← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00069-2019 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 14/06/2019
OutcomeResultado
The Court annulled the title and conveyances only as to the 7 hectares and 8,460 square meters constituting State Natural Heritage and ordered that portion segregated and registered in the State’s name.El Tribunal anuló la titulación y los traspasos únicamente respecto de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados que constituían Patrimonio Natural del Estado y ordenó segregarlas e inscribirlas a nombre del Estado.
SummaryResumen
The Court partially granted INDER’s lesividad action challenging the private titling of land in Puntarenas. Based on SINAC certifications and reports, it determined that 7 hectares and 8,460 square meters—32.71% of the property—had forest cover and formed part of the State Natural Heritage and the public domain; consequently, that portion could not validly be subdivided or transferred to private parties. The Court partially annulled the administrative titling decision, both conveyance deeds, and the property-registration entry, with declaratory and retroactive effect, without prejudice to rights acquired in good faith. It ordered the affected portion to be segregated, surveyed, and registered in the State’s name. The action concerning the remaining 16 hectares and 1,400.19 square meters was declared inadmissible because that land was not part of the State Natural Heritage. The precautionary measure remained effective until the judgment became final, and no special award of litigation costs was imposed.El Tribunal declaró parcialmente con lugar la demanda de lesividad promovida por el INDER contra la titulación privada de una finca en Puntarenas. Con base en certificaciones e informes del SINAC, determinó que 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, equivalentes al 32,71 % del inmueble, tenían cobertura de bosque y constituían Patrimonio Natural del Estado y dominio público, por lo que no podían ser válidamente segregadas ni transferidas a particulares. En consecuencia, anuló parcialmente el acuerdo administrativo de titulación, las dos escrituras de traspaso y el asiento registral, con efectos declarativos y retroactivos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Ordenó segregar esa porción, elaborar los planos catastrados e inscribirla a nombre del Estado. Respecto de las restantes 16 hectáreas 1400,19 metros cuadrados, declaró inadmisible la demanda porque no eran Patrimonio Natural del Estado. Mantuvo la medida cautelar hasta la firmeza del fallo y resolvió sin especial condena en costas.
Key excerptExtracto clave
Consequently, the action is partially granted, with any relief not expressly awarded deemed denied: 1) The decision adopted by the governing board of the claimant entity in article 34 of session 016-04, held on May 3, 2004, is declared partially and absolutely null, solely insofar as it concerns the titling to defendant Nombre138202 of 7 hectares and 8,460 square meters of the property located in Puntarenas, real-property folio No. Placa26053. 2) By connection, deeds number 69, appearing on the front of folio 62 of volume 29 and executed before notary Enrique Wong Sánchez, and number 216, appearing on folio 131 of volume 7 and executed before notary Yesenia Villalobos Leitón, are declared partially and absolutely null solely insofar as they concern the transfer to defendant Nombre138202 and the defendant company of the 7 hectares and 8,460 square meters of the Puntarenas property, real-property folio No. Placa26053. 6) By virtue of the partial annulment already declared regarding the National Registry entry for the property located in Puntarenas, real-property folio No. Placa26053, the State Notary Office is ordered to segregate those 7 hectares and 8,460 square meters from that property, arrange for the corresponding cadastral plans to be issued, and subsequently register the land in the State’s name because it constitutes State Natural Heritage.En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda, entendiéndose rechazada en lo otorgado expresamente: 1) Se declara la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ente accionante en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No Placa26053 al demandado Nombre138202. 2) Por conexidad, se declara la nulidad absoluta parcial de las escrituras número 69 visible al folio 62 frente del tomo número 29 otorgada ante el notario Enrique Wong Sánchez y número 216 visible al folio 131 del tomo número 7 otorgada ante la notaria Yesenia Villalobos Leitón, solo en lo que se refiere al traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No Placa26053 al demandado Nombre138202 y a la sociedad aquí accionada. 6) En virtud de la nulidad parcial del asiento registral de inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, matrícula de folio real No Placa26053 que ya ha sido declarada, se ordena a la Notaría del Estado que proceda a segregar esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No Placa26053 citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir Patrimonio Natural del Estado.
Pull quotesCitas destacadas
"La falta de legitimación pasiva debe ser acogida en relación con el demandado Nombre138202 porque si bien fue la persona a quien se tituló el inmueble objeto de análisis en este proceso, lo cierto es que lo traspasó a la sociedad Savil Comercial S.A. desde el año 2010, quien actualmente es su propietaria registral y quien debía ser accionada de conformidad con el ordinal 12 inciso 3) del mismo CPCA."
"The lack of passive standing defense must be upheld with respect to defendant Nombre138202 because, although he was the person to whom title to the property examined in this proceeding was granted, he transferred it to Savil Comercial S.A. in 2010; that company is now the registered owner and was the party required to be sued under article 12(3) of the CPCA."
Considerando XV
"La falta de legitimación pasiva debe ser acogida en relación con el demandado Nombre138202 porque si bien fue la persona a quien se tituló el inmueble objeto de análisis en este proceso, lo cierto es que lo traspasó a la sociedad Savil Comercial S.A. desde el año 2010, quien actualmente es su propietaria registral y quien debía ser accionada de conformidad con el ordinal 12 inciso 3) del mismo CPCA."
Considerando XV
"También debe ser rechazada la defensa de falta de derecho ya que por razones explicadas ut supra, el acuerdo impugnado resulta absolutamente nula, únicamente en cuanto tituló 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 que constituyen PNE y por ende, eran parte del dominio público, razón por la cual no podían ser traspasadas a sujetos privados como sucedió en este caso primero, en favor del señor Nombre138202 y luego en favor de la sociedad demandada."
"The defense of lack of legal entitlement must also be rejected because, for the reasons explained above, the challenged decision is absolutely null solely insofar as it granted title to 7 hectares and 8,460 square meters of the Puntarenas property, real-property folio No. 137495-000, which constitute State Natural Heritage and therefore formed part of the public domain; consequently, they could not be transferred to private parties, as occurred first in favor of Nombre138202 and later in favor of the defendant company."
Considerando XV
"También debe ser rechazada la defensa de falta de derecho ya que por razones explicadas ut supra, el acuerdo impugnado resulta absolutamente nula, únicamente en cuanto tituló 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 que constituyen PNE y por ende, eran parte del dominio público, razón por la cual no podían ser traspasadas a sujetos privados como sucedió en este caso primero, en favor del señor Nombre138202 y luego en favor de la sociedad demandada."
Considerando XV
"Esta declaratoria de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe."
"This declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effects as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith."
Por tanto
"Esta declaratoria de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe."
Por tanto
"Se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Instituto de Desarrollo Rural únicamente respecto de la impugnación del acuerdo adoptado por su Junta Directiva en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, referida a la titulación de las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de Folio Real No Placa26053 porque no constituyen Patrimonio Natural del Estado ni forman parte del demanio público."
"The lesividad action brought by the Rural Development Institute is declared inadmissible solely with respect to the challenge against the decision adopted by its governing board in article 34 of session 016-04, held on May 3, 2004, concerning the titling of 16 hectares and 1,400.19 square meters of the property registered in Puntarenas under real-property folio No. Placa26053, because that area does not constitute State Natural Heritage and is not part of the public domain."
Por tanto
"Se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Instituto de Desarrollo Rural únicamente respecto de la impugnación del acuerdo adoptado por su Junta Directiva en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, referida a la titulación de las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de Folio Real No Placa26053 porque no constituyen Patrimonio Natural del Estado ni forman parte del demanio público."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Sign Document Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _________________________________________________________________________ CASE FILE: 14-000967-1027-CA PROCEEDING INVOLVING A PURE QUESTION OF LAW PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEFENDANTS: Nombre138202 , SAVIL COMERCIAL S.A.
INTERESTED THIRD PARTIES: THE STATE, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
No. 069-2019-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SIXTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Address144 . Address01 , at sixteen hours and twenty minutes on catorce de junio del dos mil diecinueve.
Harmfulness proceeding (proceso de lesividad), declared to involve a pure question of law, brought by the INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (hereinafter INDER), represented by its special judicial attorney-in-fact Rodrigo Cervantes Barrantes, divorced, attorney, identity card CED90613, and resident of Montes de Oca, against Nombre138202 , married, merchant, identity card CED60207, resident of Montes de Oro, Puntarenas, and SAVIL COMERCIAL S.A., corporate identification number CED109333, represented by defendant Nombre138202 , in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority. Participating as interested third parties without claims of their own are the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (hereinafter SINAC), represented by its special judicial attorney-in-fact Nombre23673 , single, attorney, identity card CED91177, resident of Desamparados, and the STATE, represented by State Attorney Marcela Ramírez Jara, single, attorney, identity card CED1737, and resident of Heredia. Attorneys Eric Jiménez Trejos and Shirley Ávila Cortés participate in their capacities as special judicial attorneys-in-fact for the plaintiff and the defendants, respectively.
BACKGROUND
CONSIDERING
I.Regarding court-ordered evidence (prueba para mejor resolver). By orders issued at 16 hours on 30 de agosto and at 10 hours on 12 de noviembre, both in 2018, this Court, pursuant to Article 110 of the CPCA, requested that SINAC issue a certification expressly stating the total area (in square meters) of the property registered in the Province of Puntarenas under real-property folio registration No. Placa26053-, corresponding to cadastral plan Placa26054, that was subject to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), as well as the percentage of the entire aforementioned property affected thereby. This request was fulfilled, and certifications SINAC – ACOPAC – OSREO – CERT – 073-2018 and SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 were issued, together with the aforementioned report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018. Those documents were disclosed to the parties so that they could take whatever action they deemed appropriate.
