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Res. 00023-2019 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 29/03/2019
OutcomeResultado
The majority recognized the failure to process the expropriation of the property incorporated into the Quitirrisí territory and ordered the applicable authorities to determine and pay fair compensation.La mayoría reconoció la omisión de tramitar la expropiación de la finca incorporada al territorio de Quitirrisí y ordenó determinar y pagar el justiprecio conforme a las competencias legales aplicables.
SummaryResumen
The Court decided Cincuenta y Tres Punto Cinco S.A.’s claim concerning the failure to compensate for a property incorporated into the Huetar Indigenous Territory of Quitirrisí in 2001. It found that the registered property had existed since 1903, that the company acquired it in 2003, that the entire parcel lies within the territory, and that INDER and CONAI had not undertaken the expropriation measures required by Article 5 of the Indigenous Law. The majority recognized the obligation to process the expropriation and determine fair compensation, together with the applicable interest and inflation adjustment, allocating responsibility according to each defendant entity’s statutory powers. The judgment includes a dissent that would have denied compensation because the company acquired the property after the indigenous territory was expanded. Under that view, a title predating the establishment or expansion of the territory is essential to good faith, and subsequent transfers cannot be asserted against the indigenous community.El Tribunal resolvió la demanda de Cincuenta y Tres Punto Cinco S.A. por la omisión de indemnizar una finca incorporada en 2001 al Territorio Indígena Huetar de Quitirrisí. Tuvo por demostrado que la finca registral existía desde 1903, que la sociedad la adquirió en 2003, que el inmueble se encuentra íntegramente dentro del territorio y que el INDER y la CONAI no habían realizado las diligencias expropiatorias previstas en el artículo 5 de la Ley Indígena. La decisión mayoritaria reconoció la obligación de tramitar la expropiación y determinar el justiprecio, con los intereses e indexación correspondientes, y distribuyó la responsabilidad conforme a las competencias legales de las entidades demandadas. La sentencia contiene un voto salvado que negó la indemnización porque la adquisición societaria fue posterior a la ampliación del territorio indígena; según esa posición, la anterioridad del título constituye un presupuesto de la buena fe y los actos traslativos posteriores son inoponibles frente a la comunidad indígena.
Key excerptExtracto clave
3) That the claimant company acquired property No. 36084-000 in bad faith. (No evidence to that effect is found in the record.) 4) That, as of the date of the judgment, INDER and CONAI had undertaken the expropriation proceedings concerning property No. 36084-000, affected by the Huetar Indigenous Territory of Quitirrisí under Decree No. 29452-G of 2001, on the terms imposed upon them by Article 5 of the Indigenous Law. (No evidence to that effect is found in the record.)3) Que la sociedad actora haya adquirido el inmueble No. 36084-000 de mala fe. (No se ubica prueba en tal sentido). 4) Que a la fecha el INDER y la CONAI hubiesen realizado las diligencias expropiatorias sobre la finca No. 36084-000 afecta a la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí por Decreto No. 29452-G del 2001, en los términos en que se los impone el artículo 5 de la Ley Indígena. (No se ubica prueba en tal sentido).
Pull quotesCitas destacadas
"La Reserva Indígena de Quitirrisí de Mora fue creada por el Decreto Ejecutivo No. 6036-G del 12 de junio de 1976 y declarada así por el artículo 1 de la Ley Indígena No. 6172 y su extensión fue ampliada por Decreto Ejecutivo No. 29452-G del 2001."
"The Indigenous Territory of Quitirrisí de Mora was created by Executive Decree No. 6036-G of June 12, 1976, declared as such by Article 1 of Indigenous Law No. 6172, and expanded by Executive Decree No. 29452-G of 2001."
Hechos probados
"La Reserva Indígena de Quitirrisí de Mora fue creada por el Decreto Ejecutivo No. 6036-G del 12 de junio de 1976 y declarada así por el artículo 1 de la Ley Indígena No. 6172 y su extensión fue ampliada por Decreto Ejecutivo No. 29452-G del 2001."
Hechos probados
"Aquel elemento temporal (cual es: anterioridad al establecimiento de la reserva por la Ley Indígena o bien, de previo a la incorporación del terreno mediante los decretos ejecutivos que le desarrollan) es consustancial a la posesión o titularidad que da lugar al derecho a la reubicación o indemnización."
"That temporal element—namely, predating the territory’s establishment under the Indigenous Law or the land’s incorporation through its implementing executive decrees—is inherent in the possession or ownership giving rise to a right to relocation or compensation."
Voto salvado
"Aquel elemento temporal (cual es: anterioridad al establecimiento de la reserva por la Ley Indígena o bien, de previo a la incorporación del terreno mediante los decretos ejecutivos que le desarrollan) es consustancial a la posesión o titularidad que da lugar al derecho a la reubicación o indemnización."
Voto salvado
"A partir de ese momento, además se produce -como manifestó la Sala Constitucional en la sentencia 2097-2011 del 23 de febrero de 2011- el congelamiento del inmueble; y a raíz de ello el individuo que hasta entonces ejercía posesión o propiedad con todos los atributos, tiene restringida absolutamente la facultad de disponer de su derecho sobre ese terreno."
"From that moment, as the Constitutional Chamber stated in judgment 2097-2011 of February 23, 2011, the property is also frozen; consequently, the individual who previously exercised possession or ownership with all its attributes is absolutely restricted from disposing of the right over that land."
Voto salvado
"A partir de ese momento, además se produce -como manifestó la Sala Constitucional en la sentencia 2097-2011 del 23 de febrero de 2011- el congelamiento del inmueble; y a raíz de ello el individuo que hasta entonces ejercía posesión o propiedad con todos los atributos, tiene restringida absolutamente la facultad de disponer de su derecho sobre ese terreno."
Voto salvado
"La interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por el operador en casos como el que nos ocupan, asociados a la protección de derechos humanos residenciados el grupos tan vulnerables de la sociedad como los constituidos por las comunidades indígenas al abrigo del derecho internacional en esta materia incluso, superpone estos derechos por sobre los de corte patrimonial privado."
"The interpretation and application of the legal system in cases such as this one, involving the protection of human rights belonging to vulnerable groups such as indigenous communities and also safeguarded by international law, places those rights above private proprietary interests."
Voto salvado
"La interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por el operador en casos como el que nos ocupan, asociados a la protección de derechos humanos residenciados el grupos tan vulnerables de la sociedad como los constituidos por las comunidades indígenas al abrigo del derecho internacional en esta materia incluso, superpone estos derechos por sobre los de corte patrimonial privado."
Voto salvado
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Sign Document TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Main Line 2545-0003. Fax 2545-0033. Email [email protected] Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A CASE FILE:
PROCEEDING:
Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) PLAINTIFF:
Cincuenta y tres punto cinco S.A.
DEFENDANTS:
El Instituto de Desarrollo Rural and la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas No. 023-2019-IV.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. FOURTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Calle Blancos, Edificio Anexo A, at once horas con dieciocho minutos on veintinueve de marzo de dos mil diecinueve.
Ordinary proceeding brought by CINCUENTA Y TRES PUNTO CINCO S.A., corporate identification number No. 3-101-259773, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderada generalísima sin límite de suma), Ms. Gabriela Fernández Tinoco, of legal age, divorced, psychologist, identification number 1-334-445, resident of Curridabat, against Instituto de Desarrollo Rural, hereinafter INDER, represented by attorney Rodrigo Villegas Ramírez, bar identification 8129, and Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, hereinafter CONAI, represented by attorney Mauricio Masis Murillo, bar identification 7574. Attorney Rodrigo Arauz Figueroa, bar identification 3201, participates as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the plaintiff company. Asociación de Desarrollo Indígena de Quitirrisí de Mora appears as an interested third party (tercera interesada).
BACKGROUND:
I.By a pleading received by the Court on 07 de julio de 2014, counsel for the plaintiff company filed an ordinary proceeding, the claims of which were established at the preliminary hearing held on 21 de abril de 2016, seeking the following judgment: 1- That the defendants be ordered to conduct the respective appraisals jointly with Ministerio de Hacienda, as established in the Ley de expropiaciones. To that end, this Court shall grant the defendants a reasonable period within which to conduct the respective appraisals, with the understanding that, if they are not conducted within the period granted for that purpose, my client shall be authorized to submit the corresponding appraisal during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia) in order to quantify the monetary award imposed. All such expenditures shall be borne by the defendants. 2- Once those appraisals have been established and the property’s actual value has been determined, that the defendants be ordered to pay the compensation to which my client is legally entitled as a result of the declaration of an indigenous reserve (reserva indígena) affecting the property described above, in accordance with that appraisal. 3- Once the fair value (justiprecio) has been established, that the defendants be ordered to pay statutory interest on the amount of compensation established in the appraisal until payment in full, which shall be determined during enforcement of the judgment. 4- That my client be granted indexation (indexación) of the indicated sums, based on the amounts established during enforcement of the judgment and in accordance with the consumer price index, so that it is not harmed by the semiannual currency devaluation experienced by the country. 5- That the defendants be ordered to pay both procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales). (See minutes of the preliminary hearing and audio recording in the custody of this Court, and the digital court file.)
II.By order issued at 10:54 on 16 de julio de 2014, the complaint was served on the defendant entities. (See digital court file.)
III.By a pleading received on 17 de setiembre de 2014, counsel for CONAI opposed the complaint and raised the substantive defenses (excepciones de fondo) of lack of standing to sue and be sued (falta de legitimación activa y pasiva) and failure to state a legal right (falta de derecho). (See digital court file.)
IV.By a pleading received on 01 de octubre de 2014, counsel for INDER opposed the complaint and raised the substantive defenses of lack of standing to sue and be sued and failure to state a legal right. (See digital court file.)
V.Although Asociación de Desarrollo Indígena de Quitirrisí de Mora was granted a hearing as an interested third party, it made no statement in that regard.
VI.By a pleading filed on 16 de febrero de 2016, pursuant to Article 68.2 of the CPCA, counsel for the plaintiff supplemented the factual allegations of the complaint, asserting that the property registered under the real-property folio system (sistema de folio real), registration No. 36084-000, had been recorded in the registry since 24 de junio de 1903, before the Ley Indígena entered into force. By order issued at 15:12 on 16 de marzo de 2016, the parties were granted a hearing. (See digital court file.)
VII.The preliminary hearing provided for in Article 90 of Código Procesal Contencioso Administrativa was held on 21 de abril del 2016, with the parties present; the claims were examined, the disputed facts were identified, and the documentary and expert evidence (prueba documental y pericial) was admitted. (See preliminary-hearing record and digital backup.)
VIII.On 13 de marzo de 2018, the supplementary oral and public trial hearing was held, during which litigation counsel presented opening statements, expert witness Ing. Top. Mauricio Mora Porras testified, and the corresponding closing arguments were presented.
IX.The statutory requirements have been observed throughout the proceeding, and no defects capable of invalidating the proceedings are apparent. This judgment is rendered by majority vote within the period of fifteen business days established in Article 111 of Código Procesal Contencioso Administrativo for complex matters, following the required deliberation.
Drafted by Judge Salas Leitón.
CONSIDERING:
Counsel for INDER offered, as evidence for a better determination, a copy of official letter AT-448-2014 dated 22 de setiembre de 2014, signed by the Head of INDER’s Área de Topografía, responding to official letter DAJ-675-14-2014, in which that office had been asked to determine whether the property depicted in cadastral plan (plano catastrado) SJ-1008095-2005 was subject to the Reserva de Quitirrisí. The response stated, insofar as relevant, that the submitted plan relates to property No.1-36084-000, which was incorporated when the Territorio Indígena was expanded by Decreto 29452-G del 2001. The study determined that the plan in question is partially affected by Área Silvestre Protegida Zona Protectora Cerros de Escazú, created in julio de 1975 by Decreto No. 6112-A, and that consideration should be given to the fact that, according to plan No. SJ-402190-80 referenced by property 36084, its cartographic location did not affect the indigenous territory (territorio indígena).
It also submitted a certification from Catastro Nacional concerning plan No. 1-894058-2003, which modifies plan No. SJ-402190-1980. In that certification, Catastro Nacional cautions that the document is located within Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí and therefore had to bear CONAI’s approval (visado), as well as an approval from Ministerio de Ambiente y Energía stating that, according to the location shown on the plan, the property described is located within Zona Protectora Cerros de Escazú. Regarding the admission of evidence for a better determination, it should be noted that this matter is addressed in Article 331 of Código Procesal Civil, which applies on a supplementary basis in this jurisdiction pursuant to Article 220 of Código Procesal Contencioso Administrativo. As to the discretionary admission of evidence for a better determination, the settled case law of Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia holds that its rejection does not deprive the parties of a defense.
Among other judgments, the relevant portion of Vote No. 547-F-2002, issued at 16 horas on 12 de julio de 2002, is transcribed below, in which that Chamber stated: “(…) IV.- Numerous precedents of this Chamber, referring to evidence for a better determination, have held that this is evidence of the judge, not of the parties. Consequently, the decision to obtain it lies within the discretion of the adjudicative body, and it may be dispensed with without the need for any ruling. Therefore, no ruling need be issued concerning it, precisely because the evidentiary stage has concluded, during which the parties must prove the facts establishing their rights, as required by the rules governing the burden of proof (carga de la prueba). Once that stage has closed (precluida), it is exclusively for the adjudicator to determine whether new evidence necessary for the proper resolution of the dispute should be added to the record.
Among many others, the following decisions may be consulted: 59, issued at 15:20 on 31 de mayo de 1996; 23, issued at 14:20 on 4 de marzo de 1992; 34, issued at 10:45 on 28 de mayo de 1993; and 83, issued at 14:40 on 22 de diciembre de 1993. (…)”. In this particular case, the Court, by majority vote, finds that the evidence offered should be admitted because it is relevant.
The following facts are deemed relevant for rendering this judgment:
According to the statements made by counsel for the plaintiff company, the purpose of this proceeding is to challenge the failure to act (conducta omisiva) by INDER and CONAI in discharging their obligation to comply with Article 5 of Law No. 6172, “Ley Indígena,” which consists of carrying out the expropriations (expropiaciones) and paying for the affected properties, an obligation dating back to 1977, because the property it owns, recorded in the Public Registry, Property Section for the Province of San José, under real-property folio (folio real) registration number: three six zero eight four-zero zero zero, which is pastureland, measures: sixty-eight thousand sixty-six square meters and twenty-four square decimeters. It is bounded to the north by: Río Quedada Honda and others; to the south by Leopoldo Barboza and another; to the east by: Manuel Vásquez and others; and to the west by: Leopoldo Barboza.
It is located in the first district, Colón, seventh canton, Mora, Province of San José. It is recorded under Survey Plan number: SJ-1008095-2005 and was encompassed within the Reserva Indígena de Quitirrisí de Mora, without the legally required compensation having been paid to date. The foregoing is pursuant to Article 35 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Based on its allegations, the plaintiff company requested that the judgment order the defendants, acting jointly with the Ministerio de Hacienda, to conduct the corresponding appraisal (avalúo) within a reasonable period pursuant to the Ley de Expropiaciones and, once the property’s actual value has been established, order the defendants to pay compensation (indemnización) plus interest, with those amounts to be adjusted using the consumer price index. Regarding the facts, it stated:
That this legal source established that Indigenous territories belong to the Indigenous peoples who have traditionally occupied them, and this makes such real property inalienable, not subject to prescription, non-transferable, and exclusively for Indigenous communities. That Article 5 of the Ley Indígena provides: “In the case of non-Indigenous persons who are owners or good-faith possessors (poseedores de buena fe) within Indigenous reserves, the ITCO shall relocate them to other similar lands if they so desire; if it is not possible to relocate them or they do not accept relocation, it shall expropriate their property and compensate them in accordance with the procedures established in Ley No. 2825 de 14 de octubre de 1961 and its amendments. The expropriation and compensation studies and proceedings shall be conducted by the ITCO in coordination with the CONAI. If non-Indigenous persons subsequently invade the reserves, the competent authorities shall immediately proceed to evict them, without payment of any compensation whatsoever.
The expropriations and compensation shall be financed by a cash contribution of one hundred million colones, to be appropriated in four annual installments of twenty-five million colones each, the first beginning in 1979; those installments shall be included in the general budgets of the Republic for the years 1979, 1980, 1981 and 1982. The fund shall be administered by the CONAI, under the supervision of the Contraloría General de la República.” That, pursuant to said article, there are 3 circumstances in which compensation is appropriate: First requirement: That Article 3 of the Ley Indígena declared Indigenous reserves to be territories that are inalienable, not subject to prescription, non-transferable, and exclusively for the Indigenous communities that inhabit them, establishing that non-Indigenous persons could not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within the reserves, and that any conveyance or transaction involving land or improvements thereto within Indigenous reserves, between Indigenous and non-Indigenous persons, is absolutely null and void.
That although Article 5 of the aforementioned Law established the obligation to compensate non-Indigenous persons with land within a reserve, such compensation is appropriate only where the non-Indigenous owners or possessors had occupied such land before it was declared a reserve, in good faith under the rules of the Civil Code. Therefore, no compensation whatsoever is payable in cases where the properties were already subject to the designation. Second requirement: That the expropriation proceedings and studies had to be conducted by the ITCO in coordination with the CONAI and jointly with the owners of the reserves, which, pursuant to Articles 2 and 4 of the Law and Articles 3,4 and 5 of its Regulations (Decreto No. 13568-C-G de 30 de abril de 1982), are the ADIs of the respective reserve. That Article 10 of the Regulations clearly states: “To safeguard the rights governed by Articles 3 and 5 of the Law, the President of the Asociación de Desarrollo Integral shall appear, personally or through an attorney-in-fact or Delegate, as promptly as possible after the violation occurs, attaching the certification showing the registration of the Reserve, in order to institute the corresponding legal action before the competent official.” Thus, it is the ADIs that determine which non-Indigenous persons are entitled to bring a claim, while the CONAI is responsible only for carrying out the expropriation procedure and lacks jurisdiction to declare that these good-faith owners or possessors have rights to compensation.
Third requirement: That, accordingly, the Asociaciones de Desarrollo Indígena must participate in the analysis and determine who satisfies the requirements of the Civil Code and the Ley Indígena for non-Indigenous persons to be recognized as good-faith possessors, subject to the following requirements:
Consequently, as of today, the contribution of one hundred million colones in cash has not actually been made; it was to be allocated through four annual installments of twenty-five million colones each, beginning with the first in 1979. Those installments were to be included in the general budgets of the Republic for 1979, 1980, 1981 and 1982; therefore, we cannot identify the entity to which that contribution was transferred.” “Accordingly, for the reasons stated, it is evident that the obligation to be met through the budgets expressly specified in Article 5 of Ley Indígena number 6172 has never been included in the draft National Budget of the Republic, and for 2014, the necessary ¢100.000.000.00 could be budgeted to pay for the expropriations (expropiaciones) of non-Indigenous persons from the indigenous reserves (reservas indígenas), which, as has been repeatedly noted, should have been included in the general budgets of the Republic for 1979, 1980, 1981 and 1982, since those budgets have already been closed out.” This acknowledges that it is the Executive Branch, and not INDER, that is responsible for providing the funds for the corresponding compensation (indemnizaciones).
That representative further stated that Article 35 of Ley 9036 of 29 de mayo de 2012, “Ley de creación del Instituto de Desarrollo Rural,” and Article 110.e of Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131, establish a restriction on the use of allocated resources and prohibit their use for purposes other than those established by law, by providing: “Statutory Provisions. The assets and resources comprising the patrimony of INDER may be used only for the purposes provided for in this law”; and subsection e) of Article 110: “Events giving rise to administrative liability (responsabilidad administrativa): The use of public funds over which a person has powers of use, administration, custody or disposal for purposes other than those for which they are designated by law, regulation or individual administrative act, even when such purposes are likewise in the public interest or compatible with the purposes of the entity or body concerned.” INDER therefore could not allocate funds for purposes other than those specified in its enabling law, such as payment of the compensation sought.
As stated above, the plaintiff filed proceedings challenging the failure of INDER and CONAI to fulfill their obligation under article 5 of Ley No. 6172 "Ley Indígena," which consists of carrying out the expropriations (expropiaciones) and paying for the affected properties (fundos), because her property No. 36084-000, with cadastral plan (plano catastrado) No SJ-1008095-2005, was absorbed by Decreto Ejecutivo No. 29452-G del 16 de abril 2001, which expanded the boundaries of the Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí de Mora. She therefore requests that the defendants be ordered, together with the Ministerio de Hacienda and within a reasonable period, to conduct the appraisal (avalúo) prescribed by the Ley de Expropiaciones and, once the actual value has been determined, that the defendants be ordered to pay her the corresponding compensation (indemnización), plus interest until actual payment and indexation (indexación), to which she is legally entitled as a result of the declaration of the indigenous reserve (reserva indígena) that affected her property.
As noted supra, CONAI’s representative argues that the plaintiff company is not entitled to the compensation it claims because the lands registered in its name have belonged to the Comunidad Indígena since time immemorial and had already been designated for that purpose through the enactment of the Ley de Terrenos Baldíos, Ley No. 13 del 10 de enero de 1939. It further argues that Convenio 107 de la OIT was ratified in 1959, whereby the State undertook to recognize the lands traditionally occupied by indigenous communities, as well as the Ley Indígena de 1977, and that any transaction between private parties involving such lands is absolutely void because the property belongs to persons other than its possessors and is outside the stream of commerce (fuera del comercio de los hombres). In addition, it stated that the plaintiff acted in bad faith (mala fe), because she acquired the property on 12 de mayo de 2003 and the Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí had been expanded by Decreto No. 29452-G del 16 de abril de 2001; thus, she did so knowing that she was acquiring property within an indigenous reserve, a circumstance that made her a possessor in bad faith, and therefore her property right is not being violated.
It also argued that, in any event, the Asociaciones de Desarrollo Indígenas are responsible for determining which persons are entitled to assert claims concerning lands acquired in good faith and before the declaration of the Indigenous Reserve, since CONAI is responsible only for carrying out the expropriation procedure. For its part, INDER’s representative questioned the validity of certification No. CDET-068-14 de fecha 10 de junio de 2014, issued by the Departamento de Estudios Territoriales de la CONAI, alleging that the Department lacks jurisdiction (competencia) for such purposes, because CONAI’s role is to coordinate with and advise indigenous communities, not to determine whether a property was acquired in good faith by a non-indigenous person or whether the property lies within a reserve. It argued that, because the plaintiff obtained the property after Decreto No. 29452-2001 entered into force, she did so in bad faith; and because the property was subject to the restrictions of the Ley Indígena, the legal transaction (negocio jurídico) became absolutely void and therefore fails to satisfy the requirement imposed by article 5 of the Ley Indígena—good faith—for entitlement to compensation.
