Validity of the Regulation on Zoo AdministrationValidez del reglamento sobre administración de zoológicos

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 13 -007482-1027-CA PROCEEDING INVOLVING PURE QUESTIONS OF LAW (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: FUNDACIÓN PRO ZOOLÓGICOS DEFENDANT: THE STATE No. 158 -2014-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Dirección01, at ten twenty-five in the morning on diez de octubre de dos mil catorce.

Proceeding declared to involve pure questions of law, brought by FUNDACIÓN PRO ZOOLÓGICOS (hereinafter FUNDAZOO), legal entity identification number (cédula jurídica) CED2559-, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderada generalísima sin límite de suma), Yolanda Matamoros Hidalgo, married, businesswoman, identification number CED28594, and resident of Alajuela, against THE STATE, represented by State Attorney (procuradora) Elizabeth Li Quirós, attorney-at-law, identification number CED566, and resident of San José. Doctor Enrique Rojas Franco participates as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the plaintiff.

BACKGROUND (RESULTANDO)

1. 1The plaintiff foundation filed the complaint giving rise to these proceedings, seeking, in essence, a judgment declaring Decreto Ejecutivo No. 37747-MINAE, published primero de agosto de 2013 in La Gaceta No. 147, unlawful and absolutely null and void (nulidad absoluta), and ordering the defendant to pay both categories of costs (ambas costas) (folio 86 of the court case file, as established at the preliminary hearing). 2.- The representative of the State denied the complaint and raised the defenses (excepciones) of failure to state a legal right (falta de derecho) and lack of standing to sue (falta de legitimación activa). She requested that the complaint be dismissed and that the plaintiff be ordered to pay both categories of costs and interest thereon (folios 93 to 134 of the court case file).
2. 3The preliminary hearing (audiencia preliminar) established in ordinal 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA) was held on 22 de abril de este año. At that hearing, the relief sought (pretensión) was established in the terms set forth in Background One, the disputed facts (hechos controvertidos) were determined, and relevant documentary evidence (prueba documental) was admitted. Finally, pursuant to artículo 98 inciso 2) of the aforementioned Code, because there was no testimonial or expert evidence (probanzas testimoniales o periciales) to be received, the judge declared that this matter involved pure questions of law, and the parties presented their closing arguments (conclusiones).
3. 4The corresponding case file was forwarded to Sección Sexta for issuance of the appropriate judgment, as recorded in the transfer stamp appearing on the reverse of folio 199 of the court case file. No nullities (nulidades) requiring correction or causing denial of the right to a defense (indefensión) are apparent in the proceedings before this Tribunal. Following deliberation, this judgment is issued, drafted by reporting judge (jueza ponente) Abarca Gómez and with the affirmative votes of judges Hess Araya and Garita Navarro.

CONSIDERATIONS (CONSIDERANDO)

I.Preliminary matter. During the preliminary hearing, the plaintiff offered new testimonial evidence (prueba testimonial), which was rejected by the judge overseeing the proceedings (juez tramitador). The representative of the plaintiff entity stated that he would offer those witnesses as evidence requested by the court to aid its determination (prueba para mejor resolver), so that it could be considered by the adjudicating panel (Tribunal Decisor). Essentially, the proposed witnesses are an official of the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), a veterinarian, and the head of FUNDAZOO’s Departamento de Educación, who are offered to address the tenth, eleventh, and twelfth facts, respectively. In this regard, it should be noted that, with respect to this type of evidence, artículo 331 of the Código Procesal Civil provides: “(…) the court may, at any time, dispense with the evidence ordered, without the need for an order so decreeing, and shall proceed to issue judgment.

(…)” The aforementioned provision applies on a supplementary basis (aplicación supletoria) in administrative litigation proceedings (proceso contencioso administrativo), as authorized by numeral 220 and in connection with canon 110 of the CPCA. Regarding the discretionary admission of evidence requested by the court to aid its determination, the settled case law (jurisprudencia) of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia holds that its rejection does not deprive the parties of their right to a defense. Among other judgments, the relevant portion of Voto N° 547-F-2002, issued at 16 horas del 12 de julio de 2002, is transcribed below, in which that Sala stated: “(…) IV.- Numerous precedents of this Sala, referring to evidence requested by the court to aid its determination, have held that this is evidence belonging to the judge, not to the parties. Consequently, the decision to obtain it is discretionary for the judicial body (órgano jurisdiccional), and it may be dispensed with without the need for any order.

Therefore, the failure to rule on it is justified precisely because the evidentiary stage (etapa probatoria), during which the parties must prove the facts establishing their rights, as required by the rules governing the burden of proof (carga de la prueba), has concluded; once that stage has been foreclosed (precluída), it is exclusively for the adjudicator to determine whether new evidence necessary for the proper resolution of the dispute should be added to the record. Among many others, the following decisions may be consulted: 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 and 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)” Likewise, as the same Sala explained in Voto No. 794-2006: “(...) it must be stated that it is improper to attempt to reopen the debate by offering evidence that should have been submitted and received at the appropriate procedural stage (etapa procesal).

Granting this request would allow the parties to cure their omissions regarding evidence that they could have offered at the proper time but did not (...)” In this specific case, the Tribunal rejects the evidence in question for several reasons. First, this evidence should have been offered at the appropriate procedural times: if it concerns facts alleged in the complaint, the plaintiff was required to offer, in the complaint itself, the necessary evidence to prove them. The fact that the determination of whether a fact is disputed is not made until the preliminary hearing does not excuse that requirement. In this case, the plaintiff bore the evidentiary burden (deber probatorio) from the moment it filed its complaint. The subsequent determination of whether a fact is disputed will affect whether the evidence is admitted, but not whether it must be offered. Furthermore, given how the conduct challenged in these proceedings (conducta objeto de este proceso) was defined—which is essentially limited to a claim seeking annulment (pretensión anulatoria) of an Executive Decree—the testimonial evidence is neither relevant nor useful and would have no bearing on the judgment.

Whether that act substantially complies with the legal system (ordenamiento jurídico) will depend on whether its constituent elements (elementos constitutivos) exist, and the proposed witnesses can contribute little or nothing on that point, since the objective expression of the Administration’s will has already been issued and it is that expression which must be reviewed against the legal system. Accordingly, the evidence requested by the court to aid its determination and offered by the plaintiff is rejected.

II.Proven facts. For purposes relevant to the present proceeding, the following facts are deemed established:

• 1)On March 7, 1994, the then Minister of Natural Resources, Energy and Mines and Yolanda Matamoros Hidalgo, in her capacity as President of the plaintiff Foundation, entered into the agreement entitled “MIRENEM-FUNDAZOO for the Administration and Development of the National Zoos,” the purpose of which, as provided in the first clause, is: “...to transfer the Administration of the Simón Bolívar National Zoological Park and Botanical Garden and the Santa Ana Park from MIRENEM to FUNDAZOO. It also empowers the latter entity to develop the infrastructure and organization of these Parks in accordance with its proposal. To achieve this objective, FUNDAZOO shall have technical, political, administrative, and all other forms of independence from MIRENEM, without prejudice to the provisions of the clauses concerning oversight by MIRENEM. Furthermore, as stated in the twentieth clause of the aforementioned agreement, it would have ‘a term of 10 years, beginning on March 7, 1994, and shall be automatically extended if, during the first three months of the ninth year, if (sic) neither party expresses its desire to terminate it. If either or both parties do not wish to extend this agreement, a liquidation process shall commence during the nine months following that date and shall conclude with the transfer of the administration back to MIRENEM. In that event, the parties shall sign a final settlement agreement setting forth the technical, accounting, and administrative details of the liquidation. This agreement shall not produce legal effects until it has been endorsed by the Office of the Comptroller General of the Republic, except as provided in the seventeenth clause of this agreement.’” (undisputed fact, pages 1 to 18 of the judicial case file).
• 2)On May 10, 1994, the Office of the Comptroller General of the Republic endorsed the agreement identified in the preceding fact (undisputed fact).
• 3)The aforementioned agreement was automatically extended from May 10, 2004, through May 10, 2014 (inferred from page 19 of the judicial case file).
• 4)By official letter DM-157-2013 dated March 5, 2013, the Minister of Environment and Energy informed the plaintiff Foundation of the State’s decision not to extend the aforementioned agreement (page 19 of the judicial case file).
• 5)By Executive Decree No. 37747-MINAE, dated May 7, 2013, the Executive Branch issued the Regulations to Law No. 7369, “Transfer of the Administration of the Bolívar Park and Santa Ana Zoos.” That decree was published in La Gaceta No. 147 on August 1, 2013 (query of the Costa Rican Legal Information System).
• 6)By resolution No. 1938-2013, issued at 10:50 a.m. on September 16, 2013, in the administrative judicial proceeding brought by the plaintiff herein against the State under case No. 13-3414-1027-CA, the case-management judge granted FUNDAZOO an interim measure ordering the State to refrain from taking any action aimed at implementing the liquidation or removing FUNDAZOO as administrator of Simón Bolívar Park and the Santa Ana Conservation Center (query of the Judiciary’s Case Management System).
• 7)By judgment No. 21-2014-VII, issued at 2:10 p.m. on March 14, 2014, the Seventh Section of the Administrative and Civil Court for Treasury Matters decided the proceeding brought by the plaintiff herein against the State, which was processed under case No. Placa26725. The operative portion of that judgment stated: “(...) The ‘Motion for Reconsideration and Revocation’ filed by the plaintiff against the resolution issued at eight thirty-three a.m. on March 6, 2014, by the Case-Management Judge, whereby it was ordered that Article 69 of the Administrative Procedure Code be applied to the proceedings, is denied. The defense of lack of legal entitlement raised by the State’s representative is partially upheld solely with respect to the claim for damages, which is denied. As a result, the action brought by the Pro-Zoological Foundation—FUNDAZOO—against the State is partially upheld and, consequently: i) Official letter DM-157-2013 dated March 5, 2013, served on the plaintiff on the 12th of that same month and year and issued by Doctor Nombre139865 in his capacity as Minister of Environment and Energy, is annulled. ii) Likewise, by reason of connection and as a consequence, resolution R-156-2013-MINAET, issued at eight a.m. on April 15, 2013, by the aforementioned official, is annulled. iii) It is declared that, as a result of MINAE’s untimely communication of its intention not to extend the agreement with the plaintiff, a new automatic contractual extension took effect. iv) In light of sections 171 of the General Law of Public Administration and 131 of the aforementioned Procedural Code, the declaration of absolute nullity ordered herein shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled acts, without prejudice to rights acquired in good faith. v) Both categories of litigation costs shall be borne by the State. (...)” As of the date this judgment was issued, that ruling was not final (query of the Judiciary’s Case Management System, pages 140 to 158 of the judicial case file).
• 8)As of the date this judgment was issued, the plaintiff Foundation is the administrator of the Simón Bolívar National Zoological Park and Botanical Garden and the Santa Ana Park (a logical consequence derived from proven facts 1, 6, and 7).

III.Unproven fact. As relevant to the matter under discussion, and because there is no evidence in the case file supporting it, the existence of a trade or corporate entity representing the interests of public or private administrators of conservation centers or zoos is deemed unproven. IV.- Subject matter of the proceeding. Based on the relief sought and the legal grounds asserted by the parties, the issue in this litigation is the legality of Executive Decree No. 37747-MINAE, dated May 7, 2013, whereby the Executive Branch issued the Regulations to Law No. 7369. The plaintiff seeks the absolute nullity of the aforementioned regulation in its entirety, asserting that it is affected by the following defects:

• 1)Direct violation of Article 2 of Law No. 7396, which placed the area occupied by the zoological parks, as well as the specimens housed therein, within the public domain, and also of Article 121, subsection 14), of the Political Constitution.
• 2)Improper statement of reasons and unlawful content.
• 3)Manifest illegality due to defects in grounds and content, as well as violation of the limits of regulatory authority.
• 4)Violation of Article 361 of the General Law of Public Administration (hereinafter LGAP).
• 5)Constituting an abusive means of amending the zoo administration agreement without complying with the requirements for unilateral amendment. Given the various assertions offered by the litigating parties in support of their respective positions in dispute, and for the sake of better organization, the Court will examine the legality of the challenged formal conduct, as well as the principal issues raised by the plaintiff in its grievances and the arguments advanced by the defendant, in order to avoid unnecessary repetition, while duly analyzing, of course, all arguments presented.

V.On the alleged violation of Article 361 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). As a matter of orderly analysis, the first issue to be examined concerns procedural defects (vicios de procedimiento), after which, if necessary, the substantive allegations will be addressed. In this regard, the petitioner alleges a violation of the procedure established in Article 361 of the LGAP, essentially because she considers that the decree would affect all public or private administrators of conservation centers or zoos, and the Administration did not grant them a hearing (audiencia) on the proposed regulations. She emphasizes that there were likewise no grounds of urgency or public interest justifying that omission. Finally, she asserts that this is a serious defect resulting in the absolute nullity (nulidad absoluta) of the challenged provision. The State’s representative, for her part, explains that the petitioner lacks standing (legitimación activa) to allege this defect because she does not represent interests of a general nature, but rather is defending a private interest arising from her contract.

Therefore, she asserts, the aforementioned hearing was unnecessary. In any event, she maintains that even if the hearing had been necessary, the defect would not result in absolute nullity, and the Principle of Preservation of Administrative Acts (Principio de conservación de los actos) should apply. In this regard, it should be noted that the LGAP provides for a special, clearly prescribed procedure for drafting decrees or provisions of general scope (disposiciones de alcance general). Thus, Article 361 provides as follows: “1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding proposed general provisions that may affect them. 2. Entities representing interests of a general or corporate nature affected by the provision shall be afforded the opportunity to present their views within a period of ten days, except where duly stated grounds of public interest or urgency in the preliminary draft preclude doing so. 3.

When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public comment for the period specified in each case.” That provision therefore establishes a preliminary and special procedure for drafting provisions of a general nature, which constitutes, in principle, a formal limitation and an indispensable requirement for their existence. It is a specific regulation that imposes a concrete procedural element essential to the validity of the issuance of acts having a regulatory nature or general scope. Specifically, it establishes the obligation to grant a hearing, among others, to entities representing general or corporate interests regarding proposed general provisions that may affect them, so that they may present their views, except where grounds of public interest or urgency preclude doing so; such grounds must necessarily be stated in the preliminary draft.

Fundamentally, the purpose of that hearing is to secure citizen participation in public affairs, in this case through organizations and associations recognized by law. This, of course, is always directed toward better serving the public interest. It is a hearing that, in principle, is not discretionary but mandatory and constitutes an element of validity of the general provision ultimately issued upon completion of the procedure; consequently, its omission may render the provision invalid. This is subject, however, to the fact that the same provision permits dispensing with the hearing when justified by grounds of public interest or urgency duly stated in the preliminary draft. At this point, it is relevant to note that violation of the procedure enshrined in Article 361 of the LGAP constitutes the omission of a substantial formality (formalidad sustancial), which, pursuant to Article 223 of the aforementioned legislation, entails the nullity of all proceedings conducted by the Administration—an issue that this Court could even declare on its own motion because Article 182, subsection 1), of the same LGAP expressly so provides.

Having analyzed the parties’ arguments, we find that the alleged defect does not exist. In the matter before us, the hearing must be granted not to those individuals who might be affected by the regulatory provision (in this case, those who operate zoos, wildlife refuge centers, or other similar facilities), but rather to entities representing interests of a general or corporate nature that might be affected; only the latter could allege the omission of this procedure as a defect resulting in absolute nullity. It follows from the foregoing that, in this specific case, there was no obligation to grant a hearing to each administrator of an animal refuge center or zoo, as the petitioner claims, because neither she nor they represent general trade-association or corporate interests; only in such a case would the hearing have been mandatory pursuant to the cited Article 361, subsection 2. Thus, the defect did not arise because the circumstances governed by the provision are not present; and even if it had arisen, the petitioner would not have had standing to allege it, as only the entity representing trade-association or corporate interests in this field could do so.

In any event, the fact remains that the existence of any trade association or corporate entity encompassing the interests of that group has not been established. For the foregoing reasons, the claim cannot be entertained.

VI.Regarding the alleged direct violation of Article 2 of Ley No. 7369 and Article 121, subsection 14), of the Political Constitution. On this point, the petitioner claims that the regulatory provision improperly removes property from the public domain (desafecta el dominio público), specifically the land on which the aforementioned zoos are located and the specimens kept in them. This is because Article 2 of Ley No. 7369 establishes them as public-domain property (bien demanial), whereas both Considerando XIII and Article 7 of the challenged regulation allow the species kept in the zoos to be disposed of. The petitioner argues that this constitutes an improper removal from the public domain (desafectación), insofar as it was carried out through a provision subordinate to statute and seeks to divert the legally prescribed purpose of public use. The petitioner believes that, pursuant to Article 2 of Ley No. 7369, the animals may not be relocated to any facility other than Zoológico Simón Bolívar or the Santa Ana zoo, because that is their legally prescribed destination, much less removed from the public domain and transferred to a private organization.

The State’s representative states that section 2 of Ley No. 7369 neither dedicated the park lands to the public interest nor established that the animals must be kept exclusively in those two zoos. Nor does it indicate that they are public-domain property or property dedicated to public use, as required by section 261 of the Civil Code (Código Civil; hereinafter, CC). She argues that they are, in fact, State-owned proprietary assets (bienes patrimoniales del Estado), and therefore the alleged removal from the public domain has not occurred. However, she asserts that even if they were public-domain assets, there is no regulatory provision authorizing or permitting their removal from the property or domain of the State. She explains that, rather than removing them from the public domain, the regulation seeks to develop a modern concept of zoos so that they evolve from mere exhibition sites into genuine conservation models.

Given the issue under discussion, this Court’s analysis must begin with the proposition that not all property belonging to an administrative authority is in the public domain; on the contrary, public entities also hold proprietary property, private-domain property, or fiscal property (bienes patrimoniales o de dominio privado o fiscales). This distinction is supported by the Civil Code itself, Article 261 of which provides: “Public things are those that, by law, are permanently intended for any service of general utility, as well as those that everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even when they belong to the State or to Municipalities, which, for this purpose and in their capacity as civil persons, are no different from any other person.” For present purposes, the Court must address public-domain property.

As stated above, by its nature, this type of property is subject to a special public-law regime (régimen especial de Derecho Público). It forms part of the public domain (demanio público), understood as “(…) the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing private ownership, which, in addition to belonging to or being administered by public-law legal persons, is dedicated or assigned to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it. (…)” (Sentencia No. 3145, issued by the Sala Constitucional at 9 hours 27 minutes on 28 de junio de 1996). Indeed, the public domain consists of property that, by the legislature’s express will, has the special purpose of serving the community and the public interest. These are things that do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce.

Thus, they are assets belonging to the State in the broadest sense of the term, dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Public-domain assets, however, must satisfy certain indispensable elements in order to qualify as such. The first is the subjective element, which concerns the person or entity holding title to the property. In this respect, title must be held by a public entity rather than by a private person. Alongside this consideration is a second important aspect: the principle that, by their nature, public-domain assets cannot and must not at any time belong to private persons. The reason public-domain assets cannot be owned by a private person is that their purpose is to satisfy the general interest and they are at the service of the community; this necessarily falls within a public function that, given its scope, can hardly be conceived as the function of a private-law person.

A second element is the objective element, which concerns all property capable of being included within the public domain. In this regard, it may be stated that the range of property capable of forming part of the public domain is very broad. It includes immovable and movable property; corporeal and incorporeal things; fungible and non-fungible things; consumable and non-consumable things; divisible and indivisible things; simple and composite things; principal things and appurtenances; and universality of rights, among others. The third element is the normative element, under which the public-domain status of property depends on the existence of a legal provision declaring it to be such. A statutory dedication (afectación normativa) is therefore required, by virtue of which the property becomes part of the public domain. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC establish the necessity of such dedication by stating with complete clarity that those things designated as such by law shall be public things devoted to public use.

Consequently, it may be stated that the legislature decides which property forms part of the public domain and which forms part of the private domain. The public domain is therefore a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment afforded to it by the legislature; without a law providing a basis for that status, no property or thing will possess it. Lastly, there is the teleological or purposive element, under which public-domain assets must also be devoted to public use in order to be considered as such. That is, their purpose must be the general interest, namely, that of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. Thus, section 261 provides that public things are those that, by law, are permanently intended for any service of general utility, as well as those that everyone may use because they have been made available for public use.

That same provision also distinguishes property that, despite belonging to a public entity, lacks this vocation for public use or utility, classifying it as private. In conclusion, for property to be considered part of the public domain, all four aforementioned elements must be present simultaneously. The presence of only some of them is insufficient, because unless all are present, the property falls outside the public-domain classification. In this regard, legal scholar Miguel Marienhoff has stated, insofar as relevant, that “(…) To determine the legal status of property, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or intended purpose; the nature of its owner—the subjective element—must also be considered, because public-domain ownership can exist only when all four defining elements are present. (…)” Where there is doubt concerning the classification, each of these elements must be examined.