Regarding court-ordered evidence, the First Chamber of the Supreme Court of Justice stated in judgment N° 547-F-2002, issued at 16 hours on 12 de julio de 2002: “(…) IV.- Numerous precedents of this Chamber, when addressing court-ordered evidence, have held that such evidence belongs to the judge, not to the parties. Consequently, the decision to obtain it is discretionary for the judicial body, which may dispense with it without issuing any ruling. Therefore, no ruling need be made concerning it precisely because the evidentiary stage—during which the parties must prove the facts giving rise to their rights, as required by the rules governing the burden of proof—has already concluded; once that stage has been foreclosed, the judge has exclusive discretion to determine whether new evidence necessary for the proper resolution of the dispute should be added to the record. Among many others, the following rulings may be consulted: 59 of 15:20 hours on 31 de mayo de 1996, 23 of 14:20 hours on 4 de marzo de 1992, 34 of 10:45 hours on 28 de mayo de 1993, and 83 of 14:40 hours on 22 de diciembre de 1993.
(…)”. (emphasis not in the original). Likewise, as the same Chamber explained in judgment No. 794-2006: “(...) it must be noted that it is not appropriate to attempt to reopen the debate by offering evidence that should have been submitted and taken during the corresponding procedural stage. Granting this request would allow the parties to remedy their omissions regarding evidence that they could have offered at the proper time but did not (...)”. In this specific case, the Court considers the indicated documentation necessary to complete the body of evidence and determine whether the property at issue in these proceedings constitutes PNE, an indispensable prerequisite for determining whether this action seeking annulment of an administrative act declared adverse to the public interest (demanda de lesividad) is admissible. Considering that the documentation was disclosed to the litigants in order to guarantee due process and their right of defense, pursuant to Articles 82 and 110 in relation to Article 148 of the CPCA, it is admitted as court-ordered evidence and will be assigned the corresponding evidentiary weight.
II.Preliminary matter (De previo). Upon review of the record, it is noted that, in answering the complaint, the defendants requested that, if the action were granted, they be paid for the improvements made to the property at issue in this litigation. In this regard, we must point out that, pursuant to Article 64 of the CPCA, a defendant raises defenses but does not assert claims. The foregoing does not apply if the defendant files a counterclaim (contrademanda o reconvención) satisfying all applicable requirements. In the absence of express regulation in the CPCA, the proper procedural time to file such a counterclaim would, in principle, be in the answer to the complaint, pursuant to Article 38 of the Code of Civil Procedure, which did not occur in this case. Accordingly, the Court must find that the defendants filed no counterclaim against the plaintiff entity in this matter, and therefore the aforementioned request cannot be considered.
III.Proven facts (Hechos probados). The following facts relevant to these proceedings are deemed established:
IV.Unproven facts (Hechos no probados). Insofar as relevant to these proceedings and because no supporting evidence was presented, the following facts are deemed unproven: 1) That the entirety of the property registered in the Registro Nacional, Province of Puntarenas, under real-property folio registration No. Placa26056 in the name of the defendant company and corresponding to cadastral plan Placa26055 is public-domain property (bien de dominio público). 2) Whether the property registered in the Registro Nacional, Province of Puntarenas, under real-property folio registration No. Placa26056 in the name of the defendant company and corresponding to cadastral plan Placa26055 is subject to a conservation regime administered by the Ministerio de Ambiente y Energía. 3) That INDER conducted the comprehensive review of the title granted to defendant Nombre138202 for parcel 25 of block 5 of the Proyecto de Titulación Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas, in order to determine whether that title was issued over lands constituting PNE, as ordered by the CGR.
V.Subject matter of the proceedings (Objeto del proceso). In these proceedings, INDER seeks annulment of the resolution adopted by its Board of Directors under Article 34 of session 016-04 of 3 de mayo del 2004, by which parcel 25 of block 5 of the Proyecto de Titulación Cuenca Aranjuez, registered in the Registro Nacional, Province of Puntarenas, under real-property folio registration No. Placa26056, was conveyed to defendant Nombre138202. On grounds of relatedness (conexidad), it also requests invalidation of the public deeds by which both the titling of the aforementioned property and its subsequent conveyance to the defendant company herein were formalized and recorded in a notarial record book, as well as the registration entry for the property registered in the Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, under Sistema de Folio Real Matrícula No. Placa26056, and any registration arising from the registration of the indicated property.
In essence, it argues that the aforementioned resolution is null and void for the following reasons: 1) Failure to comply with the necessary regulatory requirements established in the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales or its implementing regulations, in conjunction with the Ley Forestal and the Reglamento a la Ley de Usos de Suelos. 2) Harm to the public interest because, in violation of the aforementioned regulations, it authorized the conveyance of a parcel that forms part of the PNE. Accordingly, the Court will first address compliance with the prerequisites for proceedings seeking annulment of an administrative act declared adverse to the public interest (proceso de lesividad) and will then analyze the defects alleged by both the plaintiff entity and the interested third parties (who assert no claims of their own), as well as the arguments advanced by the defendants.
VI.Regarding the prerequisites for the lesividad proceeding (proceso de lesividad). Before undertaking a substantive analysis of the specific case, we consider it necessary to examine compliance with the various prerequisites imposed by the legal system for instituting a lesividad proceeding, since the absence of any one of them would make an examination of the merits unnecessary. Moreover, their analysis is a matter for the court to undertake sua sponte under the rule iura novit curia, because they constitute essential elements or procedural prerequisites of the action. In general terms, lesividad constitutes a judicial mechanism whereby the Administration seeks to set aside one of its own acts that produces favorable effects or declares rights in favor of an individual subject to the Administration. From that perspective, in this type of dispute, lesividad is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of conduct that grants a subjective right or, generally, a benefit to a person.
Although what is examined is the validity of specific—and not general—public conduct having favorable content, such review requires the participation of the addressee of that specific conduct so that the addressee may exercise the right to a defense and to adversarial proceedings with respect to claims seeking to alter the addressee’s legal position. This proceeding is governed by Article 34 of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso-Administrativo, CPCA), which establishes the preliminary elements and procedural rules governing this mechanism, in conjunction with Articles 173(6) and 183 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, hereinafter LGAP). From the standpoint of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions apply. As to the subjective aspect, standing to bring the action (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the party with standing to be sued (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the conduct declared adverse to the public interest, that is, the person who obtains its benefits.
As to the objective aspect, it must be noted that lesividad constitutes a mechanism for legally setting aside administrative acts (actos administrativos)—whether favorable or declaratory of rights—that are substantially inconsistent with the legal system; that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms, pursuant to Articles 128, 158, 165, and related provisions of the LGAP. As regards the procedural aspect, the Administration must declare that conduct adverse to the public interest through a series of internal administrative steps that are indispensable to bringing the action. Indeed, the highest-ranking authority of the respective Public Administration must declare the act adverse to the public interest due to harm to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest; for this purpose, it must have an underlying legal and technical opinion supporting that determination.
Unlike other mechanisms for setting aside public conduct (such as sua sponte annulment (nulidad oficiosa) under Article 173 of the LGAP), no hearing for the third party is required, because these are internal actions of the Administration intended to verify the existence of an express administrative decision issued by the highest-ranking authority seeking to set aside the act. It is during the judicial proceeding that the third party may present defensive arguments; consequently, the third party’s lack of participation in the administrative stage leading to the declaration of lesividad does not in any way impair the right to due process or administrative procedure. When the act originates from the State—that is, from the Central Administration—the complaint may be filed only by the Procuraduría General de la República (Article 16 of the CPCA), following a request from the highest-ranking authority and an internal declaration of lesividad setting forth the grounds for that determination.
The foregoing likewise applies when the harmful act originates from the Legislative and Judicial Branches or the Tribunal Supremo de Elecciones insofar as they exercise administrative functions. Such representation is also required in the case of acts issued by the Judicial Branch in the exercise of its administrative function, such as acts issued by the Consejo Superior, whose lesividad must be declared by the Corte Plena. In the case of decentralized public administrations, the declaration must be issued by the highest body in the administrative hierarchy. It must be clarified that the claim for annulment (pretensión anulatoria) may not be brought by way of counterclaim. Finally, as to the temporal dimension, the procedural rules currently in force (Article 34 of the CPCA) establish a period of one year, counted from the business day following issuance of the act—not its communication—to declare the act adverse to the public interest at the administrative level.
This is without prejudice to cases in which the act is affected by absolute nullity (nulidad absoluta) and continues to produce effects; in such cases, pursuant to Article 34(1) of the CPCA, that internal declaration may be made for as long as those effects persist. In that situation, the one-year period is calculated from the cessation of those effects, and any judgment declaring nullity shall do so solely for purposes of annulling the conduct and rendering it inapplicable in the future. Following that declaration—and not upon expiration of that initial one-year period—a period of one year is granted to bring the administrative litigation action (acción contenciosa administrativa), as a strict limitation period (plazo fatal de caducidad), pursuant to Article 39(e) of the CPCA. The exception to these temporal rules arises in matters involving the protection of the public domain (dominio público), in which case the lesividad action is not subject to any time limit, as follows from Article 34(2) of the CPCA, through application of the general rule that this type of property is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as established by Article 261 of the Civil Code and recognized in Article 34(2) ejusdem.
