Annulment of pineapple moratorium in Los Chiles for municipal lack of competenceAnulación de moratoria piñera en Los Chiles por incompetencia municipal

IV.On the merits. The Municipal Council of Los Chiles adopted an agreement of unparalleled significance for its community, by ordering a "five-year moratorium on the granting of municipal permits, authorizations, and certificates of compliance for use (certificados de uso conforme) for the construction and installation of pineapple farms (fracas piñeras) in the canton of Los Chiles", thereby reflecting a special sensitivity and interest in promoting the well-being of the inhabitants and protecting the natural resources harbored in its canton. The awareness of the fragility of the environment and the destructible nature of natural resources and, in general, of the possible predatory consequences contemplated by the unbridled exploitation of the land is commendable. What was done within the council body is a manifestation of the dilemma that substitutes the "anthropocentric" concept for the "ecocentric" one, and the environment-development dichotomy, which are defined through the ideological model of development chosen by each Nation, which aspires for human beings to harmonize their growth needs with a healthy environment, which is reflected in the regulation that each country develops for this purpose within its respective framework. Without a doubt, the application of environmental principles represents a challenge for the legal operator, who faces the harm to the legal right and their duty of protection, against the possibility of opening up to the development of humanity.

V.- However, the scope of the agreement must be carefully analyzed, since municipalities are entities whose governmental autonomy finds its limits in the terrestrial space of each canton, promoting comprehensive local development through the establishment of a development policy that must include, par excellence, the protection of natural resources, watersheds (cuencas hidrográficas), forests, and wildlife. Their powers are framed within the general structure of the Costa Rican State, within which they must respect the scope of action of those institutions responsible for implementing national development plans that transcend the strictly cantonal level.

VI.- Both in Article 6 of our Political Constitution and in various international instruments (for example, the Charter of the United Nations and the Rio Declaration on Environment and Development, approved in Rio de Janeiro in 1992), it is recognized that States have the sovereign right to exploit their resources according to their own environmental and development policies. This aligns with the environmental principle of "comprehensive legal regulation" (regulación jurídica integral), which encompasses the prevention, repression, defense, conservation, improvement, and restoration of the environment, which is incorporated in Article 11 of the Rio Declaration. Sustainable development has social, cultural, economic, and ethical implications directly related to the ways of life of communities, seeking to ensure that the resources essential for carrying out productive activities guarantee the very existence of present and future generations, all of which derives from Articles 2 to 4 of the Rio Declaration. The implications of human development on the environment are so broad that many public institutions converge for the approval and control processes. For the execution phases of business projects, there are oversight powers (competencias de fiscalización) to safeguard the correct development of the different activities, since the impact on ecosystems must be controlled and in accordance with what was authorized by the different administrative bodies.

VII.- Article 50 of the Constitution establishes the protection of the environment in a dual aspect, as a fundamental right and as a public function, in which the State must guarantee, defend, and preserve this right. Municipalities constitute part of the organization of the Costa Rican State, since from their nature as decentralized entities by reason of territory derive responsibilities also regarding the protection of the environment (in this regard, see judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 2001-05737, of fourteen hours forty-one minutes of June twenty-seventh, two thousand one). This implies that municipalities also bear the duty to protect all those assets that converge in the environment, a task that includes, par excellence, the oversight of all processes that imply transformation of the land, which is a complex process of environmental alteration with a great effect on natural and artificial ecosystems, since most works alter the superficial layer of the earth, which can affect aquifer reserves, increase runoff, alter natural drainage, and increase the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating original landscapes by transforming them into complexes that require the provision of additional services necessary for human activities. For this reason, territorial planning (ordenamiento territorial) incorporates the use and sustainable development of renewable and non-renewable resources located in the different zones of the country, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the involved towns, aspiring to achieve a balance between human settlements and their environmental conditions. This explains why everything concerning the approval of urban planning regulations, as well as the granting of subdivision (fraccionamiento) and development permits, has been conferred upon Municipalities, as those responsible for the administration of local interests and services, as provided in Article 169 of the Political Constitution. In several national laws, some of the main urban planning norms that make Local Governments responsible for urban development can be found, as can be verified in the Municipal Code (Código Municipal), Article 13 subsection o), the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the Construction Law (Ley de Construcciones), and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law recognize the power of each municipality to plan urban development within the limits of its territory. These powers are materialized through the implementation of regulatory plans (planes reguladores), which are the urban planning regulations mandatory for each canton, based on the authorization of Article 45 of the Political Constitution, which constitute the only mechanism through which local governments are allowed to have the initiative to impose limitations on the use of real property, beyond those existing in ordinary laws. These limitations tend to prevent the disorderly and impactful development of communities or their economic activities and aim to guarantee the coexistence of human needs for coexistence together with the duty to protect the environment.

VIII.- The Constitutional Chamber has elevated regulatory plans to the status of law in a material sense, "since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of properties located in the territorial jurisdiction of the respective canton" (Voto No. 13330-2006 of September 6, 2006). Article 24 of the Urban Planning Law provides that the determination of land uses must be included in the zoning regulations, while Article 28 of the same Law indicates that the use of land requires a certificate of use (certificado de uso) to determine its compatibility with urban planning regulations:

"Article 28.- It is forbidden to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." Local urban planning regulations involve the entire cantonal growth process, which includes all economic processes of urbanization, commercial development, services, and agricultural and forestry activities of the communities, among others. This is embodied in Article 81 of the Municipal Code, which establishes that municipal licenses are required for the exercise of lucrative activities, which can only be denied "when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the legal and regulatory requirements, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the current municipal regulations" (emphasis added). The same occurs with construction permits, necessary for the start-up of most lucrative activities, since municipalities are responsible for granting such permits, which must also be compatible with the prevailing zoning, as established in Article 74 of the Construction Law. All these rules refer to the binding nature of urban planning regulations and the subjection that those administered must have to the rules they impose because they are of public order, since these integrate the content of the right of property, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, under the understanding that there is no dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership.

