Invalid Municipal Land-Use Change in CoronadoInvalidez del cambio municipal de uso de suelo en Coronado

No. 112-2012 THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE COURT. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Goicoechea, at eleven eighteen a.m. on May 5, 2012.

This Court, acting in its capacity as the municipality’s non-hierarchical superior, hears the appeal filed by Nombre102993, JUAN JOSÉ SALAZAR VARGAS, Nombre102994, MIGUEL CORRALES UGALDE, and HILDA MÉNDEZ SOTO, with identification card numbers CED78932, , , and CED78933, respectively, all residents of San Isidro de Coronado, against Resolution 2011-147-015, adopted by the Municipal Council of the Municipalidad de Vásquez de Coronado at ordinary session number 047-2011, held on March 14, 2011.

Judge Fernández Brenes drafts the decision.

WHEREAS:

I.FACTS DEEMED PROVEN.- Of importance to the resolution of this matter, the following set of proven facts is deemed established:

• 1)At ordinary session number 044-2011, held by the Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado on the twenty-first of February of two thousand eleven, Deputy Alicia Fournier and Deputy Ombudsman Luis Fallas participated to request the application, on a one-time basis, of the Fourth Transitory Provision of the cantonal Regulatory Plan for the benefit of the Asociación Cantonal de Vivienda, in connection with the property owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, recorded under real-property folio registration number Placa17151, so that a settlement for two hundred seventy-three families living in precarious conditions could be built on that property. This was urged so that the corresponding procedures could continue. The latter stated that “... with the lifting of the restriction, with the exception being requested here, it is not that these people will begin building their homes tomorrow; the only thing that will be done is to give the go-ahead so that the developer who is here may conduct the feasibility studies and so that the requirements submitted may remain valid; a mistake was made here, which was to require documents that should be submitted after that restriction is lifted, ...” (folios 1 to 17);
• 2)At the aforementioned ordinary session 044-2011, the municipal engineer from Gestión de Desarrollo Territorial, Alfredo Zeledón, stated that, with respect to the lot in question, that office had determined: “... for this area, based on the existing information and environmental geographic information, population density has been determined by considering the surrounding area, growth pattern, development trend, potential and carrying capacity (capacidad de carga), and application of the prevention-site criterion, which safeguards human life and quality of life, as the potential beneficiaries of the project deserve: one hundred forty-four inhabitants per hectare, which translates into the possibility of benefiting one hundred fourteen six-member families from the Canton; this density would apply provided that there is a wastewater treatment plant for the two hectares, because the analysis was conducted based on the configuration of the property, which is varied; for the remaining two hectares and 9037.7 square meters, and following the analysis applied to the unrestricted area, because the development will create restrictions established by the Building Code itself, a population density of fifty-eight inhabitants per hectare is established; however, unless and until all required studies are available, such as the environmental study, following submission and approval of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental, EIA), and a determination by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo regarding water-resource protection zones (zonas de protección hídrica), the areas shown on the attached map—a map of this situation was submitted—may vary, which would entail a decrease or increase in population capacity; it is important to note that the environmental impact assessment required for the project must contemplate and include an analysis of anthropological and archaeological variables for the Loma Bonita site, code SJ 58 LB, located on the property, according to information from the Museo Nacional.” He added that “... given that the population density that would apply under the condominium-law principle is not viable under the circumstances, it was also proposed that they submit their proposal under the Fourth Transitory Provision, which directly establishes the high-density residential zone and has provided greater support for the development of the project, although not from the perspective of condominium law (sic). This project was somewhat lengthy and tedious. In fact, the Administration’s information is based on studies by Senara and studies of the site itself and is represented here; from that perspective, the situation has been monitored.” He clarified that “... with regard to population density, it must first be clarified what (sic) is meant by population density, which is synonymous with the site’s carrying capacity based on the demands that may be placed upon it and what it (sic) can withstand; based on the Administration’s analysis of the property, considering quite a number of parameters, it bears mentioning, and the information available to us, it was found that the property has three distinct strata, three particular strata: a flat stratum that can withstand approximately 114 inhabitants per hectare; a moderately sloped stratum that can withstand 58 inhabitants per hectare; and a stratum that has no