Thus, in matters involving public-domain status (demanialidad), the period for declaring lesividad under the procedural rules at issue is inapplicable, meaning that the declaration may be issued at any time. Likewise, in tax matters, Article 41(2) of the CPCA establishes that the maximum period for instituting proceedings shall be the same period prescribed by the legal system as the limitation period for the respective substantive right at issue, a rule that expressly applies even in lesividad proceedings. Finally, it must be considered that if the act whose annulment is sought was issued before the CPCA entered into force (1 de enero del 2008), the provisions of Transitory Provision III of that statute must apply; under that provision, the rules governing challenges to administrative acts that became final at the administrative level before that Code entered into force shall be those established by the legislation in force at that time.
VII.In the present case, an analysis of the record leads to the conclusion that the act whose annulment is sought is the resolution adopted by the Board of Directors of the plaintiff entity in Article 34, session 016-04 of 3 de mayo del 2004, solely insofar as it concerns the granting of title (titulación) to Dirección16614, which is recorded in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real-property folio registration No. 00137495-000, in favor of the defendant Salas Villalobos. That administrative conduct was declared adverse to the public interest by the highest-ranking authority of that public entity through the resolution adopted in Article 15 of ordinary session 028-2013, held on 30 de setiembre del 2013. Likewise, the complaint was filed by that institute as the issuer of the challenged act and was brought against the persons in whose favor the beneficial effects of the act arose—in this case, both the beneficiary of the granting of title and the property’s current registered owner—and therefore the requirements relating to the subjective sphere, both active and passive, and to the objective sphere have been satisfied.
Nor is any deficiency apparent in the procedural element, since there is an internal declaration of lesividad by the administrative authority, as explained above. Regarding the temporal aspect, however, it should be noted that the resolution whose nullity is sought concerns review of the validity of an administrative act issued in 2004, that is, before the CPCA entered into force. Pursuant to Transitory Provision III of that statute, the rules governing challenges to administrative acts that became final at the administrative level before that Code entered into force shall be those established by the legislation in force at that time. Accordingly, this matter is governed by the limitation periods regulated by the now-repealed Law Governing Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hereinafter LRJCA) for lesividad proceedings. In this regard, it bears repeating that the plaintiff maintains that the action was timely filed because it concerns the recovery of public-domain property (bien de dominio público)—specifically under Article 14 of the Ley Forestal—a subject matter for which limitation periods do not run.
The Court therefore considers it essential to determine whether the property is or is not public-domain property, and then to examine the temporal aspects of the lesividad proceeding and, if necessary, adjudicate the merits of the case.
VIII.On public-domain property. In view of the arguments asserted in this case, we deem it necessary to refer briefly to this issue. In this regard, the Court starts from the premise that not all property belonging to public entities is in the public domain, because such entities also possess patrimonial or private-domain property. This distinction is supported by the Civil Code itself (hereinafter, CC), whose Article 261 provides that: “Public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those which everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.” Indeed, the relationships arising between the State (or a subordinate public entity) and private parties with respect to property located within the public domain and the private domain differ substantially in that, whereas the former must be subject to the Public Law regime and therefore entail the application of rules of subordination, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within relationships of coordination inherent to that regime.
This distinction is also recognized in sections 169(1) and 170 of the CPCA. It is therefore essential to determine in each case the nature of the property at issue, because the legal regime applicable in each case will depend on it. For present purposes, the Court is concerned with public-domain property. As stated, by its nature this type of property is subject to a special Public Law regime. It forms part of the public domain, understood as “(…) the body of property subject to a special legal regime different from that governing the private domain which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, is allocated or designated for purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that every person may make of it. (…)” (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9 hours 27 minutes on 28 de junio de 1996). Indeed, the public domain comprises property that, by the legislature’s express will, is specially designated to serve the community and the public interest.
Such things do not belong individually to private parties and are intended for public use and subject to a special regime, outside private commerce among persons. Thus, they are property belonging to the State in the broadest sense of the term, allocated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Public-domain property, however, must possess certain indispensable elements. The first is subjective and concerns the person or owner of the property. In this regard, the entity holding title to and administering it must be a public entity and not a private party. Alongside this consideration is a second important aspect, namely, the principle that public-domain property, by its nature, cannot and must not belong to private parties at any time. The reason public-domain property cannot be owned by a private party lies in the fact that such things are intended to satisfy the general interest and serve the community; this necessarily falls within a public function which, given its scope, can hardly be conceived as the function of a private-law person.
A second element is the objective element, which concerns all property that may be included within the public domain. In this respect, it may be stated that the range of property capable of forming part of the public domain is very broad. It includes real and personal property; tangible and intangible things; fungible and non-fungible things; consumable and non-consumable things; divisible and indivisible things; simple and composite things; principal and accessory things; and universality of rights, among others. The third element is normative, under which the public-domain status of property depends on the existence of a provision declaring it to be such. A statutory allocation is therefore required by virtue of which the property becomes part of the public domain. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC establish the need for such an allocation when they state with complete clarity that those things designated as such by law shall be public things and dedicated to public use.
Consequently, it may be stated that the legislature decides which property forms part of the public domain and which forms part of the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment afforded to it by the legislature; accordingly, without a law providing its basis, no property or thing will possess that status. Finally, there is the teleological or purposive element, under which public-domain property, in order to be regarded as such, must also be dedicated to public use. That is, its purpose must be the general interest, meaning the interest of the community. Our CC also expressly enshrines this element. Accordingly, Article 261 states that public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility and those which everyone may use because they have been made available for public use.
That same provision also distinguishes property which, despite belonging to a public entity, lacks that purpose of public use or utility, classifying it as private. In conclusion, for property to be regarded as part of the public domain, all four elements cited must be present simultaneously. The presence of only some of them is insufficient because, unless all are present, the property is excluded from classification as public-domain property. In this regard, legal scholar Miguel Marienhoff has stated, insofar as relevant, that “(…) To determine the legal status of property, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or intended purpose, but also the nature of its owner, the subjective element, because a public domain can exist only when all four elements characterizing it are present. (…)” Where there is doubt regarding classification, each of these elements must be examined.
If all four converge, the property’s public-domain status is clear; but if one of them is absent, as a general rule, it cannot be classified as such. Moreover, the public domain affords special protection to the property comprising it. Its characteristics include that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment. Accordingly, an action to recover such property is not subject to limitation periods, as expressly stated in Article 34 of the CPCA (a condition deriving from its immunity from prescription), and its use or exploitation is subject to the police powers of the institution responsible for its administration and ownership. It is likewise outside private commerce among persons, in the sense that it is not susceptible to private appropriation. Nevertheless, a public entity may grant rights of exploitation to private parties through use concessions.
Finally, administrative action, through powers of self-enforcement and police powers, takes the place of possessory proceedings for recovering the property. In conclusion, public-domain property and private-domain property are subject to different legal regimes, a distinction which, it bears repeating, arises from Article 261 of the CC. The public domain is inalienable and not subject to prescription, with all the consequences deriving therefrom. Private-domain property of the State, for its part, is subject to the ordinary rules of private property. As explained, the criterion for distinguishing these two categories is the concurrence of the four elements already analyzed: the subjective, normative, objective, and purposive elements. It is therefore a legal concept, and its existence depends on a formal declaration by the Administration (as well as by the legislature) subjecting specific property to the public-domain regime.
In support of the foregoing, it has been stated that the public domain is conceived more as a technique of intervention and a material basis for the exercise of public functions or powers than as an ownership relationship (see, in this regard, decision No. 04587-97 of the Constitutional Chamber).
IX.On the nature of the property at issue in this specific case. In the present matter, it has been established that, in the resolution adopted under Article 34 of the aforementioned session 016-04, the INDER Board of Directors authorized the subdivision and conveyance to defendant Nombre138202 of Dirección16613, cadastral plan P-864448-2003, corresponding to a parcel in the Aranjuez River Basin Project Settlement, Puntarenas. That real property was registered in the name of respondent Nombre138202 in the National Registry, Puntarenas District, real-property folio No. Placa26056, with an area of two hundred thirty-nine thousand eight hundred seventy square meters and twenty-nine square decimeters (images 75 to 81 of the scanned digital court record contained in a single PDF file). In 2010, defendant Nombre138202 conveyed the property at issue to the company that is also a respondent herein and is currently its registered owner.
Subsequently, in 2013, the INDER Board of Directors declared, among others, the aforementioned resolution adopted under Article 34 of the cited session 016-04 detrimental to the public interest, finding, among other things, that the administrative record contained a SINAC certification according to which the property consisted partially of PNE and that defendant Nombre138202 had not submitted, at the relevant time, the conforming land-use study or the report of the National Geographic Institute. In its complaint, INDER argues that the necessary statutory requirements established in the National Reserve Land Titling Law or its Regulations were not met, in conjunction with the Ley Forestal and the Land Use Law Regulations, as well as that the public interest was adversely affected because, in violation of the aforementioned legislation, the conveyance of a parcel forming part of the PNE was authorized.
In this regard, to determine whether that property forms part of the public domain, the concurrence of the subjective, normative, objective, and purposive elements must be analyzed. As to the first, the properties at issue once belonged to the IDA. The fact that they are now registered in the defendant’s name does not preclude satisfaction of the subjective element, because that registration does not validate any potential nullity if public-domain property was in fact conveyed. Specifically, the action seeking a declaration that the act was detrimental to the public interest serves the purpose of reclaiming that domain, insofar as the very basis of the complaint is the recovery of a strip of land that, although subject to the public-domain regime, was allegedly transferred unlawfully to the private regime. The objective element is also satisfied because the property is real property capable of forming part of the public domain. Nevertheless, the Court considers that, in this specific case, the normative and teleological elements are only partially present, for the reasons set forth below.