IX.- Denying a land-use certificate, a construction or commercial permit, is actually the imposition of limitations on the exercise of property rights with its attributes of enjoyment and exploitation of the land, as well as freedom of commerce, both of constitutional origin. These administrative acts, therefore, must have support in a regulatory plan or in a norm with the rank of formal law issued by the Legislative Assembly. On repeated occasions, this Chamber has been emphatic that in the case of this class of rights, with the exception of regulatory plans in the terms set forth supra, the possibilities of restricting fundamental rights are subject to ordinary law. On this particular matter, this Chamber has stated:

" Pursuant to Article 19 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), '…The regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. Autonomous regulations in this matter are prohibited…' (highlighting not in the original). In that same sense, the American Convention on Human Rights establishes in Article 30 that '…The restrictions permitted, according to this convention, on the enjoyment and exercise of the rights and freedoms recognized therein, may not be applied except in accordance with laws enacted for reasons of general interest and for the purpose for which they have been established…' (highlighting not in the original). Finally, Article 29 subsection 2) of the Universal Declaration of Human Rights provides that: '…In the exercise of his rights and freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society…'" (Voto 345 -2013 of 14:20 hours of August 27, 2013).

It clearly follows from this that the autonomy of local governments is not so broad as to legitimize the imposition of obstacles for individuals to exploit their land with a specific crop, without a law authorizing it. The invocation of the precautionary principle (principio precautorio) in the terms provided is questionable, since it ignores and disapplies the regulatory framework of business freedom in our country, appearing as an excess in the exercise of local powers, unjustly restricting those who have not yet ventured into said activity and have not incurred the aired violations. Based on the principle of legality (principio de legalidad), which subjects the Local Administration to be governed by what is normatively permitted, municipalities are empowered to deny commercial licenses only when the assumptions of Article 81 of the Municipal Code are present. Likewise, with regard to the land-use certificate, only the existence of limitations that provide for a different use could legitimize it to deny the delivery of the land-use certificate for the activity intended by the administered party. What was done, therefore, is contrary to the national legal system, imposing limitations on the right of property through a municipal agreement, in violation of the principle of normative hierarchy (principio de jerarquía normativa) and suppressing some attributes of fundamental rights.

X.- At the core, the concern of the Los Chiles council body lies in the pollution problems that cause damage to natural resources and put people's health at risk, generated by the handling of agrochemicals by the pineapple companies in its canton, according to reports from the State of the Nation (Estado de la Nación), the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), and the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo). What is evident in this case, rather, is the need to implement control and oversight processes for such productive activities by the various administrative bodies that converge for this purpose, in the terms indicated in Article 6 of the Municipal Code, which imposes the duty of coordinating efforts among state organs and entities. Municipalities, in their capacity as Local Governments, can contribute to the extent their limited powers enable them, but they lack the authority to venture into areas that correspond to other institutions.

XI.- The Municipality justifies the decreed moratorium on the expansion of currently existing pineapple farms onto protected areas, in violation of the Law. On this particular matter, the possibilities for intervention by the local Government are limited to the exercise of the police powers it holds, overseeing that commercial activities limit their exploitation to the margin permitted in the commercial license, so that any violation legitimizes the council to act by imposing the sanctioning measures that the municipal order authorizes (Article 81 bis Municipal Code), which can only fall against the one who violates the scope of their license. It is the responsibility of the council, in addition, to ensure that the licenses it grants do not invade areas protected by legal provision.

XII.- Everything related to the excessive or improper handling of contaminating pesticides is the responsibility of the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado), an organ attached to the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), under the terms regulated in the Phytosanitary Service Law (Ley del Servicio Fitosanitario) - Law 7664 -. Likewise, for the protection and conservation of protected areas, it is the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación), a deconcentrated organ attached to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones), which has specific powers conferred by Article 22 and following of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (Law 7788). Furthermore, the Ministry of Public Health (Ministerio de Salud Pública) assumes a preponderant role in all cases of pollutants affecting people's health, with powers even to impose sanitary orders on offending companies. Therefore, there are competent national-level organs that are responsible for adopting inter-institutional coordination measures and mitigating the impact of the unbridled growth of certain productive activities that may be harmful to the health of people, animals, and natural resources. The absence of such controls and the delay in making administrative decisions that totally or partially suppress those activities harmful to the environment do not legitimize the Municipality of Los Chiles to prevent individuals unconnected to the exposed problem from the legitimate exercise of their rights, if they demonstrate compliance with legal requirements. Let it be remembered that commercial permits, construction permits, as well as land-use certificates, are regulated acts that imply the absolute subjection of local authorities to the legal framework, so they provide no margin of discretion when making their decisions.

XIII.- The foregoing allows us to reach the conclusion that the jurisdictional defect (vicio de competencia) perceived by the appellants in the text of the challenged agreement is correct, since the Municipal Council has transcended its scope of legal powers -strictly local ones-, to enter into a matter of national order that is not its own, in violation of the principle of legality, which is sufficient grounds to annul the appealed agreement, as is hereby ordered. The structure of the Costa Rican State creates competent national-level organs that are responsible for making certain decisions, which guarantees uniformity and security in the rules to be applied in this matter, so the problematic raised can well be redirected to the competent administrative bodies. Therefore, the appeal (recurso de apelación) filed is granted and, as there is no further recourse, the administrative remedy is deemed exhausted." VI.- Both Article 6 of our Political Constitution and various international instruments (for example, the Charter of the United Nations and the Rio Declaration on Environment and Development, approved in Rio de Janeiro in 1992) recognize that States have the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and development policies. The foregoing aligns with the environmental principle of "comprehensive legal regulation," which encompasses prevention, repression, defense, conservation, improvement, and restoration of the environment, as incorporated in Article 11 of the Rio Declaration. Sustainable development has social, cultural, economic, and ethical implications directly related to the ways of life of communities, seeking to ensure that the resources indispensable for carrying out productive activities guarantee the very existence of present and future generations, all of which derives from Articles 2 to 4 of the Rio Declaration. The implications of human development on the environment are so broad that many public institutions converge for the approval and control processes. For the execution phases of business projects, oversight powers exist to safeguard the proper development of the various activities, since the impact on ecosystems must be controlled and in accordance with what has been authorized by the different administrative bodies.