carrying capacity because its slopes exceed 30%, which could be described as the slope of a tractor towing a load behind it. In the specific case of the Viento Fresco project, when they requested a population density based on condominiums, they were advised that it was a kind of gamble, insofar as it might work or might not, because the Administration, as I said at the outset, generally limits itself to saying yes or no without analyzing the information; and it is the Administration’s direct responsibility to analyze essential information and provide reasons for every determination it issues. From that perspective, based on the analysis conducted, the density from the condominium standpoint did not work for the project; in fact, in practical terms, it does not support it; therefore, the Administration itself is responsible for recommending, in this case, the authorization they are requesting from the Municipal Council, that is, from you, for the possible application of the Fourth Transitory Provision; the Fourth Transitory Provision establishes the Regulatory Plan and the regulation of land use (uso de suelo), but not the families; thus, as Doña Alicia noted, in practical terms, what is currently being requested of the Council is that, because the density does not apply from the condominium standpoint, since it is actually too low for what they intend to do, the Fourth Transitory Provision establishes, if I remember correctly, in its final paragraph, that it will apply to the properties and, for such purposes, will use the density of the high-density zone; if I remember correctly, that is 141 inhabitants per hectare. That would provide greater carrying capacity for the site; even so, that site carrying capacity depends on the specific studies conducted, because, to be clear, density is merely one parameter indicating the site’s carrying capacity, but the carrying capacity is not yet known until the exact factor that this can withstand is determined: slope limitations, infiltration limitations, water-table limitations, protection-zone limitations, and forest-use limitations. A series of factors are limiting density; that is precisely why a single density is not assigned to the entire area, but rather a density according to site quality: slopes from zero to 5%; from 5% to 15%; and from 15% upward. The parameters presented here were submitted to the Municipal Council on October 24, if I am not mistaken, and a presentation was made regarding the parameters for such purposes; from that perspective, viewed from the condominium standpoint, which was the issue raised and addressed, it is not feasible to develop a project encompassing a larger number of people; by contrast, under the Fourth Transitory Provision, by changing the area to a high-density zone, the studies will specifically determine the site’s capacity, because I can force people into a place, but the place will not be able to withstand them; and that has occurred repeatedly in various parts of this country, most recently last year in certain areas of Escazú, where the density had been assigned and an accident occurred that unfortunately cost human lives. Therefore, until the relevant parameter is clear, for which specific studies are being conducted in this case by the developer for submission, those specific studies will determine that the minimum or maximum parameter we can provide is 149 inhabitants per hectare, a high-density zone, changing the area from agricultural-use zoning to high-density zoning by applying the Fourth Transitory Provision of the Regulatory Plan; therefore, based on those studies, we could effectively determine the density the site can withstand. At present, the Administration does not have the resources in place to make an investment in private property to determine the optimal density; we do so based on information we have collected through Senara, through the Commission, through Setena, and through what was project 032; ...” He considered that “... exempting the Viento Fresco property from the agricultural zone and transferring it to the high-density zone would make it possible to conduct a study in the manner established by the developer at the beginning, at the outset, afterward, or during the process; it is a process inherent to the construction process, just as the permeability and stability studies they were required to submit will be subsequent studies; but as matters stand today, the only way to begin this project is to exempt Viento Fresco from agricultural use and transfer it to high-density use.” He warned that “only the Municipal Council may make the land-use change (cambio de uso de suelo), no one else; this is a power granted to the Municipal Council by the Ley de Planificación Urbana; moreover, Setena itself recently confirmed that power of the Council because, as to the determination of land use, Article One of the Regulatory Plan itself establishes that the Council must make it; no one else” (folios 1 to 17; emphasis not in the original);
• 3)By agreement 2011-044-03, adopted at ordinary session number 044-2011 of the twenty-first of February of two thousand eleven, the body of council members definitively resolved: “The one-time application of the Fourth Transitory Provision of the Regulatory Plan to the property recorded under real-property folio number 211220-000, owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, is approved so that the Asociación Cantonal de Vivienda may benefit from the population density established for the High-Density zone, in accordance with section 4.2 of that transitory provision.

