Municipality Cannot Impose General Moratorium on Pineapple FarmsMunicipalidad no puede imponer moratoria general a fincas piñeras

Appeal to an improper municipal hierarchical superior (apelación en jerarquía impropia municipal) Appellant: Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña Against: Municipalidad de Los Chiles N° 208-2017 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at nine fifty in the morning on veintiséis de mayo del dos mil diecisiete.

This Court, acting as the improper hierarchical superior (jerarca impropio), hears the appeal filed by Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña against the decision adopted by the Concejo Municipal de Los Chiles at ordinary session No. 15. held on 5 de julio del 2016, article III, subsection c).

Judge Solano Ulloa writes the opinion, and:

WHEREAS:

I. RELEVANT BACKGROUND

• 1)The following was unanimously ordered in the final decision (acuerdo firme) adopted by the Concejo Municipal de Los Chiles at ordinary session No. 15. held on 5 de julio del 2016, article III, subsection c):

1. A five-year moratorium is hereby declared on the granting of permits, municipal authorizations, and certificates of conforming land use (certificados de uso conforme) for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles.

2. As of this time, the Administration, through the Unidad de Gestión Ambiental, shall coordinate with the competent entities and other interested parties in order to conduct the necessary studies, particularly hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos), to determine the cumulative socio-environmental impact (impacto socio ambiental acumulado) of existing pineapple farms, thereby making it possible to determine whether expansion of the crop is environmentally sustainable.

3. The Municipalidad shall prepare an inventory of the pineapple farms operating when this decision enters into force.

4. The Gobierno Local shall coordinate with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Ministerio de Salud to monitor the handling of agrochemicals near water-supply wells.

5. The Municipalidad shall coordinate with the Servicio Nacional de Salud Animal and the Servicio Fitosanitario del Estado to address the infestation of the stomoxys calcitrans fly, or stable fly.

6. The Municipalidad shall convene an interinstitutional commission with the participation of educational institutions and the community, which shall be responsible for overseeing compliance with environmental regulations and this decision.

7. Rights acquired prior to the entry into force of this decision shall not be affected.

This decision shall take effect upon its publication." (folio 48) 2) Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña filed the corresponding ordinary remedies (recursos ordinarios) against that decision, and the motion for reconsideration (revocatoria) was denied by the Concejo Municipal in the decision adopted at Ordinary Session No. 15, held on 5 de julio del 2016, article III, subsection c (folios 10 a 17, 150 a 168).

II.Content of the challenged act (acto impugnado). The governing body of Los Chiles imposed a five-year moratorium on the establishment of new pineapple farms, exercising its governmental autonomy and land-use planning powers (poderes de ordenamiento territorial) conferred by sections 50 and 168 a 170 of the Constitución Política. In doing so, it relies on a technical study conducted by the Universidad Nacional and the Universidad de Costa Rica showing pesticide contamination found in an aqueduct in Siquirres, specifically bromacil, which is prohibited in Europe because it damages groundwater. It adds that the Contraloría General de la República found pineapple crops on land adjacent to the wetlands of Caño Negro and Térraba-Sierpe, with the associated risk of pesticide runoff, soil erosion, and sediment transport into those sites. It asserts that the Tribunal Ambiental Administrativo has already ruled that the animal and plant species of the Caño Negro wetland have been harmed, which also harms the communities that depend on ecotourism in the area.

It states that the XVIII Informe del Estado de la Nación reported the expansion of pineapple cultivation into protected areas (áreas de protección) along rivers and streams, resulting in violations of the Ley Forestal, an activity that also increases the proliferation of the “stable fly,” which causes illness in the area’s cattle. It adds that pineapple expansion has reached INDER plots and has also exposed students at the El Jobo school and the Asilo de Ancianos to flies and foul odors, for which the Ministerio de Salud authorities were approached without obtaining favorable results. It further states that, although local residents have organized to bring visibility to the improper management of the land, they have concluded that the Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental) required for license approval address only site-specific effects, without any studies determining the cumulative socio-environmental impact on affected areas or any environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) that would allow the establishment of crops to be planned appropriately.

Therefore, applying the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, “given the lack of certainty regarding the actual cumulative effects of pineapple projects and in application of municipal land-use planning powers, this Concejo considers it necessary to impose a temporary halt on authorizations for pineapple cultivation.”