It also argued that the funds to compensate for expropriations must come from the Gobierno Central rather than INDER’s budget, and that using INDER funds to compensate for the expropriation of properties located in indigenous reserves would contravene its enabling law (Ley de creación) No. 9036 and article 110.e of the Ley de la Administración Financiera de la Repúblicas y Presupuestos Públicos No. 8131. It further argued that, under the Ley Indígena, INDER is responsible only for demarcating the lands comprising indigenous reserves, conducting the expropriation studies and procedures together with CONAI, and providing the land necessary to relocate non-indigenous owners when appropriate. With the dispute thus joined (trabada así la litis), the Chamber must determine whether the defendant institutions did in fact fail to undertake the appropriate and necessary actions to proceed with the expropriation of property No. 36084-000 of the San José Registry District, with associated cadastral plan No. SJ-1008095-2005 of the San José Registry District.
According to the majority opinion (voto de mayoría), the starting point must be the protection that the Constitución Política affords private property as a fundamental right expressly recognized in article 45). That article provides: “Property is inviolable; no one may be deprived of their property except for a legally established public interest and upon prior compensation in accordance with the law. In the event of war or domestic unrest, prior compensation is not indispensable. Nevertheless, the corresponding payment shall be made no later than two years after the end of the state of emergency. For reasons of public necessity, the Asamblea Legislativa may, by a vote of two-thirds of all its members, impose restrictions on property in the social interest.” Although the article enshrines the inviolability of private property, it also allows that right to yield for reasons of public interest, provided, of course, that prior compensation is paid for the value of the expropriated property.
Thus, the right to property is not absolute, and in certain circumstances that right may be affected in the public interest, on the condition that its holder receive monetary compensation for the burden imposed. This constitutes harm caused by the Administration in the application of a law; that is, harm arising from lawful operation and normal conduct (funcionamiento legítimo y conducta normal). For this reason, beginning with article 190), the Ley General de la Administración Pública develops the guarantee concerning the duty to compensate for this type of harm, subject to the limitations established in article 194). That article provides: “1. The Administration shall be liable for its lawful acts and normal operation when they cause special harm to the rights of an administered person (administrado), because of the small proportion of persons affected or the exceptional severity of the injury. 2.
In such cases, compensation shall cover the value of the harm as of the time of payment, but not lost profits (lucro cesante). 3. The State shall be liable for harm directly caused by a law when such harm is special within the meaning of this article.” Accordingly, there is a duty to pay compensation when private property is expropriated by the State or its institutions for reasons of public interest, and that obligation cannot validly be disregarded. In parallel with the expropriation, measures must be taken to determine the corresponding property compensation (indemnización patrimonial). With respect to indigenous property, the Costa Rican State, in the exercise of its powers, ratified Convenio 107 de la OIT in 1959. Articles 12, 13 y 14 thereof established the obligation of the States Parties to the Convention to recognize collective or individual property rights in favor of members of indigenous populations over the lands traditionally occupied by them, and to allocate additional lands to those populations when the lands available to them are insufficient to provide the essentials of a normal existence or to accommodate their possible population growth.
Costa Rica subsequently created indigenous reserves through various executive decrees under the Convention, granting lands to the indigenous populations in the areas so declared. The Reserva Indígena de Quitirrisí de Mora was established by Decreto Ejecutivo N° 6036-G "La Gaceta" N° 113 del 12 de Junio de 1976. The Asamblea Legislativa subsequently enacted Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1979, reaffirming the status of the Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí created by Decreto Ejecutivo N° 6036-G. Thereafter, by Decreto Ejecutivo N° 10707- G " La Gaceta" N 210 del 8 de Noviembre de 1979, that reserve was demarcated as a “Caserío Indígena.” Finally, through Decreto No. 29452-G del 16 de abril de 2001, the Poder Ejecutivo, pursuant to subsections 3) and 18 of article 140 of the Constitución Política, Ley Indígena N° 6172 del 20 de Noviembre de 1977, and Ley 7316 del Convenio Internacional N° 169 de la O.I.T., and considering that no scientific, or at least technical, studies had been conducted to demarcate the Reserva Indígena de Quitirrisí so as to objectively establish an appropriate area for that Reserve; that the area therefore did not in any way reflect the reality of the Comunidad Indígena de Quitirrisí; and that the Community consequently had to be granted a Reserve with boundaries consistent with its cultural and socioeconomic life and conducive to its development, ordered that its boundaries be modified as follows: “...The Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí is located according to the following coordinates: Beginning at coordinate point N 207 600 E 511 950, the point of intersection between Quebrada Honda and the Ciudad Colón- Puriscal national highway.
It proceeds upstream along Quebrada Honda to the confluence with one of its tributaries at coordinates N 207 610 E 512 090. It continues upstream along the tributary to coordinate point N 208 450 E 513 650. The boundary of the Reserva Indígena continues through the following coordinate points: N 208 500 E 514 575 N 207 975 E 515 100 ( HITO 1813) N 207 650 E 5l5 675 N 207 350 E 5l5 300, a spring (naciente) shown on the map of Quebrada Barro. It proceeds downstream along this creek to coordinate point N 205 000 E 513 400. From there, due west to coordinate point N 205 000 E 511 825, the point intersecting Quebrada Mina. It continues to coordinate point N 205 050 E 511 725, where it intersects Quebrada Mónica. The Reserve boundary continues downstream along Quebrada Mónica to coordinate point N 204 550 E 510 950. It then proceeds to coordinate point N 204 600 E 510 l00, where it intersects Quebrada Mata, continuing upstream along this creek to coordinate point N 205 100 E 509 250.
It continues to coordinate point N 205 000 E 509 350; the road between Morado and Guayabo. It follows the road to Guayabo to coordinate point N 205 550 E 508 675, the point of intersection between the road to Guayabo and the Ciudad Colón road. From this point, it follows a straight line to coordinate point N 205 650 E 508 550. From there, it proceeds downstream along a creek (depicted on the Map by contour lines) to its confluence with Río Jaris at coordinates N 206 600 E 508 050. The boundary continues downstream along Río Jaris to coordinate point N 208 750 E 504 900, the point where Quebrada Pita flows into Río Jaris. It proceeds upstream along Quebrada Pita to its spring as shown on the map, at coordinates N 209 660 E 506 215. From there, a straight line to coordinate point N 209 900 E 506 500, the point intersecting the Guaco road. It follows this road in a southeasterly direction to coordinate point N 208 575 E 508 205.
From there, it continues along a trail (trocha) in a northwesterly direction to the intersection of the trail with Quebrada Chavarría at coordinates N 209 275 E 509 650. It continues downstream along Quebrada Chavarría to its confluence with Quebrada Honda at coordinates N 209 445 E 509 775; and then continues upstream along Quebrada Honda to coordinate point N 207 600 E 5ll 950.
Starting point of this description...” Thus, in safeguarding the rights of indigenous communities pursuant to the Conventions signed by the country and national legislation, the Executive Branch agreed to expand the territorial boundaries of the Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí, which necessarily encompassed properties that, when the indigenous reserve (reserva indígena) was created, had not been affected and therefore were free of any limitation and were within private commerce, but which, when absorbed into the reserve, became subject to the provisions of the Ley Indígena. Consequently, the State’s duty to compensate for the property unquestionably arose, in accordance with Article 45 of the Constitution. Regarding the authority to expropriate (expropiar) for the creation or expansion of indigenous reserves, Article 5) of the Ley Indígena provides, in relevant part: “...In the case of non-indigenous persons who are good-faith owners or possessors (propietarias o poseedoras de buena fe) within indigenous reserves, ITCO shall relocate them to other similar lands if they so desire; if relocation is not possible or they do not accept relocation, it shall expropriate them and compensate them in accordance with the procedures established in the Ley de Expropiaciones.
(As amended by Article 65, subsection d), of Ley Nº 7495 de 3 de mayo de 1995). Expropriation and compensation studies and proceedings shall be conducted by ITCO in coordination with CONAI....” Under the plain language of the cited article, ITCO, now INDER, is responsible for relocating non-indigenous persons who own property or are good-faith possessors on lands declared an indigenous reserve and, if relocation is not possible or they do not accept it, must expropriate and compensate them in accordance with the procedures established in the Ley de Expropiaciones. This is therefore a mandatory authority and duty (potestad-deber) of INDER, in coordination with CONAI, to expropriate and compensate the good-faith owners or possessors of lands subject to an Indigenous Reserve when the holders of the right do not wish to be relocated to other lands or when such relocation is not possible. Note that the legislature used the verb “shall” (deberá), which is a mandatory rather than discretionary term, unlike, for example, “may” (podrá).
Accordingly, under the Ley Indígena, INDER, together with CONAI, has the legal duty to carry out the expropriation and compensation studies and proceedings in accordance with the Ley de Expropiaciones, thereby achieving a balance between the rights of indigenous peoples to occupy lands pursuant to the Ley Indígena and the Conventions signed, while simultaneously respecting the right to compensation of non-indigenous persons who, at the relevant time, registered properties under the land-registry public-notice system (publicidad registral), because no applicable restriction existed, and whose properties were subsequently encompassed within areas declared indigenous reserves. Regarding INDER’s concern about the designated purpose of the funds allocated to that institution, it is appropriate to recall what the First Chamber stated on the matter: “...Furthermore, its concern that compliance with the judgment would cause the Institution, or its Board of Directors, to contravene the rules defining its purposes is unfounded, because the judicial ruling presupposes a failure to perform a function assigned to it by a special law.
Consequently, the analysis of its scope of authority cannot be understood as limited to its enabling statute if other rules of equal rank confer additional duties upon it. In any event, this is neither unreasonable nor unlikely, considering how long ago the Institution was created and the recognition of and response to new social needs that must be addressed by the State through its complex institutional framework....” (RES: 001604-F-S1-2012. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine o’clock on seis de diciembre de dos mil doce.) Lastly, although Article 3 of the Ley Indígena removes lands within indigenous reserves from private commerce by declaring them inalienable and not subject to acquisitive prescription (inalienables e imprescriptibles), nontransferable, and reserved exclusively for the indigenous communities inhabiting them, as a guarantee that indigenous populations may enjoy those lands, that guarantee must be understood in harmony with the constitutional guarantee of the inviolability of private property and the requirement that, where the public interest is involved, the person subject to expropriation must be compensated for the loss of the property.
Accordingly, if the State or its institutions fail to expropriate and compensate as required, they cannot validly disregard that obligation, because the statutory provision (Ley Indígena) directly conflicts with the higher-ranking constitutional provision (Article 45 of the Constitution). If the State and its institutions fail to carry out the expropriation required by Article 5) of the Ley Indígena, they are fostering social conflicts between registered owners who have not been compensated and indigenous occupants of the reserves. The State and its institutions must plainly prevent this situation by acting as required by law—that is, by carrying out the corresponding expropriation proceedings (trámites expropiatorios).
The issue to be resolved, then, is whether the respondent entities did in fact commit an omission by failing to comply with an obligation imposed by the legislature in article 5 of the Ley Indígena. It has been established that neither Decreto Ejecutivo No. 6036-G, published in La Gaceta on 12 de Junio de 1976, nor the Ley Indígena affected property No. 36084-000 of the San José Registry District, and that this property was always outside the Reserve and was, for all purposes, freely transferable in commerce. It was also established that, according to the property’s registry history, it had been registered since 1903 and was acquired by Mr. Pedro Jiménez Mora, identity card 1-172-487, on 20 de noviembre de 1973; and on 04 de marzo de 2003, the plaintiff company acquired it from Ms. Gladys Guevara Vega, Margarita Jiménez Guevara, Beatriz Jiménez Guevara, and Sergio Jiménez Guevara. It should be noted that the plaintiff company holds title as the registered owner of the property, not as a good-fa possessor (poseedora de buena fe).
Subsequently, by Decreto No. 29452-G of 16 de abril de 2001, the Executive Branch expanded the boundaries of the Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí de Mora, and according to the expert report prepared by Surveying Engineer Mauricio Mora Porras, property No. 36084-000 was encompassed within the new boundaries of the Reserve, without the relocation or expropriation proceedings imposed on INDER and CONAI by article 5) of the Ley Indígena having been conducted to date. For this reason, the current owner of the property maintains that the respondents engaged in omissive conduct (conducta omisiva) and brings this action to compel them to carry out the corresponding appraisals jointly with the Ministerio de Hacienda and to proceed as established in the Ley de Expropiaciones. With respect to omissive conduct, article 36.e) of the CPCA provides that the omission of the State and its institutions shall be subject to judicial review proceedings (proceso contencioso).
Indeed, with the CPCA, administrative judicial review shifted from reviewing acts to reviewing conduct, both affirmative and omissive, which constitutes an extraordinary advance in protecting the rights of persons subject to the Administration (administrados) against omissions attributable to the Administration that could not be challenged under the previous procedural framework. Administrative omissions (omisiones administrativas) may be conceptualized as “(...) the public administration’s failure to comply with a preexisting administrative obligation—imposed by the legal system—that causes an unlawful injury to the person subject to the Administration or to the public interest, and therefore represents an administrative dysfunction that must be subject to judicial control and oversight in order to remedy its unlawful effects” (Jinesta Lobo, Ernesto; Conducta administrativa objeto del proceso, in the collective volume “El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo,” San José, Poder Judicial, 2006, pp. 215-216), and the challenged conduct may be classified as a form of formal inactivity (inactividad formal), understood as “(...) the public administration’s failure to issue a declaration having legal effects that it is legally required to issue” (see the same text cited above, which cites the typology of administrative inactivity developed by Marcos Gómez Puente).
In this regard, Section VI of this Court stated the following in judgment No. 302-2012 at 15:30 on 21 de diciembre de 2012: “...Legal inactivity is consequently an administrative dysfunction insofar as it entails the State’s or a public entity’s omission of formal or material action, and for this reason legal scholarship refers to different types of inactivity by the Administration. Thus, there is inactivity in issuing a particular administrative act (acto administrativo) (formal), inactivity caused by the omission of material action (the issuance of a legal act), factual action (the provision of a public service), or technical action. All these situations presuppose a duty of the respective Administration to act or refrain from acting, which it fails to fulfill and which has legal effects on a particular individual and/or third parties. In response to this failure to act, the person subject to the Administration may invoke the legal system, which requires the Public Administration to operate at adequate levels in order to fulfill public purposes.
Thus, our Constitutional Law provides for governing principles that must guide the administrative function, such as effectiveness, efficiency, simplicity, and promptness in its formal and material action. In this regard, the Political Constitution establishes the duty to ensure the proper operation of administrative services and agencies (art.140.8), the ‘proper conduct of Government’ (art. 139.4), and the principle of ‘administrative efficiency’ (art. 191). Our Sala Constitucional, for its part, has referred to the so-called fundamental right to the proper operation of public services as an unavoidable obligation owed by the Administration to persons subject to it (see, among others, judgment No. 2003-11222 at 17:48 hrs. on 30 de septiembre de 2003). At the legislative level, moreover, the provisions of the Ley General de la Administración Pública concerning the fundamental principles of public service (art. 4)—particularly continuity and efficiency—and the duty to apply the principles of economy, simplicity, promptness, and efficiency (art. 269.1) cannot be disregarded.
It is evident to the majority of this Court that the Administration’s failure to operate constitutes a departure from the foregoing provisions, insofar as the Administration fails to take the required formal or material action, to the detriment of the service user and the user’s rights, including constitutionally protected rights, as we have determined. Prior to 2008, persons subject to the Administration had few legal means available to enforce their rights through legal proceedings in such circumstances. The former Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa was limited because it was essentially designed to allow persons subject to the Administration to challenge formal conduct and/or seek liability or restoration of their legal position (objective administrative judicial review proceedings), while some of the most common forms of administrative operation or dysfunction could not be challenged unless a prior administrative act existed.
With the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo, this landscape underwent a fundamental change, as a subjective administrative judicial review proceeding was adopted, referring to a much broader concept of legal positions protected against conduct by the Administration; the latter concept, as we have stated, encompasses its acts, material actions, and omissions. Thus, article 36.e) of that Code provides that administrative claims concerning omissive conduct shall be admissible; article 42.g) permits claims seeking an order requiring specific conduct; and article 122.g), correspondingly, provides that a judgment may properly issue such an order (...)”. To determine whether the Administration has engaged in omissive conduct, it is necessary to establish:
The corollary of the foregoing is that the Chamber finds that the respondent entities have indeed engaged in an omission and, therefore, the claim must be partially granted, ordering INDER and CONAI, within a maximum period of 1 month after this judgment becomes final, to undertake the expropriation proceedings (diligencias expropiatorias) for the property registered in the San José registry district under No. 36084-000, with an area of 68,066.24 square meters and Cadastral Survey Plan No. SJ-1-894058-2003, as required of them by Article 5) of the Ley Indígena. The claim is dismissed in all other respects.
The representatives of CONAI and INDER raised in their defense the defenses of lack of active and passive standing (falta de legitimación activa y pasiva) and lack of legal grounds (falta de derecho). Regarding the defense of lack of standing in both respects (active and passive), it should be noted that standing constitutes the capacity or fitness to be a party to a specific proceeding, as a defendant, depending on the conditions prescribed for that purpose by procedural law in relation to the claim asserted. Standing arises either from the legal-administrative relationship established between the plaintiff and the Administration or from the law, in accordance with what it has established in that regard. In the present case, the active standing of the plaintiff company arises from its ownership of property No. 36084-000, which, as stated, is located in an area declared by the Poder Ejecutivo to be part of the expansion of the Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí, carried out by Decreto No. 29452-G del 2001; this circumstance grants the plaintiff standing to bring the claim, while the defendants’ passive standing arises from the provisions of Ley Indígena No. 6172, for which reason that defense must be rejected.
As for the defense of lack of legal grounds, returning to what our Sala Primera has stated, it is necessary to refer to the proof of the facts as a fundamental component thereof, because what is determined in that section will establish whether the legal bases for the relief sought exist. The legislation in force establishes that one of the defenses that may be raised in judicial proceedings is Lack of Legal Grounds (article 298 of the Código Procesal Civil), and legal scholarship states regarding that defense: “...To speak of lack of legal grounds is akin to speaking of the absence of a legal rule, and therefore it would be more accurate to speak of the absence of substantive prerequisites or the absence of elements in the substantive claim—not the procedural claim, since we all possess the latter. Despite the terminological imprecision, lack of legal grounds thus appears to refer to what Italian legal scholarship calls the conditions of the ‘action’ or the requirements of the claim, which are understood to comprise the constitutive requirements, thereby making clear that without them the right of action is not properly exercised and that they must consequently be regarded as the necessary and sufficient elements for specifically determining the creation of the right to the relief sought.
According to legal scholarship, there are three such requirements of the claim, which must be present for the claim seeking a favorable decision to be upheld: (a) a specific legally relevant fact, that is, a particular relationship between a fact and a rule; (b) standing; and (c) procedural interest. Thus, lack of legal grounds would be represented by the absence of the substantive prerequisites applicable to each specific case...” Since an enforceable right in favor of the plaintiff company has been partially established, the defense must be partially sustained and, consequently, the complaint is partially granted.
Regarding this item, pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the majority of this Tribunal finds no reason to grant an exemption from costs; accordingly, the defendants must be ordered to pay them.
POR TANTO:
By majority vote, the evidence offered to assist in adjudication (prueba para mejor resolver) is admitted. The defense of lack of legal grounds is partially sustained. By majority vote, the complaint filed is partially granted, and Instituto de Desarrollo Rural and Comisión Nacional de Asuntos Indígenas are therefore ordered, within a maximum period of 1 month after this judgment becomes final, to undertake the expropriation proceedings (diligencias expropiatorias) for property No. 36084-000 in the San José registry district, measuring 68,066.24 square meters and recorded under Cadastral Plan (Plano Catastrado) No. SJ-1-894058-2003, in accordance with their obligation under article 5) of the Ley Indígena. The complaint is rejected in all other respects. Both categories of costs shall be borne by the defendants and shall be assessed during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia) at the request of the plaintiff company. NOTICE SHALL BE GIVEN. José Iván Salas Leitón, Felipe Córdoba Ramírez, Elías Baltodano Gómez. Judges.
Dissenting opinion of Judge Felipe Córdoba Ramírez. With profound respect for the position adopted by my colleagues, I believe that the complaint should be dismissed in its entirety. To that end, I should note that, having served on Section VII of this Court, I had the opportunity to draft Judgment N° 74-2013-VII of 10:30 hrs. on the twenty-ninth of October two thousand thirteen, which addressed the legal framework governing the protection of indigenous reserves (reservas indígenas), particularly with respect to articles 5 and 3 of the Ley Indígena. On that occasion, the following was stated: “1.- On the evolution of the legal framework concerning indigenous territories (territorios indígenas). The first legislative precedent on the subject—after the Nation had already entered its Republican era—is found in the then-effective Ley Sobre Terrenos Baldíos número 13 del 20 de enero de 1939, published in the Colección de Leyes y Decretos for that year, first half, volume two, page 10, article 8 of which provided, insofar as relevant: ‘... an area deemed reasonable by the Executive Branch in places where such tribes exist is hereby declared inalienable and the exclusive property of the indigenous people, for the purpose of preserving our native race and protecting them from future injustices.’ (Emphasis not in the original).
As may be observed, this first legal precedent recognized from that date the exclusive property right held by indigenous communities, although at the time only over territorial areas to be defined ‘at the discretion of the Executive Branch,’ insofar as these would be the places where those groups were located; that is, based on the location of those communities, those lands would be declared the property of a particular indigenous community, but within an area defined at the discretion of the Central Government, meaning that the area could be smaller than that actually occupied by those populations. Since then, at least one benefit for indigenous communities has been evident: the inalienable nature accorded to this type of property vested in a minority but defined group of persons joined by particular cultural ties. This was nothing other than a safeguard intended to protect their communal property right (derecho de propiedad comunitaria)—although only once formalized by an act of the Executive Branch—against possible attempts by either third parties or indigenous groups themselves to transfer title to those assets to third parties, while of course establishing that persons outside these groups within the national population could not claim rights or title over them.
A distinctive feature, therefore, is that from the outset these were assets ‘outside the stream of commerce’ (fuera del comercio de los hombres). The provision, however, said nothing about the possibility that, prior to its entry into force and subsequently, once the related acts defining those territorial areas had been adopted by the Executive Branch pursuant to it, third-party possessors or titleholders in good faith might exist within those same surface areas. It would therefore have to be assumed that the Executive Branch was not to establish reserves on land that was not exclusively and physically possessed by indigenous people during the first third of the last century. Accordingly, in exercising the aforementioned authority granted by the legislature to the Executive Branch, as explained above, it was not until several years after the Ley Sobre Terrenos Baldíos entered into force that the first Decreto Ejecutivo on the matter was issued, namely, número 45 del 03 de diciembre de 1945.
Nevertheless, that decree did not define any specific area as indigenous territory for the purposes established by law and, notwithstanding the text of article 8 of the Ley Sobre Terrenos Baldíos, its first article stated as follows: ‘The vacant lands (terrenos baldíos) occupied by the native indigenous tribes are hereby declared inalienable and their exclusive property, with the exception of the strips designated for the Carretera Interamericana.’ (Emphasis not in the original). Thus, although the Executive Branch repeated what the law already provided, it went beyond the law by establishing that the areas in question would no longer correspond to those designated for such purposes ‘at its discretion’ by the Executive Branch; instead, it established that the Executive Branch was to recognize as such all areas of the national territory that were occupied by indigenous communities. Stated differently, the effective possession exercised by indigenous communities over those lands in the year 1945 was the criterion on the basis of which the legal protection that the Central Government was required to afford those communities, as a guarantee of their property right, should have been defined.