The agreement is based on the fact that the Association must continue the procedures for development of the housing project” (folios 1 to 17);

• 4)That on veintiocho de febrero del dos mil once, a group of residents (doscientos cuatro in total), in a letter addressed to the Council with a copy to Deputy Alicia Fournier and Deputy Ombudsman Luis Fallas, requested the revocation of the preceding agreement, alleging that the approval of a housing project warranted study and debate (folios 18 to 28);
• 5)That in a filing dated cuatro de marzo del dos mil once, Nombre102994 and José Francisco Cascante Vargas filed motions for reconsideration with a subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio) against the aforementioned Council agreement (31 to 39);
• 6)That at ordinary session number 046-2011, held on siete de marzo del dos mil once, the body of council members received Nombre102993, a resident of San Isidro de Coronado, and Juan José Salazar, representing the residents of San Rafael de Coronado, who filed an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) against agreement 2011-044-03 from ordinary session number 044-2011 of veintiuno de febrero del dos mil once, and, through agreements 2011-046-016 and 2011-046-017, ordered that the challenges (impugnaciones)—the ordinary motions for reconsideration and appeals filed by the residents of San Isidro de Coronado and the extraordinary motion for review filed by Juan José Salazar Vargas—be referred to the Legal Affairs and Housing Committee for examination (folios 40 to 47);
• 7)That through agreement 2011-046-034 from ordinary session number 046-2011 of siete de marzo del dos mil once, the municipal deliberative body of Vásquez de Coronado resolved to adopt the report of the Legal Affairs Committee submitted by council member Carlos Rodríguez Murillo and consequently annulled agreement number 044-2011 of veintiuno de febrero del dos mil once because it had been adopted without the corresponding Committee report, in violation of section 44 of the Código Municipal, and therefore referred the case file to the expanded Legal Affairs and Housing Committee so that it could analyze the case and issue the corresponding opinion (folios 40 to 49);
• 8)That on catorce marzo del dos mil once, Nombre102993 joined the motion for reconsideration with a subsidiary appeal filed by Nombre102994 and José Francisco Cascante Vargas (folio 55);
• 9)That through agreement number 2011-047-011 from ordinary session 047-2011, held on catorce de marzo del dos mil once, the report of the Legal Affairs Committee was adopted, the challenges filed (the ordinary motions for reconsideration and appeals and the extraordinary motion for review) were consolidated, and agreement 2011-044-03 from ordinary session number 044-2011 of veintiuno de febrero del dos mil once was repealed on grounds of untimeliness and illegality because it violated article 44 of the Código Municipal (folios 50 to 51);
• 10)That through agreement number 2011-047-015 from ordinary session 047-2011, held on catorce de marzo del dos mil once, the motion submitted by council members Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, and Rolando Zamora González, and by Alternate Council Member Iván Jiménez Hidalgo, who voted in place of Regular Council Member Mayela Morales Rodríguez, who invoked article 31, subsection a) of the Código Municipal, was finally and unanimously adopted, “the committee procedure being waived, and which reads verbatim: The Council Members, concerned about the housing problem affecting the Canton and in view of recent events related to the matter, submit the following motion to the Council: we request that this Council apply Transitory Provision Four of the current Regulatory Plan (Plan Regulador) to the property registered under real-property folio number 211220-000, owned by Viento Fresco S.A., for which purpose the applicable regulations currently in force must be complied with; furthermore, given that, as Engineer Alfredo Zeledón informed this Council, all technical requirements necessary to take this step have already been submitted, we propose waiving the procedure for this matter so that the corresponding procedures may continue. A copy of this agreement shall be forwarded to Ms. Guiselle Jara, President of the Asociación Cantonal de Vivienda” (folios 50 to 51);
• 11)That as a result of the preceding agreement, the Municipality granted land-use authorization (uso de suelo) for the property identified by cadastral plan (plano catastrado) number SJ-1305546-2008, located in the Agricultural Parcels Zone (Zona de Parcelas Agrícolas), to carry out the development project (proyecto urbanístico) known as “Residencial Gaby” (as referenced in official letter C-PU-D-317-2011 of veintiuno de marzo, signed by MSc. Leonel Rosales Maroto, Acting Director of the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, at folios 91 to 94);
• 12)That through official letter C-PU-D-317-2011 of veintiuno de marzo, signed by MSc. Leonel Rosales Maroto, Acting Director of the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, he requested from the Council of the Municipalidad Vásquez de Coronado “... clarification regarding the land-use authorization granted and renewed for the property identified by cadastral plan n°SJ-1305546-2008, on which a development project known as Conjunto Residencial Gaby is intended to be established in the Agricultural Parcels Zone, where developments of this type are not permitted. Nevertheless, because the property is located in that zone, Transitory Provision n° 4 of the Plan Regulador de Vásquez de Coronado is being applied, contrary to our legal system, which could result in administrative, civil, and criminal liability for the officials who permit it. / For this purpose, I transcribe the opinion issued by the Legal Advisory Office of this Directorate. / “Regarding the matter indicated above, I