Municipalidad estaría impedida para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre el inmueble parcela en cuestión, la que deberá respetar como propiedad privada formal. Y si por desapercibimiento hubiere iniciado los trámites de concesión deberá suspenderlos, o cuando surja disputa fundada con relación al carácter privado, hasta que se dirima el asunto en la vía respectiva.

La inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043), pues de previo han de hacerse las impugnaciones de rigor.

IV. CARÁCTER DE DOMINIO PÚBLICO DEL AREA DE MANGLAR

Afirmándose en el recurso de revisión que hay manglares a lo interno de la finca 47150, se hacen algunas consideraciones generales de su régimen jurídico.

Las áreas de mangle existentes en los litorales continentales e Insulares son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina, y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad y que cumplen importantes funciones ecológicas (Decreto 22550).

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, forman parte del Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (Sistema Nacional de Areas de Conservación, por medio de sus Areas regionales), regulados en diversas normas (arts. 11 y 61de la Ley 6043 y 4° de su Reglamento, Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts.31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts., Convenio de Humedales, aprobado por la Ley 7224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A del 19 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III, 2° de su Reglamento).

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohibe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y según el Decreto N° 23247-MIRENEM, del 20 de abril de 1994, conservan la condición demanial las áreas desprovistas de manglares.

Con arreglo a la Ley de Aguas son de dominio público los espacios territoriales de los esteros cubiertas por árboles de manglar que en estos crecen e integran una sola unidad inmobiliaria, con la imposibilidad jurídica que apareja de inscribirlos a favor de los particulares. En vista de su régimen público y de las reservas de dominio que acompañan a los títulos de propiedad obtenidos por medio de informaciones posesorias, la inclusión de áreas de manglar en los levantamientos topográficos de fincas privadas no desnaturaliza la titularidad del Estado (Ley de Aguas, arts. 1°, inc. II; 3, inc. II, 69, 72 y 73; Ley de Informaciones Posesorias, art. 19 inc. b. Sentencia de la antigua Sala de Casación N° 121 de las 16 horas del 14 de noviembre de 1979 y votos de la Sala Constitucional números 1975-91 y 6170-98).

Rancho Caballo Blanco S. A. no podría pretender titularidad o posesión a título de dueña sobre los manglares que su finca encierra. Así lo admite en el recurso de revisión, cuando manifiesta que la finca comprada tuvo origen en una información posesoria, con "todas las reservas de ley", y le "queda claro" que "no le asiste ningún derecho de propiedad sobre la zona de los manglares", "salvo al Estado." Añade que "no está reivindicando los manglares o humedales como propiedad privada" (puntos 2, 3 y 9).

No debe olvidarse que partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, si se extiendan por más de cincuenta metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida, de ciento cincuenta metros de ancho, de propiedad pública estatal (artículo 4 del Reglamento a la Ley 6043, y 1, 9, 10 y 11 de la misma).

V. CONCLUSIONES

De todo lo expuesto se concluye que:

• 1)Con el nuevo Código Municipal (artículo 157) desapareció la competencia que tenía la Procuraduría General de la República en el anterior (art. 175) para emitir dictamen vinculante acerca de la nulidad de los acuerdos municipales impugnados a través de un recurso extraordinario de revisión, previo a resolverlos; decisión que quedó librada al exclusivo criterio y responsabilidad de las Corporaciones locales.
• 2)Si el acuerdo municipal objeto de ese recurso versa efectivamente sobre la prórroga de una concesión a otra sociedad, ha de garantizarse la adecuada intervención (audiencia y defensa) de la concesionaria que resultaría afectada en sus derechos con la anulación del acto impugnado.
• 3)La Municipalidad La Cruz debe avocarse a tramitar y resolver con prontitud el recurso extraordinario interpuesto contra el Acuerdo N° 3-4, tomado por el Concejo en la Sesión Ordinaria 15-99, del modo que estime procedente, si no lo hubiese hecho, conforme fue ordenado a la señora Alcaldesa por la Sala Constitucional en la resolución 2000-07623.
• 4)La inscripción registral de la finca de Folio Real, matrícula 47150, del Partido de Guanacaste, hoy a nombre de Rancho Caballo Blanco S. A., hecha a raíz de unas diligencias de información posesoria promovidas el 10 de octubre de 1980, cuya colindancia se extiende hasta el frente del mar u Océano Pacífico, está por completo viciada de nulidad absoluta, en cuanto contraviene la afectación a dominio público de la zona marítimo terrestre. Nulidad que alcanza cualquier área integrante de manglares, esteros y zona restringida aledaña que pueda incluir la superficie de la finca. El ancho de la zona pública será de cincuenta metros cuando los esteros y manglares tuvieren una franja menor. (Ley 6043, arts. 1, 7, 9, 10 y 11; 4 de su Reglamento).
• 5)La resolución que aprobó la información posesoria incurrió además en el error adicional de referir sólo al plano G-405996-80 la medida de las dos porciones en que se dividió la finca a titular, y omitió valorar el testimonio de la testigo Dora Zamora Zamora, quien declaró que la cabida global del inmueble era apenas de cuatro o cinco hectáreas.
• 6)En razón del vicio evidente de nulidad que padece la inscripción de la finca de matrícula 47.150-000, el Registro Público de la Propiedad Inmueble, a instancia de la Procuraduría en diligencias de Gestión Administrativa con ajuste al procedimiento rectificador del artículo 90 del Reglamento del Registro Público, ordenó -como medida cautelar- la consignación de una nota marginal de advertencia (resolución de las 10 horas 20 minutos del 3 de abril del 2001). Y en escrito aparte se solicita ante el Juzgado Civil de Liberia la posible corrección del error en la indicación de la colindancia oeste del inmueble, con sustento en lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Informaciones Posesorias.
• 7)Con vista del resultado de esas gestiones y de lo que llegue a resolverse en el recurso de revisión, se valorará el mérito de incoar otras acciones judiciales.
• 8)Igualmente, la Municipalidad de La Cruz, como administradora y custodia de la zona marítimo terrestre, está legitimada para realizar en su defensa actuaciones de tipo registral y judicial, como serían denuncias penales por cualquier delito de acción pública de que tuviere noticia y que perjudique el demanio costero, si la acción no estuviere prescrita; acciones de nulidad de actos o contratos y, sujetas a la procedencia de éstas, las resarcitorias por indebido aprovechamiento del bien o deterioros.
• 9)Aun cuando el dominio público marítimo terrestre se rige por los principios de inmatriculación y publicidad legal, que le dan prevalencia a su régimen sobre el tercer adquirente amparado a un título de propiedad con vicios de nulidad absoluta, la que subsiste y no se convalida con su inscripción registral, ha de tenerse en cuenta que mientras ésta perdure, la Municipalidad está impedida para otorgar autorizaciones o concesiones sobre el inmueble de la zona marítimo terrestre que el título comprenda y para ejercer a su respecto las potestades de autotutela demanial previstas en el artículo 13 de la Ley 6043.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho agro-ambiental c.c.: Lic. Fernando Apuy Sirias Director General del Registro Nacional