III.Grounds for appeal (Motivos de agravio). In summary, the appellant association argues that it represents most pineapple producers and exporters throughout the country, whose farms are certified nationally by MAG, MINAET, SETENA, Ministerio de Salud, and even internationally, for which they must comply with environmental, social, and labor protocols. It alleges that none of the purported environmental violations identified in the challenged act exists and that the reasons for adopting the act are not grounded in a legal provision, thereby violating the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), because fundamental rights are being restricted, specifically freedom to engage in agriculture and the right to private property (artículos 45 constitucional, 11, 19 de la LGAP). It alleges a lack of legitimate grounds (motivo legítimo), because the plantations comply with all national and international environmental, social, and labor standards.

It contends that the Gobierno Local lacks jurisdiction, because the issuance of environmental moratoriums is a matter reserved to MINAE, as it is national rather than local in scope, which precludes municipalities from applying the precautionary principle in this area, particularly because the activity is conducted using best practices that permit the greatest reduction in impacts and the proper management of potential harm, which the authorities may oversee through SETENA’s EIAs or EDAs.

IV.Merits (Sobre el fondo). The Concejo Municipal de Los Chiles adopted a decision of unparalleled significance for its community by imposing a “five-year moratorium on the granting of permits, municipal authorizations, and certificates of conforming land use for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles,” thereby demonstrating particular sensitivity and an interest in promoting the well-being of residents and protecting the natural resources located within its canton. This awareness of the fragility of the environment and the destructibility of natural resources, and generally of the potentially predatory consequences of excessive exploitation of the land, is commendable. The actions taken within the governing body reflect the dilemma of replacing the “anthropocentric” concept with the “ecocentric” concept and the environment-development dichotomy, which are defined through the ideological model of development selected by each Nation, aspiring for human beings to harmonize their growth needs with a healthy environment, as reflected in the regulations each country develops for this purpose within its respective framework.

Undoubtedly, applying environmental principles presents a challenge for legal practitioners, who must confront harm to the legally protected interest (bien jurídico) and their duty to protect it, weighed against the possibility of allowing human development.

V.Nevertheless, the scope of the decision must be carefully analyzed because municipalities are entities whose governmental autonomy is limited to the territory of each canton and which promote comprehensive local development by establishing a development policy that must, above all, include the protection of natural resources, watersheds, forests, and wildlife. Their powers fall within the general structure of the Costa Rican State, within which they must respect the sphere of authority of those institutions responsible for implementing national development plans that extend beyond matters strictly limited to the canton.

VI.Both article 6 of our Constitución Política and the various international instruments (for example, the Carta de las Naciones Unidas and the Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, adopted in Río de Janeiro in 1992) recognize that States have the sovereign right to exploit their resources in accordance with their own environmental and development policies. This is consistent with the environmental principle of “comprehensive legal regulation” (regulación jurídica integral), which encompasses the prevention, punishment, defense, conservation, improvement, and restoration of the environment and is incorporated into article 11 of the Declaración de Río. Sustainable development (desarrollo sustentable) has social, cultural, economic, and ethical implications directly related to communities’ ways of life, seeking to ensure that the resources essential for carrying out productive activities guarantee the very existence of present and future generations, all of which derives from articles 2 a 4 of the Declaración de Río.

The effects of human development on the environment are so extensive that numerous public institutions participate in approval and oversight processes. During the implementation phases of business projects, oversight powers (competencias de fiscalización) exist to safeguard the proper conduct of the various activities, because impacts on ecosystems must be controlled and remain consistent with what has been authorized by the various administrative bodies.

VII.Article 50 of the Constitution establishes environmental protection (tutela del medio ambiente) in two respects: as a fundamental right and as a public function, under which the State must guarantee, defend, and preserve this right. Municipalities form part of the organization of the Costa Rican State, since their nature as territorially decentralized entities also gives rise to responsibilities regarding environmental protection (in this regard, see the judgment of the Constitutional Chamber number 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno). This means that municipalities also have a duty to protect all assets encompassed within the environment, a task that includes, most notably, oversight of all processes involving land transformation (transformación del terreno), which is a complex process of environmental alteration having a significant effect on natural and artificial ecosystems, since most works alter the earth’s surface layer, potentially affecting aquifer reserves, increasing runoff, altering natural drainage systems, and increasing the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating original landscapes and transforming them into complexes that require the provision of additional services necessary for human activities.