If all four are present, the property’s public-domain status is clear; however, if any one of them is absent, it cannot be classified as such. Moreover, the public domain affords special protection to the property comprising it. Among its characteristics in this respect are that such property is inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment (inalienables, imprescriptibles, inembargables). Accordingly, an action to recover it is not subject to limitation periods (plazos de caducidad), as expressly provided in section 34 of the CPCA. Likewise, such property is outside private commerce, meaning that it is not susceptible to private appropriation. A public entity may nevertheless grant private parties rights of use through use concessions (concesiones de uso). Finally, administrative action, through powers of self-enforcement and police powers (potestades de autotutela y policía), takes the place of possessory injunctions (interdictos) for purposes of recovering control of the property.

VII.For the examination of the claims raised by the plaintiff on this issue, it is necessary to clarify the following. Pursuant to Article 49 of the Political Constitution, the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa) has been entrusted with reviewing the legality of the exercise of the administrative function. Within this sphere of jurisdiction, it is prohibited from exercising constitutional review over the performance of that function because, as provided in Article 10 of the Constitution, that authority belongs to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). From this perspective, the debate concerning the unconstitutionality of the decree due to the alleged direct violation of Article 121, subsection 14), of the Constitution lies beyond the jurisdiction of the Contentious-Administrative Jurisdiction. In any event, it should be noted that the plaintiff herself alleges the unconstitutionality of the challenged decree in these proceedings.

Accordingly, we shall analyze the alleged direct violation of Article 2 of Law No. 7396 asserted by the claimant. This provision states that “(...) The land and infrastructure corresponding to Zoológico Simón Bolívar and Zoológico de Santa Ana, as well as the specimens of any kind that they possess or may come to possess, shall form part of the State’s patrimony and may not, under any circumstances, cease to be under its ownership. (...)”. The plaintiff contends that this provision designates both the land of the two parks and the specimens located therein as public-domain property (dominio público), and that the challenged decree improperly removes them from the public domain (desafecta) because it permits the species located there to be freely disposed of and to leave the public domain by being transferred or relocated to other facilities or private organizations, thereby diverting them from their legally prescribed public use.

She refers directly to Considerando XVIII and Article 7 of the aforementioned regulations. The former states that “(...) Considering that zoos must fulfill the modern objectives of research, recreation, education, and conservation, the caged exhibition (sic) of wild animals for public display is an activity that should not be promoted by the Ministry of Environment and Energy, which consequently means that efforts should be made to ensure that any wild animal housed in public facilities because of health, age, or inability to return to its natural habitat should be placed in a public or private site, rescue center, or refuge that meets the technical conditions necessary to guarantee its proper care, safety, and physical and psychological well-being, subject to any exceptions that may be established. (...)”. Article 7, for its part, provides that “(...) At these State-owned sites, the exhibition of wild animals of larger species in cages, enclosed barred facilities, or similar enclosures shall not be promoted, except where necessary for reasons of safety, transportation, medical care, or any other technical circumstance that justifies it and is authorized by the Ministry of Environment and Energy.

Animals, particularly those of larger species, currently housed in these State facilities because of health, age, or inability to return to their natural habitat shall be relocated to an authorized rescue center, refuge, or similar site that meets the technical conditions necessary to guarantee adequate physical space, care, health, welfare, and safety, except for those species, particularly smaller ones, whose temporary or permanent presence is authorized by the Ministry of Environment and Energy, in which case the welfare, prophylactic, and environmental measures necessary to meet their biological and conservation needs must be observed, including compliance with the legal provisions governing the matter and with instructions issued by the national authorities. (...)”. Having analyzed the cited provisions, the Court is inclined to reject the alleged defect for the following reasons. At the outset, we must note that, although Article 3 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) (No. 7317) declares that wildlife constituting a renewable natural resource is in the public domain (although this may be questionable for some species) and forms part of the national patrimony, in the case before us it would serve no purpose to determine whether Article 2 of the aforementioned Law No. 7396 places the land, infrastructure, and specimens at Zoológico Simón Bolívar and Zoológico de Santa Ana in the public domain because, even if it did, the alleged improper removal from the public domain does not occur.

This is because neither the provisions cited by the claimant nor the remainder of the challenged formal administrative conduct enable or permit the land, infrastructure, or species at those zoos to cease to be under State ownership. The first point to bear in mind is that the cited Considerando XVIII constitutes one of the grounds (motivos) for the challenged administrative act (acto administrativo) and also forms part of its statement of reasons (motivación); strictly speaking, however, it is not what the Administration ultimately ordered, since that is embodied in the act’s substantive content. Thus, although Considerando XVIII might be interpreted as contemplating the possibility that the animals could be relocated to public or private refuge facilities or centers, the fact remains that the content of the act contains no provision permitting this. Accordingly, even if the possibility of relocating the animals to private refuge centers had been considered, that ground does not correspond to what the Administration ultimately ordered, decided, or authorized.

It should be noted that Article 7, cited by the claimant, permits animals—particularly those of larger species—currently housed in these State facilities because of health, age, or inability to return to their natural habitat to be relocated to an authorized rescue center, refuge, or similar site that meets the technical conditions necessary to guarantee adequate physical space, care, health, welfare, and safety, except for those species, particularly smaller ones, whose temporary or permanent presence is authorized by the Ministry of Environment and Energy, in which case the welfare, prophylactic, and environmental measures necessary to meet their biological and conservation needs must be observed, including compliance with the legal provisions governing the matter and with instructions issued by the national authorities. In the Court’s view, the provision (Article 7) never permits, authorizes, or enables those species to cease to be under State ownership.

What it permits is for those species, for the stated reasons, to be relocated to refuge centers or facilities authorized by MINAE. In other words, at most, it establishes an enabling act allowing the species to be relocated to other sites, but it does not mean that the species permanently cease to be under State ownership. This rules out the alleged direct violation of Article 2 of Law No. 7396 and any improper removal from the public domain because, we reiterate, under no circumstances will the species cease to be under State ownership. Nor do we agree that the aforementioned Article 2 provides that the specimens may not be relocated to facilities other than Zoológico Simón Bolívar or Zoológico de Santa Ana. A literal interpretation of the provision permits only the conclusion that they shall form part of the State’s patrimony and may not, under any circumstances, cease to be under its ownership—that is, the ownership of the State.

From this perspective, the Decree may indeed provide that those animals may be relocated to other public or private facilities, provided that such facilities have been authorized by the State in compliance with the relevant requirements and procedures. Such relocation does not, from any perspective, entail a transfer of ownership because, we reiterate, the specimens remain the property of the State, and only their relocation is authorized—an authorization that is, of course, subject to the corresponding public-law regime (régimen de Derecho Público) and entails, at a minimum, submission to authorization, oversight, and inspection powers. This interpretation is consistent with the other provisions of the challenged regulations, including Articles 5, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 and 17. Nor do we consider that the challenged decree diverts the specimens in question from their legally prescribed purpose or public use.

That land, infrastructure, and those animals shall always remain part of the State’s patrimony. The wildlife shall be housed in a zoo, refuge center, or facility devoted to its conservation, education, research, and scientific exhibition. For the reasons set forth above, we find that the decree in question does not entail an improper removal from the public domain or directly violate Article 2 of the cited Law No. 7369.

VIII.Concerning defects in the grounds and statement of reasons. Before addressing this issue, it should be noted that the grounds for an act consist of the legal and factual causes, assumptions, or antecedents that prompt and make it necessary for the Administration to adopt it. Article 133 of the LGAP requires that the grounds be lawful, insofar as they are subject to the legal system, as a corollary of the principle of legality governing administrative action; moreover, they “must exist as invoked by the Administration” because they provide the basis for the decision adopted, which demonstrates their close relationship with another essential element: the act’s statement of reasons. The statement of reasons, for its part, is a formal element of every administrative act and consists of the necessary formal expression of the grounds for the act, including both the legal grounds that constitute its legal basis and the factual grounds that ultimately give rise to the administrative action and decision.

An adequate statement of reasons affects due process (debido proceso), since effective compliance with this constitutional principle gives the affected party the opportunity to exercise the right of defense efficiently by having all the factual and legal elements necessary to challenge the act. The Constitutional Chamber, among other decisions, in Judgment No. 7390-03, at 15 horas 28 minutos on 22 de julio de 2003, has noted the importance of this element and insisted upon the Administration’s obligation to state the reasons for administrative acts. Specifically, it has held that “(...) the statement of reasons for administrative acts is a requirement of due process and the right of defense, since it entails the obligation to provide the administered party (administrado) with a justificatory explanation accompanying an act of a public authority that—as in this case—denies an application submitted to the Administration.

It is a means of democratic and diffuse oversight, exercised by the administered party, to ensure that public powers are not exercised arbitrarily, given that the constitutional requirement to state the reasons for administrative acts reveals a supra-procedural function of this doctrine, placing that requirement among the consequences of the constitutional principle of which it is an expression: the principle prohibiting arbitrariness in public acts. V.-From a constitutional perspective, the very concept of a statement of reasons cannot be equated with mere formal requirements, because such requirements lack—and a statement of reasons necessarily possesses—the justificatory meaning, sense, or intent of every legally relevant statement of reasons. In this way, the statement of reasons for an administrative act, as a justificatory explanation of a decision, is more closely analogous to the reasoning of a judgment than might be thought. Thus, justifying a decision entails justifying its content, which makes it possible to distinguish the statement of reasons from ‘the grounds’ (an element of the act).”

Although, of course, the reasoning of a judgment (sentencia) and that of an administrative act (acto administrativo) differ profoundly, this difference is not particularly relevant with respect to the conditions governing the exercise of each type of legal authority in a democratic state governed by the rule of law (Estado democrático de derecho) that seeks to establish a democratic society. The statement of reasons (motivación) for an administrative act therefore entails that it must contain at least a brief reference to the facts and legal grounds, given that the person subject to the administrative action (administrado) must necessarily know the actions or omissions for which he or she is to be sanctioned, or why an application that may affect the sphere of his or her legitimate interests or even subjective rights (derechos subjetivos) is simply being denied, as well as the rules applicable to him or her (…).” In our case, Article 136 of the LGAP unavoidably imposes upon the Administration the obligation to state the grounds for administrative acts, providing that the following shall include a statement mentioning, at least briefly, their grounds: a) Acts that impose obligations or limit, extinguish, or deny subjective rights; b) Acts deciding appeals (recursos); c) Acts that depart from the approach followed in prior proceedings or from the opinion (dictamen) of advisory bodies (órganos consultivos); d) Acts suspending acts that have been appealed; e) Regulations and discretionary acts of general scope; and f) Acts that must include such grounds pursuant to law.

It further provides that the statement of reasons may consist of an explicit or unequivocal reference to the grounds for the person’s application, or to prior proposals, opinions, or decisions that actually determined the adoption of the act, provided that a copy thereof is attached. Ultimately, the statement of reasons makes it possible for both the persons concerned and those of us who review such actions to assess administrative acts properly in order to determine their legality.

IX.Turning to the specific case, the petitioner alleges that the challenged decree contains an improper statement of reasons (motivación), essentially for three fundamental reasons. First, because it is limited to partial, nontechnical transcriptions from websites. Second, because it openly conflicts with the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (hereinafter LCVS) and the aforementioned Ley No. Placa26726. Third, because the decree does not refer to any factual assessment from which the actual need to adopt the resulting provision may be inferred. On that point, she refers to the importance of the grounds (motivo) as an objective element of the act, from which its justification and rationale derive. The State considers that the petitioner foundation is mistaken in its assessments, since the recitals of the decree included both the factual explanation and justification and the corresponding domestic and international legal basis.

It maintains that the grounds exist, are lawful, and are duly stated in the challenged administrative act (acto administrativo), because it sets forth the factual and legal circumstances supporting its issuance. For a proper understanding of the analysis that the Court will conduct regarding the petitioner’s claims, it must be borne in mind that, in substance, the challenges raised also extend to the grounds; the Court will therefore examine their legality together with that of the statement of reasons, since, in any event, we must bear in mind that the latter ultimately constitutes the formal expression of the former. Regarding the grounds, we must indicate that the Recitals (Considerandos) from I through X constitute the legal background that, in the Administration’s view, made adoption of the challenged decree necessary. Insofar as relevant to these proceedings, they refer to international rules and instruments—such as the Convention on Biological Diversity and the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora—that impose obligations on the State concerning the administration, conservation, and sustainable management of wildlife, as well as the necessary adoption of legal and technical measures to ensure the perpetuation and sustainability of species.

They also address the need to establish mechanisms for protecting biological and genetic resources under the concepts of in situ conservation (conservación in situ)—the conservation of ecosystems and natural habitats and the maintenance and recovery of viable populations of species in their natural surroundings—and ex situ conservation (conservación ex situ)—financial, scientific, and technical measures aimed at conserving and researching plants, animals, and microorganisms outside their natural habitats—as well as the adoption of guidelines for conserving certain wildlife species that are endangered because of excessive exploitation. Along these lines, some of these instruments establish the need for zoos to become examples of ex situ conservation so that they may play a leading role in conserving this type of natural resource. The grounds also refer to domestic legislation directed toward a similar objective, including the LCVS, the Ley de Biodiversidad, and the Ley Orgánica del Ambiente.

With respect to the issue debated here, it should be emphasized that, when issuing the challenged decree, the Administration weighed the regulations concerning wildlife and what should constitute suitable living and developmental conditions (Considerando IV), its designation as public property insofar as it constitutes a renewable natural resource forming part of the national heritage (Considerando V), and the need for decentralized entities and State bodies, as well as municipal governments and any other national entity, to provide financial or technical assistance to the Ministry of Environment and Energy when requested to do so or when they voluntarily wish to provide it, for the faithful fulfillment of the duties entrusted under that Law (Considerando VI). Finally, the grounds consider the elements of biodiversity and the need to regulate their use and management, the associated knowledge, and the equitable distribution of the benefits and costs arising from the utilization of those elements.

Although the petitioner does not directly challenge the legal grounds of the contested decree, we must indicate that, in light of the foregoing, the Court finds that such grounds do exist and are lawful, as required by article 133 of the LGAP. Moreover, the decree refers to factual circumstances that were also considered when it was adopted, some of them even arising from the requirements of the legislation already considered. These include the traditional notion of a zoo as a facility in which animals are exhibited in enclosures open to the public; the scope of the term conservation in a modern zoo; the mission and objectives of zoos in light of a modern conception directed toward the holistic conservation of nature as a whole; and the need to evolve from the mere exhibition of wildlife species in enclosures open to the public into recreational environmental centers or parks designed for scientific research, the protection and exhibition of species, exhibits, displays, collections, species-viewing sites, training, and information, and as places that promote the relationship between human beings and their natural environment, moving toward a modern concept that integrates the various elements of biodiversity through a cultural and environmental-education approach aimed at citizens and their natural heritage, thereby promoting the proper enforcement of wildlife-conservation legislation and ensuring their role in public education, scientific research, nature conservation, and public awareness regarding biodiversity conservation.

It also considered the need to make the changes required to guarantee the quality of life of large species in captivity with regard to exercise, privacy, health, and the animal’s physical integrity, as well as the need to adopt measures ensuring visitor safety. It further refers to the creation of the Parque Zoológico y Jardín Botánico Simón Bolívar and the Centro de Conservación Santa Ana and to the concept embodied by those sites. Finally, it explains the need for the Public Administration to align its actions with the rules of science and technical expertise, justice, logic, and expediency and, on that basis, the need to issue regulations implementing Ley No. Placa26727 so that the administration, management, and development of those zoos conform to modern provisions and objectives for the management and development of ex situ conservation sites. Based on the foregoing, the Court finds no deficiency whatsoever in the grounds for the act.

As can be seen, the decree addresses legal and factual circumstances related to the administration, management, and development of zoos that make it necessary to adopt measures so that this activity complies with existing legislation. Accordingly, we find that the grounds exist both factually and legally, as they were taken into account when the challenged act was issued.

X.Now, the claimant alleges that some of the Recitals or grounds are unlawful and therefore considers the statement of reasons to be improper. Specifically, she alleges that Recitals XIII and XVIII are contrary to the LCVS. The State argues that, even though the claimant neither explains nor substantiates the nature of the alleged unlawfulness, no violation exists because those recitals are based on preexisting regulations. Recital XIII of Decreto No. 37747-MINAE states: “(...) That the concept of ‘conservation’ in a modern zoo has expanded its boundaries, and today these institutions establish a recreational, educational, and scientific framework aimed at promoting an environmental and cultural relationship with species and their surroundings. To that end, three explicit values must be considered: educational values, those generated through research, and nature conservation. Under this concept, the mission of these sites has increasingly focused on the holistic conservation of nature as a whole and not merely of individual species, ceasing to operate as ‘Noah’s Arks’ and instead developing a role of genuine ‘species interaction’ as a means of ecosystem conservation and of fostering biological, ecological, and cultural values among the population, with an enduring commitment to nature.

(...)” From the comparative table submitted by the claimant, it may be inferred that she considers this text contrary to the definition of a zoo established in Article 2 of the LCVS, under which a zoo is a “(...) managed wildlife facility (sitio de manejo) that keeps wildlife in captivity, whether or not for commercial purposes, under the direction of a team of professionals who ensure adequate living conditions in a manner that is attractive and educational for the public. Its principal objectives are the conservation, education, research, and scientific exhibition of wildlife. (...)” It bears emphasizing that, although the claimant merely contrasts the cited provisions in a comparative table without explaining the nature of the alleged unlawfulness (folios 65 to 68 of the judicial case file), it may be inferred from her line of argument that such unlawfulness fundamentally arises because, in her view, the decree eliminates exhibition as an objective inherent to zoos.

The Court, however, finds no such unlawfulness. The concept of a zoo set forth in the statutory provision recognizes the conservation, education, research, and scientific exhibition of wildlife as its principal objectives. The first three are fully addressed in Recital XIII. Although exhibition is not expressly mentioned there, neither that recital nor, more importantly, the operative provisions of the challenged decree eliminate it. It should be noted that Recital V refers to exhibition as a traditional activity of zoos, and Recital XVI recognizes that the mission and purpose of facilities intended for ex situ conservation (conservación ex situ), such as zoos, must be directed toward becoming environmental recreation centers or parks designed for scientific research, the protection and exhibition of species, exhibits, displays, collections, wildlife-viewing sites, training, and information, and serving as places that promote the relationship between human beings and their natural environment.

Recital XVIII, in turn, does not eliminate the objective of exhibition; it merely criticizes the exhibition of wild animals in cages and advocates other forms of displaying larger species to the public. Recital XIX follows the same approach when it states that Zoológico Simón Bolívar reflects a technical and traditional concept of conserving fauna in captivity, specifically through exhibition in cages as a means of observing animals. In other words, in the Court’s view, exhibition continues to be one of the principal objectives of zoos under the challenged regulation. Nevertheless, because the statutory provision does not restrict this objective—exhibition—to larger species or prescribe how they must be displayed to the public, we consider it permissible for a regulation to govern or promote other forms or means of exhibition that are more consistent with the conservation and integrity of the various elements of biodiversity.

It must be borne in mind that Article 2 of the LCVS defines exhibition as the display of wildlife open to the public, with or without commercial purposes, on a temporary or permanent basis, and in a fixed, mobile, or traveling form. It is precisely within that framework that the challenged administrative action was undertaken. For example, Article 4 establishes that the objective and purpose of Zoológico Simón Bolívar and Centro de Conservación de Santa Ana is to serve as environmental eco-recreation centers or parks designed for scientific research, the protection and conservation of wildlife species, the exhibition of plant species, and the exhibition of smaller wildlife species, among other purposes. Section 7 then establishes that those sites shall not promote the exhibition of wild animals belonging to larger species in cages, barred enclosures, or similar confined spaces, except when necessary for reasons of safety, transportation, medical care, or any other technical circumstance that justifies it and is authorized by Ministerio de Ambiente y Energía.

This does not, per se, amount to a prohibition on exhibiting such species, since exhibition would be possible provided that it is not conducted under the conditions expressly established by the provision, as will be analyzed when examining the content of that provision. Accordingly, the isolated interpretation proposed by the claimant finds no support in the decree itself because, as explained, the decree does not seek to eliminate the exhibition of animals as an objective of zoos, but merely to regulate how such exhibition is to be conducted depending on the type of wildlife involved and in accordance with the applicable regulations. Thus, the alleged violation does not exist. The lawfulness of Recital XVIII is also challenged. It states: “(...) Considering that zoos must fulfill the modern objectives of research, recreation, education, and conservation, the exhibition of wild animals in cages for public viewing is an activity that should not be promoted by Ministerio de Ambiente y Energía; consequently, efforts must be made to ensure that any wild animal kept in public facilities because of health, age, or the impossibility of returning it to its natural habitat is placed in a public or private location, rescue center, or refuge that meets the technical conditions necessary to guarantee its proper care, safety, and physical and psychological attention, subject to any exceptions that may be established.

(...)” In her comparative table, the claimant argues that this contravenes Article 2 of the previously cited Ley No. 7396, under which “(...) The land and infrastructure corresponding to Zoológico Simón Bolívar and Zoológico de Santa Ana, as well as the specimens of any kind that they possess or may come to possess, shall form part of the State’s assets and may not, under any circumstances, cease to be under its ownership. (...)” Based on the analysis conducted in Recitals VI and VII of this judgment, to which we refer, the Court finds that the alleged unlawfulness does not arise because neither the provisions cited by the claimant nor the remainder of the challenged formal administrative action facilitate or permit the species held in those zoos to cease to be under State ownership, as the claimant appears to interpret them. We reiterate that, although Recital XVIII might be interpreted to mean that the animals could eventually be relocated to public or private enclosures or refuge centers, the operative provisions contain no rule permitting this.