wish to note that, according to land-use certificate n° 180-11 issued by the Municipalidad de Vásquez de Coronado, the property identified by cadastral plan n°SJ-1305546-2008 is located in the Agricultural Parcels Zone, where the establishment of housing developments (desarrollos habitacionales) is not permitted. That document, issued on 24 de febrero del presente año, states that the use complies with the requirements for an urban development (urbanización) under Transitory Provision N°4 of the Plan Regulador de Vásquez de Coronado, which contradicts article 14 governing the Agricultural Parcels Zone (ZPA), the zone in which the same official responsible for granting the authorization placed that property and where, as I noted supra, developments of this type are not permitted. / It should be noted that Transitory Provision 4 of the same Regulations applies SOLELY to cases involving existing consolidated settlements (asentamientos existentes consolidados) that had existed for at least 1 año at the time the Regulations were promulgated, as of 23 de abril de 1998, meaning that their existence as such must date back to at least 23 de abril de 1997. / In addition to that condition, this section states with complete clarity that this Transitory Provision applies for purposes of relocating settlements affected by Natural Risks and Hazards (Riesgos y Amenazas Naturales), slums (Tugurios), and Low-Income Families (Familias de Interés Social) from the Canton under the Sistema Financiero para la Vivienda and following a socioeconomic study (estudio socioeconómico) by IMAS; it is thus unmistakably established that the program is intended for families from the Canton who must be relocated to land near the settlement, preferably within the same District. / As may be seen from the clarity of section 4, the following are established as sine qua non requirements for applying that Transitory Provision: 1- consolidated settlements affected by natural risks and hazards, of a low-income nature, that had existed for more than one year at the time the Regulatory Plan was promulgated; that is, that had been consolidated by no later than abril de 1997. 2- The families must be from the Canton and must be settled near the land they occupy as squatters (en precario), preferably in the same District. 3- They must meet the conditions for eligibility under the Sistema nacional Financiero para la Vivienda, and a prior socioeconomic study by IMAS must exist. / That Transitory Provision nowhere states that settlements may be located in the Agricultural Parcels Zone, an area that safeguards natural resources and the environment and where activities having a greater impact, such as the establishment of housing developments, are consequently not permitted; only 2 viviendas por hectárea are permitted. This zone is reserved for intensive agricultural development. Finally, it is important to note the legal nature of a ‘transitory provision’ (transitorio) in regulations, and therefore we cite the opinion of the Procuraduría General de la República C-210 of 19 de junio 2008, which states: ‘The subject of transitional law (Derecho transitorio) concerns regulations of a temporary nature, that is, provisions whose validity depends on certain circumstances or on the occurrence of certain events, such that once they occur, their effects cease. / The term transitory is defined by the scholar Guillermo Cabanellas in his Diccionario Enciclopédico de Derechos Usual as follows: “Transitory: Temporary. Of limited or short duration (...)” (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003). / For his part, that same author specifically defines what is called Transitional Law as follows: “Transitional Law. That established by a code or law to adapt the preceding legal situation to the new rules, to respect acquired rights (derechos adquiridos), not to declare the absolute retroactivity of innovative provisions, and to cause the least disruption to legal life and in general (...) Transitional law, in short, constitutes the conditional survival of repealed law, temporary accommodation of the most respectable situations created by it (...) transitional law may be understood as law of brief duration established by the law itself, such as certain laws that declare themselves effective for a specified number of months or years, and for as long as certain circumstances continue (...)” (our emphasis) / In the case under analysis, Transitory Provision 4 of the Plan Regulador de Vásquez de Coronado states in subsection 4.1: “In the case of settlements in slums, the Municipality shall record in detail, for its Relocation Program (Programa de Reubicación), the existing families that have resided in the settlement for at least one year, who shall be the direct and exclusive beneficiaries of that Program.” Subsection 4.4 states: “Development Programs for Low-Income Families shall be under the sponsorship and direct control of the Municipality” (our emphasis). In other words, developments of this type must form part of special Municipality programs under its control. / Therefore, according to the cited case law:
• 1)The Transitory Provision is a temporary measure for adjusting new regulations in relation to vested individual rights (derechos subjetivos consolidados), but for a short period; this is not true of the Transitory Provision of the Plan Regulación (sic) at issue, which was promulgated thirteen years ago.
• 2)The circumstances set forth in the Transitory Provision itself must be present; that is, settlements duly registered by the Municipality that existed one year before publication of the Regulatory Plan; the existence of natural risks and hazards; and a program promoted and controlled by the Municipality. This condition must be established by the Municipal Council in a duly reasoned and substantiated administrative act (acto administrativo).