X.With respect to the normative element, the claimant entity argues that the titled property constitutes PNE, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal and, therefore, constitutes public-domain property. It adds that this designation appeared in the administrative record from the time title was granted, which confirms that the titling was invalid. On this point, it must be borne in mind that, through the aforementioned Report DFOE-PGAA-20-2008, the CGR ordered the President of the claimant entity, insofar as relevant, “(...) to conduct a complete analysis of the titling carried out by the IDA that was not part of the sample analyzed by this Office of the Comptroller General in this study, in order to identify those cases involving the titling of land belonging to the State Natural Heritage and, where appropriate, to carry out the procedures necessary to recover the land. That Board of Directors shall be periodically informed of the progress made in conducting said analysis, in accordance with the schedule of activities, dates, and responsible parties prepared for that purpose.
(...)” (images 13 to 25 of the digital court record scanned into a single PDF file). Specifically, the property titled in favor of the defendant Nombre138202 was not included in the sample referenced in the cited report, which is why it was essential for INDER to conduct the pertinent study in order to establish, with the required conclusiveness, whether or not it constituted PNE and, if necessary, to initiate the proceedings required for its recovery. However, it was not proven in this litigation that the claimant entity had complied with the order of the oversight body or that, before initiating these proceedings, it had ascertained that the property analyzed herein constituted PNE. The foregoing is important because, although the certification underlying the resolution challenged herein establishes that the property is partially subject to the PNE designation, it fails to state the affected area and the percentage thereof relative to the entire lot, matters essential to conducting the legality review required in this litigation, particularly when the property owned by the defendant company measures 23 hectares 9860, 29 square meters.
Because this is an action through which INDER seeks to deprive the defendant company herein of its property right, it was essential for that entity to conduct the studies ordered by the CGR so as to determine, with the accuracy and certainty required in such cases, the area of the property subject to the PNE designation. Because the claimant entity failed to do so, the Court was compelled to obtain technical evidence that would make it possible to determine that information, specifically the aforementioned report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 and certification SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, issued by SINAC’s Central Pacific Conservation Area. According to this evidence, the property at issue in this litigation, corresponding to registered survey plan P-864448-2003, contains a forest-covered area of 7 hectares 8460 square meters, equivalent to 32.71% of the entire 23 hectares 9860, 29 square meters of land, which is classified as PNE.
That same evidence concludes that the forest-covered area (7 hectares 8460 square meters) of the property in question has been protected by its owner. Moreover, that evidence conclusively establishes that the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of the property do not constitute PNE (images 319 to 349 of the digital court record scanned into a single PDF file). The foregoing allows the Court to conclude that the normative designation required for public-domain property does not apply to the entirety of the property recorded in the National Registry, Puntarenas Division, real-property folio No. 00137495-000, but only to the 7 hectares 8460 square meters (equivalent to 32.71% of the entire property) classified as PNE, which, in turn, satisfy the purpose-related element given that forested areas are intended for public use, pursuant to Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal and, generally, the body of environmental law.
In conclusion, because the required elements are present, the 7 hectares 8460 square meters constituting PNE within the property recorded in the National Registry, Puntarenas Division, real-property folio No. 00137495-000, are subject to the public-domain regime.
XI.The same is not true, however, of the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of the property, which do not constitute PNE and with respect to which, therefore, there is no normative designation placing them within the public domain. The grounds underlying the declaration of injuriousness and the arguments in the complaint show that the only ground referring to the property’s possible public-domain status is that concerning its alleged inclusion within PNE. However, as stated above, based on the technical evidence entered into the record, the Court is absolutely certain that those 16 hectares 1400.19 square meters of the property do not constitute PNE and, consequently, would not be subject to Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal. Accordingly, with respect to this portion of the property, the normative designation as public domain alleged by the claimant entity is not present.
For the sake of completeness, we must note that, in our view, such a public-domain designation cannot be derived from Articles 3 and 32 of Law No. 6735, the Law Creating the Agrarian Development Institute (in force when title was granted to the defendant, the annulment of which is sought herein). Those provisions state, on the one hand, that one of INDER’s functions is to cooperate in conserving the country’s natural resources and to administer national reserves on behalf of the State (a situation that does not apply here because the property does not constitute a national reserve); on the other hand, the cited Article 32 lists the assets comprising the resources held by the entity for the fulfillment of its statutory purposes. First, that provision does not expressly state that assets forming part of INDER’s property for the fulfillment of its purposes are, in every case, public-domain assets.
Moreover, the list expressly includes instances of private-domain property, as is the case with subsection b) (Lands in the private domain of the State or its institutions that are transferred to the Agrarian Development Institute in accordance with the law). Nor do subsections c) and j) (Lands acquired by the Institute through any lawful means for use in its agrarian-development programs, and property donated to the Institute by natural or legal persons, whether private or public, for the purposes of this law) establish that such lands constitute, per se, public domain. Nor is this special designation found in Article 33 of the same body of law, under which the property and resources comprising INDER’s assets may be used only for the purposes provided for in that law, without distinguishing whether they constitute private- or public-domain property. Thus, this Court cannot conclude that every property acquired by the claimant entity to fulfill the objectives of its governing law must be deemed public-domain property, since nothing precludes private-domain property from being involved in the pursuit of those objectives.
It bears repeating that public domain is a legal concept, and therefore its existence depends upon a formal declaration by the Administration (as well as a legislative declaration) subjecting specified property to the public-domain regime; such a declaration is absent in the case at bar with respect to 16 hectares 1400.19 square meters of the property in the Puntarenas Division recorded under real-property folio No. Placa26056. To presume that they are public-domain assets because the IDA originally obtained them for the fulfillment of its statutory purposes, or that a property owned by a public entity automatically forms part of the public domain, would disregard the existence of private-domain property belonging to the claimant entity and would link the public-domain regime exclusively to the subjective element, irrespective of the other elements comprising it and of the special legislative designation required in that regard by Article 261 of the CC, the prevailing case law and legal scholarship, as well as the claimant company’s property right.
XII.Under the terms in which this action was brought, the Court is of the opinion that the mere fact that those 16 hectares 1400.19 square meters of the property in the Partido de Puntarenas, recorded under real-property registration No. Placa26056, do not constitute PNE prevents them from being subject to the public domain (demanio público). We must further note, however, that with respect to that area, the absence of the purposive element is even clearer; that is, the permanent dedication of the property to public use or utility. This is so considering that the property’s legal purpose, from the outset, was its use in land-titling programs for beneficiaries who met the applicable requirements. Thus, it has always been transferable in private commerce because, once awarded, it becomes part of the estate of the benefiting private-law party, subject to certain statutory limitations, and is registered in that party’s name.
Although it is alleged in this specific case that the defendant Nombre138202 did not qualify as a beneficiary of the titling, the fact remains that, had the property been awarded to a party who did meet the required conditions, it likewise would have left the ownership of the plaintiff entity and entered the private ownership of the awardee. Consequently, these are assets that cease to form part of the public entity’s estate and enter the estates of private parties—a situation that would plainly be incompatible with their being public-domain assets, since such assets cannot leave the ownership of the State or public entities, much less be registered in the names of private parties. It is also worth noting that the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in judgment No. 182-F-S1-2009, at 16 hours 27 minutes on 19 de febrero de 2009, ruled that not all properties acquired by the IDA (now INDER) to fulfill its purposes constitute public-domain assets, placing particular emphasis on those transferred by that entity to private parties.
It stated in this regard that “(....) pursuant to Article 12(b) of the Ley de Tierras y Colonización, ‘Rural properties under the private ownership of the State’ are dedicated to its purposes, but this does not in itself mean that their nature is ‘sui generis’ or within the public domain, under the terms established by the Sala Constitucional. In order to be subject to that special legal regime, distinct from the regime governing private ownership—that is, in order to form part of the public domain—there must necessarily be, as already stated, a specific law so providing, or the property’s purpose—public use—must determine its nature. If neither of those two circumstances is present, the assets are privately owned or patrimonial assets of the Administration, as is the case in this matter. It is true that, in Article 7 ibídem, the legislature excluded assets ‘under the private ownership of the State’ from the category of assets that are inalienable and incapable of being acquired through a claim or possession; however, the Ad quem clearly stated—and this Chamber agrees—that said article establishes which assets are dedicated to the public domain, ‘...without conferring that characteristic on assets such as those at issue here.
Furthermore, properties acquired by the Instituto for the purpose of providing land to persons who have none or do not have a sufficient amount, for delivery through land-allocation agreements, are subject to a special regime because they are subject to certain limitations; but this in no way means that they are public-domain assets, as the appellant claims, since they may even be mortgaged, leased, or sold if expressly authorized by that entity’s Junta Directiva, none of which could be done if they were public-domain assets, ...’ This Chamber adds that properties such as those in dispute are not of that nature because, pursuant to Article 53 ibídem—which is even cited in the appeal—such assets may be sold, within their authority, by the institutions that acquire them ‘...in or as payment of debts owed to them,’ if the IDA does not decide to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the preferential right imposed for its benefit.