VII.- Article 50 of the Constitution establishes the protection of the environment in a dual aspect, as a fundamental right and as a public function, in which the State must guarantee, defend, and preserve this right. Municipalities form part of the organization of the Costa Rican State, since their nature as decentralized entities by reason of territory also entails responsibilities regarding environmental protection (in this regard, see Constitutional Chamber judgment number 2001-05737, of fourteen hours forty-one minutes on June twenty-seventh, two thousand one). This implies that the duty also lies with municipalities to protect all those assets that converge in the environment, a task that includes, par excellence, the monitoring of all processes involving transformation of the land, which is a complex process of environmental alteration with great effect on natural and artificial ecosystems, since most works alter the surface layer of the earth, which can affect aquifer reserves, increase runoff, alter natural drainage, and increase the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating original landscapes by transforming them into complexes that require the provision of additional services necessary for human activities. For this reason, land-use planning (ordenamiento territorial) incorporates the use and sustainable development of renewable and non-renewable resources located in the different zones of the country, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the communities involved, aspiring to achieve a balance between human settlements and their environmental conditions. It follows that everything concerning the approval of urban planning regulations, as well as the granting of subdivision (fraccionamiento) and development permits, has been conferred upon Municipalities, as those responsible for the administration of local interests and services, as provided in Article 169 of the Political Constitution. Several national laws contain some of the main urban planning application rules that hold Local Governments responsible for urban development, as can be verified in the Municipal Code, Article 13 subsection o), the Urban Planning Law, the Construction Law, and the Organic Environmental Law. Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law recognize the authority vested in each municipality to plan urban development within the limits of its territory. These powers are materialized through the implementation of regulatory plans (planes reguladores), which are the urban planning regulations of mandatory application for each canton, based on the authorization of Article 45 of the Political Constitution, and constitute the only mechanism by which local governments are allowed to take the initiative to impose limitations on the use of real property, beyond those existing in ordinary laws. These limitations tend to prevent the disorderly and impactful development of communities or their economic activities and aim to guarantee the coexistence of human needs for community life together with the duty to provide protection to the environment.

VIII.- The Constitutional Chamber has elevated regulatory plans (planes reguladores) to law in the material sense, "since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of properties located in the territorial jurisdiction of the respective canton" (Voto No. 13330-2006 of September 6, 2006). Article 24 of the Urban Planning Law provides that zoning regulations must include the determination of land uses, while Article 28 of the same Law states that the use of land requires a use certificate to determine its compatibility with urban planning regulations:

| Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. | | Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios. | Local urban planning regulations involve the entire process of cantonal growth, including all economic processes of urbanization, commercial development, services, and agricultural and forestry activities of communities, among others. This is reflected in Article 81 of the Municipal Code, which establishes that municipal licenses are required to engage in for-profit activities, and they may only be denied "when the activity is contrary to law, morality, or good customs, when the establishment has not met the legal and regulatory requirements, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by law or, in the absence thereof, by current municipal regulations" (emphasis added). The same applies to construction permits, necessary for the start-up of most for-profit activities, since municipalities are responsible for granting such permits, which must also be compatible with the prevailing zoning, as established by Article 74 of the Construction Law. All these rules refer to the binding nature of urban planning regulations and the submission that individuals must render to the rules they impose because they are of public order, since they form part of the content of the property right, insofar as they define the authorized or legitimate scope of its exercise, on the understanding that this does not constitute a dispossession of private property or a deprivation of the primary attribute of ownership.

IX.- Denying a land-use certificate, a construction or commercial permit, is in reality the imposition of limitations on the exercise of property rights with their attributes of enjoyment and exploitation of the land, as well as freedom of commerce, both of constitutional origin. These administrative acts, therefore, must be supported by a regulatory plan (plan regulador) or by a norm with the rank of formal law emanating from the Legislative Assembly. On repeated occasions, this Chamber has been emphatic that, in the case of this class of rights, with the exception of regulatory plans (planes reguladores) in the terms set forth supra, the possibilities of restricting fundamental rights are subject to ordinary law. On this matter, this Chamber has stated:

" In accordance with Article 19 of the General Law of Public Administration, '…The regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. Autonomous regulations in this matter are prohibited…' (emphasis not in original). In the same vein, the American Convention on Human Rights establishes in Article 30 that '…The restrictions permitted, according to this Convention, on the enjoyment and exercise of the rights and freedoms recognized herein, may not be applied except in accordance with laws enacted for reasons of general interest and for the purpose for which they have been established…' (emphasis not in original). Finally, Article 29, subsection 2) of the Universal Declaration of Human Rights provides that: '…In the exercise of his rights and freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society…' " (Voto 345-2013 of 14:20 hours on August 27, 2013).

It follows clearly from this that the autonomy of local governments is not so broad as to legitimize the imposition of obstacles for individuals to exploit their land with a specific crop, without a law authorizing it. The invocation of the precautionary principle in the stated terms is questionable, since it disregards and fails to apply the regulatory framework for entrepreneurial freedom in our country, appearing as an excess in the exercise of local powers, unjustly restricting those who have not yet ventured into such activity and have not incurred the aired infractions. Based on the principle of legality, which subjects the Local Administration to governing itself by what is normatively permitted, municipalities are empowered to deny commercial permits only when the circumstances of Article 81 of the Municipal Code are present. Likewise, regarding the land-use certificate, only the existence of limitations prescribing a different use could legitimize the denial of the issuance of a compliant land-use certificate for the activity intended by the individual. The action taken, therefore, is contrary to the national legal order, imposing limitations on the property right through a municipal agreement, in violation of the principle of normative hierarchy and in suppression of some attributes of fundamental rights.

X.- Fundamentally, the concern of the municipal council (cuerpo edil) of Los Chiles lies in the pollution problems that cause damage to natural resources and endanger people's health, generated by the handling of agrochemicals by the pineapple companies located in its canton, according to reports from the State of the Nation, the Comptroller General of the Republic, and the Administrative Environmental Tribunal. What is evident in this case, rather, is that it is necessary to implement control and oversight processes for such productive activities by the various administrative bodies that converge for this purpose, in the terms set forth in Article 6 of the Municipal Code, which imposes the duty of coordinating efforts among state bodies and entities. Municipalities, in their capacity as Local Governments, can contribute to the extent their limited powers allow, but they lack the authority to venture into areas that correspond to other institutions.

XI.- The Municipality justifies the declared moratorium on the expansion of currently existing pineapple farms into protected areas, in violation of the Law. On this matter, the Local Government's possibilities of intrusion are limited to the exercise of the police powers it holds, overseeing that commercial activities confine their exploitation to the margin permitted in the commercial permit, so that any violation legitimizes the municipality to act by imposing the sanctioning measures that municipal law empowers (Article 81 bis of the Municipal Code), which may only be imposed against whoever transgresses the scope of their permit. It is also the municipality's responsibility to ensure that the permits it grants do not encroach upon areas protected by legal provision.