Accordingly, land-use planning (ordenamiento territorial) incorporates the sustainable use and development of renewable and nonrenewable resources located throughout the country, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the communities involved, with the aim of achieving a balance between human settlements and their environmental conditions. This is why all matters concerning the approval of urban-planning regulations (regulación urbanística), as well as the granting of permits for subdivisions (fraccionamientos) and urban developments (urbanizaciones), have been entrusted to the Municipalities, as the bodies responsible for administering local interests and services, as provided in Article 169 of the Political Constitution. Several national laws contain some of the principal urban-planning provisions that assign responsibility for urban development to Local Governments, as may be seen in Article 13(o) of the Municipal Code, the Urban Planning Law, the Construction Law, and the Organic Environmental Law.

Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law recognize the authority of each municipality to plan urban development within the boundaries of its territory. These powers are implemented through regulatory plans (planes reguladores), which constitute the mandatory urban-planning rules applicable to each canton, based on the authorization contained in Article 45 of the Political Constitution, and are the only mechanism by which local governments may take the initiative to impose limitations on the use of real property, in addition to those established by ordinary statutes. These limitations are intended to prevent the disorderly and harmful development of communities or their economic activities and seek to ensure that the human needs of communal life coexist with the duty to protect the environment.

VIII.The Constitutional Chamber has elevated regulatory plans to the status of laws in the substantive sense, “since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real property located within the territorial jurisdiction of the respective canton” (Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006). Article 24 of the Urban Planning Law provides that zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the designation of land uses, while Article 28 of the same Law states that the utilization of land requires a land-use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with urban-planning regulations:

“Article 28.- It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting that the use conforms to zoning requirements. Existing nonconforming uses must likewise be recorded in a certificate stating that circumstance.

Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” Local urban-planning regulations encompass the entire process of cantonal growth, including all economic processes involving urban development, commercial development, services, and the agricultural, livestock, and forestry activities of communities, among others. This is reflected in Article 81 of the Municipal Code, which establishes that municipal licenses (licencias municipales) are required to engage in profit-making activities and may be denied only “when the activity is contrary to law, morality, or good customs; when the establishment has not met the statutory and regulatory requirements; or when the activity, because of its physical location, is not permitted by statute or, in its absence, by the municipal regulations in force” (emphasis added). The same applies to building permits (licencias constructivas), which are necessary for most profit-making activities to begin operating, since municipalities are responsible for granting such permits, which must also be compatible with the prevailing zoning, as established by Article 74 of the Construction Law.

All these provisions confirm the binding nature of urban-planning regulations and the obligation of private parties subject to the Administration (administrados) to comply with the rules they impose because they are matters of public order, since those rules form part of the content of the right to property by establishing the authorized or lawful scope of its exercise, on the understanding that they neither dispossess anyone of private property nor deprive ownership of its primary attribute.

IX.Denial of a land-use certificate, building permit, or business license (licencia comercial) is, in fact, the imposition of limitations on the exercise of property rights, including the attributes of enjoyment and exploitation of the land, as well as on freedom of commerce, both of which are constitutionally rooted. These administrative acts (actos administrativos) must therefore be grounded in a regulatory plan or in a provision having the rank of a formal statute enacted by the Legislative Assembly. On repeated occasions, this Chamber has emphasized that, in the case of rights of this kind, except for regulatory plans under the terms set forth above, any restriction of fundamental rights is subject to ordinary statute. On this issue, this Chamber has stated:

“Pursuant to Article 19 of the General Law of Public Administration, ‘…The system governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding executive regulations. Autonomous regulations in this area are prohibited…’ (emphasis not in the original). In the same vein, Article 30 of the American Convention on Human Rights establishes that ‘…The restrictions that, pursuant to this Convention, may be placed on the enjoyment or exercise of the rights or freedoms recognized herein may not be applied except in accordance with laws enacted for reasons of general interest and in accordance with the purpose for which such restrictions have been established…’ (emphasis not in the original). Lastly, Article 29(2) of the Universal Declaration of Human Rights provides that: ‘…In the exercise of their rights and freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are established by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order, and the general welfare in a democratic society…’” (Voto 345 -2013 de las 14:20 horas del 27 de agosto del 2013).

It follows clearly that the autonomy of local governments is not so broad as to legitimize the imposition of obstacles preventing private parties from using their land to grow a specific crop without a statute authorizing them to do so. Invocation of the precautionary principle (principio precautorio) under the stated terms is questionable because it disregards and sets aside the regulatory framework governing freedom of enterprise in our country and appears to constitute an excess in the exercise of local powers, unfairly restricting those who have not yet entered that activity and have not committed the violations at issue. Under the principle of legality (principio de legalidad), which requires the Local Administration to act only as permitted by law, municipal councils may deny business licenses solely when one of the circumstances set forth in Article 81 of the Municipal Code is present.