In other words, under the defendant’s argument that the dedication of those assets is established by Ley no. 2825 ídem—which, it bears repeating, is not true—how can it then be explained, much less justified and demonstrated, that the institution that acquired the asset may sell an asset purported to be ‘within the public domain’ if the IDA does not purchase it within the specified period? Quite simply, because the asset is not of that nature. (...)” In light of all the foregoing, and given the absence of the statutory and purposive elements, this Court is of the opinion that the 16 hectares 1400.19 square meters of the property in the Partido de Puntarenas, recorded under real-property registration No. Placa26056, do not constitute PNE, are not subject to the public domain, and instead were formerly part of the private property of the plaintiff entity and are now owned by the defendant company.
XIII.On the partial inadmissibility of the action for failure to satisfy the time requirement governing an action for annulment of an administrative act favorable to an individual (proceso de lesividad). Having established that the property corresponding to cadastral plan Placa26055 and recorded in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property registration No. Placa26056 in the name of the company sued herein contains a forest-covered area (cobertura de bosque) of 7 hectares 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the entire parcel), which is classified as PNE and, to that extent, forms part of the public domain, we find that the time requirement for the action is satisfied solely with respect to that portion of the property. This is because, although the resolution whose annulment is sought was issued in 2004 and the declaration that it was harmful to the public interest (declaratoria de lesividad) was issued in 2013, an action to recover public-domain assets is not subject to prescription and, consequently, is not subject to any time limit.
However, with respect to the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of the aforementioned property, which neither constitute PNE nor form part of the public domain, we find this action inadmissible because it seeks the annulment of a resolution adopted by the plaintiff entity in mayo del 2004; and because we have already ruled out the possibility that this is a public-domain asset whose protection is not subject to time limits, the action had to be brought within the periods established for that purpose by the legal system. Pursuant to Transitory Provision III of the CPCA, challenges to administrative acts that became final in the administrative proceedings before the aforementioned Code entered into force (as in the present case) are governed by the legislation then in force. Accordingly, the limitation periods (plazos de caducidad) governing actions for annulment of favorable administrative acts under the now-repealed LRJCA must apply in this matter.
In this regard, Article 35 of that statute provided that when the Administration itself, as the issuer of an act conferring rights, sought its annulment before the administrative-litigation jurisdiction, it first had to declare the act harmful to public, economic, or other interests within four years from the date on which it was issued. In addition, Article 37(3) of the same Law provided that the period within which the Administration could bring the action was two months from the day following the date on which the challenged act was declared harmful to the public interest. Thus, there were two different periods: the first was four years from the issuance of the act within which to declare it harmful to the public interest; the second was two months from that declaration within which to bring the action before the courts. The resolution whose annulment is sought, through which the property was transferred to the defendant Nombre138202, apparently without satisfying the statutory requirements for that purpose, was issued on 3 de mayo del 2004 and was declared harmful to the public interest by the highest authority of INDER through the resolution adopted under Article 15 of ordinary session 028-2013 held on 30 de setiembre del 2013.
It is therefore evident that, with respect to those 16 hectares 1400.19 square meters of the aforementioned property that neither constitute PNE nor form part of the public domain, the administrative declaration of harmfulness was issued outside the four-year period prescribed by the aforementioned Article 35, thereby failing to satisfy the time requirement applicable to such actions, as explained ut supra. This is because the internal declaration made by the administrative authority was issued almost ten years after the first resolution had been adopted—which completed the titling and transferred the property to the defendant—and that first resolution instantaneously conferred the favorable legal effect now sought to be invalidated. It should be emphasized that, for purposes of Section 21 of the LRJCA, this is not an act with continuing effects (acto de efecto continuado) that would permit the action under review to be brought as a prerequisite for the act’s removal on grounds of invalidity and its prospective non-application.
Accordingly, the aforementioned time limit for the internal declaration of harmfulness applies—namely, the stated four-year period—which was exceeded by a substantial margin. This deficiency has a material impact on these proceedings, because failure to comply with that period results in the administrative authority’s loss of the power to issue a declaration of harmfulness, thereby failing to satisfy one of the essential elements of the action imposed by express statutory provision. As explained in the preceding sections of this judgment, that failure renders the action inadmissible. Compounding the matter, the Court also observes that this case was brought outside the two-month period established by Article 37(3) of the LRJCA. Accordingly, the legally appropriate disposition is to declare the action inadmissible insofar as it challenges the resolution in question with respect to the 16 hectares 1400.19 square meters of the aforementioned property that neither constitute PNE nor form part of the public domain.
This follows pursuant to Transitory Provision III of the CPCA and Article 35 of the LRJCA. In view of this disposition, we must address the merits of the dispute—namely, whether the challenged formal act was issued in compliance with the applicable requirements—solely in relation to the 7 hectares 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the entire parcel) that are classified as PNE and form part of the public domain, as explained above.
XIV.Examination of the validity of the challenged formal administrative conduct (conducta formal). After a measured analysis and weighing of the technical evidence submitted, the Court is persuaded that the 7 hectares 8460 square meters, constituting 32.71% of the entire property corresponding to cadastral plan P-864448-2003, recorded in the National Registry, Puntarenas District, under real-property folio registration Placa26057, initially titled to defendant Nombre138202 pursuant to the resolution whose annulment is sought, now registered in the name of the defendant company herein and classified as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), form part of the public domain (demanio público), because all the elements required for such purposes have been met, as explained in the preceding Recitals (Considerandos). The mere public-domain status established by the Court with respect to those 7 hectares 8460 square meters means that the challenged resolution contains defects rendering it absolutely null and void (nulidad absoluta), fundamentally affecting the elements of grounds (motivo), content (contenido), and purpose (fin).
This is so because the defendant was awarded a property that partially constitutes PNE (32.71 % of its area), which prevented those 7 hectares 8460 square meters from being privately traded and from being titled and registered in favor of private parties, as was done in this case in the name of defendant Nombre138202 , or from being transferred to the defendant company herein, the current owner. Based on the foregoing analysis, this Court concludes that the challenged act is partially adverse to the public interest and substantially inconsistent with the legal system, solely insofar as it concerns the titling of those 7 hectares 8460 square meters constituting PNE. Accordingly, pursuant to Articles 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 and 171 of the LGAP, the resolution adopted by the INDER Board of Directors in Article 34 of session 016-04 held on 3 de mayo del 2004 must be declared partially absolutely null and void, solely with respect to the titling to defendant Nombre138202 of 7 hectares 8460 square meters of the property in the Puntarenas District, Real Property Folio No 137495-000, because that portion of the property constitutes PNE.
Pursuant to Articles 164 subsection 2) of the LGAP and 122 subsection k) of the CPCA, and because of their connection to the annulled formal administrative conduct, deed number 69, appearing on the front of folio 62 of volume number 29 and executed before Notary Public Enrique Wong Sánchez, and deed number 216, appearing on folio 131 of volume number 7 and executed before Notary Public Yesenia Villalobos Leitón, must likewise be partially invalidated, solely with respect to the transfer to the defendants of the 7 hectares 8460 square meters of the property in the Puntarenas District, Real Property Folio No 137495-000, because that portion of the property constitutes PNE. Pursuant to Articles 171 of the LGAP and 131 of the CPCA, this declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith.
For all appropriate purposes, this judgment shall be communicated to the Archivo Nacional so that the corresponding annotations may be entered in the aforementioned notarial records (protocolos). Likewise, by reason of connection, the registration entry for the property recorded in the Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, Real Property Folio No 137495-000, must be partially annulled, solely with respect to the titling and transfer of the 7 hectares 8460 square meters of the aforementioned property, because that portion of the property constitutes PNE and was improperly registered, first in the name of defendant Nombre138202 and then in the name of the defendant company, the current owner of the property. Accordingly, the Notaría del Estado is ordered, in accordance with the cited report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 and certification SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, to subdivide (segregar) those 7 hectares 8460 square meters from the cited property in the Puntarenas District, Real Property Folio No Placa26053, to have the corresponding cadastral plans issued, and subsequently to register them in the name of the State because they constitute PNE.
All these matters shall be determined during the judgment-enforcement phase (ejecución de sentencia). Finally, the claim seeking annulment of any registration deriving from the registration of the property recorded in the Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, under the Real Property Folio Registration system No Placa26053 must be denied because it constitutes an abstract, future, and uncertain request, conditions that prevent this Court from conducting the corresponding legality review.
XV.The defenses (excepciones). The defendants raised the defenses of lack of standing (falta de legitimación), in both its forms, and failure to state a legal right (falta de derecho). The defense of lack of active standing (falta de legitimación activa) must be denied. This is because INDER filed the action as the author of the formal administrative conduct that was partially invalidated, pursuant to Article 10) subsection 5) of the CPCA. The defense of lack of passive standing (falta de legitimación pasiva) must be sustained with respect to defendant Nombre138202 because, although he was the person to whom the property examined in these proceedings was titled, the fact is that he transferred it to Savil Comercial S.A. in 2010; that company is currently its registered owner and was the party that should have been sued pursuant to ordinal 12 subsection 3) of the same CPCA. The defense of failure to state a legal right must also be denied because, for the reasons explained above, the challenged resolution is absolutely null and void solely insofar as it titled 7 hectares 8460 square meters of the property in the Puntarenas District, Real Property Folio No 137495-000, which constitute PNE and therefore formed part of the public domain, meaning that they could not be transferred to private parties, as occurred in this case, first in favor of Mr. Nombre138202 and then in favor of the defendant company. Accordingly, the action must be partially granted, as it hereby is.