XII.- Everything concerning the excessive or improper handling of contaminating pesticides falls under the competence of the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado), a body attached to the Ministry of Agriculture and Livestock, under the terms regulated in the Phytosanitary Service Law - Law 7664 -. Likewise, for the protection and conservation of protected areas, it is the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), a deconcentrated body attached to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, that has the specific attributions conferred by Article 22 and following of the Biodiversity Law (Law 7788). Furthermore, the Ministry of Public Health assumes a preponderant role in all cases of pollutants that affect people's health, with powers even to impose sanitary orders on infringing companies. Therefore, competent national-level bodies exist that are responsible for adopting inter-institutional coordination measures and mitigating the impact of the unbridled growth of certain productive activities that may prove harmful to the health of people, animals, and natural resources. The absence of such controls and the delay in making administrative decisions that wholly or partially suppress those activities harmful to the environment does not legitimize the Municipality of Los Chiles to prevent individuals unrelated to the described problem from the legitimate exercise of their rights, if they demonstrate compliance with legal requirements. It must be remembered that commercial permits, construction permits, and land-use certificates are all regulated acts that entail the absolute submission of local authorities to the legal framework, such that they leave no room for discretion when making their decisions.

XIII.- The foregoing allows the conclusion that the defect of competence (vicio de competencia) identified by the appellants in the text of the challenged agreement is correct, since the Municipal Council has transcended its sphere of legal powers—strictly local—to enter into a matter of national scope that is not its own, in violation of the principle of legality, which constitutes sufficient grounds to annul the appealed agreement, as is hereby ordered. The structure of the Costa Rican State creates competent national-level bodies that are responsible for making certain decisions, which guarantees uniformity and certainty in the regulations to be applied in this matter, so the problem raised may well be redirected to the competent administrative bodies. Therefore, the appeal filed is granted, and, there being no further recourse, the administrative process is deemed exhausted.

POR TANTO

The appeal filed is granted, the agreement adopted by the Municipal Council of Los Chiles, in ordinary session No. 15, held on July 5, 2016, Article III, subsection c), is annulled. The administrative process is deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Siria Carmona Castro Nombre105409 , JUEZ/A DECISOR/A Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera Resolución 208-2017 de las 9:50 horas del 26 de junio del 2017.

2 de 14 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Jerarquía Impropia Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo Tema: Proceso contencioso administrativo Subtemas:

Establecimiento de moratoria para la construcción e instalación de fincas piñeras y las políticas de desarrollo para proteger los recursos naturales.

Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Deber de las municipalidades de proteger aquellos bienes que convergen en el medio ambiente asi como vigilar los procesos que impliquen transformación del terreno. Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

Tema: Municipalidad Subtemas:

Deber de proteger aquellos bienes que convergen en el medio ambiente asi como vigilar los procesos que impliquen transformación del terreno. Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

Tema: Urbanismo municipal Subtemas:

Establecimiento de moratoria para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón y las políticas de desarrollo para proteger los recursos naturales. Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

Tema: Uso del suelo Subtemas:

Deber de las municipalidades de proteger aquellos bienes que convergen en el medio ambiente asi como vigilar los procesos que impliquen transformación del terreno. Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

“IV.Sobre el fondo. El Concejo Municipal de Los Chiles tomó un acuerdo de inigualable trascendencia para su comunidad, al disponer una "moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles", reflejando con ello una especial sensibilidad e interés en promover el bienestar de los habitantes y proteger los recursos naturales que se albergan en su cantón. Es loable la toma de conciencia sobre la fragilidad del ambiente y el carácter destructible de los recursos naturales y, en general, sobre las posibles consecuencias depredadoras que contempla la explotación desmedida de la tierra. Lo actuado en el seno del cuerpo edil es manifestación del dilema que sustituye el concepto "antropocéntrico" por el "ecocéntrico", y la dicotomía ambiente-desarrollo, que se definen a través del modelo ideológico de desarrollo que escoge cada Nación, que aspira a que el ser humano armonice sus necesidades de crecimiento con un ambiente sano, lo cual se refleja en la regulación que al efecto desarrolle cada país en su marco respectivo. Sin duda, la aplicación de los principios ambientales representa un reto para el operador jurídico, el cual se enfrenta a la afectación del bien jurídico y su deber de protección, frente a la posibilidad de abrirse al desarrollo de la humanidad.

V.- Ahora bien, los alcances del acuerdo deben ser cuidadosamente analizados, puesto que las municipalidades son entidades cuya autonomía de gobierno encuentra sus límites en el espacio terrestre de cada cantón, promoviendo el desarrollo integral local mediante el establecimiento de una política de desarrollo que debe incluir, por excelencia, la protección de los recursos naturales, cuencas hidrográficas, bosques y la vida silvestre. Sus competencias se enmarcan dentro de la estructura general del Estado costarricense, dentro del cual deben respetar el ámbito de acción de aquellas instituciones que tienen a su cargo la implementación de planes de desarrollo nacional que trascienden más allá de lo estrictamente cantonal.

VI.- Tanto en el artículo 6 de nuestra Constitución Política como en los distintos instrumentos internacionales (por ejemplo, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992) se reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus recursos conforme a sus propias políticas ambientales y de desarrollo. Lo anterior empata con el principio ambiental de "regulación jurídica integral", el cual abarca la prevención, represión, defensa, conservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, lo cual está incorporado en el artículo 11 de la Declaración de Río. El desarrollo sustentable tiene implicaciones de tipo social, cultural, económica y ética relacionadas directamente con las formas de vida de las comunidades, procurando que los recursos indispensables para llevar adelante las actividades productivas garanticen la existencia misma de las generaciones presentes y futuras, todo lo cual deriva de los artículos 2 a 4 de la Declaración de Río. Son tan amplias las implicaciones sobre el medio que el desarrollo humano genera, que confluyen muchas instituciones públicas para los procesos de aprobación y control. Para las fases de ejecución de los proyectos empresariales existen competencias de fiscalización a efecto de tutelar el correcto desenvolvimiento de las distintas actividades, pues el impacto sobre los ecosistemas debe ser controlado y conforme a lo autorizado por las distintas instancias administrativas.