In other words, that ground does not correspond to what the Administration ultimately ordered, decided, or authorized. We emphasize that Article 7 of Ley No. 7369 does not permit, authorize, or facilitate the removal of those species from State ownership. What it permits is the relocation of those species, for the stated reasons, to refuge centers or enclosures authorized by MINAE. In other words, at most, it constitutes an enabling act allowing the species to be relocated elsewhere, but it does not mean that the species permanently cease to be under State ownership, which rules out the alleged unlawfulness.

XI.It is also alleged that Recitals XI, XII, and XVII are technically unsound and were copied from the Wikipedia website. The State representative, for her part, maintains that there is no evidence that they were copied from that source. She explains that, fundamentally, this is information which, because it comes from academic and scientific sources, will be conceptually similar, and is even consistent with other legislation, citing as an example Directive 1999/22/EC of the Council of the European Union. In the Court’s view, the alleged defect does not exist, for the following reasons. Recital XI states that “(...) zoological gardens, zoological parks, menageries, zoological facilities, or zoos have traditionally been facilities in which animals are displayed within enclosures open to the public. (...)” We consider that this establishes a factual circumstance that is entirely verifiable in reality and consistent with the traditional definition of a zoo set forth even in the LCVS.

Accordingly, the fact that it bears some similarity to the information displayed on the website cited by the plaintiff is of no legal relevance, since this is a factual circumstance that was taken into account in issuing the challenged act (acto impugnado) and that is true. Recital XII states that “(...) generally, individual wild animals (individuos de fauna silvestre) that arrive at zoos lose the possibility of being reintegrated into the wild because their instincts for survival, feeding, and reproduction are affected; coupled with the fact that prolonged contact with humans causes them to lose their fear of people, which means that, when released into the wild, they approach settlements and cities in search of food or shelter, jeopardizing both their own physical integrity and that of the residents of those communities. (...)” Once again, the Court does not find this recital technically unsound, as alleged.

It merely reflects the assessment of the government agency that issued the act and is also consistent with the concept of wildlife (fauna silvestre) established in Article 2 of the LCVS. That is, if wildlife consists of resident or migratory vertebrate and invertebrate animals that live under natural conditions or that have been removed from their natural environments or reproduced ex situ for any purpose within the national territory, whether continental or insular, in the territorial sea, inland waters, the exclusive economic zone, or waters under national jurisdiction, and that do not require human care for their survival, as well as exotic vertebrate and invertebrate animals declared wild by their country of origin, and also includes animals bred and born in captivity from wild specimens, it is reasonable to consider that, if these animals begin to depend on human beings for their survival—for example, for feeding, safety, and care—they may gradually lose the ability to be successfully reintegrated into the wild, given their dependent relationship with humans, or may lose their fear of contact with people.

These are factual considerations, some of which derive from legal provisions, rather than scientific considerations; consequently, it is immaterial that information available on the internet may have been considered in formulating them. Finally, Recital XVII states that “(...) keeping animals in captivity requires microenvironments that must be sufficiently large to allow the animal to exercise and have privacy, as well as to ensure its quality of life, health, and physical integrity, in addition to visitor safety, particularly in urban locations, a situation that proves frustrating for visitors when they observe animals deprived of their freedom and demand that they be returned to their natural habitats or placed in facilities that provide appropriate care and where they are not used for people’s entertainment. (...)” We consider that this recital derives from the objectives of zoos, the very nature of these types of specimens as components of biodiversity, and the regulations governing them.

Thus, for example, as explained in the opening Recitals of the challenged decree, there are international regulations establishing various in situ and ex situ conservation mechanisms—conservation ultimately also being one of the objectives of zoos—particularly for endangered wildlife species (especies de fauna silvestre en peligro de extinción). It is undeniable that zoos may house captive wildlife and that some of it may be endangered. Likewise, pursuant to Article 5 of the LCVS, wildlife retains its wild status even when held in captivity or reproduced on a “sustained” basis. In this regard, the legal system regulates the methods for the conservation and use of wild or endangered species, normally through management plans (planes de manejo) (Articles 14 bis, 20, and 21 of the LCVS), from which zoos are not exempt. Such regulation is necessary because, if wildlife constitutes a component of biodiversity, its conservation, management, and use become fundamental to the effective protection of the constitutional guarantee of a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado).

Along these lines, the Sala Constitucional, among other rulings, stated the following, insofar as relevant, in Voto No. 4620-2012, issued at 15 hours on 10 de abril del 2012: “(...) IV.- On the protection of animals and human dignity. With respect to the general protection of the Earth’s natural resources, this Court has extensively developed the so-called right to a healthy and ecologically balanced environment. It has clearly established that the rationale for this right is that it constitutes an essential element for safeguarding human life. Human beings do not, in fact, exist autonomously; rather, their well-being is directly related to the nature surrounding them. This interdependence between human beings and nature encompasses aspects extending beyond the mere preservation of resources to ensure the economic development of human society. In reality, the interaction between ‘nature and human beings’ constitutes a unitary phenomenon, a single process of reciprocal influence in which each acts upon the other and, at the same time, both need one another for their own survival.

Although the foregoing may appear obvious, the fact is that it was not until the middle of the last century, at the height of the industrial age, that a more active awareness emerged that there is not one system of society and another of nature, but rather that both are merely subsystems of a larger system: the process of life. Society originates within a preexisting natural space that partly conditions its mode of development and helps shape the form of its socioeconomic organization; nature, in turn, is partly transformed by human intervention. The foregoing produces consequences across space and time on a global scale, of which contemporary society is increasingly aware, given the greater interconnectedness resulting from intensified globalization and the rise of the information society. Precisely in the present era, the increased demand for resources from nature and the greater sophistication of consumption have made the relationship between society and nature more strained, but at the same time have raised awareness of its complexity, the underlying functional interdependence, and the need to adopt balanced measures to safeguard the supreme good of life.

Thus, the current concept of human development cannot be conceived without the environmental dimension, which indeed requires ecological rationality—a balance between the necessary satisfaction of human needs and nature’s ability to meet them—and, in addition, ethical rationality, meaning rationality with a significant degree of intersubjectivity upon which certain moral demands are placed on society. Regarding the case law of the Sala Constitucional, judgment number 2002-11429 of 9:14 hours on 29 de noviembre de 2002 established, in relation to Article 50 of the Constitución Política, that the right to a healthy environment ‘has broad content equivalent to the aspiration to improve the environment in which human beings live, such that it transcends natural-conservation criteria and extends into every sphere in which a person develops, whether family life, work, or the surroundings in which that person lives,’ while the right to an ‘ecologically balanced environment is a narrower concept referring to an important part of the surroundings in which human beings develop, namely, the balance that must exist between society’s advancement and the conservation of natural resources.’ It also emphasizes that the social rule-of-law State (Estado Social de Derecho) ‘produces the phenomenon of incorporating into the fundamental text a series of political objectives of great social relevance,’ among which the protection of natural resources stands out as an appropriate means of safeguarding and improving society’s quality of life.

Specifically, the aforementioned judgment states that the ‘State must assume a dual course of action, both to act and to refrain from acting; on the one hand, it must itself refrain from infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must undertake the task of adopting the measures necessary to satisfy constitutional requirements (...)’ Consequently, Article 50 of the Constitution does not merely protect nature and the elements traditionally comprising it; in fact, constitutional case law has interpreted the notion of a ‘healthy environment’ as referring to each and every sphere encompassing a person’s development, such that the greatest possible well-being and balance must be pursued in each of those spheres; hence the general nature of that right. Furthermore, the concept of an ‘ecologically balanced environment’ also encompasses human beings, because it rests on the necessary balance between society’s advancement and the conservation of natural resources.

Lastly, it must be emphasized that this notion of environmental protection, which is recognized in our Constitution, entails not only a duty to prohibit or prevent any activity that infringes that right, but also an obligation to preserve nature. Preservation means undertaking every kind of action aimed at protecting this right in advance against potential dangers. These obligations to safeguard the environment and pursue an ecologically balanced environment fall not only upon the State; all inhabitants of the Republic also have a duty to act accordingly. The concept of the environment encompasses the Earth’s natural resources, including air, water, land, flora, and fauna and, as stated, from a constitutional perspective, the ratio iuris for their protection lies in their importance for preserving life and ensuring the survival of future generations. Specifically, the Stockholm Declaration on the Human Environment, adopted at the United Nations Conference on the Human Environment on 16 de junio de 1972, provides in its proclamations that: ‘1.

Nombre25497 is both the product and the shaper of the environment surrounding him, which gives him physical sustenance and affords him the opportunity for intellectual, moral, social, and spiritual development.

In the long and arduous evolution of the human race on this planet, a stage has been reached at which, through the rapid acceleration of science and technology, Nombre25497 has acquired the power to transform, in countless ways and on an unprecedented scale, everything around him. Both aspects of the human environment (medio ambiente humano), the natural and the artificial, are essential to the well-being of Nombre25497 and to the enjoyment of fundamental human rights, including the right to life itself. “3. Nombre25497 must constantly take stock of his experience and continue discovering, inventing, creating, and progressing. Today, Nombre25497’s capacity to transform his surroundings, when used wisely, can bring the benefits of development to all peoples and offer them the opportunity to ennoble their existence. Applied mistakenly or recklessly, that same power can cause incalculable harm to human beings and their environment.

All around us, we see increasing evidence of the harm caused by Nombre25497 in many regions of the earth: dangerous levels of pollution in water, air, land, and living beings; major disruptions to the ecological balance of the biosphere; the destruction and depletion of irreplaceable resources; and serious deficiencies in the human-made environment, particularly where people live and work, that are harmful to their physical, mental, and social health.” The concept of the environment (ambiente) therefore entails the obligation of human beings to protect fauna (fauna). Thus, the Declaration expressly states, as a principle, the duty of human beings to protect fauna: Principle 2. The natural resources of the Earth, including the air, water, land, flora, and fauna, and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations through careful planning and management, as appropriate. –emphasis not in the original text.- This principle therefore encompasses fauna in general.

Regarding wildlife (fauna silvestre), Principle 4 provides: PRINCIPLE 4. Nombre25497 bears a special responsibility to safeguard and wisely manage the heritage of wild flora and fauna and their habitats, which are now gravely endangered by a combination of adverse factors. Accordingly, importance must be given to nature conservation, including wild flora and fauna, when planning economic development. Furthermore, through RES. AG 37/7 of October 28, 1982, the United Nations General Assembly adopted the World Charter for Nature, which emphasizes that human leisure is best pursued when life is lived in harmony with nature; it also stresses that respect for the life of every being signifies a moral code of conduct—that is, an ethical rationality that permeates the way human beings behave: “Aware that (b) Civilization is rooted in nature, which has shaped human culture and influenced all artistic and scientific achievements, and that life in harmony with nature provides Nombre25497 with the best opportunities to develop his creativity, rest, and spend his leisure time.

(…) “Convinced that: (a) Every form of life is unique and deserves respect, regardless of its usefulness to man, and, in order to recognize the intrinsic value of other living beings, Nombre25497 must be guided by a moral code of conduct.” Based on the foregoing, it is clear that the environment is an essential context in which human life unfolds and that human conduct must conform to a moral code encompassing not only relationships with other human beings but also interaction with the surrounding natural environment: human dignity extends to nature, such that nature deserves dignified treatment insofar as it constitutes the setting in which human life develops. Consequently, animals are included within the concept of the environment because of the role they play in the development of human life, which makes them deserving of protection and dignified treatment. Thus, wild or feral fauna—that which lives without the immediate intervention of Nombre25497 in its development or feeding—is protected for the purpose of maintaining biodiversity and the natural balance among species.

Domesticated fauna, or fauna undergoing domestication, must in turn be protected from suffering, mistreatment, and cruelty without legitimate justification, because this reflects a particular ethical rationality and corresponds to an awareness by the human species of the just and dignified manner in which it must interact with nature.(...)”. All of the foregoing is consistent with Considerando XVIII of the challenged decree (decreto impugnado), which draws attention to the need to ensure appropriate living conditions for animals held in captivity in zoos, including with respect to their health and overall well-being. To that extent, this ground (motivo) is legitimate and existed when the decree was issued. Since the factual and legal grounds considered in issuing the challenged act (acto impugnado) existed and were legitimate, no defect in the statement of reasons (motivación) is apparent either.

As we explained in the preceding Recitals (Considerandos), and contrary to the petitioner’s assertions, there were factual and legal reasons that made the adoption of the challenged decree necessary, and it explains, with the cogency required by section 136 of the LGAP, the reasons for which it was ultimately adopted. The proportionality and correspondence between the ground and the substance of the act will be analyzed next.

XII.On the excessive exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) and the alleged defects in the content of the challenged act. The plaintiff alleges these defects in two respects. First, in general terms, insofar as she considers that the challenged decree constitutes an excessive exercise of regulatory authority. Second, she claims that some of the specific provisions of the aforementioned regulation are unlawful and conflict with higher-ranking rules. Given the manner in which the defect is alleged, we shall begin by examining the general claims and, in a subsequent section, the specific claims, which concern primarily the content of the challenged regulatory provision. In this regard, it bears recalling that the Principle of Completeness of the Administrative Legal System (Principio de Plenitud Hermética del Ordenamiento Jurídico Administrativo) is governed by section 9 of the LGAP, which provides: “The administrative legal system is independent of other branches of law.

Only where there is no applicable administrative rule, whether written or unwritten, shall private law and its principles apply.” Based on the foregoing, it is vitally important to establish that, pursuant to sections 6 and 7 of the same law, this legal system is hierarchically structured according to a hierarchy of sources (escala de fuentes), based on their force and resistance. That Principle of Hierarchy of Sources (Principio de Jerarquía de Fuentes) entails the subordination of lower-ranking rules to higher-ranking provisions. The plaintiff claims, generally, that the regulatory provision exceeds its scope of authority and encroaches upon the exercise of legislative authority (potestad legislativa), insofar as it conflicts with or contradicts higher-ranking rules, such as Ley No. 7369 and the LCVS. The Court, however, does not share that view. The aforementioned Ley No. 7369 authorized the transfer of the administration of the Zoológicos Simón Bolívar and Santa Ana and establishes the possibility for the State to enter into agreements granting the administration, management, and development of those zoos to state institutions, municipalities, universities, and nonprofit organizations, such as associations and foundations with experience in supporting and managing such facilities.

Article 1 of the aforementioned Law provides that those agreements shall contain clauses ensuring efficient performance by the zoo administrator, as well as appropriate oversight mechanisms (mecanismos de supervisión) to be exercised by MINAE, including the submission of technical and financial management reports (Article 5). Article 2 clearly establishes that the land, infrastructure, and specimens inhabiting those sites constitute State property and may not be removed from its ownership. Articles 3 and 4 establish the guidelines for setting zoo admission fees and the manner in which the funds collected are to be used. Accordingly, following the relevant analysis, the Court concludes that the challenged decree implements the cited statutory provisions insofar as, in general, it establishes the specific policies on administration, use, and management with which zoo administrators must comply so that their administration is substantially consistent with the entire body of applicable law (bloque de legalidad) governing this subject matter.

In this regard, it elaborates upon the objectives of this type of facility, which, in any event, are consistent with the related higher-ranking rules concerning, in this case, wildlife conservation. It also elaborates upon the exhibition purpose of these sites, as will be analyzed in a subsequent section, by establishing the methods or means deemed appropriate for that purpose, depending on the type of specimen involved. In addition, it regulates matters relating to zoo admission fees and the mechanisms through which MINAE will exercise oversight and supervision over administrators, which is necessary and reasonable given the public-law regime (régimen de Derecho Público) governing this type of agreement. On that same subject, the regulation elaborates upon provisional closure and the grounds for suspension or termination of the agreement, provisions that we consider consistent with the exercise of regulatory authority, as we shall explain below.

XIII.The second aspect challenged by the plaintiff regarding the exercise of regulatory power (potestad reglamentaria) concerns objections to specific provisions that, in its view, conflict with the legal system (ordenamiento jurídico) or regulate matters reserved to statute. In other words, it challenges the content of the contested regulation. The first provision alleged to be unlawful is Article 1, which states as follows: “(...) This regulation establishes the objectives and purpose of Parque Zoológico y Jardín Botánico Simón Bolívar and Centro de Conservación Santa Ana, as well as the provisions governing the administration, management, and development of these state-owned sites (...)”. The State’s representative is correct in noting that the plaintiff fails to address the reasons why it believes that provision violates the law. Although comparison of provisions, which the plaintiff claims to employ, is an admissible technique for establishing the unlawfulness of regulatory provisions in relation to higher-ranking provisions, the fact remains that, in addition to citing both provisions, it is necessary to state clearly the reasons why one of them conflicts with higher-ranking sources or exceeds the scope of its authority, so that its alleged unlawfulness may be determined.

With respect to Article 1 of the contested Regulation, the plaintiff foundation omits such an explanation, merely stating that it is openly inconsistent with the cited Ley No. 7369 without identifying the specific grounds for such unlawfulness. Despite that omission, the Court finds that the cited regulatory provision neither conflicts with nor goes beyond the provisions of Ley No. 7369. Strictly speaking, that provision establishes the subject matter to be developed in the regulation. Specifically, it concerns matters established in the LCVS and in Ley No. 7369, such as the administration, management, and development of Zoológico Simón Bolívar and the one in Santa Ana. The concepts of administration and management clearly encompass the objectives and purpose of these zoos. From this perspective, the provision is deemed to have been issued within the scope of the Law in order to develop it and facilitate its application; accordingly, the defect alleged in the abstract must be rejected.

Article 4 of the regulation is also challenged as unlawful. It states: “(...) Parque Zoológico y Jardín Botánico Simón Bolívar and Centro de Conservación Santa Ana are assets belonging to Ministerio de Ambiente y Energía whose objective and purpose are to serve as environmental centers or eco-recreational parks intended for scientific research, the protection and conservation of wildlife species, the exhibition of plant species, the exhibition of smaller wildlife species, exhibitions, displays, collections, observation sites, environmental training, and information. They shall be sites that promote the relationship between human beings and their natural environment, based on a modern concept of wildlife conservation and the integration of the various elements of biodiversity, with a cultural and environmental-education approach directed toward the community, and in which the Environmental Public Interest and Integration Criteria (Criterios de Interés Público Ambiental y de Integración) shall be applied.

These sites shall contribute to educating the public about the conservation and protection of wildlife, natural and cultural-historical heritage, and biodiversity in general. (...)”. Once again, the plaintiff alleges that the provision is openly inconsistent with Ley No. 7369 but provides no basis for that assertion. It further states that the provision is entirely technically unsound because the Ministry, as such, lacks separate legal personality (personalidad jurídica individual), which precludes it from owning assets that, moreover, are public-domain assets (bienes demaniales) owned by the State. The defendant’s representative explains that the petitioner’s argument serves no practical purpose because, regardless of whether the property is a patrimonial asset (bien patrimonial) or a public-domain asset, and whether it is said to belong to the State or to MINAE, the fact remains that it continues to be a state-owned asset that has never left the assets of the public entity and could not do so pursuant to Article 2 of Ley No. Placa26727.

She emphasizes that the property is registered in the name of the State. Following the corresponding analysis, the Court is inclined to reject the alleged defect. As we explained in an earlier section, determining whether the land, infrastructure, and species located in the aforementioned zoos are public-domain assets is, in light of the subject matter and the plaintiff’s arguments in this proceeding—namely, the possibility that they might leave State ownership—pointless, because ultimately, even if they are patrimonial assets, Article 2 of the law in question expressly prohibits their removal from State ownership. Furthermore, it is irrelevant because, as we have already explained, none of the articles of the contested decree facilitates or authorizes the transfer of those assets to private parties or removes them from the public domain (desafecta) and from the special protection legally conferred upon them.

Nor is there any violation in the regulatory provision’s statement that the assets belong to Ministerio de Ambiente, Energía y Minas. Strictly speaking, that provision must be interpreted harmoniously with the statutory provisions from which it derives, and under Article 2 of Ley No. Placa26727 and the LCVS, the only possible conclusion is that they belong to the State. The remaining provisions comprising the regulation also clearly establish that these are state-owned assets. Ultimately, and as the plaintiff’s representative correctly states, that Ministry lacks its own legal personality and is merely an organ of the State. Thus, title to the assets is vested in the State, and the Ministry is merely their administrator. The third regulatory provision challenged is Article 7, which states: “(...) At these state-owned sites, the exhibition of large wild-animal species in cages, enclosed barred areas, or similar enclosures shall not be promoted, except where necessary for reasons of safety, transport, medical care, or any other technical circumstance that justifies it and is authorized by Ministerio de Ambiente y Energía.