• 3)The Transitory Provision does not state that development projects may be established in the Agricultural Zone, which is an area intended for intensive agricultural activity and whose regulations establish that only 2 viviendas por hectárea are permitted; the Administration cannot create exceptions where the law creates none. Permitting this situation, besides conflicting with the principle of legality (bloque de legalidad), would open a loophole allowing the Agricultural Zone’s legally prescribed purpose to be covertly changed and developments of this type to be permitted.
• 4)If the Municipality considers that the existing zoning should be reviewed, it must follow the due process established in artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.” This official communication was transmitted by fax on veintiuno de marzo del dos mil once to the respective Council and Mayor (folios 91 a 94; emphasis in the original);
• 13)That, on veintiocho de marzo del dos mil once, Juan José Salazar, Nombre102993 ., Hilda Méndez Soto, Miguel Corrales and Nombre102994 filed the ordinary remedies of reconsideration and subsidiary appeal (recursos ordinarios de revocatoria y apelación en subsidio) against agreement número 2011-047-015, adopted at the Council’s ordinary session 047-2011, held on catorce de marzo del dos mil once (folios 65 a 76);
• 14)That, in the report issued pursuant to agreement 2011-049-011, dated veintiocho de marzo del dos mil once, the Comisión de Jurídicos recommends rejecting the challenges filed, based on the following considerations: “What apparently has not been made sufficiently clear is that the agreement adopted by the Council, No. 2011-047-015, dated 14 de marzo del 2011, seeks to promote, facilitate and expedite (sic) the procedures necessary for the State to continue pursuing its fundamental objective of providing decent housing to the lowest-income families in the Canton, PROVIDED THAT THEY COMPLY WITH THE RULES APPLICABLE TO THEM, as the cited agreement states. In doing so, no one is disregarding any legal rule; the aim is simply to overcome an obstacle in a manner that gives the State and any developer interested in carrying out the project assurance that, at least in this regard, no change will occur that could result in sunk costs or unrecoverable expenses for them. This could be called ‘legal certainty’ (seguridad jurídica). Without that prerequisite, we believe no one would venture to invest money in a project of this importance./ This investment would certainly include the cost of environmental feasibility (viabilidad ambiental), the study of the slopes of the land, the recommended density per unit of area, etc. In fact, as can readily be inferred from the text of the agreement, it constitutes a conditional amendment to the Regulatory Plan (Plan Regulador), since it is subject to prior compliance with the applicable rules. / Nor has it been made clear that urban planning and replanning (ordenamiento y reordenamiento urbano) are a municipal responsibility. For those of us familiar with the problem of the Canton’s informal settlements and slums (precarios-tugurios), it is evident that relocating the families who live there entails a considerable reduction in their continual exposure to risk; an improvement in their general living conditions; and an improvement from an environmental standpoint, because at a new site it would be necessary to establish not only specific construction controls—which did not exist when the informal settlements were built—but also controls for wastewater (biological treatment systems or sewage and wastewater treatment plants), etc. Repealing the existing agreement would mean denying our poorest families the opportunity opened to them by the State to obtain decent housing, without even allowing time to demonstrate whether or not the project is feasible. It would be killing the creature (sic) before it is born. / As for what might happen if the property in question ultimately does not qualify to house the families protected by Transitorio 4, we state that this is merely a supposition; in any event, no housing could be built at the site other than housing that qualifies for application of that provision. The Municipal Administration guarantees this through the Departamento de Desarrollo Urbano and the Gestoría Ambiental. To presume that we will permit a violation in this regard is to gratuitously impute future liability to us. / The error made in the Appeal is glaringly evident when it states that this is ‘an area of slopes beginning at no less than thirty degrees of slope (sic) ...’ As may be seen on página 175 del acta de la sesión 044-2011, del 21 de febrero del 2011, Ing. Alfredo Zeledón, responsible for municipal environmental management, stated ‘that the property has three distinct strata: a flat stratum that supports approximately 114 inhabitants per hectare; a stratum, let us say, of moderate slope that supports 58 inhabitants per hectare; and a stratum that has no carrying capacity because its slopes exceed 30% ...’ The Council relies, as it should, on the advice of Ing. Zeledón when he issues opinions within his area of expertise. In this regard, the Appeal should have provided technical opinions differing from those of our technical expert, so that those with stronger scientific or technical support would prevail. The appellants did not do so. It seems obvious that whoever drafted the Appeal is unfamiliar with the San Rafael area and its topography. / Agreement 2011-044-03, dated 21 de febrero del 2011, was repealed because of the legality issues it contained (principally, although not exclusively, its failure to comply with the second paragraph of artículo 44 del Código Municipal), but, substantively, the Municipality’s interest in finding land that meets the technical, legal and environmental requirements necessary to relocate the settlements referred to in Transitorio 4 del Plan Regulador remains unchanged, because