VII.- En el artículo 50 constitucional se establece la tutela del medio ambiente en una doble vertiente, como derecho fundamental y como función pública, en el que el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades constituyen parte de la organización del Estado costarricense, pues de su naturaleza de entes descentralizados en razón del territorio derivan responsabilidades también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno). Ello implica que a cargo de las municipalidades radica también el deber de proteger todos aquellos bienes que convergen en el medio ambiente, labor que incluye, por excelencia, la vigilancia de todos los procesos que impliquen transformación del terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de obras altera la capa superficial de la tierra, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar los paisajes originales transformándolos en complejos que requieren de la dotación de servicios adicionales necesarios para las actividades humanas. Por ello el ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible de los recursos renovables y no renovables ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de los poblados involucrados, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. A ello obedece que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y urbanizaciones, se le ha conferido a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política. En varias leyes nacionales se encuentran algunas de las principales normas de aplicación urbanística que responsabiliza a los Gobiernos Locales del desarrollo urbano, tal y como se puede verificar en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente. Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio. Estos poderes se materializan a través de la implementación de los planes reguladores, los cuales son la normativa de ordenamiento urbano de aplicación obligatoria para cada cantón, con base en la autorización del artículo 45 de la Constitución Política, que constituyen el único mecanismo mediante el cual se permite a los gobiernos locales, tener la iniciativa para imponer limitaciones al uso de la propiedad inmobiliaria, por demás de las existentes en leyes ordinarias. Estas limitaciones tienden a impedir el desarrollo desordenado e impactante de las comunidades o sus actividades económicas y pretender garantizar la coexistencia de las necesidades humanas de convivencia junto con el deber de brindar protección al medio ambiente.

VIII.- La Sala Constitucional ha elevado los planes reguladores a ley en sentido material, "toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006). El artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, mientras que el artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." La normativa urbanística local involucra todo el proceso de crecimiento cantonal, lo que incluye todos los procesos económicos de urbanización, desarrollo comercial, servicios y actividades agropecuarias y forestales de las comunidades, entre otras. Ello está plasmado en el ordinal 81 del Código Municipal, que establece que para el ejercicio de actividades lucrativas se requiere de las licencias municipales, las cuales sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes" (el subrayado es agregado). Igual ocurre con las licencias constructivas, necesarias para la puesta en operación de la mayoría de las actividades lucrativas, pues las municipalidades son las encargadas de conferir tales permisos, los cuales también deben ser compatibles con la zonificación imperante, pues así lo establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones. Todas estas normas remiten a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.

IX.- El denegar un certificado de uso de suelo, una licencia constructiva o comercial, es en realidad la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos de propiedad con sus atributos de goce y explotación de la tierra, así como la libertad de comercio, ambos de raigambre constitucional. Estos actos administrativos, por ende, deben tener sustento en un plan regulador o en una norma con rango de ley formal emanada de la Asamblea Legislativa. Ya en reiteradas ocasiones, esta Cámara ha sido enfática respecto de que en tratándose de esta clase de derechos, con la salvedad de los planes reguladores en los términos expuestos supra, las posibilidades de restricción de los derechos fundamentales quedan sometidas a la ley ordinaria. Sobre este particular, ha dicho esta Cámara:

" De conformidad con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública, “…El régimen de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esa materia…” (el resaltado no es del original). En ese mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece en el artículo 30 que “…Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas…” (el resaltado no es del original). Por último, el numeral 29 inciso 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone que: “…En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática…” (Voto 345 -2013 de las 14:20 horas del 27 de agosto del 2013).

De ello se desprende con claridad que la autonomía de los gobiernos locales no es tan amplia como para legitimar la imposición de obstáculos para que los particulares exploten su tierra con un cultivo específico, sin una ley que le autorice. La invocación del principio precautorio en los términos dispuestos, es cuestionable, toda vez que desconoce y desaplica el marco regulatorio de la libertad empresarial de nuestro país, apreciándose como un exceso en el ejercicio de las competencias locales, restringiendo injustamente a quienes aún no incursionan en dicha actividad y no han incurrido en las infracciones ventiladas. Con base en el principio de legalidad, que somete a la Administración Local a regirse por aquello que normativamente está permitido, se faculta a los ayuntamientos para denegar licencias comerciales únicamente cuando se esté en presencia de los supuestos del numeral 81 del Código Municipal. Asimismo, en lo que se refiere al certificado de uso del suelo, solamente la existencia de limitaciones que dispongan un uso diferente, podría legitimarle para denegar la entrega del certificado de uso de suelo conforme para la actividad pretendida por el administrado. Lo actuado, por ende, resulta contrario al ordenamiento jurídico nacional, imponiendo limitaciones al derecho de propiedad por la vía de un acuerdo municipal, en transgresión del principio de jerarquía normativa y en supresión de algunos atributos de derechos fundamentales.

X.- En el fondo, la preocupación del cuerpo edil de Los Chiles radica en los problemas de contaminación que producen daños sobre los recursos naturales y ponen en riesgo la salud de las personas, generados por el manejo de agroquímicos por parte de las compañías piñeras que están en su cantón, según informes del Estado de la Nación, la Contraloría General de la República y el Tribunal Ambiental Administrativo. Lo que se evidencia en esta causa, más bien, es que se requiere implementar procesos de control y fiscalización de tales actividades productivas por parte de las distintas instancias administrativas que al efecto convergen, en los términos que señala el numeral 6 del Código Municipal, que impone el deber de coordinación de esfuerzos entre los órganos y entes estatales. L as Municipalidades en su condición de Gobiernos Locales, pueden coadyuvar hasta donde sus limitadas competencias les facultan, mas carecen de facultades para incursionar en ámbitos que corresponden a otras instituciones.

XI.- Justifica la Municipalidad la moratoria decretada, en la expansión de las fincas piñeras actualmente existentes sobre zonas protegidas, en transgresión a la Ley. Sobre este particular, las posibilidades de intromisión del Gobierno local se limitan al ejercicio de los poderes de policía que ostenta, fiscalizando que las actividades comerciales limiten su explotación al margen permitido en la licencia comercial, de modo que cualquier transgresión legitima al ayuntamiento para actuar imponiendo las medidas sancionatorias que el ordenamiento municipal faculta (numeral 81 bis Código Municipal), las cuales únicamente pueden recaer en contra de quien transgrede los alcances de su licencia. Es responsabilidad del ayuntamiento, además, asegurarse que las licencias que otorgue no invadan áreas protegidas por disposición de ley.