Likewise, with respect to the land-use certificate, only the existence of limitations prescribing a different use could legitimately allow the municipality to deny issuance of a land-use certificate confirming conformity for the activity sought by the private party subject to the Administration. The action taken is therefore contrary to the national legal system, because it imposes limitations on the right to property through a municipal resolution, in violation of the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa) and by suppressing certain attributes of fundamental rights.

X.At its core, the concern of the Los Chiles municipal council lies in the pollution problems that damage natural resources and endanger human health, caused by the handling of agrochemicals by pineapple companies operating in its canton, according to reports from Estado de la Nación, Contraloría General de la República, and Tribunal Ambiental Administrativo. What this case demonstrates, instead, is the need for the various competent administrative bodies involved to implement processes for monitoring and oversight of such productive activities, under the terms of Article 6 of the Municipal Code, which imposes a duty to coordinate efforts among State bodies and entities. Municipalities, in their capacity as Local Governments, may assist to the extent authorized by their limited powers, but they lack authority to enter areas falling within the jurisdiction of other institutions.

XI.The Municipality justifies the declared moratorium on the basis of the expansion of existing pineapple farms into protected areas, in violation of the Law. In this regard, the Local Government’s ability to intervene is limited to the exercise of its police powers (poderes de policía), by overseeing commercial activities to ensure that their operations remain within the limits permitted by the business license, so that any violation authorizes the municipal council to act by imposing the sanctions permitted under municipal law (Article 81 bis of the Municipal Code), which may be imposed only against the party that exceeds the scope of its license. The municipal council is also responsible for ensuring that the licenses it grants do not encroach upon areas protected by law.

XII.All matters concerning the excessive or improper handling of polluting pesticides fall within the jurisdiction of the State Phytosanitary Service, an agency attached to the Ministerio de Agricultura y Ganadería, under the terms governed by the State Phytosanitary Service Law—Ley 7664—. Likewise, responsibility for the protection and conservation of protected areas lies with the Sistema Nacional de Areas de Conservación, a decentralized agency attached to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, which has the specific powers conferred upon it by Article 22 et seq. of the Biodiversity Law (Ley 7788). In addition, the Ministerio de Salud Pública assumes a leading role in all cases involving pollutants that affect human health, with powers that include issuing health orders against offending companies. Accordingly, there are competent national agencies responsible for adopting interinstitutional coordination measures and measures to mitigate the impact of the unchecked growth of certain productive activities that may be harmful to human health, animals, and natural resources.

The absence of such controls and delays in making administrative decisions that entirely or partially halt activities that are harmful to the environment do not authorize the Municipalidad de Los Chiles to prevent private parties unrelated to the stated problem from legitimately exercising their rights if they demonstrate compliance with the legal requirements. It should be recalled that commercial and building permits, as well as land-use certificates (certificados de uso de suelo), are regulated administrative acts (actos reglados) requiring local authorities to adhere strictly to the legal framework, such that they have no discretion when making their decisions.

XIII.The foregoing supports the conclusion that the lack of jurisdiction (vicio de competencia) identified by the appellants in the text of the challenged resolution is indeed present, because the Concejo Municipal has exceeded the scope of its legal powers—which are strictly local—and intruded into a matter of national concern outside its purview, in violation of the principle of legality (principio de legalidad). This constitutes sufficient grounds to annul the appealed resolution, as is hereby ordered. The structure of the Costa Rican State establishes competent national agencies responsible for making certain decisions, thereby ensuring uniformity and certainty in the rules applicable to this matter; consequently, the issue raised may properly be referred to the competent administrative authorities. Accordingly, the appeal filed is granted and, because no further appeal is available, administrative remedies are deemed exhausted (agotada la vía administrativa).

POR TANTO

The appeal filed is granted, and the resolution adopted by the Concejo Municipal de Los Chiles at ordinary session No. 15, held on 5 de julio del 2016, Article III, subsection c), is annulled. Administrative remedies are deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Siria Carmona Castro EVELYN SOLANO ULLOA, DECIDING JUDGE Nombre105409 , DECIDING JUDGE JORGE LEIVA POVEDA, DECIDING JUDGE Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera Decision 208-2017 issued at 9:50 hours on 26 de junio del 2017.