Even so, the determination of which areas of the Nation’s territory belonged to these groups of persons was governed at that time by a generic and indeterminate formula, because it referred to the lands occupied by these groups ‘insofar as they were vacant lands.’ This was a contradiction if the lands had previously been occupied by these communities and were subject to a preexisting property right recognizable through the acts of possession exercised pursuant thereto. Pursuant to its first article, the same Decreto also created what would become the first organization tasked with undertaking efforts to implement the statutory mandate cited above, which had entered into force years earlier. It was named the ‘Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación’ and was assigned the task of demarcating those land areas that were referred to for the first time as ‘indigenous reserves.’ For its part, the first act of the Executive Branch actually aimed at locating and demarcating an indigenous territory did not occur in legal terms until several years later, upon the enactment of Decreto Ejecutivo número 34 del 15 de noviembre de 1956, which identified three distinct reserves that did not include that of the plaintiff herein, namely, ‘Boruca-Térraba,’ ‘Ujarrás-Salitre-Cabagra,’ and ‘China Kichá.’ Because what was recognized in this manner in the specific case was a property right, this necessarily directs us to the constitutional provision identifying it as a fundamental right, as follows from article 45 of the Carta Magna.
Along these lines, it may be said that the act establishing which area is to be regarded as a reserve is not a constitutive act (acto constitutivo), but rather a declaratory act (acto declarativo) concerning a legal situation that, as noted supra, already existed with respect to the property held by indigenous communities. The subsequent consolidation of this property right—private insofar as it is exclusive and exclusionary, as well as communal or collective—legally ‘recognized,’ since it could not be said to have been a right ‘constituted’ or created upon the entry into force of the Ley de Terrenos Baldíos, occurred before the international community when the content of Convention number 107 of the International Labour Organization was adopted as domestic law under Ley de la República número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (1959), identified as the ‘Convenio Relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de otras Poblaciones Tribales y Semitribales en los Países Independientes.’ Article 2.1 of the Convention in question provided: ‘Governments shall have the primary responsibility for developing coordinated and systematic programs for the protection of the populations concerned and their progressive integration into the life of their respective countries.’ (Emphasis not in the original).
Thus, having voluntarily acceded to the cited instrument, the Costa Rican State undertook before the international community and these indigenous groups to implement such coordinated and systematic actions aimed, insofar as relevant here, at protecting these minority populations of the Nation, which were also vulnerable at that time, in the broadest terms and in accordance with the obligations already imposed by its legal system, for example through the Ley de Terrenos Baldíos and the Decretos Ejecutivos cited above. This obligation must be read in conjunction with article 5 of the same suprastatutory body of law, which provides: ‘In applying the provisions of this Convention relating to the protection and integration of the populations concerned, governments shall: a) Seek the cooperation of those populations and their representatives; (...).’ (Emphasis not in the original). With respect to what were identified at that time as indigenous reserves under the national legal system, article 11 of the cited Convention stated that, in the States bound by it: ‘The right of ownership, whether collective or individual, shall be recognized in favor of the members of the populations concerned over the lands traditionally occupied by them.’ (Emphasis not in the original).
It was thus established in positive law (derecho positivo) that governments—the State as a whole in our case—had undertaken, since the year one thousand nine hundred fifty-nine, to carry out coordinated and systematic processes within the Nation, among other things, to answer to the international community and the indigenous communities themselves by guaranteeing their preexisting property right, which was to be recognized rather than constituted. Indeed, for those purposes, it was the State itself that was required to ‘seek,’ rather than wait for the opposite to occur, the cooperation of the indigenous populations concerned and their representatives. It should further be noted that these are suprastatutory rules (normas supra legales) under article 7 of our Constitución Política. Consequently, pursuant to the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía de las normas), as well as the principle of conventionality review (principio de control de la convencionalidad) (articles 1, 26 and 27 of the Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ley de la República número 1615 del veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis and 6.1.b) of the Ley General de la Administración Pública), those rules were to systematically guide the remainder of the rules of lesser force and authority, as well as serve as a benchmark for the legal decision-maker when applying the legal system to the specific case (articles 10 of both the Ley General de la Administración Pública and the Código Civil).
Moreover, according to the extensive case law of the Sala Constitucional, including, by way of example, its judgment número 1995-02313, de las 16:18 hrs. del 09 de mayo de 1995, it has been held, as a consequence of article 48 of the Constitución Política, that insofar as instruments of international law afford greater protection to fundamental rights, they must be regarded as having the same rank as the Constitution. Accordingly, it may also properly be said that the provisions of the cited Convention inform the appropriate scope that article 45 of our Constitución Política and the subconstitutional legal system must be understood to have in these particular cases.
Because of its relevance, we deem it appropriate to quote the pertinent portion of Article 13 of the Convention of the International Labour Organization under consideration, paragraph 2 of which states: “...Measures shall be taken to prevent persons who do not belong to these populations from taking advantage of their customs or of their members’ lack of knowledge of the law to secure the ownership or use of lands belonging to them.” (Emphasis not in the original). From that time onward, important features of this type of communal property (propiedad comunitaria) have included the fact that its legal regime resembles that of the public domain (dominio público), although it is not public-domain property, because while it is communal and therefore collective property, it is also exclusive and exclusionary, and is vested in a vulnerable population group that, for that reason, warrants the special protection of the State.
Nevertheless, despite the fact that the legal system at that time clearly governed the property rights (derecho de propiedad) of these communities in the foregoing terms, the adoption and entry into force of the Land and Colonization Act number 2825 of 14 May 1961, published in the Collection of Laws and Decrees of that year, second half, volume one, page 394, which repealed the Unoccupied Lands Act, provided in Article 75, in flagrant contravention of Convention number 107 of the International Labour Organization, as follows with respect to the entity identified by that legislation as the Instituto de Tierras y Colonización: “The Instituto, in coordination with the relevant agencies, shall ensure the settlement and development of indigenous communities or families, in accordance with the spirit of this law. The extensive areas where these communities live in isolation shall not be declared to belong exclusively to them; instead, efforts shall be made to bring all these communities together to form a single agrarian settlement in the area deemed appropriate by the Instituto, for which purpose the necessary area of land shall be used.” The provision refers to the entity formerly known as ITCO (1961), later IDA, Instituto de Desarrollo Agrario (1982), and currently INDER Instituto de Desarrollo Rural (2012).
The cited provision simply disregarded outright the indigenous communities’ property rights, which were enshrined in a rule of higher rank, force, and resistance than ordinary legislation. Subsequently, more than a decade later, while this unsystematic regulation remained in force, the Act Creating the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, number 5251, of 11 July 1973, was enacted and published in the Collection of Laws and Decrees of that same year, second half, volume one, page 65. Considering this legislation, and bearing in mind the obligation resting upon the State since the entry into force of Convention number 107 of the International Labour Organization under Articles 2.1, 5, 11, and 13.2 thereof, the legislature assigned this new domestic public organization associated with indigenous communities, pursuant to Article 4 of the aforementioned law, the following general purposes, insofar as relevant: “…b) To serve as an instrument of coordination among the various public institutions required to carry out works and provide services for the benefit of indigenous communities; (…) e) To safeguard respect for the rights of indigenous minorities by promoting State action to guarantee indigenous persons individual and collective ownership of land; timely access to credit; proper marketing of production; and efficient technical assistance; (…)”.
(Emphasis and underlining not in the original). Even so, as will be seen below, these coordination duties were not assigned exclusively to CONAI, since ITCO was already involved in that function, albeit in a different manner. Furthermore, the State’s obligation to guarantee these communities’ property rights over the land was reiterated. With respect to the assigned coordination duties, Article 9 of the same legislation cannot be overlooked; it provides: “For the purposes of paragraph b) of Article 8, the State and the country’s autonomous or semi-autonomous institutions are hereby authorized to provide assistance of any kind to the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.” (Emphasis not in the original). A separate point is that this law—again, in an unsystematic manner—included a single transitional provision (transitorio), apparently inspired by the Land and Colonization Act, which read: “No later than six months following the effective date of this law, the Instituto de Tierras y Colonización shall conduct possessory-information proceedings (informaciones posesorias) for all parcels occupied by indigenous persons in the various areas, so that they may immediately be registered in the Property Registry in the names of the occupants of those parcels.
Indigenous persons who do not occupy parcels shall be included in a census so that their lack of land may be resolved as quickly as possible. The Instituto de Tierras y Colonización shall maintain a substantial reserve of land suitable for cultivation, which it shall lease and which shall be allocated exclusively for the future expansion of indigenous communities,” (emphasis not in the original), which—once again—amounts to a dispossession of title to those lands contrary to international law. On the other hand, in what might be regarded as an aspect favorable to the interests of indigenous communities, it was stated that, from the enactment of that law onward, that Instituto was the entity that should at least have secured sufficient land for exclusive allocation to these communities and that, as a logical and necessary consequence of that power and duty, it should have undertaken the relevant work to determine and clearly define the boundaries or demarcation (deslinde) of the lands comprising those territories.
One year after its entry into force, this transitional provision was amended pursuant to Article 1 of Law number 5651 of 13 December 1974, in the following terms and in complete disregard of indigenous ownership guaranteed by Convention number 107 of the International Labour Organization: “Transitional Provision.—The indigenous reserves registered in the name of the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) are hereby declared inalienable and shall be allocated exclusively to the settlement of indigenous communities, essential public services, and the use, habitation, and usufruct of indigenous persons who lack land of their own, whether registered or unregistered, outside those reserves. Within these reserves, ITCO may grant such indigenous persons nontransferable leases for limited periods, except that they may be transferred to other indigenous persons in the same circumstances. The Sistema Bancario Nacional and the other State institutions, jointly with the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), shall regulate special arrangements through which members of indigenous communities may obtain credit for the proper development of the lands referred to in this transitional provision.” It bears repeating that ITCO was therefore required to delimit and register the corresponding land areas, even if in its own name.
This entailed a complete disregard of the indigenous ownership that the State had undertaken to guarantee before the international community and those peoples. Returning to the original text of Law number 5251 creating the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, that organization, pursuant to Article 1 thereof, was endowed with its own legal personality (personería jurídica) and assets. It should be emphasized that, from its creation, the Commission—and therefore its general assembly—was constituted in an exceedingly convoluted manner, including, under Article 2, paragraph a), by: “…the representatives of the following offices and institutions: Presidencia de la República; Universidad de Costa Rica; Universidad Nacional; Ministerio de Educación Pública; Ministerio de Gobernación y Policía; Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; Ministerio de Salud; Ministerio de Agricultura y Ganadería; Ministerio de Seguridad Pública; Instituto Mixto de Ayuda Social; Instituto de Tierras y Colonización; Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; Instituto Nacional de Aprendizaje; and Servicio Nacional de Electricidad; (…)”.
(Emphasis not in the original). The foregoing demonstrates the necessary relationship that was required to exist between the Central Government, including its ministries, and, among other entities, ITCO itself, until the issuance of judgment number 3485-2003 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at 14:17 hrs. on 02 May 2003. We need not analyze the content of that ruling; it is sufficient to note that, as a result thereof, the Commission’s inclusion of those public authorities was deemed unconstitutional. It should be noted that the aforementioned institutions and Ministries formed part of CONAI’s general assembly, with authority to establish its general policy by acting as members of that collegial body (órgano colegiado), as well as to approve or reject both its ordinary and extraordinary budgets. The purpose of this organization bears reiteration because of its relevance: among other things, and as noted above, it was to serve as an instrument of interinstitutional coordination and to safeguard respect for the rights of indigenous minorities by promoting State action to guarantee indigenous persons individual ownership and their communities ownership of their territories, as provided in Article 4, paragraph e), of that legislation, which in some measure explains the legislature’s original intent.
As regards CONAI’s assets, upon the commencement of its operations they were to consist of the annual subsidy previously granted to the former Junta de Protección a las Razas Aborígenes under the Republic’s Ordinary General Budget Act; extraordinary contributions approved by the State and the Republic’s autonomous and semi-autonomous institutions; property belonging to the former Junta; donations from private individuals, foreign States, international agencies and foundations, or any other entity; “paradoxically,” the use of indigenous names, symbols, and figures; and the proceeds from rights granted for the commercial use of those indigenous names, symbols, and figures (Article 8, paragraph a), of the Act Creating CONAI). Still on budgetary matters, Article 9 of that law provided that the State and the Republic’s autonomous and semi-autonomous institutions were authorized to provide assistance of any kind to CONAI, naturally for the fulfillment of its purposes.
Furthermore, and continuing along the same lines, Article 28 of the law at issue stated: “In order for the Executive Branch to be in a position to establish in the draft Republic’s General Budget Act such subsidy as it may deem appropriate, no later than 31 July of each year the Board of Directors shall submit to the Oficina de Planificación de la Presidencia de la República a reasoned estimate of its needs for the following fiscal period. It is understood that this provision shall not apply to fiscal year 1973. Likewise, the Institution’s budgets shall be submitted to the Contraloría General de la República for approval and final accounting (liquidación), in accordance with the law.” (Emphasis not in the original). Subsequently, through various Executive Decrees, the Central Government set forth certain principles applicable to all indigenous communities, even though it did so in connection with the recognition of only some of them, and those principles are relevant here.
Namely, in Executive Decree number 5904 of 11 de marzo de 1976, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 70, of 10 de abril de 1976. Among other things, this regulatory instrument declared the following: “Whereas: (…) 5°- There are still territories populated exclusively by Indigenous people, making it possible to delimit those Reserves; (…) 10.- It is the duty of the State to safeguard the security of its citizens and prevent injustice and mistreatment, especially in the case of currently marginalized Indigenous minorities.” (Emphasis and underlining not in the original). Furthermore, its first article ordered that: “Its exact boundaries shall be established by ITCO, in coordination with CONAI.” Thus, the entity then known as Instituto de Tierras y Colonización (now INDER) was again designated as the agency responsible for the territorial demarcation of the reserve thus created, a task that it was to begin two months after the Decree entered into force.
Furthermore, under Articles 14 and 15 of the Decree under examination, the Executive Branch stated that the matters regulated therein were in the public interest and that CONAI had a duty to prepare a census of Costa Rica’s Indigenous population as soon as possible, which was also to be kept permanently up to date. Accordingly, the land owned by these communities having been recognized as indicated, just over a year later Ley Indígena, number 6172 of 29 de noviembre de 1977, was enacted; pursuant to its Article 11, it repealed all prior legislation to the extent that such legislation conflicted with it. On that occasion, and without prejudice to what the legislature had enacted when Ley de Tierras y Colonización entered into force—which would have been inconsistent if deemed repealed—Articles 1 and 2 of this subsequent statute provided, now in accordance with Convention 107 of the International Labour Organization concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations, that Indigenous reserves (reservas indígenas) are owned by those communities and that all such reserves were to be registered in their name in the Registro Nacional, rather than in ITCO’s name.
It was likewise established that, once the boundaries of those territories had been “recognized” by the State, their area could not be reduced except by means of a law of the Republic. This last provision supports the conclusion, regarding the legal force and resilience of Indigenous Decrees recognized as such, that those instruments constitute a source of law with the rank of substantive legislation (ley material). It was also specified that these communities would have full legal capacity to act and would not be considered state entities (Article 4 of the law refers to the Boards of Directors, administrators, and representatives of these communities). It is further reiterated that these territories are inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), non-transferable, and reserved exclusively for the Indigenous communities inhabiting them; non-Indigenous persons are not permitted to rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves, and any transfer or transaction involving land or improvements thereon within Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences.
Article 3 of that law provides as follows: “Indigenous reserves are inalienable and not subject to acquisitive prescription, non-transferable, and reserved exclusively for the Indigenous communities inhabiting them. Non-Indigenous persons may not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves. Indigenous persons may transact regarding their lands only with other Indigenous persons. Any transfer or transaction involving land or improvements thereon within Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences. The lands, their improvements, and the products of Indigenous reserves shall be exempt from all present or future national or municipal taxes.” Separately, pursuant to Reglamento a la Ley Indígena, Executive Decree number 8487, of 23 de abril de 1978, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 89, of 10 de mayo de 1978, Article 3 stated that: “For the exercise of the rights and fulfillment of the obligations referred to in Article 2° of Ley Indígena, the Indigenous Communities shall adopt the organizational structure established in Law No 3859 of the Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad and its Regulations.” Article 10 of the same Regulations, meanwhile, stated that: “To guarantee the rights governed by Articles 3° and 5° of the Law, the President of the Asociación de Desarrollo Integral shall appear, personally or through an attorney-in-fact or Delegate, as soon as possible after the violation occurs, and shall submit the certification showing the registration of the Reserve in order to institute the corresponding legal action before the competent official.” Subsequently, pursuant to Executive Decree number 13568 of 30 de abril de 1982, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 94 of 17 de mayo del 1982, its first article provided that the Asociaciones de Desarrollo Integral are the legal representatives of the Indigenous Communities and act as their local governments.
Further reinforcing all of the foregoing, on 03 de noviembre de 1992, Law number 7316, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 234, of 04 de diciembre de 1992, was enacted, approving the International Labour Organization’s “Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” which specifically governs the issue of Indigenous ownership. Article 2.1 of that instrument provides as follows: “Governments shall have the responsibility for developing, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action to protect the rights of those peoples and to guarantee respect for their integrity.” Subsection 2) of that same article states: “2. Such action shall include measures: (a) Ensuring that members of those peoples benefit, on an equal footing, from the rights and opportunities that national laws and regulations grant to other members of the population; (b) promoting the full realization of the social, economic, and cultural rights of those peoples, with respect for their social and cultural identity, their customs and traditions, and their institutions; (c) assisting the members of the peoples concerned in eliminating any socioeconomic disparities that may exist between Indigenous members and other members of the national community, in a manner compatible with their aspirations and ways of life.” Other provisions of the Convention that are relevant are quoted below.
Article 3 states: “Article 3.- 1. Indigenous and tribal peoples shall fully enjoy human rights and fundamental freedoms without hindrance or discrimination. The provisions of this Convention shall apply without discrimination to the men and women of those peoples; 2. No form of force or coercion shall be used that violates the human rights and fundamental freedoms of the peoples concerned, including the rights contained in this Convention.” Article 4 provides that the State: “1. Special measures shall be adopted as appropriate to safeguard the persons, institutions, property, labor, cultures, and environment of the peoples concerned. 2. Such special measures shall not be contrary to the freely expressed wishes of the peoples concerned. 3. The enjoyment, without discrimination, of the general rights of citizenship shall not be impaired in any way as a consequence of such special measures.” Article 5 states that governments: “In applying the provisions of this Convention: (a) The social, cultural, religious, and spiritual values and practices of those peoples shall be recognized and protected, and due account shall be taken of the nature of the problems facing them both collectively and individually; (b) the integrity of the values, practices, and institutions of those peoples shall be respected; (c) policies aimed at mitigating the difficulties experienced by those peoples in facing new conditions of life and work shall be adopted with the participation and cooperation of the peoples concerned.” The issue of these groups’ ownership of the areas comprising their territories was specifically addressed in this Convention, and in that regard Article 13 states: “1.
In applying the provisions of this Part of the Convention, governments shall respect the special importance, for the cultures and spiritual values of the peoples concerned, of their relationship with the lands or territories, or both, as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of that relationship. 2. The use of the term ‘lands’ in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the entire habitat of the regions that the peoples concerned occupy or otherwise use.” (Emphasis not in the original). Article 14, subsection 2), provides: “2. Governments shall take such measures as are necessary to identify the lands traditionally occupied by the peoples concerned and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession. 3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims submitted by the peoples concerned.” The body of law governing this subject is extensive and has clearly evolved to date, although, for practical purposes and according to the arguments advanced principally by the defendant parties themselves, it has not produced the expected effect.
It must also be said that, insofar as international law governs this subject, powers are assigned to the Central Government and, to that extent, it applies directly to the State understood as a whole, without its internal organization constituting a circumstance capable of circumventing the principle of conventionality control (control de convencionalidad), as discussed below.- / 2.- On the principle of conventionality control. Pursuant to the Vienna Convention on the Law of Treaties, internationally adopted on 30 de abril de 1982 and now Law of the Republic number 7615 of 24 de julio de 1996, published in the Official Gazette “La Gaceta” number 164 of 29 de agosto de 1996, the following was provided, insofar as relevant here: “Article 26.- ‘Pacta Sunt Servanda.’ Every treaty in force is binding upon the parties and must be performed by them in good faith.” The foregoing entails the obligation of States to act consistently with the commitments they undertake before the international community and, of course, in cases such as those covered by Convention number 107 of the International Labour Organization, in conjunction with Convention number 169, “concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” with their commitments to Indigenous communities, particularly regarding guarantees for the exercise of fundamental rights, which must be ensured in full. Of course, both Article 7 and the doctrine developed by the Sala Constitucional based on the scope it has attributed to Article 48, both of the Constitución Política, are applicable to this matter.
At another level, for purposes of the operational aspects or application of these rules, Article 27 of this body of international law provides, in relation to domestic law and observance of treaties, referring to the signatory States, that: “A party may not invoke the provisions of its domestic law as justification for its failure to perform a treaty. This rule shall be without prejudice to the provisions of Article 46.” Accordingly, by express provision, the State’s internal organization established by law, or even by the Constitution, would not permit its invocation against this rule of international law. This Article 46 referred to the effectiveness of a treaty once consented to (signed) by the respective delegation, which relates to Article 11 on the means of expressing consent to be bound by a treaty, insofar as it provides that signature thereof is sufficient. In view of this, the Costa Rican delegation interpreted and stated that the provision would apply in the case of the Costa Rican State with respect to secondary law, but not to the provisions of the Political Constitution.
All of the foregoing is relevant to the development of the principle of conventionality control (control de la convencionalidad) and what could also be called the principle that treaties are inviolable vis-à-vis statutes (principio de intangibilidad de los tratados frente a la ley). It also follows from the foregoing, under the aspiration of every legal system to provide certainty and security, that there is an obligation to apply directly the rules contained in international treaties that have already been ratified and are in force within the domestic legal order; such rules may, of course, be invoked by their beneficiary, irrespective of whether the beneficiary is another State, as required by fidelity to the commitments assumed within the framework of relations among the nations concerned, without prejudice to the protection that has also commonly been invoked under the principle applicable to instruments of this kind when they govern human rights matters.
In this regard, the Constitutional Chamber has stated as follows: “II.- It is obvious that the petitioner proceeds from the provisions of Article seven of the Political Constitution, in the sense that international treaties and agreements ‘have authority superior to that of statutes’ (…). It must be stated, however, that the international human rights instruments in force in the Republic, pursuant to the amendment of Constitutional Article 48 (Ley No.7128, de 18 de agosto de 1989), upon being incorporated into the legal system at the highest level—that is, at the constitutional level—supplement it insofar as they favor the individual.” (Emphasis not in the original). Thus, in summary, the validity of international rules must be recognized as a direct source of domestic law, as must their position within the hierarchy of legal sources. The principle of conventionality control is embodied in the aforementioned Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, in relation to Articles 1.1 and 2 of the American Convention on Human Rights, without prejudice to the content of the Universal Declaration of Human Rights; the latter, like numerous other declarations issued within the United Nations and the Organization of American States, is not subject to ratification by member or signatory States because ratification is unnecessary.