XII.- Todo lo concerniente al manejo excesivo o indebido de pesticidas contaminantes es competencia del Servicio Fitosanitario del Estado, órgano adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería , en los términos regulados en la Ley del Servicio Fitosanitario - Ley 7664 -. De igual forma, para la protección y conservación de las áreas protegidas, es el Sistema Nacional de Areas de Conservación, órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el que tiene atribuciones específicas que le confiere el artículo 22 y siguientes de la Ley de Biodiversidad (Ley 7788) . Además, el Ministerio de Salud Pública asume un rol preponderante en todos aquellos supuestos de contaminantes que afecten la salud de las personas, con facultades inclusive para imponer órdenes sanitarias sobre las empresas infractoras. Por ende, existen órgano s competent es a nivel nacional que son los que están encargados de adoptar medidas de coordinación interinstitucional y de mitigación del impacto del crecimiento desmedido de ciertas actividades productivas que puedan resultar perjudiciales para la salud de las personas, los animales y los recursos naturales. La ausencia de tales controles y el atraso en la toma de decisiones administrativas que supriman total o parcialmente aquellas actividades que resulten nocivas para el medio, no significa que legitiman a la Municipalidad de Los Chiles para impedir a particulares ajenos a de la problemática expuesta, el ejercicio legítimo de sus derechos, si demuestran cumplir con los requisitos legales. Recuérdese que tanto las licencias comerciales como las constructivas, así como los certificados de uso de suelo, son actos reglados que suponen el sometimiento absoluto por parte de las autoridades locales al marco de legalidad, de modo que no dan margen de discrecionalidad a la hora de adoptar sus decisiones.

XIII.- Lo anterior permite arribar a la conclusión de que el vicio de competencia apreciado por los apelantes en el texto del acuerdo impugnado, es correcto, puesto que el Concejo Municipal ha trascendido su ámbito de facultades legales -estrictamente locales-, para introducirse en materia de orden nacional que no le es propia, en infracción al principio de legalidad, lo cual es motivo suficiente para anular el acuerdo apelado, como en efecto se dispone. La estructura del Estado costarricense crea órganos competentes a nivel nacional que son los responsables de la toma de ciertas decisiones, lo cual garantiza uniformidad y seguridad en la normativa que se debe aplicar en esta materia, por lo que la problemática planteada bien puede ser redirigida a las instancias administrativas competentes. Por ende, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y, al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Otras Referencias: Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992.Art.11 Declaración de Río.

Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Apelación en jerarquía impropia municipal Apelante: Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña Contra: Municipalidad de Los Chiles N° 208-2017 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del veintiséis de mayo del dos mil diecisiete.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña contra el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Los Chiles, en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c).

Redacta la Jueza Solano Ulloa, y:

CONSIDERANDO:

I.- ANTECEDENTES DE IMPORTANCIA. 1) En el acuerdo firme tomado por el Concejo Municipal de Los Chiles, en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c), por unanimidad, se dispuso lo siguiente:

1. Declárese una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles.

2. A partir de este momento deberá la Administración, a través de la Unidad de Gestión Ambiental, realizar las coordinaciones con las entidades competentes y demás interesados, con el fin de llevar a cabo los estudios necesarios, especialmente los estudios hidrogeológicos, que permitan determinar el impacto socio ambiental acumulado de las fincas piñeras existentes, de manera que permita definir si es ambientalmente sostenible la expansión del cultivo.

3. La Municipalidad deberá realizar un inventario de las fincas piñeras que se encuentren en operación a la entrada de vigencia de este acuerdo.

4. El Gobierno Local coordinará con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Salud para la vigilancia del manejo de agroquímicos cerca de los pozos de abastecimiento del recurso hídrico.

5. La Municipalidad coordinará con el Servicio Nacional de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado para la atención de la plaga de la mosca stomoxys calcitrans o mosca de establo.

6. la Municipalidad convocará a una comisión inerinstitucional con participación de los centros educativos y la comunidad que se encargará de velar por la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental y del presente acuerdo.

7. Los derechos adquiridos de previo a la entrada en vigencia de este acuerdo, no se verán afectados.

Dicho acuerdo rige a partir de su publicación." (folio 48) 2) Contra dicho acuerdo, la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña interpuso sendos recursos ordinarios, resultando rechazada la revocatoria por el Concejo Municipal en el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria No. 15, celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c (folios 10 a 17, 150 a 168).

II.- Contenido del acto impugnado. El cuerpo edil de Los Chiles ha decretado la moratoria de cinco año para la instalación de nuevas fincas piñeras, en ejercicio de su autonomía de gobierno y poderes de ordenamiento territorial atribuidos en los numerales 50 y 168 a 170 de la Constitución Política. Para ello, se fundamenta en un estudio técnico realizado por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica que evidencia la contaminación por plaguicidas encontrados en un acueducto en Siquirres, específicamente el bromacil, prohibido en Europa pues genera daños en aguas subterráneas. Agrega que la Contraloría General de la República halló cultivos de piña en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios. Sostiene que el Tribunal Ambiental Administrativo ya se pronunció en el sentido de que las especies animales y vegetales del humedal Caño Negro han resultado perjudicadas, lo cual perjudica también a las comunidades que dependen del ecoturismo de la zona. Alude que el XVIII Informe del Estado de la Nación informó que hay expansión de cultivos de piña sobre áreas de protección de ríos y quebradas, lo que resulta en infracciones a la Ley Forestal, actividad que por demás incrementa la proliferación de la "mosca del establo", la cual enferma al ganado de la zona. Agrega que la expansión piñera ha alcanzado las parcelas del INDER y ha incursionado además con moscas y malos olores a los estudiantes de las escuela El Jobo y el Asilo de Ancianos, para lo cual se acudió ante las autoridades del Ministerio de Salud sin obtener resultados favorables. Añade que a pesar de que los vecinos se han organizado para visualizar el mal manejo de la tierra, han concluido que los Estudios de Impacto Ambiental necesarios para la aprobación de las licencias contemplan sólo la afectación puntual sin que existan estudios que determinen impacto socio ambiental acumulativo para zonas afectadas, ni índices de fragilidad ambiental que permitan planificar adecuadamente la instalación de cultivos, por lo que en aplicación del principio precautorio de materia ambiental, "ante la inexistencia de certeza sobre la afectación real acumulada de los proyectos piñeros y en aplicación de las potestades municipales de ordenamiento territorial, este Concejo considera necesario hacer un alto provisional en las autorizaciones de cultivo de piña".