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Apelación en jerarquía impropia municipal Apelante: Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña Contra: Municipalidad de Los Chiles N° 208-2017 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del veintiséis de mayo del dos mil diecisiete.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña contra el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Los Chiles, en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c).

Redacta la Jueza Solano Ulloa, y:

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES DE IMPORTANCIA

• 1)En el acuerdo firme tomado por el Concejo Municipal de Los Chiles, en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c), por unanimidad, se dispuso lo siguiente:

1. Declárese una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles.

2. A partir de este momento deberá la Administración, a través de la Unidad de Gestión Ambiental, realizar las coordinaciones con las entidades competentes y demás interesados, con el fin de llevar a cabo los estudios necesarios, especialmente los estudios hidrogeológicos, que permitan determinar el impacto socio ambiental acumulado de las fincas piñeras existentes, de manera que permita definir si es ambientalmente sostenible la expansión del cultivo.

3. La Municipalidad deberá realizar un inventario de las fincas piñeras que se encuentren en operación a la entrada de vigencia de este acuerdo.

4. El Gobierno Local coordinará con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Salud para la vigilancia del manejo de agroquímicos cerca de los pozos de abastecimiento del recurso hídrico.

5. La Municipalidad coordinará con el Servicio Nacional de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado para la atención de la plaga de la mosca stomoxys calcitrans o mosca de establo.

6. la Municipalidad convocará a una comisión inerinstitucional con participación de los centros educativos y la comunidad que se encargará de velar por la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental y del presente acuerdo.

7. Los derechos adquiridos de previo a la entrada en vigencia de este acuerdo, no se verán afectados.

Dicho acuerdo rige a partir de su publicación." (folio 48) 2) Contra dicho acuerdo, la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña interpuso sendos recursos ordinarios, resultando rechazada la revocatoria por el Concejo Municipal en el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria No. 15, celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c (folios 10 a 17, 150 a 168).

II.Contenido del acto impugnado. El cuerpo edil de Los Chiles ha decretado la moratoria de cinco año para la instalación de nuevas fincas piñeras, en ejercicio de su autonomía de gobierno y poderes de ordenamiento territorial atribuidos en los numerales 50 y 168 a 170 de la Constitución Política. Para ello, se fundamenta en un estudio técnico realizado por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica que evidencia la contaminación por plaguicidas encontrados en un acueducto en Siquirres, específicamente el bromacil, prohibido en Europa pues genera daños en aguas subterráneas. Agrega que la Contraloría General de la República halló cultivos de piña en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios. Sostiene que el Tribunal Ambiental Administrativo ya se pronunció en el sentido de que las especies animales y vegetales del humedal Caño Negro han resultado perjudicadas, lo cual perjudica también a las comunidades que dependen del ecoturismo de la zona.

Alude que el XVIII Informe del Estado de la Nación informó que hay expansión de cultivos de piña sobre áreas de protección de ríos y quebradas, lo que resulta en infracciones a la Ley Forestal, actividad que por demás incrementa la proliferación de la "mosca del establo", la cual enferma al ganado de la zona. Agrega que la expansión piñera ha alcanzado las parcelas del INDER y ha incursionado además con moscas y malos olores a los estudiantes de las escuela El Jobo y el Asilo de Ancianos, para lo cual se acudió ante las autoridades del Ministerio de Salud sin obtener resultados favorables. Añade que a pesar de que los vecinos se han organizado para visualizar el mal manejo de la tierra, han concluido que los Estudios de Impacto Ambiental necesarios para la aprobación de las licencias contemplan sólo la afectación puntual sin que existan estudios que determinen impacto socio ambiental acumulativo para zonas afectadas, ni índices de fragilidad ambiental que permitan planificar adecuadamente la instalación de cultivos, por lo que en aplicación del principio precautorio de materia ambiental, "ante la inexistencia de certeza sobre la afectación real acumulada de los proyectos piñeros y en aplicación de las potestades municipales de ordenamiento territorial, este Concejo considera necesario hacer un alto provisional en las autorizaciones de cultivo de piña".