XVI.Continued effectiveness of the interim measure (medida cautelar). To safeguard the subject matter of the proceedings, this collegiate body considers that the interim measure ordered in resolution No. 2727-2014-T, issued at 15 hours 30 minutes on 20 de octubre del 2014, must remain in effect until this judgment becomes final.
XVII- Costs. Pursuant to numeral 193 of the CPCA, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the unsuccessful party by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there were sufficient grounds to litigate or when the judgment is issued on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Court considers that sufficient grounds exist to apply the exceptions established by the applicable law, because each side has prevailed in part and, moreover, both defendant Salas Villalobos and the defendant company had a favorable act, which is the act annulled in these proceedings, allowing them to be regarded as good-faith litigants. Accordingly, this matter is adjudicated without a specific award of costs.
THEREFORE (POR TANTO) The following documents are admitted as evidence to assist in adjudication (prueba para mejor resolver): a) Certifications SINAC-ACOPAC- OSREO-CERT-073-2018 of 23 de octubre del 2018 and SINAC-ACOPACOSREO-CERT-083-2018 of 16 de noviembre del 2018. b) Report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 of 21 de setiembre del 2018. The action seeking a declaration of injuriousness to the public interest (demanda de lesividad) filed by the Instituto de Desarrollo Rural is declared inadmissible solely with respect to the challenge to the resolution adopted by its Board of Directors in Article 34 of session 016-04 held on 3 de mayo del 2004 concerning the titling of the 16 hectares 1400.19 square meters of the property recorded in the Registro Nacional, Puntarenas District, Real Property Folio Registration No Placa26053, because they do not constitute PNE and do not form part of the public domain.
In view of this disposition, no ruling is made on the defenses raised or the arguments asserted concerning this issue. With respect to the challenge to the aforementioned resolution concerning the remaining 7 hectares 8460 square meters of the property in the Puntarenas District, Real Property Folio Registration No Placa26053, which do constitute PNE and form part of the public domain, the defense of lack of passive standing raised by defendant Nombre138203 is sustained. The defenses of lack of passive standing and failure to state a legal right raised by Savil Comercial S.A. are denied. Consequently, the action is partially granted, with any relief not expressly awarded deemed denied:
Cynthia Abarca Gómez Silvia Consuelo Fernández Brenes José Roberto Garita Navarro CASE FILE: 14-000967-1027-CA PROCEEDING INVOLVING PURE QUESTIONS OF LAW (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEFENDANTS: Nombre138202 , SAVIL COMERCIAL S.A.
INTERESTED THIRD PARTIES: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
CYNTHIA ABARCA GOMEZ, DECIDING JUDGE ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, DECIDING JUDGE 1
Firmar Documento Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _________________________________________________________________________ PROCESO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEMANDADOS: Nombre138202 , SAVIL COMERCIAL S.A.
TERCEROS INTERESADOS: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
No. 069-2019-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Dirección01 , a las dieciséis horas veinte minutos del catorce de junio del dos mil diecinueve.
Proceso de lesividad declarado de puro derecho establecido por el INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (en adelante INDER) representado por su apoderado especial judicial Rodrigo Cervantes Barrantes, divorciado, abogado, cédula de identidad CED90613 y vecino de Montes de Oca, en contra de Nombre138202 , casado, comerciante, cédula de identidad CED60207, vecino de Montes de Oro, Puntarenas y de SAVIL COMERCIAL S.A., cédula jurídica CED109333 representada por el demandado Nombre138202 , en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma. Intervienen como terceros interesados sin pretensiones propias el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (en adelante SINAC) representado por su apoderada especial judicial Nombre23673 , soltera, abogada, cédula de identidad CED91177, vecina de Desamparados y el ESTADO representado por la procuradora Marcela Ramírez Jara, soltera, abogada, cédula de identidad CED1737 y vecina de Heredia. Participan los Licenciados (as) Eric Jiménez Trejos y Shirley Ávila Cortés, en su condición de apoderados especiales judiciales de la parte actora y los demandados, respectivamente.
RESULTANDO
CONSIDERANDO
I.Sobre la prueba para mejor resolver. En autos dictados a las 16 horas del 30 de agosto y a las 10 horas del 12 de noviembre, ambos del 2018, este Tribunal, de conformidad con el artículo 110 del CPCA, solicitó al SINAC emitir una certificación en la cual constara de manera expresa cuál era la extensión del área total (en metros cuadrados) de la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, bajo el folio real matrícula No. Placa26053- que se corresponde con el plano catastrado Placa26054, que se encentraba afecto al PNE, así como el porcentaje de esa afectación en relación con el inmueble completo de cita. Este requerimiento fue atendido y se emitieron las certificaciones SINAC – ACOPAC – OSREO – CERT – 073-2018 y SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, así como el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 citados. Esos documentos fueron puestos en conocimiento de las partes para lo que estimaran pertinente.
En relación con la prueba para mejor resolver, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia N° 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002, indicó: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluída aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio. Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993.
(…)”. (el resaltado no corresponde al original). Asimismo, según lo ha explicado la misma Sala en la sentencia No. 794-2006: "(...) es menester indicar que no es oportuno intentar, mediante el ofrecimiento de probanzas que debieron aportarse y evacuarse en la etapa procesal correspondiente, abrir de nuevo el debate. Darle cabida a esta petición, significaría que las partes estén en la posibilidad de subsanar sus omisiones respecto de la prueba que pudieron haber ofrecido en su oportunidad y no lo hicieron (...)". En el caso concreto, el Tribunal estima que la documentación indicada es necesaria para completar la comuna probatoria y establecer si el inmueble sobre el cual versa este proceso constituye o no PNE, presupuesto indispensable a efectos de establecer la procedencia de esta demanda de lesividad. Tomando en cuenta que el mismo ha sido puesto en conocimiento de los contendientes a efectos de garantizar el debido proceso y su derecho de defensa, de conformidad con los artículos 82 y 110 en relación con el 148 del CPCA, se admiten como prueba para mejor resolver y se le dará el valor probatorio que corresponda.
II.De previo. Revisados los autos, se observa que al contestar la demanda, los accionados solicitaron que, en caso de que la acción fuera acogida, se les pagaran las mejoras del inmueble objeto de esta litis. Al respecto, debemos señalar que de conformidad con el artículo 64 del CPCA, el demandado opone excepciones, pero no formula pretensiones. Lo anterior salvo que establezca una contrademanda o reconvención con todos los requisitos requeridos al efecto. A falta de regulación expresa en el CPCA, el momento procesal oportuno para formular dicha reconvención, en tesis de principio, sería en la contestación de la demanda, de conformidad con el ordinal 38 del Código Procesal Civil, lo cual no sucedió en este caso. Así las cosas, debe el Tribunal disponer que en este asunto los demandados no formularon ninguna reconvención en contra del ente actor, razón por la cual el referido pedimento no es atendible.
III.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente:
IV.Hechos no probados. En lo que interesa a este proceso y por no haber prueba que los sustente, se tiene por indemostrado lo siguiente: 1) Que la totalidad del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056 a nombre de la sociedad demandada y que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 sea un bien de dominio público. 2) Si el inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056 a nombre de la sociedad demandada y que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 está sometido a un régimen de conservación del Ministerio de Ambiente y Energía. 3) Que el INDER hubiese efectuado el análisis completo a la titulación dispuesta en favor del accionado Nombre138202 para la parcela 25 del bloque 5 del Proyecto de Titulación Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas, a efectos de determinar si esa titulación se efectuó sobre terrenos que constituyeran PNE, conforme lo ordenó la CGR.
V.Objeto del proceso. En el presente proceso, el INDER pretende que se anule el acuerdo tomado por su Junta Directiva en el artículo 34, sesión 016-04 del 3 de mayo del 2004, mediante el cual se traspasó al accionado Nombre138202 la parcela 25 del bloque 5 del Proyecto de Titulación Cuenca Aranjuez y que se encuentra inscrita en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056. Por conexidad, pide que se invaliden también, las escrituras públicas en que se formalizó y protocolizó tanto la titulación de la finca referida como su posterior traspaso a la sociedad aquí demandada y el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, bajo Sistema de Folio Real Matrícula No. Placa26056, así como cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble indicado. En lo medular, argumenta que el referido acuerdo es nulo por las siguientes razones: 1) Incumplimiento de los requisitos normativos necesarios previstos en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales o en su Reglamento, en concordancia con la Ley Forestal y el Reglamento a la Ley de Usos de Suelos. 2) Afectación del interés público porque, incumpliendo la normativa antes referida, autorizó el traspaso de una parcela que es parte del PNE.
Así las cosas, de inicio se abordará el cumplimiento de los presupuestos del proceso de lesividad y de seguido se analizarán los vicios que plantean tanto el ente demandante como los terceros interesados (que no formulan pretensiones propias) así como los alegatos que esbozan los accionados.
VI.Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estimamos necesario examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho subjetivo o, en general, un beneficio a una persona.
Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Este proceso está regulado en el artículo 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, en relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración autora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene sus bondades.
En su arista objetiva, debemos atender a que la lesividad se constituye en un mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico; sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación.
A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, en tanto son acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa para la declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado, sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 del CPCA), previo pedimento del jerarca máximo supremo y declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio.
Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Tal representación se impone, además, en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente (artículo 34 del CPCA) establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta y siga surtiendo efectos, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34 inciso
VII.En la especie, del análisis de los autos se concluye que el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ente actor en el artículo 34, sesión 016-04 del 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la Dirección16614 y que se encuentra inscrita en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, en favor del accionado Salas Villalobos. Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por el jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo adoptado en el artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013. De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta en contra de las personas a favor de quienes surgen los efectos beneficiosos del acto (en este caso, tanto el beneficiario de la titulación como la actual propietaria registral del inmueble) por lo que, en términos del ámbito subjetivo (tanto activo como pasivo) y el objetivo se cumplen con las exigencias referidas.
No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir una declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 2004, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad.
Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de un bien de dominio público (específicamente por el artículo 14 de la Ley Forestal), materia en la cual, no corren plazos de caducidad. Por ello, estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a a un bien de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad y de ser necesario, entrar a conocer el fondo del asunto.
VIII.Sobre los bienes de dominio público. Por los argumentos que se alegan en esta causa, estimamos necesario referirnos brevemente a este tema. En ese sentido, el Tribunal parte de la premisa de que no todos los bienes de los entes públicos son de dominio público porque éstos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado (o un ente público menor) y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público e implican, por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen.
Esta distinción se reconoce, además, en los ordinales 169 inciso 1) y 170 del CPCA. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).
En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad y administración ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares.
La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros.
Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida cuales bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público.
Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro CC también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que, si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”.
En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, por regla general, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA (condición que deriva de su característica de imprescriptibilidad) y su uso o aprovechamiento están sujetos al poder de policía a cargo de la institución a la que corresponda su administración y titularidad. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada.
Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. Se trata, entonces, de un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes.
En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones o potestades públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional).
IX.Sobre la naturaleza del bien que se discute en el caso concreto. En el presente asunto se ha tenido por acreditado que en el acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 citada, la Junta Directiva INDER autorizó la segregación y traspaso en favor del demandado Nombre138202 de la Dirección16613 , plano catastrado P-864448-2003 que corresponde a un lote del Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas. Ese inmueble fue inscrito a nombre del accionado Nombre138202 en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056, con una medida de doscientos treinta y nueve mil ochocientos setenta metros con veintinueve decímetros cuadrados (imágenes 75 a 81 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). En el año 2010, el demandado Nombre138202 traspasó el inmueble en cuestión a la sociedad aquí también accionada, quien actualmente es su propietaria registral.
Luego, en el año 2013, la Junta Directiva del INDER declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el referido acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 citada, al estimar, entre otros, que en el expediente administrativo existía una certificación del SINAC conforme a la cual el inmueble estaba constituido parcialmente por PNE y que el demandado Nombre138202 no aportó, en su momento el estudio de uso conforme de suelos ni el informe del Instituto Geográfico Nacional. Por su parte, en la demanda el INDER argumenta el incumplimiento de los requisitos normativos necesarios previstos en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales o en su Reglamento, en concordancia con la Ley Forestal y el Reglamento a la Ley de Usos de Suelos junto con la afectación del interés público ya que, incumpliendo la normativa antes referida, se autorizó el traspaso de una parcela que es parte del PNE.
En este sentido, para determinar si ese inmueble integra o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de la demandada no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Precisamente, la acción de lesividad ostenta una finalidad de reivindicación de ese dominio, en la medida en que la razón misma de la demanda es la recuperación de una franja de terreno que, siendo parte del régimen de demanialidad, se alega fue trasladado de manera ilegítima al régimen privado. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, concurren parcialmente los elementos normativos y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen.
X.En relación con el elemento normativo, el argumento del ente actor es que el inmueble titulado constituye PNE, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Forestal y, en ese tanto, constituye un bien de dominio público. Agrega que esa afectación constaba en el expediente administrativo desde el momento en que se efectuó la titulación, lo que confirma que ésta fue inválida. Sobre este punto, hay que tener presente que mediante el Informe DFOE-PGAA-20-2008 citado, la CGR ordenó Presidente del ente actor, en lo que interesa, "(...) que se realice un análisis completo a las titulaciones efectuadas por el IDA, que no formaron parte de la muestra analizada por esta Contraloría General en este estudio, con el fin de determinar aquellos casos de titulaciones en terrenos propiedad del Patrimonio Natural del Estado y, de proceder, se realicen los procedimientos para recuperar las tierras. Se deberá informar periódicamente a esa Junta Directiva el avance en ejecución de dicho análisis, según el cronograma con las actividades, fechas y responsables que sobre el particular se elabore.
(...)" (imágenes 13 a 25 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). Precisamente el inmueble titulado en favor del accionado Nombre138202 no estaba dentro de la muestra a la que hace referencia el citado informe, razón por la cual era indispensable que el INDER efectuara el estudio pertinente a efectos de que se estableciera, con la contundencia requerida, si constituía o no PNE para, en caso de ser requerido, establecer los procesos necesarios para su recuperación. Pues bien, no se probó en esta litis que el ente actor hubiese cumplido lo ordenado por el órgano contralor ni que hubiese constatado, antes de formular este proceso, que el inmueble que aquí se analiza constituyera PNE. Lo anterior es importante porque, en efecto, la certificación que sirvió de base al acuerdo que aquí se impugna establece que ese inmueble está parcialmente afecto al PNE, pero omite indicar la extensión y el porcentaje de afectación respecto del lote completo, aspectos indispensables para efectuar el examen de legalidad requerido en esta litis; máxime cuando el inmueble propiedad de la sociedad accionada tiene una medida de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados.
Como estamos frente a una acción mediante la cual el INDER pretende despojar a la sociedad aquí demandada de su derecho propiedad, era indispensable que ese ente efectuara los estudios que ordenó la CGR para que se determinará, con la exactitud y certeza exigida en estos casos, cuál era la extensión del inmueble que estaba afecta al PNE. Como el ente actor fue omiso en ese aspecto, obligó al Tribunal a procurar probanzas técnicas que permitieran determinar ese dato, específicamente el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 y la certificación SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 citadas, emitidos por el Área de Conservación Pacífico Central del SINAC. Conforme a estas probanzas el inmueble objeto de esta litis y que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003 presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados correspondiendo a un 32.71% de la totalidad del terreno de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados, la cual clasifica como PNE.
Esas mismas pruebas concluyen que el área con cobertura de bosque (7 hectáreas 8460 metros cuadrados) del referido inmueble ha sido protegida por su propietaria. Además, esos elementos demostrativos son contundentes en señalar que las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble no constituyen PNE (imágenes 319 a 349 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). Lo anterior permite al Tribunal concluir que la afectación normativa requerida tratándose de bienes de dominio público no concurre para la totalidad del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, sino únicamente para las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifican como PNE, las cuales, a su vez, cumplen con el elemento finalista dada la vocación de uso público de las áreas boscosas, de conformidad los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal y, en general, del ordenamiento jurídico ambiental.
En conclusión, al concurrir los elementos requeridos, las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000 que constituyen PNE, están afectas al demanio público.
XI.Pero no ocurre lo mismo respecto de las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE y en las cuales, en ese tanto, no existe una afectación normativa al demanio público. De los motivos que sirven de fundamento a la declaratoria de lesividad y los argumentos de la demanda, se observa que el único que refiere a una eventual demanialidad del inmueble es el relacionado con la supuesta pertenencia al PNE. Sin embargo, como indicamos, conforme a las probanzas técnicas allegadas a los autos, el Tribunal tiene absoluta certeza de que esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE y que, entonces, no estaría afecto a los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. Así las cosas, respecto de esta extensión del inmueble, no se observa la afectación normativa al dominio público que alega el ente actor. A mayor abundamiento debemos señalar que en nuestro criterio, de los artículos 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (vigente al momento de la titulación en favor de la demandada cuya nulidad aquí se pretende) no puede derivarse esa afectación al dominio público.
Esas normas indican, por una parte, que una de las funciones del INDER es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto el inmueble no constituye una reserva nacional); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del INDER para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del inciso b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que esas tierras constituyan, per se, dominio público.
Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del INDER, solo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el ente demandante para cumplir con los objetivos de su ley, debe entenderse como de dominio público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además, legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña respecto de 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. Placa26056.
Presumir que son bienes dominicales porque, en su momento, el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del ente actor, así como vincular el régimen de demanialidad exclusivamente al elemento subjetivo, con independencia de los demás elementos que lo integran y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante, así como el derecho de propiedad de la sociedad demandante.
XII.En los términos en que esta demanda fue planteada, es criterio del Tribunal que el solo hecho de que esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. Placa26056 no constituyan PNE, impiden que estén afectas al demanio público. Pero debemos advertir, además, que respecto de esa extensión resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior si se toma en cuenta que se trata de un inmueble cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de titulación a los beneficiarios que cumplieran los requisitos para tales efectos. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre.
Si bien en el caso concreto se alega que el demandado Nombre138202 no calificaba para ser beneficiaria de la titulación, lo cierto es que, si se hubiera adjudicado a un sujeto que sí cumpliera con las condiciones requeridas, igualmente ese inmueble hubiese salido del dominio del ente actor para ingresar a la propiedad privada del adjudicatario. Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares; situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado o los entes públicos, menos aún inscribirse a nombre de particulares. No está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA (hoy INDER) adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares.
Indicó al efecto que "(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa.
Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio.
Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)”. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. Placa26056 no constituyen PNE, no están afectados al demanio público y más bien, en su momento, fueron parte del dominio privado del ente actor y hoy, son propiedad de la sociedad demandada.