III.- Motivos de agravio. En resumen, la agrupación apelante arguye que es la representante de la mayoría de los productores y exportadores de piña en todo el país, cuyas fincas se encuentran certificadas a nivel nacional por el MAG, MINAET, SETENA, Ministerio de Salud e inclusive a nivel internacional, para lo cual deben cumplir con los protocolos ambientales, sociales y laborales. Acusa que ninguna de las supuestas violaciones al ambiente que indica el acto recurrido existe, siendo que las razones para la adopción del acto no se fundamentan en una norma legal, lo cual transgrede el principio de reserva legal, por cuanto se restringen derechos fundamentales, específicamente la libertad de agricultura y el derecho a la propiedad privada (artículos 45 constitucional, 11, 19 de la LGAP). Acusa falta de motivo legítimo puesto que las plantaciones cumplen con todos los estándares nacional e internacionales en materia ambiental, social y laboral. Advierte la incompetencia del gobierno local, pues la emisión de moratorias ambientales es materia reservada a MINAE por tratarse de materia de cobertura nacional y no local, lo que impide la aplicación del principio precautorio en esta materia a las municipalidades, máxime que la actividad se hace con las mejores prácticas que permiten la mayor reducción en la afectación y adecuado manejo de los posibles daños, lo cual se puede controlar por parte de las autoridades a través de los EIAs o EDAs de SETENA.

IV.-Sobre el fondo. El Concejo Municipal de Los Chiles tomó un acuerdo de inigualable trascendencia para su comunidad, al disponer una "moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles", reflejando con ello una especial sensibilidad e interés en promover el bienestar de los habitantes y proteger los recursos naturales que se albergan en su cantón. Es loable la toma de conciencia sobre la fragilidad del ambiente y el carácter destructible de los recursos naturales y, en general, sobre las posibles consecuencias depredadoras que contempla la explotación desmedida de la tierra. Lo actuado en el seno del cuerpo edil es manifestación del dilema que sustituye el concepto "antropocéntrico" por el "ecocéntrico", y la dicotomía ambiente-desarrollo, que se definen a través del modelo ideológico de desarrollo que escoge cada Nación, que aspira a que el ser humano armonice sus necesidades de crecimiento con un ambiente sano, lo cual se refleja en la regulación que al efecto desarrolle cada país en su marco respectivo. Sin duda, la aplicación de los principios ambientales representa un reto para el operador jurídico, el cual se enfrenta a la afectación del bien jurídico y su deber de protección, frente a la posibilidad de abrirse al desarrollo de la humanidad.

V.- Ahora bien, los alcances del acuerdo deben ser cuidadosamente analizados, puesto que las municipalidades son entidades cuya autonomía de gobierno encuentra sus límites en el espacio terrestre de cada cantón, promoviendo el desarrollo integral local mediante el establecimiento de una política de desarrollo que debe incluir, por excelencia, la protección de los recursos naturales, cuencas hidrográficas, bosques y la vida silvestre. Sus competencias se enmarcan dentro de la estructura general del Estado costarricense, dentro del cual deben respetar el ámbito de acción de aquellas instituciones que tienen a su cargo la implementación de planes de desarrollo nacional que trascienden más allá de lo estrictamente cantonal.

VI.- Tanto en el artículo 6 de nuestra Constitución Política como en los distintos instrumentos internacionales (por ejemplo, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992) se reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus recursos conforme a sus propias políticas ambientales y de desarrollo. Lo anterior empata con el principio ambiental de "regulación jurídica integral", el cual abarca la prevención, represión, defensa, conservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, lo cual está incorporado en el artículo 11 de la Declaración de Río. El desarrollo sustentable tiene implicaciones de tipo social, cultural, económica y ética relacionadas directamente con las formas de vida de las comunidades, procurando que los recursos indispensables para llevar adelante las actividades productivas garanticen la existencia misma de las generaciones presentes y futuras, todo lo cual deriva de los artículos 2 a 4 de la Declaración de Río. Son tan amplias las implicaciones sobre el medio que el desarrollo humano genera, que confluyen muchas instituciones públicas para los procesos de aprobación y control. Para las fases de ejecución de los proyectos empresariales existen competencias de fiscalización a efecto de tutelar el correcto desenvolvimiento de las distintas actividades, pues el impacto sobre los ecosistemas debe ser controlado y conforme a lo autorizado por las distintas instancias administrativas.

VII.- En el artículo 50 constitucional se establece la tutela del medio ambiente en una doble vertiente, como derecho fundamental y como función pública, en el que el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades constituyen parte de la organización del Estado costarricense, pues de su naturaleza de entes descentralizados en razón del territorio derivan responsabilidades también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno). Ello implica que a cargo de las municipalidades radica también el deber de proteger todos aquellos bienes que convergen en el medio ambiente, labor que incluye, por excelencia, la vigilancia de todos los procesos que impliquen transformación del terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de obras altera la capa superficial de la tierra, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar los paisajes originales transformándolos en complejos que requieren de la dotación de servicios adicionales necesarios para las actividades humanas. Por ello el ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible de los recursos renovables y no renovables ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de los poblados involucrados, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. A ello obedece que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y urbanizaciones, se le ha conferido a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política. En varias leyes nacionales se encuentran algunas de las principales normas de aplicación urbanística que responsabiliza a los Gobiernos Locales del desarrollo urbano, tal y como se puede verificar en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente. Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio. Estos poderes se materializan a través de la implementación de los planes reguladores, los cuales son la normativa de ordenamiento urbano de aplicación obligatoria para cada cantón, con base en la autorización del artículo 45 de la Constitución Política, que constituyen el único mecanismo mediante el cual se permite a los gobiernos locales, tener la iniciativa para imponer limitaciones al uso de la propiedad inmobiliaria, por demás de las existentes en leyes ordinarias. Estas limitaciones tienden a impedir el desarrollo desordenado e impactante de las comunidades o sus actividades económicas y pretender garantizar la coexistencia de las necesidades humanas de convivencia junto con el deber de brindar protección al medio ambiente.

VIII.- La Sala Constitucional ha elevado los planes reguladores a ley en sentido material, "toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006). El artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, mientras que el artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." La normativa urbanística local involucra todo el proceso de crecimiento cantonal, lo que incluye todos los procesos económicos de urbanización, desarrollo comercial, servicios y actividades agropecuarias y forestales de las comunidades, entre otras. Ello está plasmado en el ordinal 81 del Código Municipal, que establece que para el ejercicio de actividades lucrativas se requiere de las licencias municipales, las cuales sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes" (el subrayado es agregado). Igual ocurre con las licencias constructivas, necesarias para la puesta en operación de la mayoría de las actividades lucrativas, pues las municipalidades son las encargadas de conferir tales permisos, los cuales también deben ser compatibles con la zonificación imperante, pues así lo establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones. Todas estas normas remiten a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.