Animals, particularly large species, currently housed at these state-owned facilities that, for reasons of health, age, or inability to return to their natural habitat, cannot remain there shall be relocated to an authorized rescue center, refuge, or similar site that meets the technical conditions necessary to ensure adequate physical space, care, health, welfare, and safety, except for those species, particularly smaller ones, whose temporary or permanent presence is authorized by Ministerio de Ambiente y Energía; in such cases, welfare, prophylactic, and environmental measures must be observed to meet their biological and conservation needs, including compliance with the statutory provisions governing the matter and the instructions issued by the national authorities. (...)”. The plaintiff argues that this provision is contrary to Article 2 of Ley No. 7369 and to the LCVS, which establishes exhibition as one of the purposes of zoos.

The State’s representative states that the provision is not intended to prohibit the exhibition of animals, but rather to prevent large species from being displayed in cages, for the greater physical and mental well-being of animals kept in captivity, since cages and confined spaces cause them health problems. She insists that what is being regulated is the manner in which large species are exhibited and that this does not conflict with the concept of a zoo, since it remains a place of exhibition, albeit of smaller species. She emphasizes that the very definition of a zoo established by the LCVS contemplates this transformation from the traditional to the modern concept in order to safeguard wildlife in captivity, introducing its modern objectives: conservation, education, and scientific research. As we previously stated, in our view the regulatory provision neither eliminates nor prohibits the exhibition of animals at the zoo; it merely regulates the manner or means by which such exhibition is to be conducted, depending on the species involved.

As noted, the first paragraph of the provision reflects statutory and supra-statutory rules (normativa legal y supralegal) concerning the other objectives of those facilities, which relate to the conservation of large species in captivity and the quality of life that must be ensured for these specimens as elements of biodiversity. Ultimately, they are a fundamental component of the right to a healthy and ecologically balanced environment. The exhibition of smaller wildlife species is likewise permitted. Indeed, it should be noted that the provision does not categorically prohibit the exhibition of large species in zoos; it merely states that their exhibition in cages, enclosed barred areas, or similar enclosures shall not be promoted there. In other words, the possibility of exhibiting such animals is preserved, but under arrangements different from those mentioned, which promote greater interaction between those species and their natural habitat and ensure adequate living and safety conditions.

From this perspective, we find that the plaintiff is incorrect, because the regulatory provision neither conflicts with nor renders the LCVS ineffective: exhibition remains one of the objectives of zoos, but the manner in which it must be conducted is regulated. This constitutes an implementation of or supplement to the law that is entirely consistent with the exercise of regulatory power. We further reiterate that the regulatory provision neither removes these species from the public domain nor facilitates their removal from State ownership. It merely regulates the possibility that, under specific circumstances—health, age, or inability to return to their natural habitat—those animals, particularly large species, may be relocated, not transferred, to authorized rescue centers, refuges, or similar sites that meet the technical conditions necessary to ensure adequate physical space, care, health, welfare, and safety.

Under no circumstances does such relocation entail removal from the public domain or a change in ownership of the animals. They shall remain in the public domain, merely relocated to sites that better meet their biological and conservation needs. It should be noted that those relocation sites must be authorized by the State, which entails the application of a public-law regime (régimen de Derecho Público). For the foregoing reasons, we find that Article 7 of the regulation is consistent with the exercise of regulatory power, and it must be so declared. Article 8 is also alleged to be unlawful. It provides: “(...) Fauna or flora that has been illegally or unlawfully removed from its respective habitats, purchased from hunters or natural or legal persons who acted unlawfully, obtained through purchases from or exchanges with other parks, zoos, or similar sites, or legally confiscated from traffickers, collectors, or hunters through institutions, as well as fauna or flora originating from conduct classified as a criminal offense, may not remain at these sites.

Nor shall species whose presence violates compliance with the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) be permitted to remain. (...)”. The plaintiff argues that this provision is contrary to Article 18 bis of the LCVS, which provides: “(...) Seized specimens (decomisos) resulting from the extraction of and trade in native and exotic wildlife in violation of this law or its regulation may be promptly relocated to their natural habitat or, where that is not possible, to management sites (sitios de manejo), in accordance with the technical judgment of the competent authorities. (...)”; however, it does not specifically explain the grounds for the alleged unlawfulness.

The State’s representative states that this is not the case and that, instead, both provisions seek to ensure that confiscated flora and fauna (flora y fauna decomisada), or flora and fauna originating from trade or from violations of that law, are relocated to their natural habitat or to other wildlife management centers (centros de manejo). After the corresponding analysis, the Court finds no conflict between the two provisions. The statutory provision clearly indicates that, in this case, fauna confiscated under those circumstances must, insofar as possible, be returned to its natural habitat or, if that is not possible, relocated to management facilities, in accordance with the technical judgment of the relevant authorities. The regulatory provision establishes that the Zoológicos Simón Bolívar y de Santa Ana are not facilities to which those species may be relocated. In other words, the statutory provision authorizes the MINAE authorities to determine which management facilities are suitable for relocation.

The authorities exercise that discretion in the challenged Decreto and establish that the aforementioned zoos are not appropriate facilities for that purpose. That decision is consistent and accords not only with the international and national rules concerning the in situ conservation of this type of species and the quality of life that must be guaranteed to them, but also with the remaining provisions of the challenged regulation. Finally, the illegality of Article 15 is alleged; it provides: “(...) El Ministerio de Ambiente y Energía may seek the suspension or termination of the contractual relationship for any of the facilities on the following grounds, or on any other ground established in the executed Agreement, or for violation of environmental provisions, particularly those governing wildlife conservation. For these purposes, it may adopt any necessary precautionary measures (medidas cautelares).

The grounds include: a) Deficient administration and operation of the facilities. b) Health-related reasons. c) Inadequate species-safety measures. d) The presence of unlawful or illegitimately held fauna or flora. e) Inadequate welfare, preventive-health, and environmental measures that prevent the biological and conservation needs of the species from being met. f) Failure to comply with the specific technical and legal conditions established in the executed Agreement and with any conditions subsequently incorporated into it. g) Lack of specialized personnel or the agreed material resources. h) Unauthorized, negligent, or intentional release of species, particularly potentially invasive species. i) Falsification, concealment, or omission of data and documents submitted to government authorities. j) Failure to comply with the plans or activities established for the preparation and implementation of conservation and environmental-education programs and any specific programs agreed upon in connection with the Agreement to be executed. k) Failure to comply with the duty to cooperate with the inspecting authority. l) Failure to comply with established fees or charges. m) Substantial modification or expansion of any of the facilities without authorization from the relevant competent body, except as provided in the executed Agreement. n) Intentionally killing animals or intentionally disposing of their remains without justification. o) Intentional or negligent mistreatment, abandonment, or deterioration of the animals. p) Failure to adopt the necessary corrective, safety, or control measures and measures to prevent the continued occurrence of harm. q) The total or partial temporary closure of a facility on more than two occasions within the same calendar year or three occasions in alternating years, without justification accepted by the competent authority.

(...)”. The claimant considers that this provision is contrary to Article 124 of the LGAP, under which regulations, circulars, instructions, and other administrative provisions of general application may not establish penalties or impose levies, fees, fines, or other similar burdens. The respondent asserts that it is not true that the challenged regulation imposes such measures. It merely, the respondent states, specifies the grounds on which the Administration may terminate or suspend the contractual relationship with the park administrators and, in substance, seeks the same result as the claimant’s obligations established in the contract. The Court does not agree with the claimant’s arguments because, in our view, the challenged Reglamento does not impose penalties, levies, fees, fines, or other similar burdens. The provision governs the grounds on which MINAE may terminate or suspend the contractual relationship between the State and the zoo administrator, in this case, the claimant foundation.

It must be borne in mind that, in this specific case, we are dealing with the performance of a contract between MIRENEM and the claimant for the administration and development of the zoos, under which obligations and rights are established for each party. Thus, a breach (incumplimiento) of the obligations by either party ordinarily entails terminating the binding legal relationship, that is, bringing its legal effect to an end. In the case before us, the claimant’s obligations were established in various clauses of the aforementioned agreement, while the fourteenth clause governs breach and termination of the contract (resolución del contrato). It may be inferred from that clause that a breach of any contractual clause may give rise to termination of the contract under the conditions stated therein. It should be noted that, insofar as the ground for termination—in this case, the obligations—is established in the contract, it consequently has the force of law pursuant to the general principle of law inferred from section 1022 of the Código Civil.

Accordingly, the Court finds nothing unusual or unlawful about reproducing these grounds for termination in a regulatory provision because, strictly speaking, they arise from the contract already executed or are obligations deriving directly from higher-ranking provisions concerning the conservation of this type of species, as will be seen. This is evident from an analysis of each of the grounds listed in section 15 as a basis for suspending or terminating the contract. We now examine them. A first group of grounds for terminating the contract concerns failure to comply with obligations relating to the proper administration and operation of the zoos, which are established in the sixth clause, subsections a), b), c), and ch), concerning compliance with the applicable rules and the principles of sound administration, maintaining accounts properly and in accordance with technical standards, implementing the required investment-use and administration manuals, and using resources and revenues in accordance with the corresponding budget schedule.

This group includes, for example, deficient administration and operation of the zoos; lack of specialized personnel or the agreed material resources; falsification, concealment, or omission of data and documents submitted to government authorities; failure to comply with the plans or activities established for the preparation and implementation of conservation and environmental-education programs and any specific programs agreed upon in connection with the Agreement to be executed; failure to adopt the necessary corrective, safety, or control measures and measures to prevent the continued occurrence of harm; total or partial temporary closure on more than two occasions within the same calendar year or three occasions in alternating years, without justification accepted by the competent authority; and failure to comply both with the specific technical or legal conditions established in the executed Agreement and with any conditions subsequently incorporated into it.

A second group of grounds for terminating the contract concerns failure to comply with obligations relating to health and safety matters included in the sixth clause, subsections d), e), and f), as well as obligations imposed by the provisions governing public health and, in particular, those concerning the conservation of this type of species. Thus, termination of the contract is authorized on health-related grounds; because of inadequate species-safety measures; because of deficiencies in welfare, preventive-health, and environmental measures that prevent the biological and conservation needs of the species from being met; because of a lack of specialized personnel or the agreed material resources; because of the unauthorized, negligent, or intentional release of species, particularly potentially invasive species; because of failure to adopt the necessary corrective, safety, or control measures and measures to prevent the continued occurrence of harm; and because of the presence of unlawful or illegitimately held fauna or flora.

Also included in this group, and additionally linked to the obligation imposed by Article 23 of the LCVS, are intentionally killing animals or intentionally disposing of their remains without justification, as well as the intentional or negligent mistreatment, abandonment, or deterioration of animals, which constitute grounds for terminating the contract. A third group consists of grounds involving failure to comply with obligations relating to the oversight and inspection powers (potestades de control y fiscalización) of the Ministerio de Ambiente, Energía y Minas with respect to the performance of the duties entrusted to the zoo administrator. We refer, among others, to the first, fourth, seventh, and thirteenth clauses. Accordingly, grounds for termination include failure to comply with the duty to cooperate with the inspecting authority, substantial modification or expansion of any of the facilities without authorization from the relevant competent body, and failure to comply with established fees or charges.

In conclusion, we find that the regulation does not create grounds for terminating the contract but merely reproduces, specifies, and elaborates upon the obligations to which the claimant was already subject under the contract, which serves as the enabling act (acto habilitante); that same contract establishes the consequence of failing to comply with those obligations, namely, contractual termination, as well as the payment of damages when appropriate. From that perspective, we find that the cited section 124 is not violated because, strictly speaking, this does not fall within the scope of administrative sanctions (ámbito sancionatorio administrativo): no penalties, fines, or levies are being created, nor is an arbitrary new ground for breach being established ex novo. Rather, we reiterate, the provision reproduces conduct by the contracting foundation that constitutes a serious breach of the terms and obligations imposed by the executed contract.

XIV.In conclusion, the Court finds no defects in the grounds, content, or purpose of the challenged act. The grounds are legitimate, exist, and correspond to the content, which is proportionate to the public purpose underlying the administration, management, and development of zoos and similar facilities in a manner consistent and coherent with the regulations in force regarding wildlife conservation and the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, neither abuse nor misuse of power (exceso ni desviación de poder) is evident. Nor is there any violation of the hierarchy of laws (jerarquía normativa) or any overreach in the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria). On the contrary, that authority is exercised within the framework provided by Ley No. 7369 and the national and international rules comprising the body of applicable law (bloque de legalidad) concerning wildlife conservation. Ultimately, we find that the cited provision is duly reasoned and restates or develops existing statutory provisions. Accordingly, the validity of the challenged decree must be upheld insofar as it substantially conforms to the legal system.

XV.Regarding the alleged unilateral contractual amendment (modificación unilateral contractual). Finally, the plaintiff seeks the annulment of the challenged decree because, in its view, it constitutes an abusive means of amending the zoo administration agreement without complying with the requirements governing unilateral amendment. Specifically, it asserts that the agreement has been extended over the years and could be amended unilaterally only if its fundamental purpose remains unchanged. It explains that the regulation seeks to alter the nature of the services required under the agreement because, in principle, it changes the administration of zoos, which by their nature are necessarily devoted to displaying live wildlife specimens—which, of course, must be held in captivity—for scientific study and public appreciation. It now claims that the decree alters this completely because it changes the nature of what was stipulated, namely, the administration of zoos and not any other form of wildlife reserve or similar model.

The State, for its part, maintains that the Decreto postdates the official letter through which the Administration informed the plaintiff of its intention not to renew the referenced agreement, and that the decree therefore does not prejudice the plaintiff’s interests in any way. However, we must reject this defense at the outset because it has been established in these proceedings that, by judgment No. 21-2014-VII, issued at 14 hours 10 minutes on 14 de marzo del 2014, the Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ruled on the action brought against the State by the present plaintiff, which was processed under expediente No. No. 13-3414-1027-CA, and, most importantly, annulled official letter DM-157-2013 of 5 de marzo de 2013, served on the plaintiff on 12 de ese mismo mes y año, issued by the Ministro de Ambiente y Energía, and decision R-156-2013-MINAET, issued at ocho horas del quince de abril de 2013 by that official.

That judgment also declared that, as a result of MINAE’s untimely notice of its intention not to extend the agreement with the plaintiff, a new automatic contractual extension took effect. Although that judgment is not final as of the date this judgment is issued, the Court cannot disregard its effects, particularly because the interim measure (medida cautelar) ordered in those proceedings remains in force. On the basis of those rulings, the plaintiff foundation is currently the administrator of Parque Zoológico y Jardín Botánico Nacional Simón Bolívar and Parque de Santa Ana. The challenged decree may therefore clearly affect its legal position, because it is a generally applicable rule with which it must comply in its capacity as administrator of this type of facility. This establishes its standing (legitimación activa) to challenge that rule, as it has in fact done. As to the alleged defect, this collegiate body respects the plaintiff foundation’s arguments but does not share them, for the following reasons.

It is true that the agreement entered into between the foundation and the State provides for the transfer from the latter to the former of the administration of Parque Zoológico y Jardín Botánico Nacional Simón Bolívar and Parque de Santa Ana. But it is also true that, under the agreement itself, that administration is subject not only to the criteria established in the technical and administrative manuals proposed in its bid (clause four), but must also be carried out with the authority of a general agent (apoderado general), as established in article 1253 of Código Civil (clause five a)), pursuant to Ley No. Placa26727 and in accordance with the principles of sound administration (clause six a)), and subject to oversight by MIRENEM (clause one). That oversight takes the form of a series of required authorizations, for example, for substantial changes by FUNDAZOO to the technical and administrative manuals (clause seven c)), as well as supervision and monitoring of the work performed by the foundation as part of the Administration (clauses seven a), ch), and e), and clause thirteen).

Nor is there any doubt that the agreement is subject to the statutes and international agreements governing the matter. From this perspective, the challenged regulation does not substantially alter the subject matter of the agreement: the plaintiff foundation remains the administrator of the referenced zoos, and the regulatory provision contains no clause intended to render the agreement ineffective. The decree in question merely regulates the manner in which one of the purposes of those facilities—namely, exhibition—must be carried out. That purpose is not eliminated; it is merely regulated so that administration in this regard complies with the rules in force concerning wildlife conservation. As explained supra, the exhibition of these species is not even prohibited; the decree merely states that their exhibition in cages, barred enclosures, or similar structures will not be promoted. In other words, the regulation leaves open the possibility that they may be exhibited, but under other models that permit in situ conservation (conservación in situ).

We are therefore not dealing with a unilateral amendment, but simply with the regulation, through regulatory provisions, of one of the agreement’s purposes, so that exhibitions conducted at those zoos take place within the scope of the higher-ranking special legislation governing this matter.

XVI.Regarding the defenses asserted (excepciones alegadas). The State’s counsel raised the defenses of lack of standing (falta de legitimación activa) and lack of a valid legal claim (falta de derecho). The first must be rejected. Because the plaintiff is currently the administrator of the Simón Bolívar and Santa Ana zoos, there is no doubt that it has a legitimate interest in challenging a regulatory provision that would apply to it and that it considers unlawful. It therefore possesses the active legal nexus required by article 10 inciso 1) del CPCA. Lack of proper passive standing (falta de legitimación pasiva) was alleged during closing arguments. Although raised out of time, because it was not asserted in the response to the complaint, it is a matter that the adjudicator must review sua sponte. We find that the requirement is satisfied in this case because the challenged regulation was issued by an organ of the State, which has properly been named as defendant.

The defense of lack of a valid legal claim must, however, be upheld. As stated in the preceding recitals (Considerandos), the challenged regulation does not violate the Principles of Hierarchy of Laws, Legality, or the Duty to State Reasons for Official Acts (Principios de Jerarquía Normativa, Legalidad, Motivación de los actos); it does not exceed regulatory authority, nor does it unilaterally or abusively amend the agreement entered into between the plaintiff and the State. On the contrary, that regulatory provision substantially conforms to the legal system. Consequently, the complaint must be dismissed in its entirety.

XVII.Regarding costs (costas). Section 193 del CPCA provides that procedural costs and attorney fees (costas procesales y personales) are imposed on the unsuccessful party solely by virtue of having lost. Dispensing with such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Court finds no reason to apply the exceptions established by the applicable rules and depart from the principle that costs are imposed on the unsuccessful party. Accordingly, both categories of costs are imposed on the unsuccessful plaintiff, together with any interest accruing until they are paid in full. Those amounts shall be determined during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia).

POR TANTO

The testimonial evidence offered to assist in adjudicating the matter is rejected. The defense of lack of standing raised by the State is rejected. The defense of lack of a valid legal claim is upheld. Consequently, the complaint brought by Fundación Pro Zoológicos against the State is dismissed in its entirety. The plaintiff foundation is ordered to pay both categories of costs in these proceedings, together with any interest accruing thereon, which shall be determined during the judgment-enforcement phase.

Cynthia Abarca Gómez Christian Hess Araya José Roberto Garita Navarro PURELY LEGAL PROCEEDING (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: FUNDACIÓN PRO ZOOLÓGICOS DEFENDANT: THE STATE

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FUNDACIÓN PRO ZOOLÓGICOS DEMANDADO: EL ESTADO No. 158 -2014-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Dirección01 , a las diez horas veinticinco minutos del diez de octubre de dos mil catorce.

Proceso declarado de puro derecho interpuesto por la FUNDACIÓN PRO ZOOLÓGICOS (en adelante FUNDAZOO) , cédula jurídica CED2559- , representada por su apoderada generalísima sin límite de suma Yolanda Matamoros Hidalgo, casada, empresaria, cédula de identidad CED28594 y vecina de Alajuela contra el ESTADO representado por la procuradora Elizabeth Li Quirós, abogada, cédula de identidad CED566 y vecina de San José. Participa el Doctor Enrique Rojas Franco en condición de apoderado especial judicial de la parte actora.

RESULTANDO

1. 1La fundación accionante interpone la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia se declare la ilegalidad y nulidad absoluta del Decreto Ejecutivo No. 37747-MINAE, publicado el primero de agosto de 2013 en La Gaceta No. 147 y se condene al demandado al pago de ambas costas (folio 86 del expediente judicial y así fijadas en la audiencia preliminar). 2.- La representante del Estado contestó la demanda en forma negativa y formuló las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación activa. Pidió, se declare sin lugar la demanda y se condene a la actora al pago de ambas costas y sus intereses (folios 93 a 134 del expediente judicial).
2. 3La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) fue celebrada el 22 de abril de este año. En dicha audiencia se fijó la pretensión en los términos expuestos en el Resultando Primero, se determinaron los hechos controvertidos y se admitió prueba documental pertinente. Finalmente, de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del citado Código, al no existir probanzas testimoniales o periciales que evacuar, el juez declaró este asunto de puro derecho y las partes rindieron conclusiones.
3. 4El expediente respectivo fue remitido a la Sección Sexta para el dictado del fallo pertinente, según consta en sello de pase visible al folio 199 vuelto del expediente judicial. E n los procedimientos ante este Tribunal no se observan nulidades que subsanar o que generen indefensión. Previa deliberación, se dicta esta sentencia, con redacción de la jueza ponente Abarca Gómez y el voto afirmativo de los jueces Hess Araya y Garita Navarro.