It can therefore only be said that the content of these instruments regarding human rights has enormous interpretive value for all bodies charged with applying the rules comprising the legality framework (bloque de legalidad), and thus domestic law as well. It should also be noted, insofar as relevant to the case before us, that as follows from Article 17 of the Universal Declaration of Human Rights, which concerns the right to property, as with every other right recognized in that instrument, States are committed to ensuring universal and effective respect for the fundamental rights and freedoms of humankind. This means that the State is obligated not only to respect those rights and freedoms, but also to ensure them. This entails that the State as a whole—without its internal organization permitting it to claim that it has divested itself of its duties—is required to adopt measures aimed at effectively accomplishing the purposes pursued by agreements of this kind concerning human rights, without domestic law serving as an excuse for failure to comply with what was agreed.
Regarding the importance, for the present case, of bearing in mind what has been stated thus far in connection with defending the rights of a population group that has been in a situation of vulnerability since time immemorial, namely Indigenous communities, the Constitutional Chamber stated in judgment N° 2253-96 de las 15:39 horas de 14 de mayo de 1996: “... There are various legal instruments intended to foster such substantive equality among persons; among these is the particular situation of Aboriginal peoples, who traditionally have been marginalized for historical, social, economic, and cultural reasons. They suffer the consequences of a society that neither understands nor respects their differences and that, at times, tends to regard them as persons incapable of directing their own lives and destinies. Faced with that situation, the international community felt the need to adopt measures in favor of Indigenous peoples.
Thus, Convention 169 of the International Labour Organization—ILO—entitled ‘Indigenous and Tribal Peoples Convention in Independent Countries,’ incorporated into our legal system through Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, established special protection for Indigenous peoples and their culture.” Conventionality control requires that the Judicial Branch of each State and the bodies comprising its structure (and every authority exercising substantively judicial functions, particularly the Contentious-Administrative Jurisdiction, pursuant to the provisions of Constitutional Article 49) apply, interpret, and/or decide matters falling within their respective jurisdiction as legal decision-makers, giving precedence to the treaty-based standard of review (parámetro convencional de control). International law, insofar as it governs human rights, thereby becomes what it truly is: a guarantee of respect for human rights, as applicable.
Moreover, it is sufficient to note that, under Article 5 of our Civil Code, these bodies of international law are directly applicable by legal decision-makers because they form part of the nation’s domestic positive law from the moment they are incorporated into the legality framework by virtue of approval by the Legislative Assembly and their full publication in the Official Gazette “La Gaceta.” As part of the legality framework, they therefore constitute a standard of review for this jurisdiction. (Article 6 of the General Public Administration Act). We therefore reiterate that the legislature’s internal organization and assignment of specific powers to bodies and/or entities distinct from the State understood as the central authority cannot constitute an insurmountable condition permitting that circumstance to be argued in order to prevent or exempt the State from compliance with the obligations imposed by the legality framework.
These include, of course—and with the force, potency, and resilience of rules at the highest level—Conventions number 107 of the International Labour Organization, in relation to Convention number 169, “Indigenous and Tribal Peoples Convention in Independent Countries.” / 3- On the scope of Articles 5 and 3 of the Indigenous Act. Of greatest relevance for purposes of this judgment, Article 5 of the Indigenous Act provided: “In the case of non-Indigenous persons who are owners or good-faith possessors within Indigenous reserves (reservas indígenas), ITCO shall relocate them to other similar lands if they so desire; if relocation is not possible or they do not accept it, ITCO shall expropriate their property and compensate them in accordance with the procedures established in the Expropriations Act. / The expropriation and compensation studies and proceedings shall be carried out by ITCO in coordination with CONAI. / If non-Indigenous persons subsequently invade the reserves, the competent authorities shall immediately proceed with their eviction, without payment of any compensation whatsoever. / The expropriations and compensation shall be financed through a contribution of cien millones de colones in cash, to be allocated in four annual installments of veinticinco millones de colones each, beginning with the first in el año de 1979; those installments shall be included in the general budgets of the Republic for the years 1979, 1980, 1981 y 1982.
The fund shall be administered by CONAI under the supervision of the Office of the Comptroller General of the Republic.” The following considerations are deemed necessary. With respect to this Article, the Act appears to have recognized—or at least is worded in a manner that presupposes a fact regarded as certain by the Legislature—namely, that upon its entry into force, non-Indigenous persons possessing or holding in good or bad faith areas within the territories of Indigenous reserves could indeed be expected to exist. In order to fulfill the commitments undertaken by the State regarding those persons, particularly the provisions of Article 11 of Convention number 107 of the International Labour Organization, without prejudice to Convention 169, their eviction was required. Thus, assuming that the reserve had been duly demarcated (delimitada), the Article under examination established, by logical inference, that these non-Indigenous possessors first had to be identified as possessors of land within the reserve.
For these purposes, this judicial authority understands with complete clarity that the Administration must have a clear demarcation (delimitación) of the land areas comprising the Indigenous reserve, exclusively in accordance with the respective Executive Decree issued for that purpose recognizing it, wholly irrespective of the registry information obtained from the National Registry. Nevertheless, the preparation of the corresponding surveys and the registration of the properties in the names of the respective associations are prerequisites for subsequently determining which non-Indigenous person is located within the reserve, or for determining any legal situations arising from the property’s registry status should that not be the case. The demarcation of those lands has at all times been the responsibility of the State and, for purposes of domestic law before the Indigenous Act entered into force, was the responsibility of INDER, in coordination with CONAI, as it remains under the current rules and, of course, in coordination with the Indigenous communities themselves and every other public authority involved, including the State itself—we reiterate—in accordance with a proper exercise of conventionality control in human rights matters.
Second, based on the areas comprising the reserve, once duly demarcated, population censuses would then have to be conducted to identify the presence of non-Indigenous persons therein (a task incumbent upon CONAI in collaboration with the Indigenous communities), whether those third parties exercise acts of possession or appear in the registry as holders of any right over the territories (including possible registry overlaps). Accordingly, the property’s registry and/or cadastral status is mandatory, as applicable, where appropriate.
Third, for the material expulsion of a non-Indigenous person through police action, administrative eviction (desalojo administrativo), or, as applicable, prior to eviction or placement in possession (puesta en posesión), and compensation, where appropriate through expropriation proceedings (proceso expropiatorio), to be proper, the variables that, pursuant to Article 5 of the Indigenous Law (Ley Indígena), determine whether one course of action or another must be followed must first be established, depending on whether the acts performed or rights exercised by third parties were undertaken in good or bad faith. The rules and doctrine contained in Articles 17 through 22 of the Civil Code undoubtedly provide the standard for that determination, without prejudice to the body of law systematically analyzed up to this point in this instrument, pursuant to which any act performed after the Indigenous Law entered into force and, at least by virtue of its provisions, is, as a matter of principle and by operation of law, null and void, where property outside private commerce (inmuebles fuera del comercio de los hombres) is concerned.
This is without prejudice, as will be seen, to the point from which the legal system precludes any claim of ignorance thereof, following the enactment and entry into force of the special regulations applicable to this subject, beginning with the Executive Decrees defining the areas encompassed by Indigenous reserves (reservas indígenas). Of course, the date on which each reserve was established is also a factor that must be weighed, including, even in the absence of demarcation, whether the non-Indigenous person could have known that the property he or she occupies, whether as owner or otherwise, or, as applicable, intends to acquire, forms part of a particular Indigenous territory (territorio indígena). Fourth, in the case of possessors in bad faith, they must be expelled by police action or immediately evicted through the legal procedures established for that purpose—administrative ejectment (desahucio administrativo)—and no compensation would be payable.
In the case of persons who are registered holders of title or of any real right (derecho real), and who hold their title in bad faith, the action provided for by the legal system should be brought to remove the corresponding title from the legal order, so that the respective eviction may subsequently be carried out. Where title was granted through the exercise of an administrative power—titling by a public authority, among other means—this would require, where appropriate, an action seeking a declaration of injury to the public interest (acción por la vía de la lesividad), without prejudice to Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) or to a direct action brought by the holder of the affected right. In the case of non-Indigenous persons, whether mere possessors or registered holders of title and/or any real right over the property, insofar as they are acting in good faith, INDER must offer them an alternative for relocation to land that is, to the extent possible, equivalent to the land in the Indigenous reserves affected by those third parties.
The land used for relocation must undoubtedly be selected from among the lands available to the Instituto de Desarrollo Rural, both for its ordinary statutory purposes and for these specific purposes under the Indigenous Law, because the allocation of land for the protection of Indigenous communities (comunidades indígenas) has long been entrusted to the former ITCO, even before the Indigenous Law entered into force, as noted supra. Relocation, however, is proper only if voluntarily accepted by the private party and if feasible; otherwise, expropriation proceedings (trámite de expropiación) must be initiated. The procedure and any ensuing judicial proceedings would be handled by the Instituto de Desarrollo Rural using its own budget, except solely for the payment of compensation when due, which must be charged against the funds to be administered by CONAI. For those purposes, INDER must undertake the necessary steps to complete the preparatory acts for the corresponding administrative procedure and judicial expropriation, including full identification of the property in question, its valuation, and, where applicable, the declaration of public interest (declaratoria de interés público), without prejudice to the assistance that other public entities and, of course, the Executive Branch itself may provide.
In the view of the members of this Court, the legal order has never understood the Executive Branch to be exempt from these duties in the direct application of international law. Accordingly, the funds allocated by the Executive Branch to CONAI pursuant to the final paragraph of that provision must be used exclusively to pay compensation. Provided that those funds are under the Commission’s proper administration, it must keep them available until the appropriate time to compensate the person entitled thereto, at INDER’s request and when legally proper, all within an adequate and efficient framework of coordination. It may therefore be said that the legislature used what was then known as the Instituto de Tierras y Colonización—presumably because of the institutional platform available to it—later the Instituto de Desarrollo Agrario and now the Instituto de Desarrollo Rural, whose legal duties remain in force to demarcate the lands comprising the Indigenous reserves pursuant to Executive Decree number 5904 of March 11, 1976, and to provide the land necessary to relocate non-Indigenous persons when appropriate, for which purpose it must use the lands at its disposal.
In the event of expropriation, account must be taken of the particular interest to be served by the declaration of public interest, which is an indispensable preliminary action. In these cases, the public interest, pursuant to Article 45 of the Constitution, certainly arises from the performance of state obligations imposed by the body of applicable law (bloque de legalidad) and, to that extent, from protection of the public interest associated with protecting Indigenous culture in connection with the right of ownership. At the same time, however, it also addresses a particular community or collective interest, insofar as it seeks to preserve the integrity of the exclusive right of ownership vested in Indigenous communities through their representative organizations. It is therefore not an institutional interest, but rather a means of preserving the property rights of specific vulnerable population groups that have traditionally faced risks and constant violations of their property rights, as the legislature and the Executive Branch themselves have expressly recognized.
As for the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, that public body is responsible, as stated, for conducting population censuses within the Indigenous reserves, naturally once they have been clearly demarcated by INDER—this could not be understood otherwise—without prejudice to the manner in which it must proceed where there is no doubt regarding the boundaries of the reserve concerned. In this regard, this Court finds that the administration of the funds that the Executive Branch was required to provide to CONAI in accordance with Article 5 of the Indigenous Law, and the making of those funds available exclusively to pay compensation in proceedings handled by INDER, were intended to serve as the financial basis for such compensation. This implies that, when appropriate, INDER must submit a formal request to CONAI for those purposes, for as long as the funds allocated by the legislature for that purpose and charged to the Executive Branch remain available.
If those funds prove insufficient, the shortfall should be provided by the Executive Branch—not by INDER, CONAI, and/or any other public body or public legal entity—following the same statutory formula and to the extent necessary. The possibility that the budget originally provided may be insufficient simply means that this circumstance does not extinguish the original obligation, attributable solely to the central government, to provide the resources necessary to ensure full compliance with the Indigenous Law and international law. Once there are no non-Indigenous persons in the reserves who must be compensated, it is clear to this Court that the cited provision—a programmatic rule (norma de corte programático)—will cease to be in force because its purpose will, to that extent, have been fulfilled. At that eventual stage, it should be possible to affirm that the exclusive right of ownership held by the Indigenous communities has been effectively realized, without prejudice to future oversight to safeguard its integrity.
It follows that, to fulfill these specific purposes, the State, CONAI, and INDER must carry out intensive and systematic coordination in discharging obligations and exercising powers that are neither exclusive nor mutually exclusive, but instead joint, coordinated, and interdependent. None of these authorities may disregard the active role imposed upon it by the legal system, from the legal, registry, and physical demarcation of the reserves, through the conduct of population censuses and the identification of non-Indigenous persons possessing or holding any right over the properties concerned. In each specific case, it must be determined whether that right or possession is held in good faith, so that, when appropriate, compensation alone may be paid and/or compensation may be paid following the corresponding expropriation proceedings and before the person’s subsequent expulsion or eviction from the property, as well as the effective placement of its owner in possession of the land.
It should be noted that the failure of any of the public administrations involved to fulfill its statutory role or duty prevents, or at least substantially impairs, the others from doing so. Finally, another situation is covered by Article 3 of the Indigenous Law concerning transfers of title to Indigenous lands (terrenos indígenas) once their boundaries have been duly established—if not upon the Indigenous Law’s entry into force beginning in 1973, then at least, and with much greater reason, from the Executive Decree so establishing them. As we reproduce it again, the cited article provides as follows: “Indigenous reserves are inalienable, not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), non-transferable, and exclusively for the Indigenous communities inhabiting them. Non-Indigenous persons may not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves.
Non-Indigenous persons may negotiate their lands only with other Indigenous persons. Any transfer or transaction involving land or improvements thereon within Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences. The lands and improvements thereon, and the products of Indigenous reserves, shall be exempt from all present or future national or municipal taxes.” (Emphasis not in the original). The provision is clear in its wording, and this Court considers that it admits no interpretation other than the unambiguous meaning of the words used by the legislature.
Thus, given the legal regime governing lands comprising Indigenous reserves (reservas indígenas) legitimately established as such by executive decree, any transfer of title (traspaso del dominio) over them, whether made by Indigenous or non-Indigenous persons in favor of third parties (insofar as such third parties are not Indigenous, with the proviso that the legal system does permit transactions between Indigenous persons, which shall under no circumstances have any effect in the Property Registry), is null as a matter of law (nulo de pleno derecho).- / VI.) On the inadmissibility of the complaint in all respects. This Chamber finds that, in this particular case, the complaint must be dismissed in all respects for the following reasons, (...): 1.- On the application to this particular case of the provisions of Article 3 of Ley Indígena N° 6172. From a comprehensive or holistic assessment of the evidence admitted in these proceedings, considered together with the plaintiff’s own statements, it is established that Reserva Indígena de Quitirrisí was recognized as such by the State of the Republic of Costa Rica beginning in 1976, under Decreto Ejecutivo N° 6036-G, published in the Official Gazette “La Gaceta” N° 113 of 12 de junio of that year, and that its current location and area have been delimited since 2001, following the publication and entry into force of Decreto Ejecutivo N° 29452-G dated 21 de marzo del 2001, effective as of 16 de mayo del 2001, according to the publication made in the Official Gazette “La Gaceta” N° 93 on that same date.
The aforementioned administrative act (acto administrativo)—which was not challenged by the plaintiff but instead, as stated in the complaint, used as an instrument in support of its interests—was published and entered into force, it bears repeating, beginning in mid-2001, as may be verified in the Costa Rican Legal Information System, SCIJ (Sinalevi), on the Judiciary’s website, www.poder-judicial.go.cr; this is a circumstance about which there is no dispute between the parties. That being so, it was not until 27 de junio del 2012 that the plaintiff company acquired registered title to the properties that, it asserts, had been located within the surface area of the Indigenous reserve in question since the aforementioned Decree. Consequently, it seeks an order requiring the principal defendants to undertake the procedures for payment to it of fair compensation (justiprecio) for those lands and/or, as applicable, to expropriate them, all of which are recorded in the National Registry, Real Property Section, San José Registry District, (...).
All pursuant to the provisions of Article 5 of Ley Indígena. The factual circumstance that the aforementioned properties are located within Reserva Indígena de Quitirrisí—except as concerns the State’s representative—is undisputed; moreover, it is supported by the documentary evidence contained at folios 02 through 10, in conjunction with the remaining documentary evidence in the judicial case file (expediente judicial), according to which those lands, registered in the name of the plaintiff company, have been located in their entirety within Reserva Indígena de Quitirrisí since mid-2001. (...). This renders futile the argument made by the State’s representative insofar as it questioned whether the plaintiff’s registered property lies within the Indigenous reserve in question: first, because that argument was based on a formal issue concerning the authority or jurisdiction to certify the stated factual circumstance, even though CONAI is vested by law with powers specifically intended to protect the rights of Indigenous communities over the lands belonging to them under the body of applicable law (bloque de legalidad); and second, because, in challenging that authority, the State’s representative placed it precisely in the public entity whose surveying professionals, in official communication N° AT-064-2015 dated 26 de enero del 2015, issued by INDER officials, technically established—absent evidence of the same nature, which the State’s representative has not submitted—that the properties for whose value the plaintiff seeks compensation have, in their entirety, formed part of the surface area of the Indigenous reserve at issue since 2001.
Accordingly, the information certified by CONAI and INDER is consistent not only with the theory of defense advanced by the other defendants, but also with that asserted by the plaintiff corporation; moreover, the State’s representative offers no evidence of any kind capable of rebutting what is stated in that evidence and in the submissions of the other co-defendants. That being so, it can only be concluded that the party bringing the action contends that the State, INDER, and CONAI must be ordered to initiate administrative and/or, as applicable, judicial proceedings, all aimed at compensating it through payment of fair compensation for the lands that were recognized as forming part of Reserva Indígena de Quitirrisí. Nevertheless, the plaintiff company itself proves that it acquired title to those real properties through a transfer in 2012, whereas the Indigenous reserve at issue had been duly delimited beginning in 2001.
Consequently, it is sufficient to state that the plaintiff company falls within the circumstances contemplated by Article 3 of Ley Indígena, since title to those properties was transferred to it years after Reserva Indígena de Quitirrisí had been delimited by an Executive Decree issued and in force since 2001. In other words, the property title that the plaintiff claims to hold by virtue of being the registered owner of those lands is not enforceable against the defendant Administrations, much less against the Indigenous community of Quitirrisí, which is protected in this respect even under international law, as we have indicated based on the State’s adoption of both Convention No. 107 of the International Labour Organization and Convention No. 169, “Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” to which must be added the provisions of Ley Indígena N° 6172, in force since the 1970s.” In my view, this should be the manner of deciding cases such as the one before us, in which the plaintiff company itself states that, in 2003, it formally acquired title to a property of substantial dimensions in reliance on the public records of the Registry (publicidad registral), and later claims to have learned that, since 2001, the property had been placed, by virtue and within the scope of an Executive Decree issued by a Public Administration other than those sued here, within an Indigenous reserve recognized as land traditionally occupied by Indigenous communities already existing at that location.
Legislative efforts have been made—without much success—to protect those communities since 1939, with the enactment of Ley de Terrenos Badíos, which declared those lands to be property outside private commerce (bienes fuera del comercio de los hombres) and, to that extent, inalienable. That preexisting legal impossibility of transferring title to the land was further reinforced by the entry into force of Ley Indígena. Article 5 thereof indeed establishes the procedure to be followed in determining the cases in which it is possible to relocate or, as applicable, expropriate a person identified by census as non-Indigenous. Leaving aside the nature of the plaintiff as an associative entity, the legal system in no respect dispenses with proof that the owner or occupant is non-Indigenous; this should at least have been proven at trial, at least with respect to the holders of the ownership interests, to ensure compliance with Article 5 of Ley Indígena and thereby prevent possible fraud upon the law (fraude a la Ley).
That provision, read in conjunction with Article 3 of the same statute, clearly establishes the possibility of proceeding in that manner with respect to a person who, when Ley Indígena entered into force—and not at a later time—was a good-faith owner and/or possessor of land of this kind. In my view, when a specific area of land has been duly recognized as an Indigenous reserve by an act having regulatory effect—a law in the substantive sense (ley en sentido material)—any transfer of title to an inalienable asset, such as that acquired by the plaintiff company, is null as a matter of law, thereby rebutting the presumption of good faith (presunción de buena fe) for purposes of Article 286 of Código Civil. In cases such as the one before us, involving the protection of human rights vested in social groups as vulnerable as Indigenous communities, including under the protection afforded by international law in this field, the legal system must be interpreted and applied by the adjudicator so as to place those rights above private property rights.
In my opinion, a comprehensive reading of the legal system, in observance of Article 10 of both Código Civil and Ley General de la Administración Pública, so requires. Thus, once it has been verified that the person potentially entitled to compensation is non-Indigenous and, as in this case, is the registered owner of part of a reserve, the law requires a meticulous and carefully weighed analysis of that person’s legal situation. It should be noted that, even regarding the power of expropriation, Article 1 of the expropriation law provides: “This law governs compulsory expropriation (expropiación forzosa) on grounds of a legally established public interest. Expropriation is ordered in the exercise of the sovereign authority of the Public Administration and encompasses any form of deprivation of private property or of legitimate property rights or interests, regardless of their holders, through prior payment of compensation representing the fair price of the expropriated property.” (Emphasis not in the original).
The analysis of standing (legitimación) must be exhaustive, not only with regard to the subjective status of the plaintiff or plaintiffs, but also with regard to their title—if any. Regarding the temporal element within which the enforceability of title may or may not be recognized, reference may be made, among others, to judgment N° 106-2013-I of the First Section of this Court, as well as judgment N° 920-F-S1-2015 of Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, according to which: “(...) That temporal element (namely, that the possession or title predates the establishment of the reserve by Ley Indígena or, alternatively, predates the inclusion of the land through the executive decrees implementing it) is inherent in the possession or title giving rise to the right to relocation or compensation. In other words, it forms part of the prerequisites for that right, because it is a determining factor of good faith.
Although it is not expressly stated in provision 5, it clearly follows from its relationship with Article 3. It should first be noted that, in that mandate 5, the legislature took as its factual premise that, at that time (the enactment of the Law), non-Indigenous persons were in good faith exercising acts of possession or acting as owners (regardless of registration in the Property Registry), and it recognized their right to relocation or compensation in the first paragraph. (...).