we understand that this is not only an overriding municipal interest but also responds to a fundamental right that must be recognized for our lowest-income families. And if the State is willing to fulfill its duty, how could we—within the framework of the Law—raise objections in such an extraordinarily important case? / At the session held on 21 de febrero del 2011, Diputada Alicia Fournier and Defensor Adjunto de los Habitantes, Lic. Luis Fallas, were present to advocate application of the aforementioned Transitorio. As they rightly stated publicly, this is not an act that will be completed tomorrow (‘the only thing being requested is the removal of an obstacle so that the studies may be conducted’). / In this regard, there is interinstitutional coordination involving, as doña Alicia reported, the Ministerio de Vivienda, the Defensoría de los Habitantes, the Banco Hipotecario de la Vivienda, as well as the local Municipality and the Asociación Cantonal de Vivienda; the requirements will be met gradually (as the speakers stated), as is consistent with our institutional idiosyncrasy. The issue of the requirements was a central topic of the meeting, and this Council will therefore insist on their full compliance. The urgency, moreover, is justified by the fact that, in addition to a troubling report from the Comisión Nacional de Emergencias, the informal settlement La Loma—one of the settlements that, in our opinion, qualifies for application of the aforementioned Transitorio because of the imminent danger in which the families settled there live—is already under the sword of Damocles of an eviction ordered by the Ministerio de Salud. / As for the reasoning underlying the existing agreement, it dates back years. Evidence of this is found in the agreements and discussions concerning complaints about the State’s failure to fulfill commitments made by the highest-ranking representatives in the field of housing, both in the informal settlements and within this very Council. For several years, the Comisión de Vivienda has actively participated in meetings, demonstrations and proceedings undertaken by the various informal settlements and therefore has an in-depth understanding of the needs of the many families comprising them. Thus, neither the matter nor the families comprising those settlements are unknown to us. / The analysis in this case did not take place over two or three weeks, as the Appeal assumes on its página 4; rather, the sole purpose of the new agreement was to eliminate the unlawful aspects of the first one—to correct, in simple terms, the errors it contained. / As for the timing of the agreement’s approval, we consider this to have been the most appropriate opportunity, since certain conditions are in place (the land exists, there is a developer willing to make the investment, and the housing institutions are willing to finance the project, which is essential to bringing it to fruition) to fulfill the aspiration of perhaps some two hundred low-income families whose settlements existed in 1997. It still remains to be determined whether the density, environmental, social and economic requirements of the Plan Regulador are met. As the señor Procurador Adjunto clearly stated: ‘the developer is not going to put in a single peso unless first given the opportunity, but, moreover, will assume a risk because the studies conducted may show that the property is unsuitable ...’ / The urgent need to find land for the oldest and highest-risk settlements—we are speaking primarily of La Loma and El Rodeo—has been a veritable ordeal, since several properties have been analyzed and subsequently rejected for one reason or another, without achieving the basic objective of locating land that is sufficiently large and suitable for the purpose under discussion here. / Nor has it been made clear to the appellants that the Asociación Cantonal de Vivienda is not even mentioned in the new municipal agreement. This is important to emphasize because the Appeal mentions it repeatedly, although full responsibility for applying the Transitorio rests exclusively with the Council. This very issue was corrected by the new agreement” (folios 56 a 59);
• 15)That, through agreement 2011-050-038, adopted at ordinary session 050, dated cuatro de abril del dos mil once, the Council accepted the opinion of the Comisión de Jurídicos, thereby denying the motion for reconsideration and allowing the appeal to proceed before the Tribunal Contencioso Administrativo (folio 61);
• 16)That, once the appeal filed had been referred to the Tribunal, the Council, in compliance with the order issued at once horas cuarenta y dos minutos del siete de junio del dos mil once, issued the legally required notice to appear (emplazamiento de ley) through official communication CM-554A-2011, dated nueve de junio siguiente (referral by official communication SM-005-2011, dated once de abril, at folio 63; order at folio 64; notice to appear at folio 77);
• 17)That, by decision issued at diez horas tres minutos del veintisiete de julio del dos mil once, this Office granted the legally required hearing (audiencia de ley) to the appellants, the representative of Viento Fresco Sociedad Anónima and the Asociación Cantonal de Vivienda, and the interested parties were notified (folios 120 a 119); and
• 18)That the representative of Viento Fresco Sociedad Anónima entered an appearance before this Authority on siete de febrero del dos mil doce, stating that the company owns the properties that the Asociación Cantonal de Vivienda de Vásquez de Coronado has expressed an intention to acquire in order to build a housing project; that it is neither a claimant nor a respondent in this matter and is acting as a third party with neither participation in nor knowledge of the Municipality’s internal administrative proceedings, but that it does have an interest in following the outcome thereof” (folios 118 a 119).