CONSIDERANDO

I.De previo. Durante la audiencia preliminar, la parte actora ofreció prueba testimonial nueva, la cual fue rechazada por el juez tramitador. El representante de la sociedad accionante manifestó que ofrecería dichos testigos como prueba para mejor resolver, a efectos de que fuera valorada por el Tribunal Decisor. En lo fundamental, se trata de un funcionario del Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), un médico veterinario y la encargada del Departamento de Educación de FUNDAZOO; que se ofrecen para que se refieran a los hechos décimo, décimo primero y décimo segundo, respectivamente. Al respecto, debe señalarse que respecto de este tipo de probanzas, el artículo 331 del Código Procesal Civil dispone: “(…) el tribunal podrá prescindir, en cualquier momento, de la prueba ordenada, sin necesidad de resolución que así lo decrete, y procederá a dictar la sentencia. (…)”. El numeral antes citado resulta de aplicación supletoria en el proceso contencioso administrativo por autorización del numeral 220 y en relación con el canon 110 del CPCA.

Respecto a la admisión facultativa de la prueba para mejor resolver, es criterio reiterado de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que su rechazo no produce la indefensión de las partes. Entre otras sentencias, se transcribe en lo que interesa el Voto N° 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002, en el cual esa Sala indicó: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluída aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio.

Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)”. Asimismo, según lo ha explicado la misma Sala en el Voto No. 794-2006: "(...) es menester indicar que no es oportuno intentar, mediante el ofrecimiento de probanzas que debieron aportarse y evacuarse en la etapa procesal correspondiente, abrir de nuevo el debate. Darle cabida a esta petición, significaría que las partes estén en la posibilidad de subsanar sus omisiones respecto de la prueba que pudieron haber ofrecido en su oportunidad y no lo hicieron (...)". En el caso concreto, el Tribunal rechaza la referida prueba por varias razones. La primera de ellas es que se trata de pruebas que debieron ofrecerse en los momentos procesales oportunos: si se refieren a hechos de la demanda, era deber de la parte actora ofrecer, ahí mismo, los elementos demostrativos necesarios para acreditarlos.

Para ello no es óbice que la determinación respecto de si el hecho es o no controvertido se lleve a cabo hasta la audiencia preliminar. El deber probatorio incumbe, en este caso a la actora, desde el momento en que formuló su demanda. Luego, la determinación del hecho como controvertido o no incidirá en la admisión o no de la prueba, mas no en su ofrecimiento. Pero, además, estimamos que dada la forma en que se fijó la conducta objeto de este proceso y que se limita, en lo fundamental, a una pretensión anulatoria de un Decreto Ejecutivo, la prueba testimonial no resulta pertinente, útil ni de influencia para el fallo. Si ese acto se conforma o no sustancialmente con el ordenamiento jurídico dependerá de que existan o no sus elementos constitutivos y en ese punto, muy poco o nada pueden colaborar los testigos ofrecidos, en tanto la manifestación objetiva de la voluntad de la Administración ya fue emitida y es esa la que habrá de constatar contra el ordenamiento jurídico. Por lo anterior, se rechaza la prueba para mejor resolver ofrecida por la parte actora.

II.Hechos probados. De relevancia para los efectos del presente proceso se tiene por demostrado lo siguiente:

• 1)El 7 de marzo de 1994, el entonces Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas y Yolanda Matamoros Hidalgo, en su condición de Presidenta de la Fundación actora, suscribieron el contrato "MIRENEM-FUNDAZOO para la Administración y desarrollo de los Zoológicos Nacionales", cuyo objeto, según se dispuso en la cláusula primera es: "...trasladar la Administración del Parque Zoológico y Jardín Botánico Nacional Simón Bolívar y del Parque de Santa Ana del MIRENEM a FUNDAZOO. Además, faculta a esta última entidad a desarrollar la infraestructura y la organización de estos Parques de acuerdo con su oferta. Para lograr este objetivo, FUNDAZOO contará con independencia técnica, política, administrativa y de cualquier otra índole, respecto del MIRENEM, quedando a salvo lo dispuesto en las cláusulas referentes al control por parte del MIRENEM. Además, conforme a lo señalado en la cláusula vigésima del referido contrato, éste tendría "una vigencia de 10 años, a partir del 7 de marzo de 1994, siendo el mismo prorrogado automáticamente si en los primeros tres meses del año noveno si (sic) ninguna de las partes manifiesta su deseo de darlo por terminado. En caso de que el interés de alguna de las partes o de ambas sea no prorrogar este contrato, durante los nueve meses posteriores a esa fecha, se iniciará un proceso de liquidación que culminará con el traslado nuevamente de la administración al MIRENEM. En ese supuesto las partes deberán firmar un contrato de finiquito donde sea estipulado los detalles técnicos, contables y administrativos de la liquidación. Este contrato surtirá efectos jurídicos hasta tanto sea refrendado por la Contraloría General de la República, salvo lo estipulado en la cláusula décimo sétima de este contrato." " (hecho no controvertido, folios 1 al 18 del expediente judicial).
• 2)El 10 de mayo de 1994, la Contraloría General de la República, refrendó el contrato señalado en el hecho anterior (hecho no controvertido).
• 3)El referido contrato fue prorrogado automáticamente a partir del 10 de mayo de 2004 y hasta el 10 de mayo de 2014 (se infiere del folio 19 del expediente judicial).
• 4)Mediante oficio DM-157-2013 del 5 de marzo de 2013, el Ministro de Ambiente y Energía, le comunicó a la Fundación actora, la voluntad del Estado de no prorrogar el referido contrato (folio 19 del expediente judicial).
• 5)Mediante Decreto Ejecutivo No. 37747-MINAE, de 7 de mayo de 2013, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento a la Ley No. 7369 "Traslado de la Administración de los Zoológicos Parque Bolívar y Santa Ana". Ese decreto fue publicado en La Gaceta No. 147, del primero de agosto del 2013 (Consulta al Sistema Costarricense de Información Jurídica).
• 6)Mediante resolución No. 1938-2013, dictada a las 10 horas 50 minutos del 16 de setiembre de 2013, dictada en el proceso contencioso administrativo formulado por la aquí accionante contra el Estado en el expediente No. 13-3414-1027-CA, el juez de trámite concedió a FUNDAZOO una medida cautelar conforme a la cual se ordenó al Estado abstenerse de llevar a cabo cualquier acción tendiente a la ejecución de la liquidación o separación de la FUNDAZOO como administradora del Parque Simón Bolívar y del Centro de Conservación de Santa Ana (consulta al Sistema de Gestión del Poder Judicial).
• 7)Mediante sentencia No. 21-2014-VII, dictada a las 14 horas 10 minutos del 14 de marzo del 2014, la Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda resolvió el proceso formulado por la aquí accionante contra el Estado y que se tramitó bajo el expediente No. Placa26725. La parte dispositiva de ese fallo indicó: "(...) Se rechaza el "Recurso de Reconsideración y Revocatoria" interpuesto por la actora, contra la resolución las ocho horas treinta y tres minutos del seis de marzo de dos mil catorce, dictada por el Juez Tramitador, mediante la cual se dispuso aplicar a los autos el artículo 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho opuesta por la representación estatal, únicamente respecto del extremo petitorio relativo a los daños y perjuicios, los cuales se rechazan. Producto de lo anterior, se declara parcialmente con lugar la demanda incoada por la Fundación Pro-Zoológicos -FUNDAZOO- contra el Estado y en consecuencia: i) Se anula el oficio DM-157-2013 del 5 de marzo de 2013, notificado a la actora el 12 de ese mismo mes y año, emitido por el Doctor Nombre139865 en su condición de Ministro de Ambiente y Energía. ii) Igualmente, por conexidad y consecuencia se anula la resolución R-156-2013-MINAET, de las ocho horas del quince de abril de 2013, emitida por el referido servidor. iii) Se declara, que producto de la comunicación extemporánea de la intención del MINAE de no prorrogar el contrato con la actora, operó una nueva prórroga contractual automática. iv) La declaratoria de nulidad absoluta aquí dispuesta, tiene a la luz de los ordinales 171 de la Ley General de la Administración Pública y 131 del Código Procesal dicho, efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de los actos anulados, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. v) Son ambas costas de proceso a cargo del Estado. (...)". A la fecha del dictado de esta sentencia ese fallo no está firme (consulta al Sistema de Gestión del Poder Judicial, folios 140 al 158 del expediente judicial).
• 8)A la fecha del dictado de esta sentencia, la fundación accionante es la administradora del Parque Zoológico y Jardín Botánico Nacional Simón Bolívar y del Parque de Santa Ana (consecuencia lógica y derivada de los hechos probados 1, 6 y 7).

III.Hecho no probado. De relevancia para lo que aquí se discute y por no haber prueba en el expediente que lo sustente, se tiene por indemostrado la existencia de una entidad gremial o corporativa que cobijara los intereses de los administradores, públicos o privados, de centros de conservación o zoológicos. IV.- Objeto del proceso. Del marco de las pretensiones deducidas y fundamentos jurídicos alegados por las partes, tenemos que en esta litis se discute la legalidad del Decreto Ejecutivo No. 37747-MINAE, de 7 de mayo de 2013, mediante el cual el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento a la Ley No. 7369. La parte accionante reclama la nulidad absoluta de la referida norma en su totalidad ya que, afirma, le afectan los siguientes vicios: 1) Violación directa del artículo 2 de la Ley No. 7396, que afectó al dominio público el área de los parques zoológicos así como los especímenes habidos en éstos, y también del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política.

• 2)Indebida motivación y contenido ilícito.
• 3)Manifiesta ilegalidad por vicios en motivo y contenido, así como violación al límite de la potestad reglamentaria.
• 4)Violación del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP).
• 5)Constituir una forma abusiva de modificar el contrato de administración del zoológico sin cumplir con los requisitos de la modificación unilateral. Dadas las diversas manifestaciones que en abono a las posiciones en controversia aportan las partes litigantes, para lo que se considera un mejor orden, se abordará el examen de legalidad de la conducta formal que se impugna así como los ejes temáticos que en sus agravios plantea la demandante y las argumentaciones del accionado, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, con el debido análisis, claro está, de todo lo argüido.

V.Sobre la alegada violación del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública. Por una cuestión de orden, el primer aspecto que ha de analizarse es el relativo a los vicios de procedimiento y posteriormente, de ser necesario, se ingresará a conocer de las alegaciones de fondo. En ese sentido, la accionante reclama violación del procedimiento establecido en el artículo 361 de la LGAP, en lo medular, porque estima que se trataba de un decreto que afectaría a todos los administradores, públicos o privados, de centros de conservación o zoológicos y la Administración no les otorgó audiencia sobre el proyecto de reglamentación. Recalca que tampoco existen razones de urgencia o interés público que justifiquen tal omisión. Finalmente, afirma que se trata de un vicio grave que genera nulidad absoluta de la norma cuestionada. Por su parte, la representante estatal explica que la actora carece de legitimación activa para reclamar este vicio porque ella no representa intereses de carácter general sino que lo que defiende es un interés particular en virtud de su contrato.

Por ello, afirma, no era necesaria la referida audiencia. En todo caso, sostiene que aún y cuando la audiencia hubiese sido necesaria, el vicio no generaría nulidad absoluta y debería aplicarse el Principio de conservación de los actos. Al respecto cabe señalar que la LGAP prevé un procedimiento especial, claramente reglado, para la elaboración de decretos o disposiciones de alcance general. Así, el numeral 361 dispone lo siguiente: “1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas. 2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. 3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o de Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” Dicha norma establece, entonces, un procedimiento previo y especial para la elaboración de disposiciones de carácter general que constituye, en principio, un límite formal y un requisito indispensable para su existencia.

Se trata de una regulación específica que impone un elemento procedimental concreto indispensable para la validez de la emisión de actos con carácter normativo o de alcance general. Específicamente, se establece la obligación de conceder audiencia, entre otros, a las entidades representativas de intereses generales o corporativos sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas, así como para exponer su parecer, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia, las cuales necesariamente deben ser consignadas en el anteproyecto. En el fondo, con dicha audiencia se busca la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, en este caso, a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley. Lo anterior, claro está, orientado siempre a la mejor realización de los intereses públicos. Se trata de una audiencia que , en principio, no es discrecional sino obligatoria, y constituye un elemento de validez de la disposición general que se emita (como culminación del procedimiento) y, en consecuencia, su omisión puede causar invalidez.

Lo anterior, teniendo en cuenta, eso sí, que la misma norma establece la posibilidad de no dar audiencia, cuando se justifique en razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. En este punto, es relevante señalar que la violación del procedimiento consagrado en el artículo 361 de la LGAP constituye una omisión a una formalidad sustancial, que conforme al artículo 223 de la referida legislación, acarrea la nulidad de todo lo actuado por la Administración, aspecto que este Tribunal podría declarar, incluso, de oficio por disponerlo así expresamente el artículo 182 inciso 1) de la misma LGAP. Analizados los argumentos de las partes, estimamos que el vicio que se acusa es inexistente. En el tema que nos ocupa, la audiencia debe ser concedida no a quienes, en lo particular, podrían verse afectados con la disposición reglamentaria (en este caso, quienes administren zoológicos, centros de refugio u otros sitios semejantes); sino a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo que podrían verse afectados, siendo éstas últimas quienes podrían alegar la omisión de este procedimiento como vicio de nulidad absoluta.

De lo expuesto se infiere que, en el caso concreto, no existía obligación de otorgar audiencia a cada uno de administradores de centros de refugio animal o zoológicos, como pretende la accionante, porque ni ésta ni aquellos representan intereses generales de carácter gremial o corporativo; supuesto en el cual la audiencia hubiese sido obligatoria, de conformidad con el numeral 361 inciso 2 citado. Así, ni se configura el vicio (porque no se está en el supuesto regulado por la norma) y, aunque hubiese existido no era la accionante quien estaba legitimada para reclamarlo sino únicamente la entidad que represente los intereses gremiales o corporativos en esta materia. Pero, en todo caso, lo cierto es que tampoco se acredita la existencia de una entidad gremial o corporativa que cobijara los intereses de ese grupo. Por las razones expuestas, lo reclamado es inatendible.

VI.Sobre la alegada violación directa del artículo 2 de la Ley No. 7369 y al artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política. En este punto, la parte accionante reclama que la norma reglamentaria desafecta en forma irregular el dominio público, específicamente los terrenos en los que se asientan los referidos zoológicos y los especímenes habidos en ellos. Lo anterior por cuanto el artículo 2 de la Ley No. 7369 los establece como un bien demanial, mientras que tanto el Considerando XIII como el artículo 7 del reglamento impugnado permiten que se pueda disponer de las especies habidas en los zoológicos. Sostiene que se trata de una desafectación irregular en tanto se efectuó a través de una norma inferior a la ley y se pretende desviar el destino legal al uso público. Estima que conforme al artículo 2 de la Ley No. 7369 los animales no pueden ser reubicados en otro recinto que no sea el Zoológico Simón Bolívar o el de Santa Ana porque ese es su destino legal, ni mucho menos salir del dominio público entregándolos a una organización privada.

La representante estatal manifiesta que el ordinal 2 de la Ley No. 7369 no afectó al interés público los terrenos de los parques ni estableció que los animales deberían estar únicamente en esos dos zoológicos. Tampoco indica que sean bienes de dominio público o afectos al uso público, como lo exige el numeral 261 del Código Civil (en adelante CC). Sostiene que, en realidad, se trata de bienes patrimoniales del Estado por lo que no se presenta la desafectación que se alega. Pero, afirma, aunque fueran demaniales lo cierto es que no existe ninguna disposición reglamentaria que habilite o permita que salgan del patrimonio o dominio del Estado. Explica, más que una desafectación el reglamento lo que pretende es desarrollar un concepto moderno de los zoológicos de modo que pasen de ser sitios de mera exhibición a verdaderos modelos de conservación. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes de una Administración son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado o fiscales.

Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil, cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos.

(…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera d el comercio privado de las personas. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular.

Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros.

Como tercer elemento está el normativo , conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC , dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público.

Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como de dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”.

En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de las personas, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

VII.Para el examen de los reclamos planteados por la demandante en este tema es necesario precisar lo siguiente. Conforme al artículo 49 de la Constitución Política a la Jurisdicción Contencioso Administrativa le ha sido encomendado el control de legalidad del ejercicio de la función administrativa. En este marco competencial, le está vedado ejercer control o revisión de constitucionalidad sobre el ejercicio de esa función porque ello corresponde, según lo dispone el numeral 10 de la Carta Magna, a la Sala Constitucional. Desde esta perspectiva, el debate de la inconstitucionalidad del decreto por la supuesta violación directa del artículo 121 inciso 14) constitucional trasciende las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En todo caso, nótese que la propia actora denuncia en este proceso la inconstitucionalidad del decreto impugnado. Así las cosas, procederemos a analizar la supuesta violación directa del artículo 2 de la Ley No. 7396 que acusa la parte accionante.

Esta norma indica que "(...) Los terrenos e infraestructura correspondientes al Zoológico Simón Bolívar y al Zoológico de Santa Ana, así como los especímenes de cualquier naturaleza, con que cuenten o lleguen a contar, formarán parte del patrimonio del Estado y no podrán salir, bajo ningún concepto, de su dominio. (...)" . La parte actora considera que esta disposición afecta al dominio público tanto los terrenos de ambos parques como los especímenes habidos en ellos y que el decreto impugnado los desafecta en forma irregular porque permite disponer libremente de las especies ahí habidas y que salgan del dominio público al entregarlas o reubicarlas en otros recintos u organizaciones privadas, desviando su destino legal de uso público. Refiere de manera directa al Considerando XVIII y el artículo 7 del referido reglamento. El primero señala que "(...) Considerando que los zoológicos deben de cumplir con los objetivos modernos de investigación, recreación, educación y conservación, la exhibición en jaula (sic) de animales silvestres para exposición pública, es una actividad que no debe ser promovida por el Ministerio de Ambiente y Energía, lo que implica en consecuencia, que se deba procurar que cualquier animal silvestre que se encuentre en instalaciones públicas, debido a razones de salud, edad o imposibilidad de retorno a su hábitat natural, deba ser ubicado en algún sitio público o privado, centro de rescate o refugio que reúnan las condiciones técnicas necesarias para garantizar su debido cuido, seguridad y atención física y psíquica, salvo excepciones que se dispongan.(...)".

Por su parte, el numeral 7 dispone que "(...) En estos sitios estatales no se promoverá la exhibición de animales silvestres de especies mayores en jaulas, recintos cerrados con barrotes o claustros similares, salvo los necesarios por razones de seguridad, traslado, atención médica o cualquier otra situación técnica que lo justifique y autorice el Ministerio de Ambiente y Energía. Los animales, especialmente de especies mayores, que actualmente se encuentren en estas instalaciones estatales, sea por razones de salud, edad o imposibilidad de retorno a su hábitat natural, serán reubicados en algún centro de rescate, refugio o sitio similar autorizado que reúnan las condiciones técnicas necesarias para garantizar el espacio físico adecuado, cuido, sanidad, bienestar y seguridad, salvo aquellas especies, especialmente menores, cuya permanencia temporal o definitiva sea autorizada por el Ministerio de Ambiente y Energía, en cuyo caso se debe cumplir con las medidas de bienestar, profilácticas y ambientales que permitan la satisfacción de sus necesidades biológicas y de conservación, incluyendo el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan la materia y las instrucciones que giren las autoridades nacionales.

(...)". Analizadas las normas citadas, el Tribunal se inclina por descartar el vicio que se acusa por las siguientes razones. De inicio, debemos señalar que aunque el artículo 3 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317) declara de dominio público la fauna silvestre que constituye un recurso natural renovable (aunque en algunas especies ello sea dudoso), el cual forma parte del patrimonio nacional; en el caso que nos ocupa a nada llevaría establecer si el artículo 2 de la citada Ley No. 7396 afecta o no al dominio público los terrenos, infraestructura y especímenes habidos en los Zoológicos Simón Bolívar y de Santa Ana porque, aunque lo fueran, la supuesta desafectación irregular que se reclama no se produce. Ello toda vez que ni las disposiciones que cita la accionante ni el resto de la conducta formal impugnada facilitan o permiten que los terrenos, infraestructura o especies habidas en esos zoológicos salgan del dominio del Estado.

Lo primero que debemos tener presente es que el Considerando XVIII que se citó constituye uno de los motivos del acto administrativo que se impugna y también forma parte de su motivación pero, en rigor, no es lo que al fin de cuentas la Administración dispuso, pues ello se corresponde con el elemento contenido. Así, aunque del Considerando XVIII pudiera interpretarse que eventualmente los animales pudieran ser reubicados en recintos o centros de refugio públicos o privados; lo cierto es que el contenido del acto no existe ninguna disposición que lo permita. Así, aunque se hubiese considerado la posibilidad de que los animales pudiesen ser reubicados y centros de refugio privados, lo cierto es que ese motivo no se corresponde con lo que la Administración, en definitiva, dispuso, decidió o autorizó. Nótese que el artículo 7 que cita la accionante permite la reubicación de animales, especialmente de especies mayores, que actualmente se encuentren en estas instalaciones estatales, sea por razones de salud, edad o imposibilidad de retorno a su hábitat natural, en algún centro de rescate, refugio o sitio similar autorizado que reúnan las condiciones técnicas necesarias para garantizar el espacio físico adecuado, cuido, sanidad, bienestar y seguridad; salvo aquellas especies, especialmente menores, cuya permanencia temporal o definitiva sea autorizada por el Ministerio de Ambiente y Energía, en cuyo caso se debe cumplir con las medidas de bienestar, profilácticas y ambientales que permitan la satisfacción de sus necesidades biológicas y de conservación, incluyendo el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan la materia y las instrucciones que giren las autoridades nacionales.