III.Motivos de agravio. En resumen, la agrupación apelante arguye que es la representante de la mayoría de los productores y exportadores de piña en todo el país, cuyas fincas se encuentran certificadas a nivel nacional por el MAG, MINAET, SETENA, Ministerio de Salud e inclusive a nivel internacional, para lo cual deben cumplir con los protocolos ambientales, sociales y laborales. Acusa que ninguna de las supuestas violaciones al ambiente que indica el acto recurrido existe, siendo que las razones para la adopción del acto no se fundamentan en una norma legal, lo cual transgrede el principio de reserva legal, por cuanto se restringen derechos fundamentales, específicamente la libertad de agricultura y el derecho a la propiedad privada (artículos 45 constitucional, 11, 19 de la LGAP). Acusa falta de motivo legítimo puesto que las plantaciones cumplen con todos los estándares nacional e internacionales en materia ambiental, social y laboral.

Advierte la incompetencia del gobierno local, pues la emisión de moratorias ambientales es materia reservada a MINAE por tratarse de materia de cobertura nacional y no local, lo que impide la aplicación del principio precautorio en esta materia a las municipalidades, máxime que la actividad se hace con las mejores prácticas que permiten la mayor reducción en la afectación y adecuado manejo de los posibles daños, lo cual se puede controlar por parte de las autoridades a través de los EIAs o EDAs de SETENA.

IV.Sobre el fondo. El Concejo Municipal de Los Chiles tomó un acuerdo de inigualable trascendencia para su comunidad, al disponer una "moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles", reflejando con ello una especial sensibilidad e interés en promover el bienestar de los habitantes y proteger los recursos naturales que se albergan en su cantón. Es loable la toma de conciencia sobre la fragilidad del ambiente y el carácter destructible de los recursos naturales y, en general, sobre las posibles consecuencias depredadoras que contempla la explotación desmedida de la tierra. Lo actuado en el seno del cuerpo edil es manifestación del dilema que sustituye el concepto "antropocéntrico" por el "ecocéntrico", y la dicotomía ambiente-desarrollo, que se definen a través del modelo ideológico de desarrollo que escoge cada Nación, que aspira a que el ser humano armonice sus necesidades de crecimiento con un ambiente sano, lo cual se refleja en la regulación que al efecto desarrolle cada país en su marco respectivo.

Sin duda, la aplicación de los principios ambientales representa un reto para el operador jurídico, el cual se enfrenta a la afectación del bien jurídico y su deber de protección, frente a la posibilidad de abrirse al desarrollo de la humanidad.

V.Ahora bien, los alcances del acuerdo deben ser cuidadosamente analizados, puesto que las municipalidades son entidades cuya autonomía de gobierno encuentra sus límites en el espacio terrestre de cada cantón, promoviendo el desarrollo integral local mediante el establecimiento de una política de desarrollo que debe incluir, por excelencia, la protección de los recursos naturales, cuencas hidrográficas, bosques y la vida silvestre. Sus competencias se enmarcan dentro de la estructura general del Estado costarricense, dentro del cual deben respetar el ámbito de acción de aquellas instituciones que tienen a su cargo la implementación de planes de desarrollo nacional que trascienden más allá de lo estrictamente cantonal.

VI.Tanto en el artículo 6 de nuestra Constitución Política como en los distintos instrumentos internacionales (por ejemplo, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992) se reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus recursos conforme a sus propias políticas ambientales y de desarrollo. Lo anterior empata con el principio ambiental de "regulación jurídica integral", el cual abarca la prevención, represión, defensa, conservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, lo cual está incorporado en el artículo 11 de la Declaración de Río. El desarrollo sustentable tiene implicaciones de tipo social, cultural, económica y ética relacionadas directamente con las formas de vida de las comunidades, procurando que los recursos indispensables para llevar adelante las actividades productivas garanticen la existencia misma de las generaciones presentes y futuras, todo lo cual deriva de los artículos 2 a 4 de la Declaración de Río.

Son tan amplias las implicaciones sobre el medio que el desarrollo humano genera, que confluyen muchas instituciones públicas para los procesos de aprobación y control. Para las fases de ejecución de los proyectos empresariales existen competencias de fiscalización a efecto de tutelar el correcto desenvolvimiento de las distintas actividades, pues el impacto sobre los ecosistemas debe ser controlado y conforme a lo autorizado por las distintas instancias administrativas.