Along those lines, it must be understood that Article 3, after establishing that Indigenous reserves are inalienable and non-transferable, prohibits all non-Indigenous persons (both those owners or possessors recognized in the first section of mandate 5 and those who were not, since it makes no distinction) from participating in or being beneficiaries of any act or transaction transferring ownership (...). From that point onward, moreover—as stated by the Constitutional Chamber in judgment 2097-2011 of February 23, 2011—the immovable property is frozen; as a result, the individual who until then exercised possession or ownership with all its attributes is absolutely restricted from disposing of his right to that land, as provided in that third provision of the legislation.” (Emphasis added; underlining in the original. See the Decision of the First Chamber of the Supreme Court of Justice identified as N° 920-F-S1-2015 at 14:30 hrs. on August 06, 2015). Along the same lines, reference may be made to the judgments of the Seventh Section of this Court, N° 17-2016-VII at 09:00 hrs. on February 11, 2016, and of the Sixth Section, N° 66-2016-VI at 15:00 hrs. on April 21, 2016.—Felipe Córdoba Ramírez.
JOSE IVAN SALAS LEITON, DECIDING JUDGE ELIAS BALTODANO GOMEZ, DECIDING JUDGE FELIPE CORDOBA RAMIREZ, DECIDING JUDGE
Firmar Documento TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Correo Electrónico [email protected] Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A Conocimiento ACTORA:
Cincuenta y tres punto cinco S.A.
El Instituto de Desarrollo Rural y la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas No. 023-2019-IV.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN CUARTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Calle Blancos, Edificio Anexo A, a las once horas con dieciocho minutos del veintinueve de marzo de dos mil diecinueve.
Proceso de conocimiento promovido por la sociedad CINCUENTA Y TRES PUNTO CINCO S.A. cédula jurídica No. 3-101-259773, representada por su apoderada generalísima sin límite de suma señora Gabriela Fernández Tinoco, quien es mayor, divorciada, Psicóloga, cédula número 1-334-445, vecina de Curridabat contra el Instituto de Desarrollo Rural en adelante INDER representado por el Licenciado Rodrigo Villegas Ramírez, carné 8129 y la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas en adelante la CONAI, representada por el Licenciado Mauricio Masis Murillo carné 7574. Interviene como apoderado especial judicial de la sociedad actora, el Licenciado Rodrigo Arauz Figueroa, carné 3201. Comparece como tercera interesada la Asociación de Desarrollo Indígena de Quitirrisí de Mora.
RESULTANDO:
I.Por escrito recibido en estrados el día 07 de julio de 2014, la representación de la sociedad actora planteó proceso de conocimiento, cuyas pretensiones fueron fijadas en la audiencia preliminar realizada el día 21 de abril de 2016, para que en sentencia: 1- Se les ordene a las accionadas, realizar los respectivos avalúos en conjunto con el Ministerio de Hacienda, según lo establecido en la Ley de expropiaciones. Para ello, dará este Tribunal, a los accionados plazo razonable para que proceda a realizar las respectivas valoraciones, en el entendido que de no realizarla dentro del plazo que se dé al efecto, se autorizara a mi representada a presentar el respectivo avaluó en ejecución de sentencia para hacer dineraria la condena impuesta. Todas estas erogaciones, estarán a cargo de las demandas. 2- Una vez establecido esos avalúos y estando la finca con su valor real, se condene a las accionadas al pago de la indemnización por derecho le corresponde a mi representada producto de la declaratoria de reserva indígena, que se dio sobre el fondo de su propiedad antes descrita, conforme a ese avalúo. 3- Una vez establecido el justiprecio se condene a los demandados al pago de los intereses legales sobre el monto de la indemnización que se establezca en el avaluó hasta el efectivo pago lo cual se determinara en la ejecución de la sentencia. 4- Sobre las sumas indicadas se concede a mi representa indexación sobre los montos establecidos en ejecución de sentencia de conformidad con el índice de precio del consumidor, a efectos de no ser perjudicada por la devaluación monetaria semestral que sufre el país. 5- Que se condene a los demandados al pago de ambas costas procesales y personales. (Ver minuta de audiencia preliminar y audio en custodia de este Tribunal y expediente judicial digital).
II.Por auto de las 10:54 horas del 16 de julio de 2014, se dio traslado de la demanda a las entidades accionadas. (Ver expediente judicial digital).
III.Por escrito recibido el día 17 de setiembre de 2014, la representación de la CONAI contestó negativamente la demanda y en su defensa opuso las excepciones de fondo, falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho. (Ver expediente judicial digital).
IV.Por escrito recibido el día 01 de octubre de 2014, la representación del INDER contestó negativamente la demanda y en su defensa opuso las excepciones de fondo, falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho. (Ver expediente judicial digital).
V.A pesar que a la Asociación de Desarrollo Indígena de Quitirrisí de Mora se le dio audiencia como tercera interesa; esta no se manifestó al respecto.
VI.Por escrito presentado el día 16 de febrero de 2016, con base en lo que dispone el artículo 68.2 del CPCA la representación de la actora amplió los hechos de la demanda, alegando que el inmueble inscrito bajo sistema de folio real matrícula No. 36084-000, se inscribió registralmente desde el 24 de junio de 1903, antes de la entrada en vigencia de la Ley Indígena. Por auto de las 15:12 horas del 16 de marzo de 2016 se dio audiencia a las partes. (Ver expediente judicial digital).
VII.La audiencia preliminar prevista en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativa se llevó a cabo el día 21 de abril del 2016, contando con la presencia de las partes y en la que se analizaron las pretensiones, se determinaron los hechos controvertidos y se admitió la prueba documental y pericial. (Ver acta de audiencia preliminar y respaldo en formato digital).
VIII.El día 13 de marzo de 2018, se realizó la audiencia complementaria de juicio oral y público, en la que se hizo por parte de los abogados litigantes los alegatos de apertura, se recibió la declaración del perito Ing. Top. Mauricio Mora Porras y se rindieron las conclusiones correspondientes.
IX.En el procedimiento se han seguido las prescripciones de ley y no se observan vicios capaces de invalidar lo actuado. Se dicta esta sentencia por mayoría, dentro del plazo de quince días hábiles establecido en el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo para los asuntos complejos, previa deliberación de rigor.
Redacta el Juez Salas Leitón.
CONSIDERANDO:
La representación del INDER ofreció como prueba para mejor resolver copia del oficio AT-448-2014 del 22 de setiembre de 2014, suscrito por el Jefe del Área de Topografía del INDER, en el que da respuesta al oficio DAJ-675-14-2014, en el que se le solicitó determinar si el inmueble representado en el plano catastrado SJ-1008095-2005 estaba afecto a la Reserva de Quitirrisí indicando en lo que interesa que el plano aportado se relaciona con la finca No.1-36084-000, la cual fue absorbida cuando se dio la ampliación del Territorio Indígena por Decreto 29452-G del 2001. Que del estudio se determinó que el plano en cuestión se encuentra afectado parcialmente por el Área Silvestre Protegida Zona Protectora Cerros de Escazú, creada en julio de 1975, por Decreto No. 6112-A y que se tomara en consideración que según el plano No. SJ-402190-80 al que hace referencia la finca 36084, de acuerdo a su ubicación cartográfica no afectaba el territorio indígena.
Además aportó una certificación del Catastro Nacional del Plano No. 1-894058-2003, el cual modifica el plano No. SJ-402190-1980, en la que se advierte por parte del Catastro Nacional que el documento se ubica dentro de la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí, por lo que debía contar con el visado de la CONAI visado del Ministerio de Ambiente y Energía en el que se dice que de acuerdo a la ubicación que aparece en el plano, el inmueble que se describe se ubica dentro de la zona protectora Cerros de Escazú. En cuanto a la admisión de la prueba para mejor resolver, se debe indicar que tal situación se contempla en el artículo 331 del Código Procesal Civil, el cual resulta de aplicación supletoria en esta Jurisdicción, de acuerdo a lo que dispone el artículo 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Ahora, respecto a la admisión facultativa de la prueba para mejor resolver, es criterio reiterado de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que su rechazo no produce la indefensión de las partes.
Entre otras sentencias, se transcribe en lo que interesa el Voto N° 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002, en el cual esa Sala indicó: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluida aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio. Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)”. En el caso concreto, el Tribunal por mayoría estima que la prueba ofrecida se debe admitir, ya que posee pertinencia.
De importancia para el dictado de esta sentencia, se tienen como tales los siguientes:
De acuerdo a lo indicado por la representación de la sociedad actora; el presente proceso tiene como objeto impugnar la conducta omisiva, del INDER y de la CONAI en su obligación de cumplir con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 6172 "Ley Indígena" lo cual consiste en realizar las expropiaciones y pagar los fundos afectados, esto desde el año 1977, en virtud de que la finca de su propiedad inscrita en el Registro Público, Sección propiedad del partido de San José, sistema de folio real matrícula número: tres seis cero ocho cuatro-cero cero cero, la cual es terreno de potrero, mide: sesenta y ocho mil sesenta y seis metros cuadrados con veinticuatro decímetros. Linda al norte: Río Quedada Honda y otros, sur Leopoldo Barboza y otro, este: Manuel Vásquez y otros, y oeste: Leopoldo Barboza. Situada en el distrito primero, Colón, Cantón siete, Mora de la Provincia de San José. Inscrita bajo el Plano número: SJ-1008095-2005; fue abarcada por la Reserva Indígena de Quitirrisí de Mora sin que a la fecha se le haya indemnizado como en derecho corresponde.
Lo anterior de conformidad con el artículo 35 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Con base en lo alegado, la sociedad actora solicitó que en sentencia se ordene a las demandadas a realizar dentro de un plazo razonable en conjunto con el Ministerio de Hacienda, el avalúo correspondiente según la Ley de Expropiaciones y una vez establecido su valor real, se condene a las accionadas al pago de la indemnización mas sus intereses, montos que deberán ser indexados con el índice de precio del consumidor. En cuanto a los hechos señaló:
Conforme a lo expuesto, la actora planteó proceso impugnando la conducta omisiva, del INDER y de la CONAI con su obligación de cumplir con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley No. 6172 "Ley Indígena" lo cual consiste en realizar las expropiaciones y pagar los fundos afectados, ya que su inmueble No. 36084-000 con plano catastrado No SJ-1008095-2005, fue absorbida por el Decreto Ejecutivo No. 29452-G del 16 de abril 2001, que amplió los límites de la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí de Mora, por lo que solicita se condene a las accionadas a realizar junto al Ministerio de Hacienda, en un plazo razonable, el avalúo que indica la Ley de Expropiaciones y una vez que se cuente con el valor real, se condene a las demandadas a abonarle la respectiva indemnización, mas sus intereses hasta su efectivo pago e indexación, que por derecho le corresponde, producto de la declaratoria de reserva indígena, que afectó su propiedad.
Tal y como se referenció supra, la representación de la CONAI alega que a la sociedad actora no le corresponde la indemnización que reclama en razón que las tierras que registralmente se encuentran a su nombre, han pertenecido desde tiempos inmemoriables a la Comunidad Indígena, las cuales ya se encontraban afectas a ese fin con la emisión de la Ley de Terrenos Baldíos, Ley No. 13 del 10 de enero de 1939. Que en 1959 se ratificó el Convenio 107 de la OIT, en el que el Estado se comprometió a reconocer las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades indígenas y la Ley Indígena de 1977, por lo que cualquier negocio entre particulares con dichas tierras es absolutamente nulo, por tratarse de bienes ajenos a sus poseedores y que están fuera del comercio de los hombres. Aunado a ello, indicó que la actora actuó de mala fe, pues adquirió el inmueble el día 12 de mayo de 2003 y que la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí, fue ampliada por Decreto No. 29452-G del 16 de abril de 2001, de forma que lo hizo a sabiendas que adquiría un bien dentro de una reserva indígena, circunstancia que lo torno en un poseedor de mala fe, por lo que no se le está violentando su derecho de propiedad.
Y que en todo caso son las Asociaciones de Desarrollo Indígenas las que deben determinar cuáles personas tienen derecho a la reclamación sobre tierras obtenidas de buena fe y antes de la declaratoria de Reserva Indígena, ya que la CONAI sólo se encarga de realizar el procedimiento de expropiación. Por su parte la representación del INDER, cuestionó la validez de la certificación emitida por el Departamento de Estudios Territoriales de la CONAI No. CDET-068-14 de fecha 10 de junio de 2014, bajo el alegato de que tal Departamento carece de competencia para esos efectos, ya que a la CONAI lo que le compete es la coordinación y asesoría de la comunidades indígenas, y no indicar si un inmueble fue adquirido por un no indígena de buena fe o que el inmueble se encuentra dentro de una reserva. Que la actora al haber obtenido el inmueble posterior a la vigencia del Decreto No. 29452-2001 lo hizo de mala fe, y al estar afecto dicho inmueble a las limitaciones de la Ley Indígena, dicho negocio jurídico se tornó nulo de manera absoluta y por lo tanto incumplen con el requisito que exige el artículo 5 de la Ley Indígena (buena fe) para ser indemnizados.
También alegó que los recursos para indemnizar las expropiaciones deben provenir del Gobierno Central y no del presupuesto del INDER, y que de utilizar recursos del INDER para indemnizar expropiaciones de inmuebles ubicados en reservas indígenas sería contrario a lo dispuesto en su Ley de creación No. 9036 y a lo indicado en el artículo 110.e de la Ley de la Administración Financiera de la Repúblicas y Presupuestos Públicos No. 8131 y que al INDER conforme a la Ley Indígena le corresponde únicamente delimitar los terrenos que conforman las reservas indígenas, y realizar los estudios y trámites de expropiación junto a la CONAI y proveer de terrenos necesarios para reubicar a los propietarios no indígenas cuando ello proceda. Trabada así la litis, corresponde estos analizar por parte de la Cámara si efectivamente las instituciones accionadas incurrieron en una omisión al no haber realizado las diligencias útiles y necesarias a efectos de que procedieran a la expropiación de la finca del Partido de San José No. 36084-000, con plano catastrado del Partido de San José asociado No. SJ-1008095-2005.
Para el voto de mayoría, en primer lugar se debe partir de la protección que la Constitución Política brinda a la propiedad privada como derecho fundamental reconocido expresamente en su artículo 45). Dicho artículo señala: "La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia. Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social." Si bien el artículo consagra la inviolabilidad de la propiedad privada, si dejó la posibilidad de que por razones de interés público, dicho derecho ceda, claro está, previa indemnización del valor del bien expropiado.
Así, el derecho de propiedad no es absoluto y en determinadas circunstancias dicho derecho puede ser afectado en razón de un interés publico, a condición de que el titular del derecho sea compensado económicamente en razón de su sacrificio. Se trata de un daño ocasionado por la Administración en aplicación de una ley, es decir, se trata de un daño por funcionamiento legítimo y conducta normal. Es por ello que la Ley General de la Administración Pública a partir de su artículo 190) desarrolla la garantía en cuanto al deber de indemnizar por ese tipo de daño con las limitaciones que el artículo 194) establece. Este artículo señala: "1. La Administración será responsable por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal cuando los mismos causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por la pequeña proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión. 2. En este caso la indemnización deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante. 3.
El Estado será responsable por los daños causados directamente por una ley, que sean especiales de conformidad con el presente artículo." De esta forma tenemos que existe un deber de indemnizar cuando la propiedad privada es expropiada por parte del Estado o sus instituciones, por razones de interés público, sin que pueda obviar dicha obligación de manera válida. Y paralelamente a la expropiación debe establecerse las diligencias tendientes a fijar la indemnización patrimonial respectiva. En el caso de la propiedad indígena tenemos que el Estado costarricense en el ejercicio de sus competencias ratificó en el año de 1959 el Convenio 107 de la OIT, en el que se dispuso en sus artículos 12, 13 y 14 la obligación de los Estados partes del Convenio en reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones indígenas sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas y la asignación de tierras adicionales a dichas poblaciones cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico.
Luego, Costa Rica mediante algunos decreto ejecutivos fue creando reservas indígenas bajo lo establecido en el Convenio, dotando de tierras a las poblaciones indígenas de las zonas así declaradas. En el caso de la Reserva Indígena de Quitirrisí de Mora, esta fue establecida por Decreto Ejecutivo N° 6036-G "La Gaceta" N° 113 del 12 de Junio de 1976. Luego la Asamblea Legislativa emitió la Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1979, en la que reiteró la condición de la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí creada por Decreto Ejecutivo N° 6036-G. Posteriormente por Decreto Ejecutivo N° 10707- G " La Gaceta" N 210 del 8 de Noviembre de 1979, dicha reserva fue delimitada como "Caserío Indígena". Finalmente, por Decreto No. 29452-G del 16 de abril de 2001, el Poder Ejecutivo con fundamento en lo que disponen los incisos 3) y 18 del artículo 140 de la Constitución Política, la Ley Indígena N° 6172 del 20 de Noviembre de 1977 y la Ley 7316 del Convenio Internacional N° 169 de la O.I.T. y considerando que para para delimitar la Reserva Indígena de Quitirrisí, no se realizaron los estudios científicos o al menos técnicos, que con objetividad establecieran un área prudencial para esa Reserva, por lo que el área no guardaba de manera alguna el reflejo de la realidad de la Comunidad Indígena de Quitirrisí, por lo que se debía otorgar a esa Comunidad una Reserva con una delimitación acorde a su vida cultural y socio-económica, en función de su desarrollo y por lo tanto dispuso modificar sus límites de la siguiente manera: "...La Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí se localiza por las siguientes coordenadas: Partiendo del punto de coordenadas N 207 600 E 511 950 punto de intersección entre la Quebrada Honda y la carretera Nacional Ciudad Colón- Puriscal.
Se sigue aguas arriba por la Quebrada Honda, hasta la unión con uno de sus afluentes en coordenadas N 207 610 E 512 090. Continúa por el afluente aguas arriba, hasta el punto de coordenadas N 208 450 E 513 650. El lindero de la Reserva Indígena sigue por los puntos de coordenadas: N 208 500 E 514 575 N 207 975 E 515 100 ( HITO 1813) N 207 650 E 5l5 675 N 207 350 E 5l5 300 naciente en el mapa de la Quebrada Barro. Se sigue aguas abajo por esta quebrada hasta el punto de coordenadas N 205 000 E 513 400. De ahí un Oeste franco al punto de coordenadas N 205 000 E 511 825, punto que interseca la quebrada Mina. Se continúa al punto de coordenadas N 205 050 E 511 725 donde se interseca la Quebrada Mónica. El límite de la Reserva continúa aguas abajo por la Quebrada Mónica, hasta el punto de coordenadas N 204 550 E 510 950. Se sigue al punto de coordenadas N 204 600 E 510 l00 donde se interseca la Quebrada Mata, continuando aguas arriba por esta Quebrada hasta el punto de coordenadas N 205 100 E 509 250.
Se continúa al punto de coordenadas N 205 000 E 509 350; carretera entre Morado y Guayabo. Se sigue por la carretera de Guayabo hasta el punto de coordenadas N 205 550 E 508 675, punto de intersección entre la carretera a Guayabo y la carretera Ciudad Colón. De este punto se sigue por una recta, al punto de coordenadas N 205 650 E 508 550. De ahí se sigue por una Quebrada (representada en el Mapa por curvas de nivel) aguas abajo, hasta su confluencia con el Río Jaris en coordenadas N 206 600 E 508 050. Sigue el lindero aguas abajo por el Río Jaris hasta el punto de coordenadas N 208 750 E 504 900. Punto donde confluye la Quebrada Pita sobre el Río Jaris. Se sigue aguas arriba por esta Quebrada Pita, hasta su naciente en el mapa en coordenadas N 209 660 E 506 215. De ahí una recta a punto de coordenadas N 209 900 E 506 500, punto que interseca el camino Guaco. Se sigue por este camino con rumbo sureste, hasta el punto de coordenadas N 208 575 E 508 205.
De ahí se continúa por una trocha rumbo noroeste, hasta la intersección de esta trocha con la Quebrada Chavarría en coordenadas N 209 275 E 509 650. Se continúa aguas abajo por la quebrada Chavarría, hasta su confluencia con la quebrada Honda en coordenadas N 209 445 E 509 775; para continuar aguas arriba por la Quebrada Honda hasta el punto coordenadas N 207 600 E 5ll 950. Punto inicial de la presente descripción..." Así pues el Poder Ejecutivo, en tutela de los derechos de las comunidades indígenas conforme a lo que se dispuso en los Convenios suscritos por el país y a la legislación nacional, acordó ampliar los límites territoriales de la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí, con lo que necesariamente abarcó propiedades que al momento en que se creó la reserva, no fueron afectadas y por ende carecían de todo tipo de limitación, y se encontraban dentro del comercio de los hombres, pero que al momento en que fueron absorbida, por la reserva quedaron afectas a lo que al respecto dispone la Ley Indígena y por ende surge sin duda, el deber del Estado de indemnizar la propiedad conforme a lo que señala el artículo 45 de la carta magna.
Y es que en cuanto a la potestad de expropiar para la creación o ampliación de las reservas indígenas, la Ley Indígena señala en lo que interesa en su artículo 5): "...En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones. (Así reformado por el artículo 65, inc. d) de la Ley Nº 7495 de 3 de mayo de 1995). Los estudios y trámites de expropiación e indemnización serán efectuados por el ITCO en coordinación con la CONAI...". Conforme a la literalidad del citado artículo, le corresponde al ITCO hoy INDER, reubicar a los no indígenas que posean propiedades o fuesen poseedores de buen fe en tierras declaradas como reserva indígena y en caso de que no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones.
Se trata entonces de una potestad-deber del INDER en coordinación con la CONAI de expropiar e indemnizar a los propietarios o poseedores de buena fe de los terrenos afectos a una Reserva Indígenas cuando los titulares del derecho no quisieren o no fuese posible reubicarlos en otros terrenos. Nótese que el legislador utilizó el verbo "deberá", lo que constituye un termino ordenatorio y no potestativo, como por ejemplo "podrá". De esta forma el INDER según la Ley Indígena, tiene el deber legal junto a la CONAI, de realizar los estudios y trámites de expropiación e indemnización conforme a lo establecido en la Ley de Expropiaciones, y de esta forma lograr un equilibrio entre los derechos de los pueblos indígenas a ocupar tierras conforme a la Ley Indígena y Convenios suscritos; pero paralelamente se le respete el derecho a la indemnización de los no indígenas, que en su momento inscribieron fincas en el marco de la publicidad registra, por no existir limitación al respecto, y que posteriormente fueron abarcadas en zonas declaradas reservas indígenas.
En cuanto a la preocupación de la representación del INDER en torno a la finalidad de los fondos destinados a esa institución, resulta oportuno traer a colación lo indicado por la Sala Primera, al respecto: "...Luego, su preocupación en torno a que de cumplirse con el fallo, la Institución, o su Junta Directiva, contravengan las normas que definen sus finalidades, resultan infundadas, toda vez el pronunciamiento jurisdiccional presupone la omisión del cumplimiento de una función que le fue asignada por una ley especial, de modo que el análisis sobre su marco competencial no puede entenderse constreñido a su ley de creación, si otras reglas de igual rango le confieren tareas adicionales, lo que en todo caso no resulta irrazonable o improbable, tomando en cuenta la antigüedad de creación de la Institución, y la comprensión y atención de nuevas necesidades sociales que deben ser solventadas por el Estado, a través de su complejo entramado...".