En criterio del Tribunal la norma (artículo 7) nunca permite, habilita o facilita que esas especies salgan del dominio del Estado. Lo que permite es que, por las razones indicadas, esas especies puedan ser reubicadas en centros de refugio o recintos autorizados por el MINAE. Es decir, a lo sumo lo que se dicta es un acto habilitante para que las especies sean reubicadas en otros sitios, mas no supone que las especies salgan definitivamente del dominio del Estado. Ello descarta la supuesta violación directa al numeral 2 de la Ley No. 7396 y cualquier desafectación irregular porque, insistimos, en ningún supuesto las especies saldrán del dominio del Estado. Tampoco se comparte que el referido artículo 2 indique que los especímenes no puedan ser reubicados en otros recintos que no sean el Zoológico Simón Bolívar o el de Santa Ana. Una interpretación literal de la norma lo único que permite concluir es que éstos formarán parte del patrimonio del Estado y no podrán salir, bajo ningún concepto, de su dominio; entiéndase el del Estado.

Desde esta perspectiva el Decreto sí puede señalar que esos animales pueden ser reubicados en otros recintos públicos o en privados siempre y cuando éstos hayan sido autorizados por el Estado con el cumplimiento de los requisitos y procedimientos pertinentes para tales efectos. Tal reubicación no supone, desde ninguna perspectiva, traslado del dominio porque, reiteramos, los especímenes siguen siendo del Estado y lo que se autoriza es únicamente su reubicación, habilitación sometida, claro está, al régimen de Derecho Público correspondiente y que supone, al menos, el sometimiento a potestades de autorización, control y fiscalización. Esta interpretación resulta conteste con las otras normas del reglamento impugnado, como lo son los artículos 5, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17. Tampoco estimamos que el decreto cuestionado desvíe el destino legal o uso público de los especímenes en cuestión.

Esos terrenos, infraestructura y animales serán, siempre, patrimonio del Estado. La fauna silvestre estará en un zoológico, centro de refugio o recinto que se dedique a su conservación, educación, investigación y exhibición de una manera científica. Por las razones expuestas, estimamos que el decreto en cuestión no supone una desafectación irregular al dominio público ni violenta directamente el artículo 2 de la Ley No. 7369 citada. VIII.- Sobre los vicios en el motivo y la motivación. Previo a abordar este tema, debe señalarse que el motivo de un acto lo constituyen las causas, presupuestos o antecedentes jurídicos y fácticos que inducen y hacen necesario que la Administración lo adopte. El numeral 133 de la LGAP exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación administrativa y además, "debe existir tal y como la Administración lo invoca", porque, precisamente, sustenta la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con otro elemento esencial, que es la motivación del acto.

Por su parte, la motivación constituye un elemento formal de todo acto administrativo que consiste en la necesaria expresión formal de los motivos del acto, tanto los que son de derecho y que configuran la base legal, como los de hecho y que, en definitiva, provocan la actuación y decisión administrativa. La debida motivación impacta al debido proceso, dado que del cumplimiento efectivo de este principio constitucional, la parte afectada va a tener la oportunidad de ejercer eficientemente su derecho de defensa al contar con todos los elementos fácticos y jurídicos para su impugnación. La Sala Constitucional, entre otras, en la sentencia No. 7390-03, de las 15 horas 28 minutos del 22 de julio de 2003, ha dado cuenta de la relevancia de este elemento y ha insistido en la obligación de la Administración de motivar los actos administrativos. Específicamente, ha señalado que “(…) la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso- deniegue una gestión interpuesta ante la Administración.

Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos. V.-El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse.

Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática. La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica (…)".

Ahora bien, en nuestro caso, el artículo 136 de la LGAP impone, de forma ineludible, la obligación administrativa de fundamentar los actos administrativos, cuando indica que serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley. Indica, además, que la motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.

Al fin de cuentas, la motivación permite valorar de una manera adecuada los actos administrativos tanto por parte de los administrados como por quienes ejercemos control sobre esas actuaciones, a efectos de juzgar sobre su legalidad.

IX.Ya en el caso concreto, tenemos que la accionante reclama una indebida motivación del decreto impugnado, en lo medular, por tres razones fundamentales. La primera, porque se limita a transcripciones parciales y atécnicas de sitios de internet. La segunda, que se opone abiertamente a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (en adelante LCVS) y a la Ley No. Placa26726 ya citada. La tercera, que el decreto no refiere a ninguna apreciación de orden fáctico que permita colegir la necesidad real de tomar la disposición a la que se arribó. En ese punto, refiere a la importancia del motivo como elemento objetivo del acto y del cual deviene su justificación y razón de ser. El Estado estima que la fundación actora yerra en sus apreciaciones ya que el decreto incluyó en su parte considerativa tanto la explicación y justificación fáctica como el sustento jurídico nacional e internacional respectivo.

Sostiene que el motivo existe, es lícito y está debidamente expresado en el acto administrativo cuestionado pues contiene las circunstancias de hecho y derecho que sustentan su dictado. Para la debida comprensión del análisis que, respecto de los reclamos planteados por la accionante, efectuará el Tribunal, es necesario tener presente que en el fondo, los cuestionamientos planteados alcanzan también al motivo, por lo que el Tribunal examinará su legalidad junto con la de la motivación; pues en todo caso debemos tener presente que, en última instancia, ésta se constituye en la expresión formal del primero. En cuanto al motivo, hemos de indicar que los Considerandos que van del I al X constituyen los antecedentes jurídicos que, a juicio de la Administración, hacían necesaria la adopción del decreto impugnado. En lo que interesa a este proceso, hacen referencia a la normativa internacional (como el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres) que impone al Estado obligaciones referidas a la administración, conservación y el manejo sostenible de la fauna silvestre y la necesaria adopción de las medidas legales y técnicas que aseguren la perpetuidad y sostenibilidad de las especies.

También, la necesidad de establecer mecanismos de protección de los recursos biológicos y genéticos los términos conservación in situ (conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y la recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales) y ex situ (medidas financieras, científicas y técnicas orientadas a la conservación y la investigación de plantas, animales y microorganismos fuera de su hábitat natural); así como la adopción de pautas para la conservación de ciertas especies de fauna que silvestres que se encuentran en peligro de extinción por su explotación desmedida. En esa línea, algunos de estos instrumentos plantean la necesidad de que los zoológicos se conviertan en ejemplos destinadas a la conservación ex situ para que jueguen un papel preponderante en la conservación de este tipo de recursos naturales. Pero también, el motivo refiere a normativa nacional que se orienta en un sentido similar, entre ellas, la LCVS, la Ley de Biodiversidad y la Ley Orgánica del Ambiente.

Por el tema que aquí se debate interesa destacar que la Administración ponderó al momento de dictar el decreto cuestionado las regulaciones referidas a la fauna silvestre y lo que debería ser condiciones idóneas de vida y desarrollo (Considerando IV), su declaratoria de dominio público en tanto constituye un recurso natural renovable que forma parte del patrimonio nacional (Considerando V) y la necesidad de que los entres descentralizados y órganos del Estado, al igual que los gobiernos municipales y cualquier otro ente nacional, presten colaboración económica o técnica al Ministerio de Ambiente y Energía, cuando éste lo solicite o cuando voluntariamente quieran dársela, para el fiel cumplimiento de lo encomendado en esa Ley (Considerando VI). Finalmente, el motivo considera los elementos de la biodiversidad y la necesidad de regular el uso, el manejo, el conocimiento asociado y la distribución justa de los beneficios y costos derivados del aprovechamiento de esos elementos.

Aunque la parte actora no cuestiona directamente el motivo jurídico del decreto impugnado, hemos de indicar que conforme a lo expuesto supra, el Tribunal estima que éste sí existe y es legítimo, en los términos que exige el artículo 133 de la LGAP. Por otra parte, el decreto refiere a circunstancias fácticas que también fueron valoradas al momento de su adopción, algunas de ellas, incluso, derivadas de las exigencias de la normativa ya considerada. Entre ellas, la noción tradicional de zoológico como instalaciones en la que se exhiben animales dentro de recintos expuestos al público; los alcances del término conservación en un zoológico moderno; la misión y objetivos de los zoológicos a la luz de una concepción moderna orientada a la conservación holística de la naturaleza en su conjunto, la necesidad de evolucionar de la mera exposición de especies de fauna dentro de recintos expuestos al público a centros o parques ambientales de recreación concebidos para la investigación científica, la protección y exhibición de especies, exposiciones, muestras, colecciones, sitios de avistamiento de especies, capacitación e información y como sitios que promueven la relación del ser humano y su entorno natural, a un concepto moderno de integración de los diferentes elementos de la biodiversidad con un enfoque cultural y de educación ambiental hacia el ciudadano y su patrimonio natural, para así favorecer la correcta aplicación de la legislación en materia de conservación de la fauna silvestre y asegurar el papel en la educación pública, la investigación científica, la conservación de la naturaleza y de la toma de conciencia por el público en lo que respecta a la conservación de la biodiversidad.

Pero también, consideró la necesidad de establecer los cambios necesarios a efectos de garantizar la calidad de vida de las especies mayores en cautiverio, en aspectos que tienen que ver con el ejercicio, privacidad, salud e integridad del animal; así como la necesidad de adoptar medidas que garanticen la seguridad del visitante. Refiere, además, a la creación del Parque Zoológico y Jardín Botánico Simón Bolívar y el Centro de Conservación Santa Ana y el concepto al que esos sitios responden. Finalmente, explica la necesidad de que la Administración Pública ajuste su actuación a las reglas de la ciencia y de la técnica, la justicia, lógica y conveniencia y, con base en ello, la necesidad de reglamentar el contenido de la Ley No. Placa26727 para que la administración, manejo y desarrollo de esos zoológicos se ajuste a las disposiciones y objetivos modernos de manejo y desarrollo de sitios de conservación ex situ.

De lo expuesto, el Tribunal no encuentra deficiencia alguna en el motivo del acto. Como se observa, el decreto responde a circunstancias jurídicas y fácticas relacionadas con la administración, manejo y desarrollo de los zoológicos y que hacen necesario la adopción de medidas a efectos de que esa actividad se ajuste a la normativa existente. En ese tanto, estimamos que el motivo existe real y jurídicamente, tal y como fue tomado en cuenta al momento de dictar el acto impugnado.

X.Ahora bien, la accionante acusa la ilegitimidad de algunos de los Considerandos o motivos y por ello, estima de indebida su motivación. Específicamente, acusa que los Considerandos XIII y XVIII son contrarios a la LCVS. El Estado reclama que aún y cuando la accionante no explica ni fundamenta en que consiste la supuesta ilegalidad, lo cierto es que la infracción es inexistente porque esos considerandos parten de la normativa preexistente. El Considerando XIII del Decreto No. 37747-MINAE indica "(...) Que el concepto "conservación" en un zoológico moderno ha ampliado sus fronteras, y en los tiempos actuales, estas instituciones establecen un andamiaje recreativo, educacional y científico, que busca promover una relación ambiental y cultural con las especies y sus entornos. Para ello, existen tres valores explícitos que se deben considerar: los educativos, los generados a través del campo de la investigación y la conservación de la naturaleza.

Bajo este concepto, la misión de estos sitios se ha venido avocando a la conservación holística de la naturaleza en su conjunto y no solamente de las especies individuales, dejando de actuar como "Arcas de Noé", y en su lugar, desarrollan un rol de verdadera "interacción de especies" como elementos de conservación de los ecosistemas y generador en la población de valores biológicos, ecológicos y culturales con sentido de permanencia hacia la naturaleza. (...)".Del cuadro comparativo que la actora plantea se infiere que estima ese texto contrario a la definición de zoológico que establece el artículo 2 de la LCVS, conforme al cual zoológico es un "(...) sitio de manejo que mantiene vida silvestre en cautiverio, puede ser con fines comerciales o no, bajo la dirección de un cuerpo de profesionales que les garantiza condiciones de vida adecuada en una forma atractiva y didáctica para el público.

Sus principales objetivos son la conservación, educación, investigación y exhibición de la fauna silvestre de una manera científica. (...)". Cabe resaltar que aunque la demandante se limita a contraponer las normas citadas en un cuadro comparativo sin explicar en qué consiste la supuesta ilegalidad (folios 65 al 68 del expediente judicial), de su línea argumentativa se infiere que, en lo fundamental, tal ilegitimidad deviene de que, a su juicio, el decreto suprime el objetivo de exhibición que es propio de los zoológicos. Sin embargo, el Tribunal no advierte la ilegitimidad que se acusa. El concepto de zoológico que plantea la norma legal reconoce como sus principales objetivos la conservación, educación, investigación y exhibición de la fauna silvestre de una manera científica. Los primeros tres se encuentran plenamente recogidos en el Considerando XIII. Y aunque, en ese sentido, no se mencione expresamente la exhibición, lo cierto es que ni ese considerando ni, lo más importante, la parte dispositiva del decreto impugnado, la suprimen.

Nótese que el Considerando V refiere a la exhibición como actividad tradicional de los zoológicos y el Considerando XVI reconoce que la misión y vocación de las instalaciones destinadas a la conservación ex situ, como los zoológicos debe ir orientada a convertirse en centros o parques ambientales de recreación concebidos para la investigación científica, la protección y exhibición de especies, exposiciones, muestras, colecciones, sitios de avistamiento de especies, capacitación e información y como sitios que promueven la relación del ser humano y su entorno natural. Luego, el Considerando XVIII no elimina el objetivo de exhibición sino que únicamente critica la exhibición en jaula de animales silvestres apostando a otros tipos de exposición de las especies mayores al público. En ese mismo sentido se orienta el Considerando XIX cuando indica que el Zoológico Simón Bolívar responde a un concepto técnico y tradicional de conservación de la fauna en cautiverio, específicamente en exhibición en jaulas como forma de observar animales.

Es decir, para el Tribunal en el reglamento impugnado la exhibición continúa siendo uno de los objetivos principales de los zoológicos. Sin embargo, dado que la norma legal no limita este objetivo (la exhibición) a las especies mayores ni la forma en que éstas deben exponerse al público, estimamos que es viable que, mediante un reglamento, se regule o apueste a otras formas o medios de exhibición que se adecuen en mayor medida a la conservación e integralidad de los distintos elementos de la biodiversidad. Debe tenerse presente que el artículo 2 de la LCVS define la exhibición como la muestra de vida silvestre abierta al público, con o sin fines comerciales, en forma temporal o permanente, fija, móvil o itinerante. Y es precisamente ese marco de acción en el que desarrolló la conducta administrativa impugnada. Por ejemplo, el artículo 4 establece como objetivo y vocación del Zoológico Simón Bolívar y el Centro de Conservación de Santa Ana fungir como centros o parques ambientales de eco-recreación concebidos para la investigación científica, la protección y conservación de especies de vida silvestre, la exhibición de especies de flora, la exhibición de especies menores de vida silvestre, entre otros.

Luego, el numeral 7 establece que en esos sitios no se promoverá la exhibición de animales silvestres de especies mayores en jaulas, recintos cerrados con barrotes o claustros similares, salvo los necesarios por razones de seguridad, traslado, atención médica o cualquier otra situación técnica que lo justifique y autorice el Ministerio de Ambiente y Energía. Eso no significa, persé, una prohibición para exhibir este tipo de especies ya que esta sería posible siempre y cuando no se efectúe en las condiciones que, expresamente, la norma establece; conforme se analizará al momento de examinar el contenido de esta disposición. De ahí que la interpretación aislada que propone la accionante no encuentra cabida en el propio decreto ya que, según se explicó, éste no busca eliminar la exhibición de animales como objetivo de los zoológicos sino únicamente regular la forma en que ésta se llevará a cabo dependiendo del tipo de fauna silvestre de que se trate y atendiendo a la normativa existente en la materia.

Así, no existe la infracción alegada. También se cuestiona la legitimidad del Considerando XVIII, que señala que "(...) Considerando que los zoológicos deben de cumplir con los objetivos modernos de investigación, recreación, educación y conservación, la exhibición en jaula de animales silvestres para exposición pública, es una actividad que no debe ser promovida por el Ministerio de Ambiente y Energía, lo que implica en consecuencia, que se deba procurar que cualquier animal silvestre que se encuentre en instalaciones públicas, debido a razones de salud, edad o imposibilidad de retorno a su hábitat natural, deba ser ubicado en algún sitio público o privado, centro de rescate o refugio que reúnan las condiciones técnicas necesarias para garantizar su debido cuido, seguridad y atención física y psíquica, salvo excepciones que se dispongan.(...)" . En su cuadro comparativo, la accionante plantea que éste contraviene lo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 7396 ya citada y conforme al cual "(...) Los terrenos e infraestructura correspondientes al Zoológico Simón Bolívar y al Zoológico de Santa Ana, así como los especímenes de cualquier naturaleza, con que cuenten o lleguen a contar, formarán parte del patrimonio del Estado y no podrán salir, bajo ningún concepto, de su dominio.

(...)" . Con base en el análisis efectuado en los Considerandos VI y VII de este fallo (al cual remitimos), el Tribunal estima que la ilegalidad acusada no se presenta toda vez que ni las disposiciones que cita la accionante ni el resto de la conducta formal impugnada facilitan o permiten que las especies habidas en esos zoológicos salgan del dominio del Estado, como parece interpretarlo la accionante. Reiteramos que aunque del Considerando XVIII pudiera interpretarse que eventualmente los animales pudieran ser reubicados en recintos o centros de refugio públicos o privados; lo cierto es que en el contenido del acto no existe ninguna disposición que lo permita. Es decir, ese motivo no se corresponde con lo que la Administración, en definitiva, dispuso, decidió o autorizó. Insistimos que el artículo 7 de la Ley No. 7369 no permite, habilita o facilita que esas especies salgan del dominio del Estado.

Lo que permite es que, por las razones indicadas, esas especies puedan ser reubicadas en centros de refugio o recintos autorizados por el MINAE. Es decir, a lo sumo lo que se dicta es un acto habilitante para que las especies sean reubicadas en otros sitios, mas no supone que las especies salgan definitivamente del dominio del Estado, lo que descarta la ilegitimad que se acusa.

XI.También se acusa que los Considerandos XI, XII y XVII son antitécnicos y que corresponden a copias de la página de internet de Wilkipedia. Por su parte, la representante estatal sostiene que no hay prueba de que hayan sido copiados de ese vínculo. Explica que, en el fondo, se trata de información que, por provenir de fuentes académicas y científicas, va a existir similitud en el concepto, que incluso es afín con otras legislaciones, citando como ejemplo la Directiva 1999/22/CE del Consejo de la Unión Europea. Para el Tribunal, el vicio que se alega es inexistente por las siguientes razones. El Considerando XI señala que "(...) los jardines zoológicos, parques zoológicos, casas de fieras, zoológicos o zoo, tradicionalmente son instalaciones en la que se exhiben animales dentro de recintos expuestos al público.(...)". Estimamos que ahí se establece una circunstancia fáctica completamente constatable con la realidad y conteste con la definición tradicional de zoológico que se plantea, incluso, en la LCVS.

En ese tanto, ninguna relevancia jurídica tiene el hecho que guarde alguna similitud con la información que muestra la página en internet que cita la actora ya que estamos frente a una circunstancia fáctica que fue tomada en cuenta para dictar el acto impugnado y que es cierta. El Considerando XII indica que "(...) generalmente, los individuos de fauna silvestre que llegan a los zoológicos, pierden posibilidades de reintegrarse a la naturaleza, debido a que los instintos de supervivencia, alimentación y reproducción se ven afectados; unido al hecho de que al tener contacto prolongado con los humanos, les pierde el miedo, lo que provoca que al ser liberados en la naturaleza se acerquen a asentamientos y ciudades por comida o refugio, arriesgando la integridad, tanto de ellos como la de los pobladores de esas comunidades. (...)". Nuevamente, el Tribunal no observa que esa consideración sea atécnica como se acusa.

Simplemente, refiere a la apreciación de la Administración autora del acto que es, además, conteste con el concepto de fauna silvestre que estatuye el artículo 2 de la LCVS. Es decir, si la fauna silvestre está constituida por los animales vertebrados e invertebrados, residentes o migratorios, que viven en condiciones naturales o que hayan sido extraídos de sus medios naturales o reproducidos ex situ con cualquier fin en el territorio nacional, sea este continental o insular, en el mar territorial, en aguas interiores, zona económica exclusiva o aguas jurisdiccionales y que no requieren el cuidado del ser humano para su supervivencia; así como aquellos animales exóticos, vertebrados e invertebrados, declarados como silvestres por el país de origen; incluye también los animales criados y nacidos en cautiverio provenientes de especimenes silvestres; es viable considerar que si estos animales empiezan a depender del ser humano para su supervivencia (por ejemplo en aspectos como alimentación, seguridad y cuido) puedan ir perdiendo la posibilidad de reintegrarse satisfactoriamente a la naturaleza (dada la relación de dependencia con el hombre) o pierdan temor al contacto con las personas.