XIII.Sobre la inadmisibilidad parcial de la demanda por incumplimiento del presupuesto temporal del proceso de lesividad. Habiéndose establecido que el inmueble que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 e inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas bajo la matrícula de folio real No. Placa26056 a nombre de la sociedad aquí demandada presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifica como PNE y que, en ese tanto, forma parte del demanio público; estimamos que se cumple el elemento temporal del proceso de lesividad, únicamente respecto de esa extensión del inmueble. Lo anterior porque aun y cuando el acuerdo cuya nulidad se gestiona fue emitido en el 2004 y la declaratoria de lesividad se dictó en el año 2013, lo cierto es que la acción para recuperar bienes de dominio público es imprescriptible y, por ende, no está a ningún plazo.
Sin embargo, respecto de las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, estimamos que este proceso de lesividad es inadmisible porque se pide la nulidad de un acuerdo adoptado por el ente actor en mayo del 2004 y como ya hemos descartado que estemos frente a un bien de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos, la acción debía ejercerse dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico. De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada LRJCA para los procesos de lesividad.
En este sentido, el artículo 35 de ese cuerpo normativo señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos. Así, se trataba de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional.
Si el acuerdo cuya nulidad se pretende y mediante el cual se traspasó el inmueble al demandado Nombre138202 aparentemente sin cumplir los requisitos legales exigidos al efecto, fue dictado el 3 de mayo del 2004 y fue declarado lesivo a los intereses públicos por el jerarca supremo del INDER mediante acuerdo adoptado artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013; resulta evidente que, respecto de esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, incumpliéndose con el presupuesto temporal requerido en los procesos de lesividad, según explicamos ut supra. Lo anterior porque la declaratoria interna realizada por el jerarca administrativo fue emitida casi diez años después de haberse adoptado aquel primero (que concluyó la titulación y traspasó el inmueble a la accionada) que, de manera instantánea, concedía el efecto favorable que ahora se pretende invalidar.
Cabe destacar que para los efectos del ordinal 21 de la LRJCA, no se trata de un acto de efecto continuado, de suerte que posibilitara el ejercicio de la acción bajo examen, como presupuesto para su supresión por invalidez a efectos de la inaplicabilidad a futuro. opera por ende el régimen de temporalidad aludido para la declaratoria interna de lesividad, sea, el plazo cuatrienal mencionado, mismo que fue, en demasía, superado. Esta falencia produce un impacto sustancial en este proceso ya que la desatención de dicho plazo lleva a la pérdida de esa potestad de declaratoria de lesividad por parte del jerarca administrativo, incumpliendo uno de los aspectos esenciales del proceso de lesividad impuesto por ley expresa. Esa desatención, conforme fue precisado en los apartes previos de este fallo, lleva a la inadmisibilidad del proceso. Para agravar la situación, también observa el Tribunal que esta causa fue establecido fuera del plazo de dos meses que establecía el numeral 37 inciso 3) de la LRJCA.
Así las cosas, lo procedente en derecho es declarar inadmisible la demanda respecto de la impugnación del acuerdo cuestionado en relación con las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público. Lo anterior de conformidad con el Transitorio III del CPCA y el artículo 35 de la LRJCA. Por la forma en que se resuelve, debemos ingresar al fondo de lo debatido, sea, si la conducta formal impugnada se dictó con cumplimiento o no los requisitos establecidos al efecto, únicamente en relación con las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifica como PNE y que forma parte del demanio público, según hemos expuesto.
XIV.Sobre el examen de validez de la conducta formal impugnada. Luego de un mesurado análisis y de la ponderación de las probanzas técnicas allegadas, el Tribunal llega al convencimiento de que las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, que constituyen un 32.71% de la totalidad del inmueble que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003, inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas bajo la matrícula de folio real Placa26057 inicialmente titulado al demandado Nombre138202 en el acuerdo cuya nulidad se pretende, hoy inscrito a nombre de la sociedad aquí demandada y que clasifican como PNE forma parte del demanio público, porque se cumplen con todos los elementos requeridos para tales efectos, según explicamos en los Considerandos precedentes. La sola condición de dominio público que ha sido constatada por el Tribunal respecto de esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, hace que el acuerdo impugnado contenga vicios de nulidad absoluta que recaen, en lo fundamental, en los elementos motivo, contenido y fin.
Lo anterior en tanto adjudicaron a la accionada un inmueble que constituye parcialmente PNE (en un 32.71 % de su extensión), lo que impedía que esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados fueran parte del comercio privado de los hombres y que pudieran titularse e inscribirse en favor de particulares como se hizo, en este caso, a nombre del demandado Nombre138202 , ni tampoco traspasarse a la sociedad aquí accionada, actual propietaria. Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que el acto impugnado es parcialmente lesivo a los intereses públicos y sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, solo en cuanto a la titulación de esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados que constituyen PNE. Por ello, de conformidad con los artículos 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 y 171 de la LGAP deberá declararse la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del INDER en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas Folio Real No 137495-000 al demandado Nombre138202 , en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA y dada su conexidad con la conducta formal anulada deberán invalidarse parcialmente también las escrituras número 69 visible al folio 62 frente del tomo número 29 otorgada ante el notario Enrique Wong Sánchez y número 216 visible al folio 131 del tomo número 7 otorgada ante la notaria Yesenia Villalobos Leitón, solo en lo que se refiere al traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 a los demandados, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131 del CPCA, esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Para lo que corresponda, deberá comunicarse esta sentencia al Archivo Nacional para que se proceda a las anotaciones respectivas en los protocolos indicados.
Asimismo, por conexidad deberá anularse parcialmente el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, Folio Real No 137495-000, solo en lo que se refiere a la titulación y traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados del referido inmueble, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE y fueron inscritos indebidamente, primero a nombre del demandado Nombre138202 y luego a nombre de la sociedad accionada, actual propietaria del inmueble. En ese sentido, se ordena a la Notaría del Estado que, conforme al informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 y la certificación SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 citadas, proceda a segregar esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No Placa26053 citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir PNE.
Todos estos aspectos se establecerán en fase de ejecución de sentencia. Finalmente, deberá rechazarse la pretensión dirigida a que se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, bajo sistema de Folio Real Matrícula No Placa26053, porque constituye un pedimento abstracto, futuro e incierto, condiciones que impiden que este Tribunal efectuar el examen de legalidad correspondiente.
XV.Sobre las excepciones. Los accionados formularon las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad y la de falta de derecho. La falta de legitimación activa debe ser rechazada. Lo anterior porque el INDER formuló la demanda como autor de la conducta formal invalidada parcialmente, de conformidad con el artículo 10) inciso 5) del CPCA. La falta de legitimación pasiva debe ser acogida en relación con el demandado Nombre138202 porque si bien fue la persona a quien se tituló el inmueble objeto de análisis en este proceso, lo cierto es que lo traspasó a la sociedad Savil Comercial S.A. desde el año 2010, quien actualmente es su propietaria registral y quien debía ser accionada de conformidad con el ordinal 12 inciso 3) del mismo CPCA. También debe ser rechazada la defensa de falta de derecho ya que por razones explicadas ut supra, el acuerdo impugnado resulta absolutamente nula, únicamente en cuanto tituló 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 que constituyen PNE y por ende, eran parte del dominio público, razón por la cual no podían ser traspasadas a sujetos privados como sucedió en este caso primero, en favor del señor Nombre138202 y luego en favor de la sociedad demandada. Por ende, la demanda debe ser declarada parcialmente con lugar, como en efecto se hace.
XVI.Sobre la vigencia de la medida cautelar. A efectos de garantizar el objeto del proceso, estima este órgano colegiado que debe mantenerse vigente la medida cautelar dictada en la resolución No. 2727-2014-T dictada a las 15 horas 30 minutos del 20 de octubre del 2014, hasta tanto no se encuentre firme esta sentencia.
XVII- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima el Tribunal que existe motivo suficiente para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable ya que ha existido un vencimiento recíproco y, además, tanto el accionado Salas Villalobos como la sociedad demandada contaban con un acto favorable que es el que se ha anulado en esta causa, lo que permite calificarlos como litigantes de buena fe. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condena en costas
POR TANTO
Como prueba para mejor resolver, se admiten los siguientes documentos: a) Las certificaciones SINAC-ACOPAC- OSREO-CERT-073-2018 de 23 de octubre del 2018 y SINAC-ACOPACOSREO-CERT-083-2018 de 16 de noviembre del 2018. b) El informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 de 21 de setiembre del 2018. Se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Instituto de Desarrollo Rural únicamente respecto de la impugnación del acuerdo adoptado por su Junta Directiva en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, referida a la titulación de las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de Folio Real No Placa26053 porque no constituyen Patrimonio Natural del Estado ni forman parte del demanio público. Por la forma en que se resuelve, se omite pronunciamiento sobre las excepciones formuladas y los argumentos alegados sobre este extremo.
En relación con la impugnación del referido acuerdo respecto de las restantes 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca del Partido de Puntarenas, matrícula de Folio Real No Placa26053 que sí constituyen Patrimonio Natural del Estado y son parte del dominio público, se acoge la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el demandado Nombre138203 . Se rechazan las excepciones de falta de legitimación pasiva y falta de derecho formuladas por Savil Comercial S.A. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda, entendiéndose rechazada en lo otorgado expresamente:
Cynthia Abarca Gómez Silvia Consuelo Fernández Brenes José Roberto Garita Navarro PROCESO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEMANDADOS: Nombre138202 , SAVIL COMERCIAL S.A.
TERCEROS INTERESADOS: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
1
Document not found. Documento no encontrado.