VII.En el artículo 50 constitucional se establece la tutela del medio ambiente en una doble vertiente, como derecho fundamental y como función pública, en el que el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades constituyen parte de la organización del Estado costarricense, pues de su naturaleza de entes descentralizados en razón del territorio derivan responsabilidades también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno). Ello implica que a cargo de las municipalidades radica también el deber de proteger todos aquellos bienes que convergen en el medio ambiente, labor que incluye, por excelencia, la vigilancia de todos los procesos que impliquen transformación del terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de obras altera la capa superficial de la tierra, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar los paisajes originales transformándolos en complejos que requieren de la dotación de servicios adicionales necesarios para las actividades humanas.

Por ello el ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible de los recursos renovables y no renovables ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de los poblados involucrados, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. A ello obedece que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y urbanizaciones, se le ha conferido a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política. En varias leyes nacionales se encuentran algunas de las principales normas de aplicación urbanística que responsabiliza a los Gobiernos Locales del desarrollo urbano, tal y como se puede verificar en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente.

Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio. Estos poderes se materializan a través de la implementación de los planes reguladores, los cuales son la normativa de ordenamiento urbano de aplicación obligatoria para cada cantón, con base en la autorización del artículo 45 de la Constitución Política, que constituyen el único mecanismo mediante el cual se permite a los gobiernos locales, tener la iniciativa para imponer limitaciones al uso de la propiedad inmobiliaria, por demás de las existentes en leyes ordinarias. Estas limitaciones tienden a impedir el desarrollo desordenado e impactante de las comunidades o sus actividades económicas y pretender garantizar la coexistencia de las necesidades humanas de convivencia junto con el deber de brindar protección al medio ambiente.

VIII.La Sala Constitucional ha elevado los planes reguladores a ley en sentido material, "toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006). El artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, mientras que el artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." La normativa urbanística local involucra todo el proceso de crecimiento cantonal, lo que incluye todos los procesos económicos de urbanización, desarrollo comercial, servicios y actividades agropecuarias y forestales de las comunidades, entre otras. Ello está plasmado en el ordinal 81 del Código Municipal, que establece que para el ejercicio de actividades lucrativas se requiere de las licencias municipales, las cuales sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes" (el subrayado es agregado). Igual ocurre con las licencias constructivas, necesarias para la puesta en operación de la mayoría de las actividades lucrativas, pues las municipalidades son las encargadas de conferir tales permisos, los cuales también deben ser compatibles con la zonificación imperante, pues así lo establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones.

Todas estas normas remiten a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.

IX.El denegar un certificado de uso de suelo, una licencia constructiva o comercial, es en realidad la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos de propiedad con sus atributos de goce y explotación de la tierra, así como la libertad de comercio, ambos de raigambre constitucional. Estos actos administrativos, por ende, deben tener sustento en un plan regulador o en una norma con rango de ley formal emanada de la Asamblea Legislativa. Ya en reiteradas ocasiones, esta Cámara ha sido enfática respecto de que en tratándose de esta clase de derechos, con la salvedad de los planes reguladores en los términos expuestos supra, las posibilidades de restricción de los derechos fundamentales quedan sometidas a la ley ordinaria. Sobre este particular, ha dicho esta Cámara:

" De conformidad con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública, “…El régimen de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esa materia…” (el resaltado no es del original). En ese mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece en el artículo 30 que “…Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas…” (el resaltado no es del original). Por último, el numeral 29 inciso 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone que: “…En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática…” (Voto 345 -2013 de las 14:20 horas del 27 de agosto del 2013).

De ello se desprende con claridad que la autonomía de los gobiernos locales no es tan amplia como para legitimar la imposición de obstáculos para que los particulares exploten su tierra con un cultivo específico, sin una ley que le autorice. La invocación del principio precautorio en los términos dispuestos, es cuestionable, toda vez que desconoce y desaplica el marco regulatorio de la libertad empresarial de nuestro país, apreciándose como un exceso en el ejercicio de las competencias locales, restringiendo injustamente a quienes aún no incursionan en dicha actividad y no han incurrido en las infracciones ventiladas. Con base en el principio de legalidad, que somete a la Administración Local a regirse por aquello que normativamente está permitido, se faculta a los ayuntamientos para denegar licencias comerciales únicamente cuando se esté en presencia de los supuestos del numeral 81 del Código Municipal.

Asimismo, en lo que se refiere al certificado de uso del suelo, solamente la existencia de limitaciones que dispongan un uso diferente, podría legitimarle para denegar la entrega del certificado de uso de suelo conforme para la actividad pretendida por el administrado. Lo actuado, por ende, resulta contrario al ordenamiento jurídico nacional, imponiendo limitaciones al derecho de propiedad por la vía de un acuerdo municipal, en transgresión del principio de jerarquía normativa y en supresión de algunos atributos de derechos fundamentales.