Se trata de consideraciones de orden fáctico que derivan, algunas, de disposiciones jurídicas; más que orden científico, por lo que en nada afecta que, para su formulación, se hubiese considerado la información que constaba en internet. Finalmente, el Considerando XVII señala que "(...) la conservación de animales en cautiverio, requiere de microambientes que deben ser lo suficientemente grandes como para permitir el ejercicio y privacidad del animal, así como para garantizar su calidad de vida, salud e integridad además de la seguridad del visitante, máxime si se trata de lugares urbanos, situación que resulta frustrante para los visitantes al observar animales privados de libertad demandando que sean retornados a sus hábitats naturales o incorporados a lugares que reúnan condiciones de atención adecuada y no sean utilizados para el ocio de las personas. (...)". Estimamos, se trata de una consideración que se deriva de los objetivos de los zoológicos, la propia naturaleza de este tipo de especímenes como elemento de la biodiversidad y de la normativa que lo regula.

Así por ejemplo, y como lo explican los primeros Considerandos del decreto impugnado, existe normativa de carácter internacional en la que se estableció distintos mecanismos de conservación (que al fin de cuentas, es también uno de los objetivos de los zoológicos) in situ y ex situ, sobre todo para especies de fauna silvestre que están en peligro de extinción. Es innegable que en los zoológicos pueden haber fauna silvestre en cautiverio y que alguna de ésta pueda estar en peligro de extinción. Igualmente, conforme al artículo 5 de la LCVS la fauna silvestre aunque esté en cautiverio o se reproduzca en forma "sostenida", mantiene su condición de silvestre. En ese sentido, el ordenamiento jurídico regula las formas de conservación y aprovechamiento de especies silvestres o en peligro de extinción, normalmente a través de planes de manejo (artículos 14 bis, 20 y 21 de la LCVS), de los cuales no escapan los zoológicos.

Esa regulación es necesaria toda vez que si la fauna silvestre se constituye como un elemento de la biodiversidad; su conservación, manejo y uso se vuelve fundamental a efectos de una eficaz tutela de la garantía constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa línea, la Sala Constitucional, entre otros, en el Voto No. 4620-2012, dictado a las 15 horas del 10 de abril del 2012, señaló en lo que interesa: "(...) IV.- Sobre el resguardo de los animales y la dignidad de las personas. En cuanto a la protección general a los recursos naturales de la Tierra, este Tribunal ha desarrollado profusamente el denominado derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De manera clara, ha establecido que tal derecho tiene su razón de ser en tanto constituye un elemento esencial para resguardar la vida humana. En efecto, el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea.

Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza – ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia. Aunque lo expuesto parezca obvio, lo cierto es que no es sino hasta mediados del siglo pasado, en la cúspide de la era industrial, que emerge una conciencia más activa de que no existe un sistema de la sociedad y otro de la naturaleza, sino que ambos no son más que subsistemas de uno mayor: el proceso de la vida. En cuanto a la sociedad, esta se origina en un espacio preexistente de la naturaleza, que condiciona, en parte, su estilo de desarrollo y contribuye a moldear el tipo de organización socio económica; por su parte, la naturaleza resulta transformada, en parte, por la intervención del ser humano.

De lo anterior derivan consecuencias en el espacio y tiempo con dimensiones mundiales, de lo cual la sociedad contemporánea es cada día más consciente dada la mayor interconexión resultante de una globalización intensificada y el auge de la sociedad de la información. Precisamente, en la era actual, la mayor demanda de recursos provenientes de la naturaleza y una más alta sofisticación del consumo, han vuelto más tensa la relación sociedad-naturaleza pero a la vez han concienciado acerca de la complejidad de la misma, de la interdependencia funcional que subyace, y de la necesidad de tomar medidas equilibradas para garantizar el bien supremo vida. De este modo, el concepto vigente de desarrollo humano no puede ser concebido sin la variante ambiental, la cual exige, ciertamente, una racionalidad ecológica, un equilibrio entre la necesaria satisfacción de las necesidades humanas y las posibilidades de la naturaleza para ello, y, además, una racionalidad ética, es decir, una racionalidad con un grado de intersubjetividad relevante sobre el cual se postulan determinadas exigencias morales a la sociedad.

Atinente a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en la sentencia número 2002-11429 de las 9:14 horas del 29 de noviembre de 2002, se estableció que en relación al artículo 50 de la Constitución Política, el derecho a un ambiente sano “tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita”, mientras que el derecho a un “ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales”. También se hace énfasis en que el Estado Social de Derecho “produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social” entre lo que cuales destaca la protección de los recursos naturales como medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de la sociedad.

Precisamente, se señala en la sentencia antedicha, que el “Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales (…)” Por consiguiente, el numeral 50 de la Constitución no contiene una mera protección a la naturaleza y los elementos que tradicionalmente la componen; en realidad, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que la noción de “ambiente sano” está referida a todos y cada uno de los ámbitos que comprenden el desarrollo de la persona, de modo que se debe procurar el mayor bienestar y equilibrio en cada una de esas esferas; de ahí el carácter general de ese derecho. Por otro lado, el concepto “ambiente ecológicamente equilibrado” también abarca al ser humano, porque estriba en el requerido equilibrio entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales.

Por último, debe enfatizarse en que esta idea de la protección del ambiente, que se encuentra reconocida en nuestra Constitución, no significa únicamente un deber de prohibir o impedir toda actividad que atente contra ese derecho, sino también la obligación de preservar la naturaleza. La preservación significa desarrollar todo tipo de acciones dirigidas a poner a cubierto anticipadamente este derecho de posibles peligros. Tales obligaciones de resguardar el ambiente y procurar un ambiente ecológicamente equilibrado no solo están a cargo del Estado sino que todos los habitantes de la República tienen el deber de actuar de conformidad. El concepto de ambiente comprende los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y, como se indicó, desde el punto de vista constitucional la ratio iuris de su protección radica en su significación para preservar la vida y asegurar la supervivencia de futuras generaciones.

Precisamente, la declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 16 de junio de 1972, estipula, dentro de sus proclamas, que: “1. El Nombre25497 es a la vez obra y artífice del medio ambiente que lo rodea, el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente. En la larga y tortuosa evolución de la raza humana en este planeta se ha llegado a una etapa en que, gracias a la rápida aceleración de la ciencia y la tecnología, el Nombre25497 ha adquirido el poder de transformar, de innumerables maneras y en una escala sin precedentes, cuanto lo rodea. Los dos aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son esenciales para el bienestar del Nombre25497 y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida misma.

“3. El Nombre25497 debe hacer constante recapitulación de su experiencia y continuar descubriendo, inventando, creando y progresando. Hoy en día, la capacidad del Nombre25497 de transformar lo que le rodea, utilizada con discernimiento, puede llevar a todos los pueblos los beneficios del desarrollo y ofrecerles la oportunidad de ennoblecer su existencia. Aplicado errónea o imprudentemente, el mismo poder puede causar daños incalculables al ser humano y a su medio ambiente. A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño causado por el Nombre25497 en muchas regiones de la tierra, niveles peligrosos de contaminación del agua, del aire, de la tierra y de los seres vivos; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias, nocivas para la salud física, mental y social del hombre, en el medio ambiente por él creado, especialmente en aquel en que vive y trabaja.” De la noción de ambiente se colige entonces la obligación del ser humano de proteger la fauna.

Así, de modo expreso, la Declaración menciona, con categoría de principio, el deber de proteger la fauna por parte del ser humano: Principio 2. Los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación y ordenación, según convenga. –subrayado ausente en texto original.- Tal principio comprende entonces la fauna en general. En cuanto a la fauna silvestre, el principio 4 establece: PRINCIPIO 4. El Nombre25497 tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestres y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y la fauna silvestres.

De otro lado, mediante RES. AG 37/7 del 28 de octubre de 1982, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Carta Mundial de la Naturaleza, en la cual se subraya que el tiempo libre del ser humano se desarrolla de modo óptimo si hay vida en armonía con la naturaleza; además, destaca que el respeto por la vida de cualquier ser significa un código de acción moral, esto es, una racionalidad ética que penetra la forma en que los seres humanos nos comportamos: “Conciente de que b) La civilización tiene sus raíces en la naturaleza, que moldeó la cultura humana e influyó en todas las obras artísticas y científicas, y de que la vida en armonía con la naturaleza ofrece al Nombre25497 posibilidades óptimas para desarrollar su capacidad creativa, descansar y ocupar su tiempo libre. (…) “Convencida de que: a) Toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco, el Nombre25497 ha de guiarse por un código de acción moral." A partir de lo expuesto, resulta claro que el ambiente es un contexto esencial del transcurso de la vida humana y que el accionar de los seres humanos debe responder a un código moral, el cual abarca, amén de las relaciones con los demás seres humanos, la interacción con el entorno natural que le rodea: la dignidad del ser humano se extrapola a la naturaleza, de manera que esta merece un trato digno, en tanto y cuanto la misma constituye el medio en que la vida humana se desarrolla.

Consecuentemente, la inclusión de los animales dentro del concepto de ambiente se hace con base en el papel que estos juegan en el desarrollo de la vida humana, que los hace merecedores de protección y un trato digno. Así, la fauna silvestre o salvaje, aquella que vive sin intervención inmediata del Nombre25497 para su desarrollo o alimentación, es protegida en virtud del mantenimiento de la biodiversidad y el equilibrio natural de las especies. Por su parte, la fauna domesticada o en proceso de domesticación se debe proteger del padecimiento, maltrato y crueldad sin justificación legítima, porque ello refleja una racionalidad ética determinada, corresponde a una concienciación de la especie humana respecto del modo justo y digno con el que debe interactuar con la naturaleza.(...)". Todo lo expuesto resulta conteste con el Considerando XVIII del decreto impugnado que llama la atención sobre la necesidad de garantizar a los animales en cautiverio de los zoológicos, las condiciones de vida adecuadas, en aspectos como su salud e integralidad.

En ese tanto, ese motivo es legítimo y existía al momento de emitirse el decreto. Si los motivos fácticos y jurídicos considerados para dictar el acto impugnado existían y eran legítimos, tampoco se observa ningún vicio en la motivación. Conforme explicamos en los Considerandos anteriores y a diferencia de lo que expone la accionante, sí existían razones fácticas y jurídicas que hacían necesaria la adopción del decreto impugnado y éste explica, con la contundencia que exige el numeral 136 de la LGAP, las razones por las cuales, en definitivo, se adoptan. La proporcionalidad y correspondencia entre el motivo y contenido del acto, será un aspecto que se analizará de seguido.

XII.Sobre el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria y los supuestos vicios en el contenido del acto impugnado. La demandante reclama este vicios en dos sentidos. Primero, de manera genérica en tanto estima que el decreto impugnado constituye un ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria. Segundo, cuando reclama que algunas de las normas específicas del referido reglamento son ilícitas y se oponen a normas de rango superior. Dada la forma en que se alega el vicio, iniciaremos con el examen de los reclamos generales y, en un aparte posterior los específicos que tiene que ver, fundamentalmente, con el contenido de la disposición normativa impugnada. En ese sentido, conviene recordar que el Principio de Plenitud Hermética del Ordenamiento Jurídico Administrativo se encuentra regulado en el canon 9 de la LGAP, según el cual "El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramas del derecho.

Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.". A partir de lo anterior, resulta de vital importancia establecer que conforme a los numerales 6 y 7 de la misma ley, este ordenamiento se estructura jerárquicamente en una escala de fuentes atendiendo a la potencia y resistencia de éstas. Ese Principio de Jerarquía de Fuentes supone la subordinación de las normas inferiores frente a las disposiciones de rango superior. La demandante reclama, en lo general, que lo dispuesto por la norma reglamentaria excede su competencia e invade el ejercicio de la potestad legislativa en tanto se opone o contradice normas de rango superior, como la Ley No. 7369 y la LCVS. Sin embargo, el Tribunal no comparte ese criterio. Mediante la Ley No. 7369 citada se autorizó el traslado de la administración de los Zoológicos Simón Bolívar y el de Santa Ana y se establece la posibilidad de que el Estado firme convenios para otorgar la administración, manejo y desarrollo de estos zoológicos a instituciones estatales, municipalidades, universidades y organismos sin fines de lucro, tales como asociaciones y fundaciones que posean experiencia en el apoyo y el manejo de estos recintos.

El artículo 1 de la referida Ley indica que esos convenios establecerán cláusulas que aseguren la eficiencia por parte del administrador del zoológico, así como los mecanismos adecuados de supervisión por parte del MINAE, dentro de los que se incluye la presentación de informes técnicos y contables de gestión (artículo 5). El artículo 2 establece claramente que se trata (los terrenos, infraestructura y especímenes que habiten en esos sitios) de patrimonio del Estado, sin que puedan salir de su dominio. Los numerales 3 y 4 establecen las pautas para la fijación de las tarifas de ingreso a los zoológicos y la forma en que se utilizarán los recursos recaudados. Pues bien, luego del análisis correspondiente el Tribunal concluye que el decreto impugnado viene a desarrollar las disposiciones legales citadas en tanto, en general, establece las políticas concretas de administración, uso y manejo a las que deben ajustarse los administradores de zoológicos para que su gestión resulte sustancialmente conforme con todo el bloque de legalidad vigente en esta materia.

En ese sentido, desarrolla los objetivos de este tipo de recintos, los que, en todo caso, resultan contestes con la normativa de rango superior relacionada, en este caso, con la conservación de la fauna silvestre. También, y como se analizará en un aparte posterior, desarrolla el objetivo de exhibición que tienen estos sitios, estableciendo las formas o medios que se estiman adecuados para tales efectos dependiendo del tipo de especimen de que se trate. Regula, además, aspectos relacionados con las tarifas de ingreso a los zoológicos y los mecanismos a través de los cuales el MINAE ejercerá control y fiscalización sobre los administradores, lo que resulta necesario y razonable dado el régimen de Derecho Público al que se encuentra sujeto este tipo de convenios. En ese mismo tema, el reglamento desarrolla lo relativo al cierre provisional y motivos de suspensión o terminación del convenio, disposiciones que estimamos resultan contestes al ejercicio de la potestad reglamentaria, según explicaremos más adelante.

XIII.El segundo aspecto que la parte actora reclama respecto del ejercicio de la potestad reglamentaria tiene que ver con reproches a normas específicas que, estima, se oponen al ordenamiento jurídico o desarrollan materia que está reservada a la Ley. Es decir, cuestiona el contenido del reglamento impugnado. La primera de las normas que se acusa de ilegal es el artículo 1, que señala lo siguiente: "(...) Este reglamento establece los objetivos y vocación del Parque Zoológico y Jardín Botánico Simón Bolívar y del Centro de Conservación Santa Ana, así como las disposiciones para la administración, manejo y desarrollo de estos sitios estatales (...)". Lleva razón la representante estatal cuando señala que la accionante omite referirse a las razones por las cuales estima que esa norma infringe la ley. Aunque la comparación de normas, a la que dice acudir la accionante, sea una técnica admisible para establecer la ilegalidad de normas reglamentarias respecto de las de rango superior; lo cierto es que, aparte de citar ambos preceptos, es necesario indicar claramente las razones por las cuales una de ellas resulta contraria a fuentes jerárquicas superiores o excede el margen de su competencia, para poder determinar su presunta ilegalidad.

La fundación demandante omite esa referencia tratándose del artículo 1 del Reglamento impugnado, ya que se limita a señalar que es abiertamente contrapuesto a la Ley No. 7369 citada sin señalar las razones específicas de tal ilegalidad. Pese a esa omisión, lo cierto es que el Tribunal estima que la norma reglamentaria de cita ni se contrapone ni va más allá de lo establecido en la Ley No. 7369. En rigor, esa disposición establece la materia que se va desarrollar en el reglamento. Precisamente, se trata de aspectos establecidos en la LCVS y en la Ley No. 7369 como lo son la administración, manejo y desarrollo del Zoológico Simón Bolívar y el de Santa Ana. Evidentemente el concepto de administración y manejo engloba el objetivo y vocación de estos zoológicos. Desde esta perspectiva, se estima que la norma se dicta dentro del margen de la Ley para desarrollarla y facilitar su aplicación; razón por la cual debe rechazarse el vicio que, de manera abstracta, se acusa.

También se tacha de ilegal el numeral 4 del reglamento, que señala "(...) El Parque Zoológico y Jardín Botánico Simón Bolívar y el Centro de Conservación Santa Ana, son bienes patrimoniales del Ministerio de Ambiente y Energía, que tienen como objetivo y vocación fungir como centros o parques ambientales de eco-recreación concebidos para la investigación científica, la protección y conservación de especies de vida silvestre, la exhibición de especies de flora, la exhibición de especies menores de vida silvestre, exposiciones, muestras, colecciones, sitios de avistamiento, de capacitación ambiental e información. Serán sitios que promuevan la relación del ser humano y su entorno natural, bajo un concepto moderno de conservación de vida silvestre e integración de los diferentes elementos de la biodiversidad con un enfoque cultural y de educación ambiental hacia la comunidad, en los que se aplicarán los Criterios de Interés Público Ambiental y de Integración.

Estos sitios contribuirán a la formación del público sobre la conservación y protección de la vida silvestre, el patrimonio natural y cultural-histórico, y en general, de la biodiversidad. (...)". Nuevamente, la parte actora acusa que la norma es abiertamente contrapuesta a la Ley No. 7369, pero no fundamenta su afirmación. Indica que, además, la norma es totalmente antitécnica por cuanto el Ministerio como tal carece de personalidad jurídica individual, lo cual lo inhibe de tener bienes propios que son, además, de naturaleza demanial y titularidad del Estado. La representante de la parte demandada explica que el alegato de la promovente carece de utilidad práctica porque sea que se trate de un bien patrimonial o demanial, se indique que pertenece al Estado o al MINAE, lo cierto es que sigue siendo un bien estatal que nunca ha salido del patrimonio del ente público y no podría serlo en atención al numeral 2 de la Ley No. Placa26727.

Recalca que el bien aparece registralmente a nombre del Estado. Luego del análisis correspondiente, el Tribunal se inclina por rechazar el vicio que se reclama. Como ya explicamos en un aparte anterior, determinar si los terrenos, infraestructura y especies habidas en los referidos zoológicos son bienes demaniales es, en cuanto al objeto y los argumentos de la accionante en este proceso (la posibilidad de que éstos salgan del dominio del Estado) inútil toda vez que al fin de cuentas, aún siendo patrimoniales, el propio numeral 2 de la ley de marras prohíbe expresamente que puedan salir del dominio estatal. Pero, además, es irrelevante porque, como ya explicamos, ninguno de los artículos del decreto impugnado facilita o habilita que esos bienes puedan ser trasladados a particulares ni los desafecta de la protección especial que les ha sido otorgada legalmente. Por otra parte, tampoco se encuentra infracción alguna en que la norma reglamentaria indique que los bienes pertenecen al Ministerio de Ambiente, Energía y Minas.

En rigor, esa norma debe ser interpretada armónicamente con las disposiciones legales que le dan origen y conforme al numeral segundo de la Ley No. Placa26727 y la LCVS solo es posible concluir que le pertenecen al Estado. También, las restantes normas que lo integran establecen claramente que se trata de bienes estatales. Al fin de cuentas y como bien afirma el representante de la parte actora, ese Ministerio carece de personalidad jurídica propia y no pasa de ser órgano del Estado. Así, la titularidad de los bienes es estatal y el ministerio es solo un administrador de esos bienes. La tercera norma reglamentaria que se cuestiona es el ordinal 7, que dice: "(...) En estos sitios estatales no se promoverá la exhibición de animales silvestres de especies mayores en jaulas, recintos cerrados con barrotes o claustros similares, salvo los necesarios por razones de seguridad, traslado, atención médica o cualquier otra situación técnica que lo justifique y autorice el Ministerio de Ambiente y Energía.

Los animales, especialmente de especies mayores, que actualmente se encuentren en estas instalaciones estatales, sea por razones de salud, edad o imposibilidad de retorno a su hábitat natural, serán reubicados en algún centro de rescate, refugio o sitio similar autorizado que reúnan las condiciones técnicas necesarias para garantizar el espacio físico adecuado, cuido, sanidad, bienestar y seguridad, salvo aquellas especies, especialmente menores, cuya permanencia temporal o definitiva sea autorizada por el Ministerio de Ambiente y Energía, en cuyo caso se debe cumplir con las medidas de bienestar, profilácticas y ambientales que permitan la satisfacción de sus necesidades biológicas y de conservación, incluyendo el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan la materia y las instrucciones que giren las autoridades nacionales. (...)". La parte actora reclama que esta norma es contraria al artículo 2 de la Ley No. 7369 y a la LCVS que establece la exhibición como uno de los fines de los zoológicos.