(RES: 001604-F-S1-2012. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.San José, a las nueve horas del seis de diciembre de dos mil doce.) Por último; si bien el artículo 3 de la Ley Indígena saca del comercio de los hombres la tierras dentro de las reservas indígenas al declararlas inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, como garantía para las poblaciones indígenas a gozar de dichas tierras; lo cierto es que dicha garantía se debe entender en armonía con la garantía constitucional a la inviolabilidad de la propiedad privada, y que en caso de interés público se debe indemnizar al expropiado por la pérdida del bien. De esta forma, si el Estado o sus instituciones no expropian e indemnizan como es su deber, no puede obviar válidamente tal obligación, pues la norma legal (Ley Indígena) choca de frente con la norma constitucional que es de mayor rango (artículo 45 constitucional).
Y de no proceder el Estado y sus instituciones con la expropiación a que lo obliga el artículo 5) de la Ley Indígena, lo que está propiciando son problemas de carácter social al enfrentarse propietarios registrales no indemnizados, con indígenas ocupantes de las reservas, situación que a todas luces debe prevenir el Estado y sus instituciones procediendo en los términos a que la ley los obliga, sea, procediendo con los trámites expropiatorios correspondientes.
El punto a dilucidar es pues, si efectivamente las entidades accionadas incurrieron en una omisión, al no cumplir con una obligación impuesta por el legislador en el artículo 5 de la Ley Indígena. Ha quedado acreditado que ni el Decreto Ejecutivo No. 6036-G, publicado en la Gaceta del 12 de Junio de 1976, ni la Ley Indígena afectó a la finca del Partido de San José No. 36084-000, y esta estuvo siempre fuera de la Reserva y se encontraba para todos los efectos dentro del comercio de los hombres. También quedó acreditado que conforme al historial registral de la finca; esta fue inscrita desde el año de 1903 y adquirida por el señor Pedro Jiménez Mora, cédula 1-172-487 el día 20 de noviembre de 1973, y el día 04 de marzo de 2003, la adquirió la sociedad actora de la señora Gladys Guevara Vega, Margarita Jiménez Guevara, Beatriz Jiménez Guevara y Sergio Jiménez Guevara. Nótese que la titularidad de la sociedad actora es como propietaria registral del inmueble y no como poseedora de buena fe.
Luego, se tiene que el Poder Ejecutivo por Decreto No. 29452-G del 16 de abril de 2001, amplió los límites de la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí de Mora y conforme al peritaje realizado por el Ingeniero Topógrafo Mauricio Mora Porras, la propiedad No. 36084-000 quedó absorbida dentro de los nuevos límites de la Reserva, sin que a la fecha se hayan realizado las diligencias de reubicación o expropiación que le impuso el artículo 5) de la Ley Indígena al INDER y a la CONAI. Es por ello que la actual propietaria del inmueble sostiene que las accionadas incurrieron en una conducta omisiva y accionan para que se les obligue a realizar los respectivos avalúos en conjunto con el Ministerio de Hacienda, y procedan según lo establecido en la Ley de Expropiaciones. En cuanto a las conductas omisivas, el artículo 36.e) del CPCA señala que será objeto del proceso contencioso, la conducta omisiva del Estado y sus instituciones.
Y es que con el CPCA se pasó de un contencioso administrativo al acto, a un contencioso administrativo a la conducta, tanto activa como omisiva, lo cual constituye un avance extraordinario en tutela de los derechos de los administrativos, ante omisiones atribuibles a la Administración, que bajo el anterior esquema procesal no podían ser impugnadas. Ahora bien, las omisiones administrativas pueden ser conceptualizadas como "(...) el incumplimiento por la administración pública de una obligación administrativa preexistente -impuesta por el ordenamiento jurídico- que le produce una lesión antijurídica al administrado o al interés público, por lo que representa una disfunción administrativa que debe ser objeto de control y fiscalización jurisdiccional para superar sus efectos antijurídicos" (Jinesta Lobo, Ernesto; Conducta administrativa objeto del proceso, en libro colectivo "El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo", San José, Poder Judicial, 2006, pp. 215-216), siendo que la conducta reclamada puede ser clasificada como una forma de inactividad formal entendida aquella como "(...) la falta de emisión por la administración pública de una declaración de efectos jurídicos que resulta legalmente debida" (véase el mismo texto antes mencionado, en que se cita la tipología de inactividad administrativa realizada por Marcos Gómez Puente).
A ese respecto, la Sección VI de este Tribunal indicó en la sentencia No. 302-2012 de las 15:30 horas del 21 de diciembre de 2012, indicó lo siguiente: "...La inactividad jurídica es consecuentemente, una disfunción administrativa, en tanto que implica la omisión de actuación formal o material del Estado o un ente público, y por ello, doctrinariamente se habla de diferentes tipos de inactividad de la Administración. Así, tenemos la inactividad en la emisión de un determinado acto administrativo (formal), la inactividad producida por la omisión de una actuación material (emisión de un acto jurídico), fáctica (prestación de un servicio público) o técnica. En todos estos supuestos, se parte de un deber de hacer o dejar de hacer de la Administración respectiva, que es incumplido por ella y que tiene efectos jurídicos hacia un particular concreto y/o terceros. Frente a este no actuar, surge la posibilidad de que el Administrado haga uso del ordenamiento jurídico que obliga a la Administración Pública a actuar dentro de niveles adecuados de funcionamiento para el cumplimiento de los fines públicos.
Es así como nuestro Derecho de la Constitución prevé la existencia de principios rectores que deben regir la función administrativa, tales como la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad en su actuación formal y material. En este sentido, se advierte en la Constitución Política, el deber de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas (art.140.8), la "buena marcha del Gobierno" (art. 139.4) y el principio de “eficiencia de la administración” (art. 191). Por su parte, nuestra Sala Constitucional ha hecho referencia al denominado derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos, como una obligación ineludible de la Administración de frente a los administrados (ver, entre otros el voto No. 2003-11222 de las 17:48 hrs. del 30 de septiembre de 2003). Por su parte, a nivel legislativo, no puede obviarse lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a los principios fundamentales del servicio público (art. 4), en lo que interesa, la continuidad y eficiencia) y el deber de aplicar las normas de la economía, simplicidad, celeridad y eficiencia (art. 269.1).
Es evidente para la mayoría de este Tribunal que la omisión de funcionamiento de la Administración, significa apartarse de las anteriores disposiciones, en tanto que la debida actuación formal o material de ésta, es incumplida en perjuicio del usuario del servicio y de sus derechos, tutelados, inclusive constitucionalmente, tal y como hemos determinado. Ante esta situación, de previo al año 2008, el administrado contaba con escasos medios jurídicos para hacer valer sus derechos en la vía legal. La antigua Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, contaba con la limitación de que se encontraba orientada a brindar la posibilidad, básicamente de que el administrado objetara la conducta formal y/o pedir responsabilidad o el restablecimiento de la situación jurídica, (proceso contencioso administrativo objetivo) mas sin que algunas de las más comunes formas de funcionamiento o disfuncionamiento administrativo pudieran ser objetables, si no existía un acto administrativo previo.
Con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, este panorama sufre un cambio fundamental, en tanto que se opta por un proceso contencioso subjetivo, en el que se hace referencia a un concepto mucho más amplio de situaciones jurídicas protegidas frente a conductas de la Administración, concepto este último, que como hemos dicho, engloba, actos, actuaciones materiales y omisiones de aquella. Es así como el artículo 36.e) del indicado Código establece que la pretensión administrativa será admisible respecto de las conductas omisivas, el artículo 42.g) posibilita a establecer pretensiones para que se condene a realizar una conducta específica y el artículo 122.g) correlativamente establece la procedencia de que mediante sentencia se condene en tal sentido (...)". Ahora bien, para determinar si estamos frente a una conducta omisiva de la Administración, es necesario determinar:
La representación de la CONAI y del INDER opusieron en su defensa las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho. Sobre la excepción de falta de legitimación en su doble vertiente (activa y pasiva), debe advertirse que la legitimación constituye la capacidad, la aptitud para ser parte de un proceso concreto, como parte pasiva, dependiendo de las condiciones que para tal efecto, la ley procesal preceptúa con relación a la pretensión que se plantea. Ahora, la legitimación deviene ya sea de la relación jurídico-administrativa establecida entre el actor y la Administración, o bien de la ley, de acuerdo a la que ella haya establecido al respecto. En el presente caso la legitmación activa de la sociedad actora proviene de su titularidad con respecto al inmueble No. 36084-000, la cual se indicó, se encuentra ubicada en una área que fue declarada por el Poder Ejecutivo como parte de la ampliación a la Reserva Indígena Huetar de Quitirrisí, realizada por Decreto No. 29452-G del 2001, situación que legitima a la actora a plantear el reclamo y la legitimación pasiva de las actora deviene de lo dispuesto en la Ley Indígena No. 6172, razón por la cual se debe rechazar dicha excepción.
En cuanto a la excepción de falta de derecho, retomando lo dicho por nuestra Sala Primera, es menester remitirse a la demostración de los hechos, como parte fundamental de ello, porque de lo que en ese acápite se determina, se podrá desprender si existen o no las bases legales para lo pretendido. Establece la legislación vigente que una de las excepciones oponibles en los procesos judiciales es la Falta de Derecho (artículo 298 del Código Procesal Civil) y sobre esa excepción la doctrina nos indica: "...Hablar de falta de derecho es como hablar de falta de norma jurídica, por lo que lo correcto sería hablar entonces de falta de presupuestos materiales o falta de elementos en la pretensión material -no procesal pues ésta todos la poseemos, a pesar de la imprecisión terminológica falta de derecho parece entonces referirse a las denominadas por la doctrina italiana como condiciones de la "acción" o requisitos de la pretensión y que se sabe comprende los requisitos constitutivos, para hacer comprender que sin ellos el derecho de acción no se ejerce adecuadamente y que los mismos debe, por consiguiente, ser considerados como los extremos necesarios y suficientes para determinar en concreto, el nacimiento del derecho a la pretensión.
Tales requisitos de la pretensión, que deben concurrir, para que pueda considerarse estimatoria la misma, la cual busca la resolución favorable, son, según la doctrina, tres: (a) un cierto hecho específico jurídico, o sea, una cierta relación entre un hecho y una norma; (b) la legitimación, (c) el interés procesal. Entonces la falta de derecho estaría representada por la inexistencia de los presupuestos materiales para cada caso concreto...". Habiéndose acreditado parcialmente derecho amparable a favor de la sociedad actora, se debe acoger parcialmente la excepción y por ende se acoge parcialmente la demanda.
En cuanto a este rubro, al amparo del numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, no existe en criterio de la mayoría de este Tribunal motivo alguno para proceder a la exoneración en costas, por lo que debe imponerse el importe de las mismas a cargo de las accionadas.
POR TANTO:
Por mayoría se admite la prueba para mejor resolver ofrecida. Se acoge parcialmente la falta de derecho. Por mayoría se declara parcialmente con lugar la demanda interpuesta y por ende se ordena el Instituto de Desarrollo Rural y a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas para que en el plazo máximo de 1 un mes, a partir de la firmeza del presente fallo, procedan a realizar las diligencias expropiatorias del inmueble del partido de San José No. 36084-000 con una cabida de 68,066.24 metros cuadrados con Plano Catastrado No. SJ-1-894058-2003, conforme a lo que les obliga el artículo 5) de la Ley Indígena. En todo lo demás se rechaza la demanda. Son ambas costas a cargo de las accionadas, las cuales se liquidarán en fase de ejecución de sentencia a petición de la sociedad actora. NOTIFÍQUESE. José Iván Salas Leitón, Felipe Córdoba Ramírez, Elías Baltodano Gómez. Jueces.
Voto salvado del Juez Felipe Córdoba Ramírez. Con profundo respeto de la posición adoptada por mis compañeros, estimo que la demanda debe ser declarada sin lugar en todos sus extremos. A estos efectos, habré de indicar que con ocasión de haber integrado la Sección VII de este Tribunal, tuve la oportunidad de redactar la sentencia dictada con el N° 74-2013-VII de las 10:30 hrs. del veintinueve de octubre del dos mil trece, en la que sobre el régimen jurídico de protección a las reservas indígenas, particularmente en lo que toca a los artículos 5 y 3 de la Ley Indígena. En dicha oportunidad se apunto como sigue: "1.- Sobre la evolución normativa en la materia de territorios indígenas. El primer antecedente legislativo en la materia -ya entrada la Nación en su época Republicana- se ubica en la otrora vigente Ley Sobre Terrenos Baldíos número 13 del 20 de enero de 1939, publicada en la Colección de Leyes y Decretos de ese año, en su primer semestre, tomo segundo, página 10, que en su artículo 8 rezaba como sigue y en lo conducente: "... se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde existan tribus de éstos, a fin de conservar nuestra raza autóctona y de librarlos de futuras injusticias".
(El resaltado no es del original). Este primer antecedente normativo como se puede observar, de entrada reconoció desde esa data el derecho de propiedad exclusiva del que son titulares las comunidades indígenas, pero para entonces, en un tanto de áreas territoriales a ser definidas “a juicio del Poder Ejecutivo”, en la medida de que se trataría de los sitios en que estos grupos se encontrasen emplazados, esto es, que a partir del sitio en que se encontrasen ubicadas esas comunidades, se declararían esas tierras propiedad de una determinada comunidad indígena, pero en un área definida en criterio del Poder Central, lo que admitiría que podrían serlo inferior a las efectivamente ocupadas por estas poblaciones. Desde entonces, se observa al menos como una ventaja para las comunidades indígenas, el carácter inalienable que le fue dado a este tipo de propiedad residenciada en un grupo minoritario, pero determinado de personas, unidas por lazos culturales particulares, lo que no fue otra cosa que un blindaje con el que se pretendió proteger su derecho de propiedad comunitaria -aunque lo fuese hasta una vez materializado por un acto el Poder Ejecutivo-, y esto, frente a posibles intentos ya de terceros, como de los propios grupos indígenas, de trasladar el dominio de esos bienes en favor de terceros y por supuesto, disponiendo la imposibilidad de que personas ajenas a estos grupos de la población nacional, pudiesen alegar derechos o titularidad sobre los mismos.
Singular nota entonces, lo es que se trató desde sus inicios de bienes que se encontraron "fuera del comercio de los hombres". La norma sin embargo nada expresó sobre la posibilidad de que previo a la entrada en vigencia de la misma y que luego de adoptados en aplicación de ésta, los relacionados actos posteriores que definiesen la identidad de esas áreas de territorio por parte del Poder Ejecutivo, existiesen terceros poseedores o titulares de buena fe sobre esas mismas áreas de superficie, por lo que habría de suponerse, que el Poder Ejecutivo no habría de constituir reservas en terrenos, que no fuesen los materialmente poseídos exclusivamente por indígenas al primer tercio del siglo pasado. Pues bien, en ejercicio de la competencia referida, dada por el legislador al Poder Ejecutivo como se ha informado, no fue sino hasta algunos años después de entrada en vigencia la Ley Sobre Terrenos Baldíos, que se emitió el primer Decreto Ejecutivo en la materia, a saber, el número 45 del 03 de diciembre de 1945.
En este decreto, no obstante no se definió ningún área específica como territorio indígena a los propósitos definidos por la ley y pese al texto del artículo 8 de la Ley Sobre Terrenos Baldíos, en su artículo primero consignó lo siguiente: “Declárense inalienables y de propiedad exclusiva de las tribus indígenas autóctonas, los terrenos baldíos por ellas ocupados; con excepción de las fajas destinadas a Carretera Interamericana ". (El resaltado no es del original). De esta forma, aunque el Poder Ejecutivo replicó lo que ya disponía la ley, fue más allá de ésta al establecer que las zonas en cuestión, no habrían de corresponder ya, con aquellas que a juicio del Poder Ejecutivo fuesen designadas para estos fines, “según su criterio”, sino que en su lugar, se estableció que el Poder Ejecutivo habría de reconocer como tales, todas esas áreas del territorio de la nación en tanto se encontrasen siendo ocupadas por las comunidades indígenas.
Sea en otros términos dicho lo anterior, que era la posesión efectiva ejercida sobre esos terrenos por las comunidades indígenas para el año de 1945, el criterio a partir del cual como variable, habría de haberse definido la protección legal que por parte del poder central, debía de darse a estas comunidades en garantía de su derecho de propiedad. Con todo y ello, la definición de qué áreas de la superficie de la Nación pertenecerían a estos grupos de personas, contó con una fórmula genérica e indeterminada a esa fecha, pues se trataría de los terrenos que ocupen estos grupos, “en tanto terrenos baldíos”, lo que comprendió un contrasentido, si se trataba de terrenos previamente ocupados por estas comunidades y sobre las que mediaba una propiedad preexistente, reconocible en tanto actos posesorios se ejerciesen en virtud de la misma. El mismo Decreto conformó también según su artículo primero, lo que sería la primera organización dirigida a realizar esfuerzos para materializar el mandato de ley anteriormente citado y puesto en vigencia años atrás, en lo que se denominó como la "Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación", asignándole a ésta la tarea de delimitar aquellas áreas de terreno que por primera vez se denominaron “reservas indígenas”.
Por su parte, el primer acto del Poder Ejecutivo efectivamente dirigido a la localización (delimitación) de un territorio indígena, se produjo en términos jurídicos hasta algunos años después, con ocasión de la promulgación del Decreto Ejecutivo número 34 del 15 de noviembre de 1956, que identificó tres reservas distintas que no incluyeron a la de la aquí actora, a saber, la “Boruca-Térraba”, “Ujarrás-Salitre-Cabagra” y “China Kichá”. Por tratarse de un derecho de propiedad en el caso concreto el que se reconoció de esta manera, nos debe remitir ello a la disposición constitucional que lo relaciona como un derecho fundamental, según se extrae del artículo 45 de la Carta Magna. En esta línea de ideas es dable decir, que el acto por medio del cual se estableciese qué área debe considerarse una reserva, no comprende un acto constitutivo, como sí declarativo de una situación jurídica como ya se indicó supra, preexistente en términos de la propiedad de la que son titulares las comunidades indígenas.
La posterior consolidación de este derecho de propiedad, privativa en la medida que es exclusiva y excluyente, además de comunitaria o colectiva, “reconocida” jurídicamente -pues no podría afirmarse que se trató de un derecho “constituido” o creado a partir de la vigencia de la Ley de Terrenos Baldíos- se produjo frente a la comunidad internacional al adoptarse como regulación interna el contenido del Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo, en los términos de la Ley de la República número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (1959), identificado como el "Convenio Relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de otras Poblaciones Tribales y Semitribales en los Países Independientes". En su artículo 2.1 el convenio de interés dispuso: “Incumbirá principalmente a los gobiernos desarrollar programas coordinados y sistemáticos con miras a la protección de las poblaciones en cuestión y a su integración progresiva en la vida de sus respectivos países”.
(El resaltado no es del original). De esta forma, adherido que lo fue por su voluntad el Estado costarricense al instrumento de cita y frente a la comunidad internacional así como frente a estos grupos indígenas, se comprometió como tal a ejecutar esas acciones coordinadas y sistemáticas, dirigidas en lo que nos interesa a este punto, a proteger en los términos más generales a estas poblaciones de la Nación, minoritarias y vulnerables en aquel momento también, conforme lo que ya su ordenamiento jurídico legal le imponía verbigracia de la Ley de Terrenos Baldíos y Decretos Ejecutivos antes citados. Debe relacionarse esta obligación con lo comprendido en el artículo 5 del mismo cuerpo normativo de corte supra legal, que reza: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio relativas a la protección e integración de las poblaciones en cuestión, los gobiernos deberán: a) Buscar la colaboración de dichas poblaciones y de sus representantes; (…)”.
(El resaltado no es del original). En lo que corresponde con las que para ese momento a nivel del ordenamiento jurídico nacional fueron identificadas como reservas indígenas, el artículo 11 del convenio de cita indicó que en los Estados vinculados: “Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas”. (El resaltado no es del original). Así quedó planteado a nivel normativo positivo, que los gobiernos -el Estado como un todo en nuestro caso-, se habrían comprometido desde el año de mil novecientos cincuenta y nueve a desplegar a lo interno de la Nación, procesos coordinados y sistemáticos, entre otras cosas, para responder ante la comunidad internacional y las propias comunidades indígenas en garantía de su preexistente derecho a la propiedad, que debía de ser reconocido y no constituido, incluso, debiendo a esos propósitos de ser el propio Estado, quien debía de “buscar”, y no esperar que suceda lo contrario, la colaboración de las poblaciones indígenas de interés y sus representantes.
Por lo demás debe advertirse, que se trata de normas supra legales en los términos del artículo 7 de nuestra Constitución Política, por lo que conforme al principio de jerarquía de las normas, así como el principio de control de la convencionalidad (artículos 1, 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ley de la República número 1615 del veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis y el 6.1.b) de la Ley General de la Administración Pública), habrían éstas de informar de forma sistemática el resto de la normativa de potencia y resistencia inferior, así como servir de parámetro para el operador jurídico a la hora de aplicar el ordenamiento al caso concreto, (artículos 10, tanto de la Ley General de la Administración Pública como del Código Civil). Por lo demás, conforme abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional, como a título de ejemplo, su sentencia número 1995-02313, de las 16:18 hrs. del 09 de mayo de 1995, se ha dicho como derivación del artículo 48 de la Constitución Política, que en tanto los instrumentos de derecho internacional proporcionen mayor protección a los derechos fundamentales, habrán de considerarse éstos de igual rango que la Constitución, de manera que lo relacionado en el convenio de cita, bien puede afirmarse, informa además los adecuados alcances que para estos casos particulares debe de entenderse tiene el artículo 45 de nuestra Constitución Política y el ordenamiento jurídico infra constitucional.
Por su relevancia estimamos pertinente la cita en lo conducente, del artículo 13 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo en estudio, en lo que indica en su inciso 2 que: “...Se deberán adoptar medidas para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan”. (El resaltado no es del original). Desde ese momento, rasgos importantes de este tipo de propiedad comunitaria lo son que su régimen jurídico se acerca al del dominio público, aunque no lo es, porque se trata de una propiedad si bien comunitaria y en ese tanto colectiva, exclusiva y excluyente, al tiempo lo es residenciada en un grupo de la población vulnerable, que por esa razón amerita la protección especial del Estado. Pues bien, muy a pesar de lo que en esos momentos el ordenamiento jurídico con claridad reglaba en torno al derecho de propiedad de estas comunidades en los términos dichos, con la adopción y entrada en vigencia de la Ley de Tierras y Colonización número 2825 del 14 de mayo de 1961, publicada en la Colección de Leyes y Decretos de ese año en su segundo semestre, tomo primero, página 394, que derogó la Ley de Terrenos Baldíos, se dispuso conforme su artículo 75, en grosera contravención con el Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo como sigue, en relación con la entidad que identificó ese cuerpo normativo como el Instituto de Tierras y Colonización: “El Instituto, de acuerdo con los organismos pertinentes, velará por el acondicionamiento de las comunidades o familias indígenas, de conformidad con el espíritu de esta ley.