X.En el fondo, la preocupación del cuerpo edil de Los Chiles radica en los problemas de contaminación que producen daños sobre los recursos naturales y ponen en riesgo la salud de las personas, generados por el manejo de agroquímicos por parte de las compañías piñeras que están en su cantón, según informes del Estado de la Nación, la Contraloría General de la República y el Tribunal Ambiental Administrativo. Lo que se evidencia en esta causa, más bien, es que se requiere implementar procesos de control y fiscalización de tales actividades productivas por parte de las distintas instancias administrativas que al efecto convergen, en los términos que señala el numeral 6 del Código Municipal, que impone el deber de coordinación de esfuerzos entre los órganos y entes estatales. L as Municipalidades en su condición de Gobiernos Locales, pueden coadyuvar hasta donde sus limitadas competencias les facultan, mas carecen de facultades para incursionar en ámbitos que corresponden a otras instituciones.

XI.Justifica la Municipalidad la moratoria decretada, en la expansión de las fincas piñeras actualmente existentes sobre zonas protegidas, en transgresión a la Ley. Sobre este particular, las posibilidades de intromisión del Gobierno local se limitan al ejercicio de los poderes de policía que ostenta, fiscalizando que las actividades comerciales limiten su explotación al margen permitido en la licencia comercial, de modo que cualquier transgresión legitima al ayuntamiento para actuar imponiendo las medidas sancionatorias que el ordenamiento municipal faculta (numeral 81 bis Código Municipal), las cuales únicamente pueden recaer en contra de quien transgrede los alcances de su licencia. Es responsabilidad del ayuntamiento, además, asegurarse que las licencias que otorgue no invadan áreas protegidas por disposición de ley.

XII.Todo lo concerniente al manejo excesivo o indebido de pesticidas contaminantes es competencia del Servicio Fitosanitario del Estado, órgano adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería , en los términos regulados en la Ley del Servicio Fitosanitario - Ley 7664 -. De igual forma, para la protección y conservación de las áreas protegidas, es el Sistema Nacional de Areas de Conservación, órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el que tiene atribuciones específicas que le confiere el artículo 22 y siguientes de la Ley de Biodiversidad (Ley 7788) . Además, el Ministerio de Salud Pública asume un rol preponderante en todos aquellos supuestos de contaminantes que afecten la salud de las personas, con facultades inclusive para imponer órdenes sanitarias sobre las empresas infractoras. Por ende, existen órgano s competent es a nivel nacional que son los que están encargados de adoptar medidas de coordinación interinstitucional y de mitigación del impacto del crecimiento desmedido de ciertas actividades productivas que puedan resultar perjudiciales para la salud de las personas, los animales y los recursos naturales.

La ausencia de tales controles y el atraso en la toma de decisiones administrativas que supriman total o parcialmente aquellas actividades que resulten nocivas para el medio, no significa que legitiman a la Municipalidad de Los Chiles para impedir a particulares ajenos a de la problemática expuesta, el ejercicio legítimo de sus derechos, si demuestran cumplir con los requisitos legales. Recuérdese que tanto las licencias comerciales como las constructivas, así como los certificados de uso de suelo, son actos reglados que suponen el sometimiento absoluto por parte de las autoridades locales al marco de legalidad, de modo que no dan margen de discrecionalidad a la hora de adoptar sus decisiones.

XIII.Lo anterior permite arribar a la conclusión de que el vicio de competencia apreciado por los apelantes en el texto del acuerdo impugnado, es correcto, puesto que el Concejo Municipal ha trascendido su ámbito de facultades legales -estrictamente locales-, para introducirse en materia de orden nacional que no le es propia, en infracción al principio de legalidad, lo cual es motivo suficiente para anular el acuerdo apelado, como en efecto se dispone. La estructura del Estado costarricense crea órganos competentes a nivel nacional que son los responsables de la toma de ciertas decisiones, lo cual garantiza uniformidad y seguridad en la normativa que se debe aplicar en esta materia, por lo que la problemática planteada bien puede ser redirigida a las instancias administrativas competentes. Por ende, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y, al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto, se anula el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Los Chiles, en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c). Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Siria Carmona Castro Nombre105409 , JUEZ/A DECISOR/A Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera Resolución 208-2017 de las 9:50 horas del 26 de junio del 2017.

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