La representante estatal indica que esa norma no pretende prohibir la exhibición de animales sino evitar la exposición de especies mayores en jaulas para un mayor beneficio físico y mental de los animales que se conservan en cautiverio, pues las jaulas y espacios reducidos les generan problemas de salud. Insiste en que lo que se regula es la forma de exhibición de las especies mayores y que ello no contraviene el concepto de zoológico pues sigue siendo un sitio de exhibición, pero de especies menores. Recalca que la misma definición de zoológico que establece la LCVS contempla esa transformación del concepto tradicional al moderno, para garantizar la vida silvestre en cautiverio, introduciendo sus objetivos modernos: conservación, educación e investigación científica. Como ya habíamos señalado, en nuestro criterio la norma reglamentaria no elimina ni prohíbe la exhibición de animales en el zoológico, simplemente regula la forma o medios en que ésta deberá llevarse a cabo, dependiendo de la especie de que se trate.

El primer párrafo de la norma responde, según se dijo, a normativa legal y supralegal referida los otros objetivos de esos recintos que tiene que ver con la conservación de especies mayores en cautiverio y la calidad de vida que debe garantizarse a estos especímenes como elementos de la biodiversidad. Al fin de cuentas, son un componente trascendental del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Igualmente se permite la exhibición de especies silvestres menores. Incluso, obsérvese que la norma no prohíbe tajantemente la exhibición de especies mayores en los zoológicos, solo advierte que ahí no se promoverá la que se realice en jaulas, recintos cerrados con barrotes o claustros similares. Es decir, se mantiene la posibilidad de exhibición de este tipo de animales pero en esquemas distintos a los mencionados, que promuevan un mayor contacto de esas especies con su hábitat natural y que garanticen condiciones adecuadas de vida y seguridad.

Desde esta perspectiva, estimamos que no lleva razón la demandante pues la norma reglamentaria no se contrapone ni deja sin efecto la LCVS: la exhibición continúa siendo uno de los objetivos de los zoológicos, pero se regula la forma en que ésta deberá llevarse a cabo. Se trata de un desarrollo o complemento perfectamente compatible con el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por otra parte, insistimos en que la norma reglamentaria no desafecta ni facilita que estas especies salgan del dominio del Estado. Simplemente se regula la posibilidad de que ante circunstancias específicas (salud, edad o imposibilidad de retorno a su hábitat natural) esos animales, especialmente de especies mayores, puedan ser reubicados (no traspasados) en centros de rescate, refugios o sitios similares autorizados que reúnan las condiciones técnicas necesarias para garantizar el espacio físico adecuado, cuido, sanidad, bienestar y seguridad.

Esa reubicación no supone, bajo ninguna circunstancia, una desafectación o cambio en la titularidad de los animales. Estos seguirán siendo de dominio público solo que reubicados en sitios que permitan una mejor satisfacción de sus necesidades biológicas y de conservación. Nótese que esos sitios de reubicación deberán ser autorizados por el Estado, lo que supone la aplicación de un régimen de Derecho Público. Por lo expuesto, estimamos que el artículo 7 reglamentario es conteste con el ejercicio de la potestad reglamentaria y así debe declararse. También se acusa de ilegal el numeral 8 conforme al cual "(...) No se permite en estos sitios la permanencia de fauna o flora que haya sido extraída ilegal o ilegítimamente de sus respectivos hábitats, comprada a cazadores, personas físicas o jurídicas que actuaron en forma ilegal, producto de compras o intercambio con otros parques, zoológicos o sitios similares o que legalmente, por medio de instituciones, los confisquen a traficantes, coleccionistas o cazadores, ni aquellos que provengan de conductas que sea tipificadas como delitos.

Tampoco se permitirá la permanencia de especies que violenten el cumplimiento de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). (...)". La parte accionante reclama que esta norma es contraria al artículo 18 bis de la LCVS conforme al cual "(...) Los decomisos provenientes de la extracción y el comercio de vida silvestre nativa y exótica por infracciones a la presente ley o su reglamento podrán ser reubicados prontamente en su hábitat natural o de no ser posible lo anterior, en sitios de manejo, de acuerdo con el criterio técnico de las autoridades correspondientes. (...)"; mas no explica, de forma concreta las razones de la ilegalidad. La representante del Estado señala que ello no es así y que más bien ambas normas pretenden que la flora y fauna decomisada o que provenga del comercio o por infracción a dicha ley se reubique en su hábitat natural o en otros centros de manejo.

Luego del análisis correspondiente, el Tribunal no observa que exista fricción entre ambas normas. La disposición legal indica claramente que, en este caso, la fauna que en esas condiciones haya sido decomisada deberá, en la medida de lo posible, ser devuelta a su hábitat natural o, en caso de no ser posible, reubicada en sitios de manejo, de acuerdo con el criterio técnico de las autoridades correspondientes. La norma reglamentaria determina que los Zoológicos Simón Bolívar y de Santa Ana no son recintos en los que sea posible la reubicación de esas especies. Es decir, la norma legal habilita la posibilidad de que las autoridades del MINAE determinen en cuales sitios de manejo es posible la reubicación. Esa discrecionalidad la ejercen las autoridades en el Decreto impugnado y establecen que los referidos zoológicos no son sitios apropiados para ello. Esa decisión es conteste y se corresponde no solo con la normativa internacional y nacional referida a la conservación in situ de este tipo de especies y calidad de vida que hay que garantizarles sino también con el resto de disposiciones del reglamento impugnado.

Finalmente, se reclama la ilegalidad del artículo 15, que señala: "(...) El Ministerio de Ambiente y Energía, podrá demandar la suspensión o terminación de la relación contractual para cualquiera de los sitios, por las siguientes situaciones o de cualquier otra que se determine en el Convenio suscrito, o bien por violación a las normas ambientales, especialmente las que regulan la materia de conservación de vida silvestre. Para estos efectos, podrá adoptar las medidas cautelares necesarias. Entre los motivos se encuentran: a) Deficiente administración y funcionamiento de los sitios. b) Razones sanitarias. c) Deficientes medidas de seguridad de las especies. d) Permanencia de fauna o flora ilegal o ilegítima. e) Deficientes medidas de bienestar, profilácticas y ambientales que impiden la satisfacción de las necesidades biológicas y de conservación de las especies. f) Incumplimiento de las condiciones técnicas y legales específicas establecidas en el Convenio suscrito y las que lleguen a formar parte de éste. g) Carencia del personal especializado o los medios materiales convenidos. h) Liberación no autorizada, negligente o intencionada, de especies, especialmente cuando se trate de especies potencialmente invasoras. i) Falsificación, ocultación u omisión de datos y documentos presentados ante las autoridades gubernamentales. j) Incumplimiento de los planes o actividades establecidas para la elaboración y desarrollo de los programas de conservación y educación ambiental y los específicos que se pacten con ocasión del Convenio que se suscriba. k) Incumplimiento del deber de colaboración con la autoridad inspectora. l) Incumplimiento de tarifas o cánones fijados. m) Modificación sustancial o la ampliación de cualquiera de los sitios, sin la autorización del correspondiente órgano competente, salvo lo dispuesto en el Convenio suscrito. n) Dar muerte de manera intencionada a los animales o la eliminación de sus restos intencionadamente sin causa justificada. o) Maltrato, abandono o deterioro intencionados o por negligencia de los animales. p) Falta de adopción de las medidas de corrección, seguridad o control precisas y de aquellas que eviten la continuidad en la producción del daño. q) El cierre temporal total o parcial, por más de dos ocasiones dentro del mismo año calendario o de tres en año alterno, sin justificación aceptada por la autoridad competente.

(...)". La parte actora considera que esta norma es contraria al artículo 124 de la LGAP conforme al cual los reglamentos, circulares, instrucciones, y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas, ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares. La parte demandada afirma que no es cierto que el reglamento impugnado las imponga. Simplemente, dice, detalla los motivos por los cuales la Administración puede dar por terminada o suspendida la relación contractual con los administradores de los parques, y en el fondo pretende lo mismo que las obligaciones de la actora establecidas en el contrato. El Tribunal no comparte las alegaciones de la parte actora ya que, estimamos, el Reglamento impugnado no impone penas, exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares. La norma regula los motivos por los cuales el MINAE puede terminar o suspender la relación contractual existente entre el Estado y el administrador del zoológico, en este caso, la fundación accionante.

Debemos tener presente que, en el caso concreto, estamos frente a la ejecución de un contrato entre el MIRENEM y la accionante para la administración y desarrollo de los zoológicos, al tenor del cual se establecen obligaciones y derechos para cada una de las partes. Así, el incumplimiento de las obligaciones por alguna de las partes normalmente supone dar por terminado el vínculo obligacional, esto es, se pone fin a su eficacia jurídica. En el caso que nos ocupa, las obligaciones de la actora quedaron establecidas en distintas cláusulas del referido convenio, mientras que la décimo cuarta se regula lo relativo al incumplimiento y resolución del contrato. De esta última cláusula se infiere que el incumplimiento de cualquiera de las cláusulas del contrato puede dar cabida a la resolución del contrato, en las condiciones ahí señaladas. Nótese que en tanto la causal (en este caso, las obligaciones) se establece en el contrato, en tal virtud tiene fuerza legal, conforme al principio general del derecho, que se infiere del numeral 1022 del Código Civil.

Así, para el Tribunal no resulta extraño ni ilegal que estos motivos de terminación se reproduzcan en una norma reglamentaria ya que en, en rigor, provienen del contrato ya suscrito o son obligaciones que derivan directamente de normas de rango superior referidas a la conservación de este tipo de especies, según se verá. Así se desprende del análisis de cada una de las motivos que el ordinal 15 enlista como causa de suspensión o terminación del contrato. Veamos. Un primer grupo de causas de terminación del contrato tiene que ver con el incumplimiento a las obligaciones referidas a la debida administración y funcionamiento de los zoológicos, que se establecen en las cláusulas sexta incisos a), b), c) y ch), referidas al respeto de la normativa vigente, los principios de la sana administración, llevar la contabilidad en forma adecuada y técnica, implementar los manuales de uso y administración de inversión requeridos y el uso de los recursos e ingresos según la programación presupuestaria correspondiente.

Dentro de este grupo tenemos, por ejemplo, la deficiente administración y funcionamiento de los zoológicos, la carencia del personal especializado o los medios materiales convenidos, la falsificación, ocultación u omisión de datos y documentos presentados ante las autoridades gubernamentales, el incumplimiento de los planes o actividades establecidas para la elaboración y desarrollo de los programas de conservación y educación ambiental y los específicos que se pacten con ocasión del Convenio que se suscriba, la falta de adopción de las medidas de corrección, seguridad o control precisas y de aquellas que eviten la continuidad en la producción del daño, el cierre temporal total o parcial, por más de dos ocasiones dentro del mismo año calendario o de tres en año alterno, sin justificación aceptada por la autoridad competente y el incumplimiento tanto de las condiciones técnicas o legales específicas establecidas en el Convenio suscrito como de las que lleguen a formar parte de éste.

Un segundo grupo de causas de terminación del contrato tiene que ver con el incumplimiento de obligaciones referidas a cuestiones sanitarias y de seguridad que se incluyen en la cláusula sexta, acápites d), e) y f) y que, además, a las impuestas en la normativa que regula la salubridad pública y en especial la referida a la conservación de este tipo de especies. Así, se autoriza la terminación contractual por razones sanitarias, por deficientes medidas de seguridad de las especies y también por la deficiencia en las medidas de bienestar, profilácticas y ambientales que impidan la satisfacción de las necesidades biológicas y de conservación de las especies, por la carencia del personal especializado o los medios materiales convenidos, por la liberación no autorizada, negligente o intencionada, de especies, especialmente cuando se trate de especies potencialmente invasoras, la falta de adopción de las medidas de corrección, seguridad o control precisas y de aquellas que eviten la continuidad en la producción del daño y la permanencia de fauna o flora ilegal o ilegítima.

También en este grupo y ligado, además, a la obligación que impone el artículo 23 de la LCVS, constituye una causa de terminación contractual dar muerte de manera intencionada a los animales o la eliminación de sus restos intencionadamente sin causa justificada igual que el maltrato, abandono o deterioro intencionados o por negligencia de los animales. Un tercer grupo lo constituyen los motivos de incumplimiento de las obligaciones referidas a las potestades de control y fiscalización del Ministerio de Ambiente, Energía y Minas respecto del ejercicio de las funciones convenidas con el administrador del zoológico. Nos referimos, entre otras, a las cláusulas primera, cuarta, sétima y décimo tercera. En esa línea, constituye motivo de terminación el incumplimiento del deber de colaboración con la autoridad inspectora, la modificación sustancial o la ampliación de cualquiera de los sitios, sin la autorización del correspondiente órgano competente y el incumplimiento de tarifas o cánones fijados.

En conclusión, somos del criterio que el reglamento no crea causas de terminación del contrato sino que únicamente reproduce, concreta y desarrolla las obligaciones a las que la actora ya estaba sujeta en virtud del contrato que actúa como acto habilitante; siendo que ese mismo dispone la consecuencia para el incumplimiento de aquellas obligaciones, a saber, la resolución contractual así como el pago de daños y perjuicios cuando ello fuere procedente. Desde esa perspectiva, estimamos que no se violenta el numeral 124 citado porque, en sentido estricto, no se está en presencia del ámbito sancionatorio administrativo ya que ni se están creando penas, multas o exacciones, ni se está regulando ex-novo una causal de incumplimiento antojadiza. Simplemente, insistimos, se reproducen conductas de la fundación contratante que constituyen un grave incumplimiento a los términos y obligaciones impuestas en el contrato suscrito.

XIV.En conclusión, el Tribunal no observa vicios en el motivo, contenido y fin del acto impugnado. El primero es legítimo, existe y es correspondiente al contenido, que es proporcionado con el fin público que hay detrás de una administración, manejo y desarrollo de los zoológicos y recintos similares conteste y coherente con la normativa vigente en materia de conservación de la fauna silvestre y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. No se evidencia, entonces, ni exceso ni desviación de poder. Tampoco ninguna violación a la jerarquía normativa ni un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por el contrario, ésta se ejerce dentro del marco que da la Ley No. 7369 y la normativa nacional e internacional que integra el bloque de legalidad en materia de conservación de fauna silvestre. En definitiva, estimamos que la norma citada se encuentra debidamente motivada y reproduce o desarrolla preceptos legales ya existentes. Así las cosas, procede confirmar la validez del decreto impugnado en tanto se conforma sustancialmente con el ordenamiento jurídico.

XV.Sobre la supuesta modificación unilateral contractual. Finalmente, la accionante reclama la nulidad del decreto impugnado ya que, estima, es una forma abusiva de modificar el contrato de administración del zoológico sin cumplir con los requisitos de modificación unilateral. Específicamente, reclama que el contrato se ha venido prorrogando con el paso de los años y solo sería posible su modificación unilateral si no existe variación en su objeto fundamental. Explica que con el reglamento se pretende variar la naturaleza prestacional del contrato pues, en principio, se varía para la administración de los zoológicos los cuales, por su naturaleza se dedican necesariamente a la exhibición para estudios científicos y de apreciación de la comunidad, de especímenes silvestres vivos, los cuales por supuesto se han de encontrar en cautiverio. Ahora, afirma, el decreto lo varía por completo pues cambia la naturaleza de lo dispuesto que es la administración de los zoológicos y no de ninguna otra forma de reserva de vida silvestre o modelo afín.

Por su parte, el Estado sostiene que el Decreto es de fecha posterior al oficio mediante el cual la Administración informó a la actora su deseo de no renovar el contrato referido, razón por la cual el decreto en nada perjudica los intereses de la actora. Sin embargo, debemos desde ya rechazar este argumento de defensa ya que en este proceso se ha tenido por acreditado que mediante sentencia No. 21-2014-VII, dictada a las 14 horas 10 minutos del 14 de marzo del 2014, la Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda resolvió el proceso formulado por la aquí accionante contra el Estado y que se tramitó bajo el expediente No. No. 13-3414-1027-CA y, en lo medular, anuló el oficio DM-157-2013 del 5 de marzo de 2013, notificado a la actora el 12 de ese mismo mes y año, emitido el Ministro de Ambiente y Energía y la resolución R-156-2013-MINAET, de las ocho horas del quince de abril de 2013, emitida por el referido servidor.

Asimismo, ese fallo declaró que producto de la comunicación extemporánea de la intención del MINAE de no prorrogar el contrato con la actora, operó una nueva prórroga contractual automática. Aunque a la fecha del dictado de esta sentencia ese fallo no está firme, el Tribunal no puede dejar de su considerar sus efectos, máxime cuando está vigente la medida cautelar que se dictó en aquel proceso. Con base en esas resoluciones, la fundación accionante es, actualmente, la administradora del Parque Zoológico y Jardín Botánico Nacional Simón Bolívar y del Parque de Santa Ana. Por ende, el decreto impugnado evidentemente puede incidir en su situación jurídica ya que se trata de una norma de alcance general que debe acatar dada su condición de administradora de este tipo de recintos. Ello dice de su legitimación activa para impugnar esa norma como en efecto lo ha hecho. Ahora, en cuanto al vicio que se reclama este órgano colegiado respeta los alegatos de la fundación actora, mas no los comparte por las siguientes razones.

Es cierto es el contrato suscrito entre ella y el Estado tiene por objeto el traslado de la administración del Parque Zoológico y el Jardín Botánico Nacional Simón Bolívar y del Parque de Santa Ana del segundo a la primera. Pero también lo es que esa administración se encuentra sujeta, en el mismo contrato, no solo a los criterios establecidos en los manuales técnicos y administrativos propuestos en su oferta (cláusula cuarta) sino que además esa administración deberá serlo conforme a los términos de un apoderado general según lo establece el artículo 1253 del Código Civil (cláusula quinta a)), a la Ley No. Placa26727 y de acuerdo a los principios de una sana administración (cláusula sexta a)) y sometida al control por parte del MIRENEM (cláusula primera), mismo que se desdobla en una serie de autorizaciones requeridas, por ejemplo, para cambios sustanciales en los manuales técnico administrativos por parte de FUNDAZOO (cláusulas sétima c), supervisión y fiscalización en las labores que la fundación efectúe como parte de la Administración (cláusulas sétima a), ch) y e) y la décimo tercera).

Tampoco hay duda de que el contrato se encuentra sujeto a las normas legales y convenios internacionales que rijan en la materia. Desde esta perspectiva, el reglamento impugnado no varía sustancialmente el objeto contractual: la fundación actora continúa siendo la administradora de los zoológicos de referencia y no existe ninguna disposición en la norma reglamentaria que pretenda dejar sin efecto el convenio. El decreto en cuestión únicamente viene a regular la forma en que debe llevarse a cabo uno de los objetivos de esos recintos, a saber, la exhibición. No es que se suprima ese objetivo, únicamente se regula para que la administración en ese sentido se ajuste a las normas vigentes en materia de conservación de la fauna silvestre. Como explicamos supra, ni siquiera se prohíbe la exhibición de estas especies, solo se indica que no se promoverá la que sea en jaulas, recintos con barrotes o similares.

Es decir, el reglamento deja la posibilidad de que puedan exhibirse pero bajo otros modelos que permitan la conservación in situ. No estamos, entonces, frente a una modificación unilateral sino simplemente ante la regulación, vía reglamentaria, de uno de los objetivos, de modo que la exhibición que se lleve a cabo en esos zoológicos se desarrolle dentro del ámbito de la normativa especial de rango superior que existe en esta materia.

XVI.Sobre las excepciones alegadas. La representación del Estado formuló las excepciones de falta de legitimación activa y la de falta de derecho. La primera debe ser rechazada. Si la accionante es, a la fecha, la administradora de los zoológicos Simón Bolívar y de Santa Ana, no hay duda de que le asiste un interés legítimo en la impugnación de un reglamentario que le sería aplicable y que estima ilegal. Por ende, cuenta con el vínculo subjetivo activo que exige el artículo 10 inciso 1) del CPCA. Durante las conclusiones se alegó la falta de legitimación pasiva. Pese a que se formula de forma extemporánea (pues no se alegó en la contestación de la demanda) se trata de un aspecto de revisión oficiosa por parte del juzgador que, estimamos, se cumple en el presente asunto dado que el reglamento impugnado fue dictado por un órgano del Estado a quien, correctamente, se demanda. Sin embargo, debe acogerse la falta de derecho.

Conforme fuera expuesto en los Considerandos anteriores, el reglamento impugnado no violenta los Principios de Jerarquía Normativa, Legalidad, Motivación de los actos; no incurre en exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria ni modifica unilateral o abusivamente el convenio suscrito entre la actora y el Estado. Por el contrario, dicha disposición reglamentaria se conforma sustancialmente con el ordenamiento jurídico. En consecuencia, deberá declararse sin lugar la demanda en todos sus extremos.

XVII.Sobre las costas. El numeral 193 del CPCA dispone que las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este Tribunal motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas a la parte actora vencida, así como los intereses que se generen hasta su efectivo pago. La determinación de esas sumas se efectuará en fase de ejecución de sentencia.

POR TANTO

Se rechaza la prueba testimonial ofrecida para mejor resolver. Se rechaza la excepción de falta de legitimación activa que formuló el Estado. Se acoge la de falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda formulada por Fundación Pro Zoológicos contra el Estado. Se condena a la fundación actora al pago de ambas costas de este proceso, así como los intereses que por ese rubro se generen, los que se fijarán en fase de ejecución de sentencia.

Cynthia Abarca Gómez Christian Hess Araya José Roberto Garita Navarro PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FUNDACIÓN PRO ZOOLÓGICOS DEMANDADO: EL ESTADO