No se declarará que las extensas zonas donde estas comunidades viven aisladamente, pertenecen exclusivamente a ellas, pero sí se tratará de reunir a todas estas comunidades, formando un solo centro agrario, en la zona que el Instituto considere adecuada y para lo cual se hará uso del área de terreno que sea necesaria”. Refiere la norma al otrora conocido como ITCO (1961) luego IDA, Instituto de Desarrollo Agrario (1982) actualmente INDER Instituto de Desarrollo Rural (2012). La norma de cita simplemente desconoció de tajo el derecho de propiedad de las comunidades indígenas consagrado en norma de rango, potencia y resistencia superior a la ley. Posteriormente y a más de una década después, encontrándose vigente esta asistemática regulación, se promulgó la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas número 5251, del 11 de julio de 1973, publicada en la Colección de Leyes y Decretos del mismo año en su segundo semestre, tomo primero, página 65.
Visto este cuerpo normativo, si se tiene presente el compromiso que se encontraba residenciado en el Estado a partir de la vigencia del Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo en sus artículos 2.1, 5, 11 y 13.2, a esta nueva organización pública interna vinculada con las comunidades indígenas conforme el artículo 4 de la ley mencionada, se le designó por el legislador, con propósitos generales y en lo que interesa para: “…b) Servir de instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas obligadas a la ejecución de obras y a la prestación de servicios en beneficio de las comunidades indígenas; (…) e) Velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra; el uso oportuno de crédito; mercadeo adecuado de la producción y asistencia técnica eficiente; (…)”.
(El resaltado y subrayado no es del original). Con todo y ello como se verá adelante, estas tareas de coordinación no fueron designadas con exclusividad en la CONAI, pues ya se encontraba vinculado a esta función aunque de diversa forma, el ITCO. Por otra parte, se reiteró la obligación del Estado de garantizar el derecho de propiedad de estas comunidades sobre la tierra. En torno a estas labores de coordinación asignadas, no puede pasarse por alto el artículo 9 del mismo cuerpo legal, que dice así: “Para los efectos del inciso b) del artículo 8, se faculta al Estado, a las instituciones autónomas o semiautónomas del país para prestar ayuda de cualquier índole a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas”. (El resaltado no es del original). Punto aparte lo es que esta ley contempló –nuevamente de forma asistemática- un único transitorio, al parecer inspirado en la Ley de Tierras y Colonización, que rezaba: “A más tardar dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, el Instituto de Tierras y Colonización procederá a levantar informaciones posesorias de todas las parcelas ocupadas por los indígenas en las diferentes zonas, a fin de inscribirlas en el Registro de la Propiedad en forma inmediata a nombre de los ocupantes de dichas parcelas.
Los indios que no estuvieren ocupando parcelas, deberán ser censados para resolverles el problema de la carencia de tierras a la mayor brevedad posible. El Instituto de Tierras y Colonización deberá mantener una reserva considerable de tierras aptas para el cultivo, en las cuales dará arrendamiento; y que serán destinadas exclusivamente para futuras expansiones de las comunidades indígenas”, (el resaltado no es del original) lo que habla -se insiste- de un despojo de la titularidad de esas tierras contra lo establecido por el derecho internacional. De otra parte, en lo que podría estimarse que constituye algún aspecto favorable a los intereses de las comunidades indígenas, se indicó que a partir de la promulgación de esa ley, era ese Instituto el que habría de haberse provisto al menos de los terrenos suficientes para destinarlos exclusivamente a estas comunidades, así como que, como consecuencia lógica y necesaria de esa atribución-deber, de haber emprendido las tareas pertinentes a fin de determinar y definir con claridad la limitación o deslinde de los terrenos que comprenderían esos territorios.
Al año de su entrada en vigencia, fue reformado este transitorio conforme el artículo 1 de la Ley número 5651 de 13 de diciembre de 1974, en los siguientes términos y con desconocimiento absoluto de la propiedad indígena garantizada por el Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo: “Transitorio.- Se declaran inalienables las reservas indígenas inscritas a nombre del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), las cuales se destinarán exclusivamente al asentamiento de las comunidades indígenas, servicios públicos indispensables, y al uso, habitación y usufructo de los aborígenes que carezcan de tierras de su propiedad, inscritas o no inscritas fuera de esas reservas. En éstas el ITCO podrá otorgar arrendamientos a dichos aborígenes, por tiempo limitado e intransferible, salvo a otros aborígenes que se encuentren en las mismas condiciones. El Sistema Bancario Nacional y las demás instituciones del Estado, conjuntamente con la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), reglamentarán sistemas especiales para que los miembros de las comunidades aborígenes puedan obtener créditos para la adecuada explotación de las tierras, a que se refiere este transitorio”.
Se insiste en que el ITCO debía entonces de delimitar y registrar, aunque lo fuese a su nombre, las áreas de terreno correspondientes. Lo anterior importó el desconocimiento pleno de la propiedad indígena que el Estado se habría comprometido a garantizar ante la comunidad internacional y esos pueblos. Tornando otra vez al texto original de la Ley número 5251 que crea la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, dicha organización según su artículo primero, fue dotada de personería jurídica y patrimonio propios. Se destaca que la Comisión desde su creación -y en ese tanto su asamblea general- se encontraba conformada de manera más que alambicada, entre otros según su artículo 2, inciso a) por: "… los representantes de las dependencias e instituciones siguientes: Presidencia de la República; Universidad de Costa Rica; Universidad Nacional; Ministerio de Educación Pública; Ministerio de Gobernación y Policía; Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; Ministerio de Salud; Ministerio de Agricultura y Ganadería; Ministerio de Seguridad Pública; Instituto Mixto de Ayuda Social; Instituto de Tierras y Colonización; Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; Instituto Nacional de Aprendizaje; y Servicio Nacional de Electricidad; (…)”.
(El resaltado no es del original). Lo anterior da cuenta del vínculo necesario que debía de existir entre el Poder Central, ministerios incluidos y entre otros entes, el mismo ITCO, esto, hasta el dictado de la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia número 3485-2003, de las 14:17 hrs. del 02 de mayo del 2003, fallo cuyo contenido no entramos a analizar, bastando con indicar que se estimó inconstitucional a partir del mismo, que la Comisión estuviese integrada con dichas autoridades públicas. Debe tomarse nota de que las instituciones y Ministerios referidos conformaban parte de la asamblea general de la CONAI, con facultades para fijar su política general actuando como componentes de dicho órgano colegiado, así como para aprobar o improbar su presupuesto, tanto ordinario como extraordinario. La finalidad de esta organización se reitera por su relevancia, lo fue entre otras cosas y como se advirtió, la de servir de instrumento de coordinación interinstitucional, así como la de velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al indígena la propiedad individual y a su comunidad, la propiedad de sus territorios según reza el artículo 4 inciso e) de dicho cuerpo legal, lo que explica de algún modo, la intención originaria del legislador.
En lo que toca al patrimonio de la CONAI, se habría de encontrar constituido a la fecha de su entrada en operación, por la subvención anual que se venía dando en la Ley de Presupuesto General Ordinario de la República a la anterior Junta de Protección a las Razas Aborígenes; las contribuciones extraordinarias acordadas por el Estado e instituciones autónomas y semiautónomas de la República; los bienes pertenecientes a la anterior Junta; las donaciones de particulares, de Estados extranjeros, agencias y fundaciones internacionales o cualquiera otra entidad; “paradójicamente”, el uso de nombres, símbolos y figuras indígenas; y el importe de los derechos otorgados para el uso comercial de esos nombres, símbolos y figuras indígenas, (artículo 8, inciso a) de la Ley de Creación de la CONAI). Siempre en lo que corresponde con temas presupuestarios, el artículo 9 de esta ley dispuso que el Estado e instituciones autónomas y semiautónomas de la República, se encontrarían autorizados para prestar ayuda de cualquier índole a la CONAI, claro está, para la consecución de sus fines.
De otra parte y siempre en esta misma línea de ideas, en su artículo 28, la ley que nos ocupa indicó que: “A fin de que el Poder Ejecutivo pueda estar en condiciones de fijar en el proyecto de ley de Presupuesto General de la República, la subvención que a bien tuviere, a más tardar el 31 de julio de cada año, la Junta Directiva remitirá a la Oficina de Planificación de la Presidencia de la República, una estimación razonada de sus necesidades para el próximo período fiscal. Es entendido que para el período fiscal de 1973 no rige esta disposición. Asimismo los presupuestos de la Institución serán sometidos a la Contraloría General de la República para su aprobación y liquidación conforme a la ley”. (El resaltado no es del original). Luego y por diversos Decretos Ejecutivos, el poder central hizo enunciación algunos postulados que resultan aplicables a toda las comunidades indígenas, pese a que lo haya sido con ocasión del reconocimiento sólo de algunas de ellas, y que resultan de interés.
A saber, en el Decreto Ejecutivo número 5904 del 11 de marzo de 1976, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 70, del 10 de abril de 1976. En este instrumento normativo, se declaró entre otras cosas lo que sigue: “Considerando: (…)5°- Que aún existen territorios poblados exclusivamente por indígenas haciendo posible la delimitación de dichas Reservas; (…) 10.- Que es deber del Estado vigilar la seguridad de sus ciudadanos, e impedir las injusticias y malos tratos, especialmente en el caso de minorías indígenas actualmente marginadas”. (El resaltado y subrayado no es del original). Además, en su artículo primero se ordenó que: “Su delimitación exacta será efectuada por el ITCO, en coordinación con la CONAI”. Así, al para entonces el denominado Instituto de Tierras y Colonización (hoy INDER) se le reiteró su designación como el organismo que tendría bajo su cargo la demarcación territorial de la reserva así creada, tarea que habría de iniciar dos meses luego de puesto en vigencia el Decreto.
Además, conforme los artículos 14 y 15 del Decreto en análisis, se expresó por parte del Poder Ejecutivo que lo que se encontraba normado por esa vía lo es de interés público, así como que la CONAI tendría el deber de elaborar un censo de la población indígena de Costa Rica a la brevedad posible, que debería además de encontrarse permanentemente actualizado. Pues bien, encontrándose reconocido el terreno propiedad de estas comunidades de la forma que se indicó, apenas algo más de un año después, se promulgó la Ley Indígena, número 6172 del 29 de noviembre de 1977, que conforme su artículo 11 derogó toda otra anterior en lo que se le oponga. En esta oportunidad y sin perjuicio de lo que el legislador promulgó con ocasión de la puesta en vigencia de la Ley de Tierras y Colonización que habría en lo asistemática que resultó de tenerse por derogada, se dispuso conforme el artículo primero en relación con el 2 de este cuerpo legal sobreviniente -ahora sí, acorde con lo dispuesto en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo 107 sobre Protección de Pueblos Indígenas y Tribuales- que las reservas indígenas son propiedad de esas comunidades y que se habrían de encontrar todas inscritas en el Registro Nacional a su nombre, ya no del ITCO.
Así mismo, se estableció que los límites de esos territorios una vez “reconocidos” por el Estado, no podrán ser variados en disminución en su cabida si no lo es mediante ley de la República. Esto último permite afirmar sobre la potencia y resistencia jurídica de los Decretos Indígenas que fuesen reconocidos como tales, que dichos instrumentos constituirían fuente del ordenamiento jurídico con rango de ley material. Además, se advirtió que estas comunidades tendrían plena capacidad jurídica para actuar y que no se considerarían estatales (el artículo 4 de la ley habla de los Consejos Directivos, administradores y representantes de estas comunidades). Además, se reitera que se trata de territorios inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivos de las comunidades indígenas que los habitan, no encontrándose permitido a los no indígenas, alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas, siendo todo traspaso o negociación de tierras o las mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, absolutamente nulo con las consecuencias legales del caso.
El artículo 3 de dicha ley establece lo que sigue: “Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros”. Nota aparte, conforme el Reglamento a la Ley Indígena, Decreto Ejecutivo número 8487, del 23 de abril de 1978, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 89, del 10 de mayo de 1978, en su artículo 3, se indicó que: “Para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2° de la Ley Indígena, las Comunidades Indígenas adoptarán la organización prevista en la Ley No 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento”.
En tanto, el artículo 10 del mismo reglamento indicó que: “Para garantizar los derechos regulados en los artículos 3° y 5° de la Ley, el Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral comparecerá, por sí o a través de su apoderado o Delegado, a la mayor brevedad posible, después de producida la infracción, acompañando la certificación donde aparezca la inscripción de la Reserva, para incoar, ante el funcionario competente, la acción legal correspondiente”. Posteriormente, conforme el Decreto Ejecutivo número 13568 del 30 de abril de 1982, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 94 del 17 de mayo del 1982, se dispuso en su artículo primero que las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas. En refuerzo de todo lo anterior, el día 03 de noviembre de 1992 fue promulgada la Ley número 7316 publicada en el Diario Oficial “La Gaceta” número 234, del 04 de diciembre de 1992, “Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, de la Organización Internacional del Trabajo, conforme el cual se regula puntualmente el tema de la propiedad indígena.
En su artículo 2.1, reza este instrumento como sigue: “Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. Por su parte, el inciso 2) del mismo numeral indica: “2. Esta acción deberá incluir medidas: a) Que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida”.
Otros numerales del convenio que resultan de interés, los pasamos a citar, su artículo 3 dice así: “Artículo 3.- 1. Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos; 2. No deberá emplearse ninguna forma de fuerza o de coerción que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio”. Su numeral 4, que por parte del Estado: “1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. 3.
El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales”. El artículo 5, indica que los gobiernos: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio: a) Deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; b) deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos; c) deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo”. La temática de la propiedad de estos grupos sobre las áreas que comprenden sus territorios, fue específicamente contemplada en este convenio y en esta línea, su artículo 13, indica así: “1.
Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. 2. La utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”. (El resaltado no es del original). El artículo 14, inciso 2), reza: “2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados”.
La normativa en esta materia resulta abundante y ha evidentemente evolucionado a la fecha, pese a que para efectos prácticos y conforme los alegatos formulados por las propias partes demandadas en lo principal, no ha llevado el efecto que se esperaba. Por otro lado debe decirse, que en lo que regulación internacional regula la materia, existen competencias asignadas al Poder Central y resulta en ese tanto de aplicación directa al Estado entendido como un todo, sin que su organización interna resulte circunstancia que importe flanquear el principio de control de convencionalidad, como veremos.- / 2.- Sobre el principio de control de la convencionalidad. Conforme la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptado internacionalmente el 30 de abril de 1982, hoy ley de la República número 7615 del 24 de julio de 1996, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” número 164 del 29 de agosto de 1996, se dispuso en lo que nos interesa: “Articulo 26.- "Pacta Sunt Servanda".
Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”. Lo anterior importa la obligación de los estados de ser consecuentes con las obligaciones que asumen frente a la comunidad internacional y claro está, en casos como los comprendidos en el Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con el Convenio número 169, “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, con las comunidades indígenas, particularmente en materia de garantías respecto del ejercicio, que debe ser garantizado como pleno, de derechos fundamentales. Por supuesto que son observables en esta materia tanto el artículo 7, como la doctrina que ha forjado la Sala Constitucional a partir de los alcances que ha dado al numeral 48, ambos de la Constitución Política. En otro nivel, a efecto de los aspectos operativos o de aplicación de estas reglas, el artículo 27 de este cuerpo normativo de derecho internacional dispone en relación con el derecho interno y la observancia de los tratados, refiriéndose a los Estado suscribientes, que: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.
Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”. Es por ello que por disposición expresa, la organización interna del Estado dispuesta por ley, o incluso por la Constitución, no permitirían su imposición frente a esta norma de derecho internacional. Este artículo 46, refería a la eficacia del tratado una vez consentido (firmado) por la delegación respectiva, lo que tiene relación con el artículo 11, sobre las formas de manifestación del consentimiento para obligarse por un tratado, en lo que dispone que basta con la firma del mismo. Ante ello, la delegación de Costa Rica interpretó y expresó que la disposición aplicaría para el caso del Estado Costarricense en lo que se refiere al derecho secundario, no así a las disposiciones de la Constitución Política. Todo lo anterior es relevante con ocasión del desarrollo del principio de control de la convencionalidad y de lo que se podría denominar además, el principio de intangibilidad de los tratados frente a la ley.
De lo anterior se desprende además, bajo la cobertura de la aspiración de todo ordenamiento jurídico de proveer certeza y seguridad, la obligación de hacer aplicación directa de las normas contenidas en tratados internacionales ya ratificados y vigentes en el orden interno, pudiendo claro está, ser normativa invocada por su beneficiario, independientemente de que se trate de otro Estado y en exigencia de lealtad a los compromisos asumidos en el marco de las relaciones entre las naciones vinculadas, sin perjuicio de la cobertura que también se ha solido invocar al principio en materia de instrumentos de este tipo cuando regulan materia de derechos humanos. La Sala Constitucional al respecto ha indicado como sigue: “II.- Es obvio que el gestionante parte de lo que dispone el artículo siete de la Constitución Política en el sentido de que los tratados y convenios internacionales "estén con autoridad superior a las leyes" (…).
Mas debe decirse que los instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en la República, conforme a la reforma del artículo 48 Constitucional (Ley No.7128, de 18 de agosto de 1989), al integrarse al ordenamiento jurídico al más alto nivel, valga decir, al nivel constitucional, lo complementan en lo que favorezcan a la persona”. (El resaltado no es del original). Así, se impone en síntesis el reconocimiento de la validez de las normas internacionales como fuente directa del derecho interno y en reconocimiento de su ubicación en materia de la jerarquía de las fuentes. El principio de control de la convencionalidad se encuentra residenciado en el ya mencionado artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, en relación con el artículo 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin perjuicio del contenido de la Declaración Universal de Derechos Humanos, esta última que al igual que múltiples otras declaraciones surgidas en el seno de las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, no son objeto de ratificación por los Estados miembros o signatarios por innecesario.
No podría decirse otra cosa entonces, que el contenido de estos cuerpos en materia de derechos humanos tiene un enorme valor interpretativo para todas las instancias encargadas de aplicar las normas que componen el bloque de legalidad, y en ese sentido también el derecho interno. No está demás indicar en lo relevante para el caso que nos ocupa, que como se desprende del artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que refiere al derecho de propiedad, como lo es para todo otro derecho reconocido en ese instrumento, los Estado encuentran comprometidos a asegurar el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades fundamentales del hombre, lo que significa que el Estado tiene la obligación no sólo de respetar esos derechos y libertades, sino y además, la obligación de asegurarlos. Esto lo que implica que es al Estado en su conjunto sin que su organización interna permita afirmar que se ha desprendido de sus deberes, a quien se le demanda la adopción de actuaciones que tiendan a la realización efectiva de los cometidos que persiguen los convenios de este tipo en materia de derechos humanos, sin que el derecho interno sirva de excusa para incumplir lo convenido.
Sobre la importancia de tener presente lo dicho a este punto en lo que se vincula con la defensa de los derechos de un grupo de la población que se encuentra en situación de vulnerabilidad como lo son las comunidades indígenas desde tiempos inmemoriales, la Sala Constitucional en su sentencia N° 2253-96 de las 15:39 horas de 14 de mayo de 1996, indicó: “... Existen diversos instrumentos jurídicos tendientes a fomentar esa igualdad real entre los sujetos; entre ellos puede ubicarse la situación particular de los aborígenes, quienes tradicionalmente han sido marginados, por razones históricas, sociales, económicas y culturales. Ellos sufren las consecuencias de una sociedad que no comprende ni respeta sus diferencias; y que en ocasiones, tiende a verlos como seres incapaces de dirigir sus propias vidas y destinos. Ante esa situación, la comunidad internacional sintió la necesidad de adoptar medidas a favor de los indígenas.
Así, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley Nº 7316 de 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas y de su cultura". El control de convencionalidad importa que el Poder Judicial de cada Estado y los órganos que componen su estructura (y toda autoridad que ejerza funciones materialmente jurisdiccionales, en particular la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en función de lo dispuesto en el artículo 49 constitucional) deban aplicar, interpretar y/o resolver los asuntos propios de sus competencias como operadores jurídicos, haciendo prevalecer el parámetro convencional de control, constituyéndose así el derecho internacional en lo que regule derechos humanos, en lo que realmente es, sea, garantía del respeto a los derechos humanos en lo que corresponde.
Por lo demás, baste con indicar que según nuestro Código Civil en su artículo 5, estos cuerpos normativos de corte internacional son de aplicación directa por el operador jurídico al formar parte del derecho positivo interno de la nación, desde el momento en que su incorporación al bloque de legalidad se produce por virtud de la aprobación de la Asamblea Legislativa y su publicación integral en el Diario Oficial “La Gaceta”, por lo que formando parte del bloque de legalidad, esto es parámetro de control de esta jurisdicción. (Artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública). Insistimos entonces, en que la organización interna y designación de competencias específicas por parte del legislador, en órganos y/o entes diversos al Estado entendido como poder central, no permitirá como condición ensalvable, argüir dicha circunstancia para inhibir o exonerar al Estado del cumplimiento de las obligaciones impuestas por el bloque de legalidad, incluidos claro está, pero con fuerza, potencia y resistencia del más alto nivel, los convenios número 107 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con el Convenio número 169, “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”. / 3- Sobre los alcances el artículo 5 y 3 de la Ley indígena.
En lo que mayor relevancia tiene a los efectos de este fallo, el artículo 5 de la Ley indígena dispuso: “En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones. / Los estudios y trámites de expropiación e indemnización serán efectuados por el ITCO en coordinación con la CONAI. / Si posteriormente hubiere invasión de personas no indígenas a las reservas, de inmediato las autoridades competentes deberán proceder a su desalojo, sin pago de indemnización alguna. / Las expropiaciones e indemnizaciones serán financiadas con el aporte de cien millones de colones en efectivo, que se consignarán mediante cuatro cuotas anuales de veinticinco millones de colones cada una, comenzando la primera en el año de 1979; dichas cuotas serán incluidas en los presupuestos generales de la República de los años 1979, 1980, 1981 y 1982.
El fondo será administrado por la CONAI, bajo la supervisión de la Contraloría General de la República”. Se estima necesario hacer las siguientes consideraciones. La ley en lo que toca a este artículo, parece haber reconocido o al menos se encuentra expresada de tal forma, que supone un hecho tenido como cierto por el Legislador, a saber, que a su entrada en vigencia efectivamente habría de esperarse la existencia de personas no indígenas poseedoras o titulares de buena o mala fe, sobre áreas de los territorios de las reservas indígenas, en relación con las cuales para dar cumplimiento a los compromisos adquiridos por el Estado, particularmente con lo estipulado en el artículo 11 del Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo, sin perjuicio del 169, debía de procederse a su desalojo. Así, debiéndose suponer que la reserva se encontrase debidamente delimitada, se definió conforme el artículo en estudio y por lógica deducción, que en torno estas personas poseedoras no indígenas, primero, debían ser estas identificadas como poseedoras de terrenos dentro de la reserva.