II.UNPROVEN FACTS (HECHOS NO PROBADOS).- Because they are neither supported by nor may be inferred from the record, the following are deemed unproven:

• 1)That the Municipalidad de Coronando, in partnership with the Asociación Cantonal de Vivienda, has a project to relocate slum settlements (tugurios) in that canton;
• 2)That the urban development project (proyecto urbano) intended to be carried out on the property owned by Viento Fresco Sociedad Anónima is supported by prior action by the Municipalidad de Coronado or the Asociación Cantonal de Vivienda;
• 3)The background information relied upon by the Concejo de la Municipalidad Vásquez de Coronado in supporting the housing project on the property of Viento Fresco Sociedad Anónima;
• 4)That the housing project intended to be carried out on the property owned by Viento Fresco Sociedad Anónima is supported by prior technical studies, more specifically by SENARA, and by official letter GT 2.2.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez, issued by the Departamento de Gestión de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Vásquez de Coronado;
• 5)The content of official letter GT 2.2.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez, issued by the Departamento de Gestión de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Vásquez de Coronado;
• 6)That the Municipalidad de Coronado or the Asociación Cantonal de Vivienda has a registry of persons living as squatters (en situación de precario) in its canton as of the effective date (veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho) of the zoning plan (plan regulador) approved by that entity;
• 7)The type of urban development project intended to be constructed on the property registered under real property folio (matrícula de folio real) number Placa17151;
• 8)The actual conditions of the property registered under real property folio number Placa17151 and the percentage of land suitable for use in the housing project intended to be constructed thereon;
• 9)Who is the project manager or developer of the project intended to be constructed on the property registered under real property folio number Placa17151, namely, the Executive Branch, the Legislative Assembly, housing institutions, or the property owner;
• 10)That the housing project in question has a source of financing from housing institutions;
• 11)The families living as squatters in the canton of Vásquez de Coronado who would benefit from the housing project in question; and 10.) That the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) participated in processing the Conjunto Residencial Gaby housing project on the property of Viento Fresco Sociedad Anónima. There is no evidence in this regard.