IX.- El denegar un certificado de uso de suelo, una licencia constructiva o comercial, es en realidad la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos de propiedad con sus atributos de goce y explotación de la tierra, así como la libertad de comercio, ambos de raigambre constitucional. Estos actos administrativos, por ende, deben tener sustento en un plan regulador o en una norma con rango de ley formal emanada de la Asamblea Legislativa. Ya en reiteradas ocasiones, esta Cámara ha sido enfática respecto de que en tratándose de esta clase de derechos, con la salvedad de los planes reguladores en los términos expuestos supra, las posibilidades de restricción de los derechos fundamentales quedan sometidas a la ley ordinaria. Sobre este particular, ha dicho esta Cámara:

" De conformidad con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública, “…El régimen de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esa materia…” (el resaltado no es del original). En ese mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece en el artículo 30 que “…Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas…” (el resaltado no es del original). Por último, el numeral 29 inciso 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone que: “…En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática…” (Voto 345 -2013 de las 14:20 horas del 27 de agosto del 2013).

De ello se desprende con claridad que la autonomía de los gobiernos locales no es tan amplia como para legitimar la imposición de obstáculos para que los particulares exploten su tierra con un cultivo específico, sin una ley que le autorice. La invocación del principio precautorio en los términos dispuestos, es cuestionable, toda vez que desconoce y desaplica el marco regulatorio de la libertad empresarial de nuestro país, apreciándose como un exceso en el ejercicio de las competencias locales, restringiendo injustamente a quienes aún no incursionan en dicha actividad y no han incurrido en las infracciones ventiladas. Con base en el principio de legalidad, que somete a la Administración Local a regirse por aquello que normativamente está permitido, se faculta a los ayuntamientos para denegar licencias comerciales únicamente cuando se esté en presencia de los supuestos del numeral 81 del Código Municipal. Asimismo, en lo que se refiere al certificado de uso del suelo, solamente la existencia de limitaciones que dispongan un uso diferente, podría legitimarle para denegar la entrega del certificado de uso de suelo conforme para la actividad pretendida por el administrado. Lo actuado, por ende, resulta contrario al ordenamiento jurídico nacional, imponiendo limitaciones al derecho de propiedad por la vía de un acuerdo municipal, en transgresión del principio de jerarquía normativa y en supresión de algunos atributos de derechos fundamentales.

X.- En el fondo, la preocupación del cuerpo edil de Los Chiles radica en los problemas de contaminación que producen daños sobre los recursos naturales y ponen en riesgo la salud de las personas, generados por el manejo de agroquímicos por parte de las compañías piñeras que están en su cantón, según informes del Estado de la Nación, la Contraloría General de la República y el Tribunal Ambiental Administrativo. Lo que se evidencia en esta causa, más bien, es que se requiere implementar procesos de control y fiscalización de tales actividades productivas por parte de las distintas instancias administrativas que al efecto convergen, en los términos que señala el numeral 6 del Código Municipal, que impone el deber de coordinación de esfuerzos entre los órganos y entes estatales. L as Municipalidades en su condición de Gobiernos Locales, pueden coadyuvar hasta donde sus limitadas competencias les facultan, mas carecen de facultades para incursionar en ámbitos que corresponden a otras instituciones.

XI.- Justifica la Municipalidad la moratoria decretada, en la expansión de las fincas piñeras actualmente existentes sobre zonas protegidas, en transgresión a la Ley. Sobre este particular, las posibilidades de intromisión del Gobierno local se limitan al ejercicio de los poderes de policía que ostenta, fiscalizando que las actividades comerciales limiten su explotación al margen permitido en la licencia comercial, de modo que cualquier transgresión legitima al ayuntamiento para actuar imponiendo las medidas sancionatorias que el ordenamiento municipal faculta (numeral 81 bis Código Municipal), las cuales únicamente pueden recaer en contra de quien transgrede los alcances de su licencia. Es responsabilidad del ayuntamiento, además, asegurarse que las licencias que otorgue no invadan áreas protegidas por disposición de ley.

XII.- Todo lo concerniente al manejo excesivo o indebido de pesticidas contaminantes es competencia del Servicio Fitosanitario del Estado, órgano adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería , en los términos regulados en la Ley del Servicio Fitosanitario - Ley 7664 -. De igual forma, para la protección y conservación de las áreas protegidas, es el Sistema Nacional de Areas de Conservación, órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el que tiene atribuciones específicas que le confiere el artículo 22 y siguientes de la Ley de Biodiversidad (Ley 7788) . Además, el Ministerio de Salud Pública asume un rol preponderante en todos aquellos supuestos de contaminantes que afecten la salud de las personas, con facultades inclusive para imponer órdenes sanitarias sobre las empresas infractoras. Por ende, existen órgano s competent es a nivel nacional que son los que están encargados de adoptar medidas de coordinación interinstitucional y de mitigación del impacto del crecimiento desmedido de ciertas actividades productivas que puedan resultar perjudiciales para la salud de las personas, los animales y los recursos naturales. La ausencia de tales controles y el atraso en la toma de decisiones administrativas que supriman total o parcialmente aquellas actividades que resulten nocivas para el medio, no significa que legitiman a la Municipalidad de Los Chiles para impedir a particulares ajenos a de la problemática expuesta, el ejercicio legítimo de sus derechos, si demuestran cumplir con los requisitos legales. Recuérdese que tanto las licencias comerciales como las constructivas, así como los certificados de uso de suelo, son actos reglados que suponen el sometimiento absoluto por parte de las autoridades locales al marco de legalidad, de modo que no dan margen de discrecionalidad a la hora de adoptar sus decisiones.

XIII.- Lo anterior permite arribar a la conclusión de que el vicio de competencia apreciado por los apelantes en el texto del acuerdo impugnado, es correcto, puesto que el Concejo Municipal ha trascendido su ámbito de facultades legales -estrictamente locales-, para introducirse en materia de orden nacional que no le es propia, en infracción al principio de legalidad, lo cual es motivo suficiente para anular el acuerdo apelado, como en efecto se dispone. La estructura del Estado costarricense crea órganos competentes a nivel nacional que son los responsables de la toma de ciertas decisiones, lo cual garantiza uniformidad y seguridad en la normativa que se debe aplicar en esta materia, por lo que la problemática planteada bien puede ser redirigida a las instancias administrativas competentes. Por ende, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y, al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto, se anula el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Los Chiles, en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c). Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Siria Carmona Castro Nombre105409 , JUEZ/A DECISOR/A Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera Resolución 208-2017 de las 9:50 horas del 26 de junio del 2017.

2 de 14 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.