A estos propósitos, con claridad plena entiende esta autoridad judicial que se impone que la Administración tenga clara la delimitación de las áreas de terreno que conforman la reserva indígena, exclusivamente conforme el respectivo Decreto Ejecutivo que dictado al efecto así lo haya reconocido y esto, con absoluta independencia de la información registral derivada del Registro Nacional, aunque claro está, el levantamiento de los planos correspondientes y la inscripción registral de las fincas a nombre de las asociaciones respectivas, es presupuesto para la determinación posterior, de qué persona no indígena se encuentra dentro de la reserva, o de situaciones jurídicas eventuales derivadas de la situación registral del inmueble en caso de que no lo sea así. La delimitación de esos terrenos ha correspondido en todo momento al Estado, y correspondía a los efectos del derecho interno antes de entrada en vigencia la Ley Indígena al INDER, en coordinación con la CONAI, como lo es ahora conforme la normativa vigente y claro está, en coordinación con las comunidades indígenas mismas y toda otra autoridad pública vinculada, incluyendo al propio Estado -insistimos- conforme un adecuado ejercicio de control de convencionalidad en materia de derechos humanos.
Segundo, partiendo de las áreas que comprenden la reserva, una vez debidamente delimitadas, habría entonces de procederse a efectuar los censos poblacionales que permitan identificar la existencia de no indígenas en ella, (tarea que corresponde a la CONAI, en concurso con las comunidades indígenas, ya sea que esos terceros ejerzan actos de posesión o resulten titulares a nivel registral de algún derecho sobre los territorios (posibles traslapes registrales incluidos), por lo que la situación registral y/o catastral del inmueble resulta mandatoria según el caso, cuando proceda. Tercero, a los efectos de resultar procedente la expulsión material del no indígena por medio de una actuación de policía, al desalojo administrativo, o en su caso, previo al desalojo o puesta en posesión, la indemnización, si es del caso por la vía del proceso expropiatorio, habría de procederse con la determinación previa de las variables que conforme el artículo 5 de la Ley Indígena, hacen depender, el obrar de una u otra forma, sea, según se trate del ejercicio de actos o derechos de terceros desplegados de buena o mala fe.
Parámetro para ello sin duda lo son las reglas y doctrina que se encuentran comprendidas en el Código Civil, artículos del 17 al 22, sin perjuicio de la normativa que de forma sistemática ha sido analizada a este punto del presente instrumento, al tenor de la cual, todo acto realizado posterior a la vigencia de la Ley Indígena y por virtud de lo dispuesto en ésta al menos, deviene, en tesis de principio y por disposición de ley, en nulo, tratándose de inmuebles fuera del comercio de los hombres, sin perjuicio como se verá, del momento a partir del cual impone el ordenamiento jurídico que no se pueda alegar desconocimiento del mismo, a partir de la promulgación y puesta en vigencia a partir de lo que dicta la normativa especial aplicable en la materia, a partir de los Decretos Ejecutivos que definen las áreas que comprenden reservas indígenas. Por supuesto que la data de creación misma de cada reserva es parámetro que debe ponderarse también, e incluso ante la ausencia de demarcación, si podía conocer la persona no indígena que el inmueble que ocupa, en propiedad o no, o en su caso que que pretende adquirir en propiedad, se encuentra siendo parte de un determinado territorio indígena.
Cuarto, para el caso de poseedores de mala fe, se debe proceder con su expulsión (acto de policía) o desalojo inmediato por las vías legales previstas al efecto (desahucio administrativo), esto a efecto de lo cual, no habría de proceder indemnización alguna. En el caso de las personas que se encuentren siendo titulares registrales del dominio o de algún derecho real, que cuenten con título y que lo sea de mala fe, debería procederse con la acción prevista por el ordenamiento jurídico para la remoción de mundo jurídico del título correspondiente, para posteriormente lograr el desalojo respectivo. En el caso de que el título haya sido otorgado en el ejercicio de alguna potestad administrativa (titulación por parte de una autoridad pública entre otros), habría ello de importar la acción por la vía de la lesividad si es del caso, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o la acción directa ejercida por parte del titular del derecho afectado.
Para el supuesto de los no indígenas, ya sean simples poseedores, ya sean titulares registrales del dominio y/o algún derecho real sobre el inmueble, en tanto se encuentren actuando de buena fe, debe procederse por el INDER a proponerles una alternativa para su reubicación en terrenos que habrían de resultar equivalentes en lo posible, con los así afectados por estos terceros en las reservas indígenas. Los terrenos para reubicar, deberán de serlo sin duda de entre los que se encuentren en disposición del Instituto de Desarrollo Rural, tanto para sus fines ordinarios de ley, como para estos particulares propósitos, al amparo de la Ley Indígena, dado que la disposición de terrenos a ser destinados a los propósitos de la protección de las comunidades indígenas es de vieja data residenciado en el entonces ITCO, previo incluso a la entrada en vigencia de la Ley Indígena como fue advertido supra.
Ahora bien, la reubicación sólo procede de resultar voluntaria por el particular y de ser posible, de lo contrario, debe procederse con el trámite de expropiación, cuyo procedimiento, luego y eventual proceso judicial, habría de encontrarse a cargo del Instituto de Desarrollo Rural, haciendo para ello mano de su propio presupuesto, salvo en lo que corresponde exclusivamente con el pago de las indemnizaciones cuando procedan, lo que de debe hacer con cargo en los fondos que habría de administrar la CONAI. El INDER a esos efectos deberá efectuar los trámites necesarios a fin de dar cumplimiento con los actos preparatorios del procedimiento administrativo respectivo y de expropiación en sede judicial, incluyendo la identificación plena del inmueble de que se trate, su valoración y la declaratoria de interés público en su caso, sin perjuicio de la coadyuvancia que puedan suministrar otras entidades públicas y claro está, el propio Poder Ejecutivo, que en criterio de los integrantes de este Tribunal, nunca se ha entendido por el orden jurídico, desvinculado de estas tareas en aplicación directa del derecho internacional.
Así, será exclusivamente para el pago de las indemnizaciones entonces que deberán destinarse los fondos direccionados a la CONAI por parte del Poder Ejecutivo conforme el párrafo final de dicho numeral, de forma que encontrándose ellos en buena administración de la Comisión, deberá esta mantenerlos disponibles para cuando resulte oportuno proceder a la indemnización a favor de quien corresponda, de conformidad a requerimiento del INDER y cuando jurídicamente así proceda, todo, en un marco de coordinación adecuado y eficiente. De la forma dicha, es dable decir que el legislador instrumentalizó al denominado en aquel momento Instituto de Tierras y Colonización –podría suponerse que dada la plataforma con que contaba su organización- luego Instituto de Desarrollo Agrario, hoy, Instituto de Desarrollo Rural, en relación con el cual existen aún vigentes sus deberes legales de delimitar los terrenos que conforman las reservas indígenas conforme el Decreto Ejecutivo número 5904 del 11 de marzo de 1976, y de proveer de los terrenos que resulten necesarios para reubicar a los no indígenas cuando ello proceda -a lo que deberá proceder echando mano de aquellos terrenos que tenga en disposición-.
En el supuesto de la expropiación, debe tenerse en cuenta el particular interés que ha de perseguir la declaratoria de interés público que corresponde a una actuación previa indispensable. El interés público en estos casos, ciertamente conforme el artículo 45 constitucional responde al despliegue de obligaciones estatales impuestas por el bloque de legalidad y en esa medida, en protección del interés público relacionado con la protección de la cultura indígena asociada al derecho de propiedad, pero también atiende y al tiempo, a un interés comunitario o colectivo de corte privativo, en tanto perseguirá la integridad del derecho de propiedad, exclusivo y excluyente, residenciado en las comunidades indígenas a través de sus organizaciones representativas, por lo que no se trata de un interés institucional, como sí medio para la preservación del derecho de propiedad de grupos particulares y vulnerables de la población que se han tradicionalmente encontrado en riesgo y constantes violaciones a su derecho de propiedad, tal y como el mismo legislador y el Poder Ejecutivo lo han reconocido expresamente.
En cuanto a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, corresponde a esta organización pública como se dijo, la realización de los censos poblacionales dentro de las reservas indígenas, claro está, una vez que se encuentren claramente delimitadas por el INDER, -no podría entenderse esto de otra forma- sin perjuicio de la forma en que haya de proceder cuando no quepa duda de las áreas de la reserva de que se trate. En este sentido, para este Tribunal la administración de los fondos con que debió de ser dotada la CONAI por parte del Poder Ejecutivo en ajuste con el artículo 5 de la Ley Indígena y la puesta a disposición de éstos, exclusivamente para los efectos de pagar las indemnizaciones cuyo trámite se encuentran a cargo del INDER, habría de servir como presupuesto para financiar las mismas. Lo anterior hace suponer que habrá de privar formal requerimiento por parte del INDER a la CONAI a esos propósitos cuando proceda, y hasta que el dinero designado a ese efecto por el legislador con cargo en el Poder Ejecutivo subsista.
De no resultar suficiente, el faltante debería de ser provisto por el Poder Ejecutivo -no por el INDER la CONAI y/o cualquier otro órgano o entidad jurídica pública- siguiendo la misma fórmula legislativa dispuesta y en la medida necesaria. La posibilidad de que no resulte suficiente el presupuesto previsto originariamente, no impone otra cosa que decir, que no enerva esa circunstancia la obligación originaria únicamente endosable al poder central, de dotar de los recursos que resulten necesarios para dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Indígena y el derecho internacional. En el momento en que no existan no indígenas que indemnizar en las reservas, queda claro para este Tribunal que la norma comprendida en el numeral -norma de corte programático- de cita habrá de perder vigencia en función de haberse ya cumplido el fin que persigue la misma en ese tanto. En ese estado de las cosas eventual, debería de poderse afirmar que se habría de haber materializado de forma efectiva el ejercicio del derecho exclusivo y excluyente de propiedad del que son sus titulares las comunidades indígenas, sin perjuicio de la vigilancia futura en torno a su integridad.
De esta manera, se hace suponer que para el cumplimiento de estos específicos fines, que tanto el Estado como la CONAI y el INDER deben de ejercer tareas intensas y sistemáticas de coordinación, en el ejercicio de obligaciones y competencias que no son ni exclusivas ni excluyentes, antes bien, conjuntas y coordinadas e interdependientes, no pudiéndose desatender por ninguna de estas autoridades, el rol activo e impuesto por el ordenamiento jurídico que deben desempeñar, desde la delimitación, legal, registral y material de las reservas, la realización de censos poblacionales y ubicación de no indígenas poseedores o titulares de algún derecho sobre los inmuebles de interés, debiendo en cada caso concreto determinar si ese derecho o posesión lo es de buena fe, para proceder cuando corresponda a la mera indemnización y/o en su caso a la indemnización previo trámite de la expropiación correspondiente y su posterior expulsión o desalojo del inmueble, así como la puesta en posesión efectiva del terreno en su titular.
Se hace notar que cualquiera de las administraciones involucradas, de no cumplir con su rol o deber legal, impide o al menos afectaría sustancialmente al resto. Finalmente, otro supuesto se encuentra comprendido en el artículo 3 de la Ley Indígena, en lo que refiere a aquellos traspasos del dominio sobre terrenos indígenas, una vez que su delimitación se encuentra debidamente establecida, sino con ocasión de la puesta en vigencia de la Ley Indígena a partir del año de 1973, al menos sí y con mucho mayor razón, a partir del Decreto Ejecutivo que así lo indique. El artículo mencionado indica, según lo pasamos a trascribir de nuevo, como sigue: “Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas.
Los no indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros”. (El resaltado no es del original). La norma resulta clara en su texto y considera este Tribunal que no admite más interpretación que el sentido unívoco de las palabras usadas por el legislador. Así, siendo el régimen jurídico de las tierras que comprenden reservas indígenas, legítimamente establecidas por decreto ejecutivo como tales, cualquier traspaso del dominio sobre estas, ya sea efectuado por indígenas o por no indígenas en favor de terceros (en la medida que no sean indígenas, con la salvedad de que lo que permite el ordenamiento jurídico lo es los negocios entre indígenas que, en modo alguno tendrán algún efecto registral) es nulo de pleno derecho.- / VI.) Sobre la improcedencia de la demanda en todos sus extremos.
Estima esta Cámara de juzgadores que en el caso concreto se impone declarar la demanda sin lugar en todos sus extremos por las siguientes razones, (...): 1.- Sobre la aplicación al caso concreto de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Indígena N° 6172. De un ejercicio de valoración de la prueba en su conjunto u holística de aquella que ha sido admitida dentro de la presente causa, en concurso con las propias manifestaciones de la parte actora, se tiene que la Reserva Indígena de Quitirrisí, fue reconocida por el Estado de la República de Costa Rica como tal a partir del año de 1976 en los términos del Decreto Ejecutivo N° 6036-G publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” N° 113 del 12 de junio de ese año, y se encuentra delimitada conforme su situación y cabida actual desde el año 2001, a partir de la publicación y puesta en vigencia del Decreto Ejecutivo N° 29452-G de fecha 21 de marzo del 2001, vigente a partir del 16 de mayo del 2001, según publicación hecha en el Diario Oficial “La Gaceta” N° 93 del esa misma fecha.
Siendo el acto administrativo mencionado -no impugnado por la parte actora, como sí y en su lugar, instrumentalizado según el escrito de demanda en favor de sus intereses- publicado y puesto en vigencia se insiste, a partir de mediados del año 2001, según se puede consultar en el Sistema Costarricense de Información Jurídica SCIJ (Sinalevi), página "web" del Poder Judicial www.poder-judicial.go.cr, constituye una circunstancia sobre la que no media controversia entre las partes. Siendo ello así, no fue sino hasta el 27 de junio del 2012, que la empresa actora adquirió registralmente el dominio sobre los inmuebles respecto de los que afirmando, se encontraron a partir del Decreto mencionado dentro del área de superficie de la reserva indígena de interés y en consecuencia, reclama que sobre éstos, que se debe condenar a las partes demandadas en lo principal, a desplegar los procedimientos dirigidos al pago del justiprecio en su favor sobre esos terrenos y/o en su caso, a expropiarlos, todos inscritos en el Registro Nacional, Sección de Bienes Inmuebles, del Partido de San José, (...).
Todo en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5 la Ley Indígena. La circunstancia fáctica constituida por el hecho de que las propiedades mencionadas se encuentren dentro de la reserva indígena de Quitirrisí, -salvo en lo que toca a la representación del Estado- es un hecho no controvertido, pero que además se encuentra soportado en la prueba documental que obra a los folios que van del 02 al 10 en relación con el resto de la prueba documental que rola en el expediente judicial, conforme los que efectivamente que esos terrenos propiedad registral de la sociedad actora, se encuentran en la totalidad de su área de superficie dentro de la que comprende la Reserva Indígena de Quitirrisí desde mediados del año 2001. (...). Lo anterior torna en estéril el alegato formulado por la representación de Estado en la medida que cuestionó que la propiedad registral de la actora se encuentre dentro de la reserva indígena de interés, en un primer nivel porque se fundó en un aspecto formal relacionado con la potestad o competencia para certificar la circunstancia fáctica indicada, toda vez que la CONAI ostenta potestades de ley justamente para amparar al derecho de las comunidades indígenas sobre las tierras que conforme el bloque de legalidad les pertenecen, sino y además, porque en lo que cuestionó dicha potestad, la hizo residenciar justo en la entidad pública que en el oficio N° AT-064-2015 de fecha 26 de enero del 2015, dictado por los funcionarios del INDER profesionales en topografía de esa entidad, dieron cuenta técnicamente -salvo prueba de la misma naturaleza que la representación del Estado no aporta- de que los inmuebles respecto de los que la actora pretende ser indemnizada en su valor forman en su totalidad parte del área de superficie de la reserva indígena que nos ocupa a partir del 2001.
Así las cosas, no solamente la información certificada por la CONAI y el INDER es conteste con la teoría de defensa esbozada por el resto de las partes demandadas, como con la esgrimida por la sociedad anónima actora, sino que en su contra, no ofrece la representación del Estado prueba de ninguna naturaleza que permita tener por desvirtuado lo que se indica en esas probanzas y las manifestaciones del resto de las partes codemandadas. Ahora bien, siendo lo anterior así, no queda más que afirmar, que quien demanda alega que se debe imponer al Estado, INDER y la CONAI, dar inicio a los procedimientos administrativos y/o en su caso judiciales, todos ellos dirigidos a indemnizarle a través del pago en su favor del justiprecio para que se fueron reconocidos como integrantes de la reserva indígena de Quitirrisí, no obstante lo cual, lo hace probando la misma sociedad actora que adquirió por acto de traspaso del dominio sobre esos bienes inmuebles, en el año 2012, cuando la reserva indígena que nos interesa, fue debidamente delimitada a partir del año 2001.
En consecuencia con lo anterior, baste con indicar que la sociedad actora se encuentra dentro del supuesto establecido en el artículo 3 de la Ley indígena, siendo que el acto de traspaso del dominio sobre esos inmuebles, le fue dado en su favor años después de que la reserva indígena de Quitirrisí fue delimitada por Decreto Ejecutivo dictado y puesto en vigencia desde al año 2001. Esto es y dicho en otros términos, que el título de propiedad que dice ostentar la actora por virtud de ser propietaria registral de esos terrenos no es oponible frente a las Administraciones demandadas, menos frente a la comunidad indígena de Quitirrisí, protegida en ese tanto incluso, por el derecho internacional conforme así lo hemos informado a partir de la adopción por el Estado, tanto del Convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con el Convenio número 169, “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, a lo que se deben sumar las disposiciones comprendidas propia Ley Indígena N° 6172 puesta en vigencia desde los años setenta".
En mi criterio, este habría de constituir el modo de resolver en casos como el que nos ocupa, en la que misma empresa accionante afirma haber adquirido en el año 2003 a nivel formal el dominio sobre un inmueble de importantes dimensiones al amparo de la publicidad registral, que luego dice, se entera que se encuentra desde el año 2001 fue ubicada con causa en los alcances de un Decreto Ejecutivo emitido por una administración Pública diversa a las aquí demandadas, dentro del área de una reserva indígena reconocida como terreno tradicionalmente ocupado por comunidades indígenas que existían en el sitio. Comunidades que a nivel legislativo se ha intentado proteger -sin mucho éxito- desde el año de 1939 con el dictado de la Ley de Terrenos Badíos que declaró esas tierras como bienes fuera del comercio de los hombres, y en ese tanto, inalienables. Esa preexistente imposibilidad jurídica de trasladar el dominio de la tierra se vino a reforzar con la puesta en vigencia de la Ley Indígena.
En su artículo 5 ciertamente se establece el procedimiento a seguir para determinar los casos en que resulta posible reubicar o en su caso o expropiar a quien ha sido censado como no indígena, claro está. Punto aparte la naturaleza de una entidad de corte asociativa como la actora, en ningún nivel el ordenamiento jurídico exime de la acreditación de que quien es propietario u ocupante, es un no indígena, lo cual al menos debería de haberse probado en juicio, al menos en lo que a los titulares de la propiedad accionaria se refiere, para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Indígena artículo 5, y evitar así una eventual fraude a la Ley. Ese numeral, relacionado con el 3 del mismo cuerpo normativo, con claridad establecen la posibilidad de obrar de tal manera en relación con quien a la entrada en vigencia de la Ley Indígena y no en un momento posterior es propietario y/o poseedor de terrenos de este tipo, de buena fe.
En mi criterio, el hecho de que estando debidamente reconocida un área específica de terreno como reserva indígena por acto de alcances normativos -ley en sentido material- cualquier acto de traspaso del dominio de un bien inalienable como lo es el adquirido por la empresa actora resulta nulo de pleno derecho, quebrándose el principio de presunción de buena fe si de los alcances del artículo 286 del Código Civil se trata. La interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por el operador en casos como el que nos ocupan, asociados a la protección de derechos humanos residenciados el grupos tan vulnerables de la sociedad como los constituidos por las comunidades indígenas al abrigo del derecho internacional en esta materia incluso, superpone estos derechos por sobre los de corte patrimonial privado. Una lectura integral del orden jurídico en observancia de lo dispuesto en el artículo 10 tanto del del Código Civil como de la Ley General de la Administración Pública así lo demanda en mi opinión.
De este modo, superada la verificación de que el eventual sujeto a indemnizar es no indígena y como en este caso, es propietario registral de parte de una reserva, por imperativo legal deberían mediar un análisis meticuloso y pesado sobre su situación jurídica. Véase que incluso sobre la potestad de expropiar la ley de expropiaciones en su artículo 1, establece que: "La presente ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado. La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado". (El resaltado no es del original). El análisis sobre la legitimación ha de ser exhaustivo no sólo sobre el perfil subjetivo del demandante o demandantes, sino y además sobre su título -de haberlo-.
Sobre el elemento de temporalidad dentro del que es factible reconocer o no la oponibilidad del título pueden consultarse entre otras, la sentencia de la Sección Primera de este Tribunal N° 106-2013-I, así como la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 920-F-S1-2015, según el cual: “(...) Aquel elemento temporal (cual es: anterioridad al establecimiento de la reserva por la Ley Indígena o bien, de previo a la incorporación del terreno mediante los decretos ejecutivos que le desarrollan) es consustancial a la posesión o titularidad que da lugar al derecho a la reubicación o indemnización. Es decir, integra su presupuesto, ya que es un factor determinante de la buena fe. Si bien no se halla contenido de forma expresa en la norma 5, se desprende con claridad de la relación con el artículo 3. Nótese en primer término que en ese mandado 5, el legislador tomó como presupuesto fáctico el que para ese momento (emisión de la Ley) personas no indígenas se encontraban ejerciendo de buena fe actos posesorios o como propietarios (al margen de su inscripción registral), y a ellos reconoció derecho a la reubicación o a la indemnización en el párrafo primero.
(...). En esa línea, ha de comprenderse que en el artículo 3, luego de establecer que las reservas indígenas son inalienables e intransferibles, se impide a los sujetos no indígenas, todos (tanto a aquellos propietarios o poseedores que reconoció en el primer acápite del mandato 5, como aquellos que no lo fueren, pues no hace distinción), concurrir o ser beneficiarios en cualquier acto o negocio traslativo de dominio (...). A partir de ese momento, además se produce -como manifestó la Sala Constitucional en la sentencia 2097-2011 del 23 de febrero de 2011- el congelamiento del inmueble; y a raíz de ello el individuo que hasta entonces ejercía posesión o propiedad con todos los atributos, tiene restringida absolutamente la facultad de disponer de su derecho sobre ese terreno, así se contempló en ese numeral tercero de la normativa legal.” (El resaltado es propio y el subrayado corresponde al original.
Ver el Voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia identificado con el N° 920-F-S1-2015 de las 14:30 hrs. del 06 de agosto de 2015). Pueden consultarse en la misma dirección, las sentencias de la Sección Séptima de este Tribunal N° 17-2016-VII de las 09:00 hrs. del 11 de febrero del 2016 y de la sección Sexta N° 66-2016-VI de las 15:00 hrs. del 21 de abril del 2016.- Felipe Córdoba Ramírez.
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