III.GROUNDS FOR THE APPEAL (AGRAVIOS DE LA APELACIÓN).- The appellants state their disagreement with resolution 2011-147-015, adopted by the Concejo de la Municipalidad de Coronado at ordinary session number 047-2011, del catorce de marzo del dos mil once, on grounds of expediency, advisability, merit, and law, based on the following reasons: a.) That the substantive errors in the first resolution were not remedied in the second, which constitutes a mockery of and disrespect for “civic-minded citizens,” and that there are no objective grounds supporting the resolution. They thus state that there is no case file or technical basis whatsoever, or even any deliberation concerning its adoption; and that studies of population density, a decision by SETENA, certification of the existence and legal capacity (personería) of the Asociación de Vivienda Cantonal, geological and topographical studies of the land, and studies by SENARA and MINAET concerning water conditions and soil-bearing capacity are lacking.

They further allege that the technical criteria for changing the land use (uso de suelo) of a property located in an agricultural-parcel zone so as to allow the high density applicable to urban areas are unknown. No assessment was made of the land’s particular conditions, including its slopes, which render it unsuitable for the project in question, or of the areas where construction would be possible. In this regard, they allege that responsibility for defining the optimal or actual population-density parameters is delegated to the developer, even though this determination must in any event be made beforehand, since the decision to change the land use cannot be left in the hands of a private-law entity; b.) That the decision of the Concejo reflects an erroneous application of transitory provision 4 of the canton’s Plan Regulador, which has an evident social purpose in permitting the eradication of slum settlements existing on the effective date of the local Plan Regulador, but only under the conditions established in that provision, which are not met in this case.

They allege that the provision in question protects only those who lived in the canton, thereby constituting an exception; that its transitory nature has also been disregarded; and, they insist, that it applies solely to persons with a vested legal status (situación jurídica consolidada). In this case, it is unknown who would benefit from the measure, because there are no records of the existing settlements; the slum settlements or population centers exposed to risks and natural hazards; or the low-income families (familias de interés social) living in such settlements. They therefore allege that the decision adopted not only lacks an adequate statement of reasons (motivación), but that the reason given is not covered by the applicable urban-planning regulations, thereby impairing the content and essence of those regulations. They insist that the right established therein relates not to property (real estate), but to persons or human groups (legal subjects).

They thus conclude that the absence of even a registry identifying the specific persons who would benefit from the measure demonstrates the lack of grounds (motivo). They also draw attention to the brevity of transitory provisions. c.) That the challenged action violates articles 128, 130, 133, 158, 159, 169, 170 and 174 of the Ley General de la Administración Pública because it contains a serious defect in the essential elements of its grounds and purpose. They warn that the resolution does not ensure fulfillment of the purpose purportedly underlying it—to provide housing to low-income persons and help eradicate slum settlements in the canton—because the following question arises: What happens if the land cannot support the approved population density? The only party who would clearly benefit would be the developer; therefore, the resolution pursued a purpose that cannot be fulfilled. (Folios 65 a 76, 81 a 89, 95 a 108.)

A.- GROUNDS FOR DECIDING THIS MATTER.-

VI.In light of the content of the challenged resolution and the grounds on which it is contested, it is deemed necessary to clarify not only the scope of municipal jurisdiction over local urban-planning matters, but also, in particular, the distinction between the concepts of subdivision (fraccionamiento) and urban developments (urbanizaciones), as well as the legal basis for requiring that a portion or tract of the lot to be developed be provided and designated as green space, pursuant to the statutory mandate of article 40 of the Ley de Planificación Urbana. The content of the statement of reasons, the grounds, and the administrative procedure (procedimiento administrativo), as essential elements of the administrative act (acto), are likewise clarified. All of the foregoing is necessary in order to analyze the appealed resolution.

V.MUNICIPAL JURISDICTION TO VERIFY COMPLIANCE WITH URBAN-PLANNING REGULATIONS.- The scope of municipal jurisdiction over local urban planning is not limited solely to the enactment of the relevant regulations—zoning plans and related regulations—but also extends to oversight of compliance with local urban-planning regulations. In this regard, as this Tribunal has stated in various rulings (including numbers 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos, and 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, both del treinta de enero del dos mil nueve), “local governments must act in a timely manner in exercising their police power (poder de policía), using the powers granted to them by the legal system to accomplish their mandates” (underlining not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of oversight of urban-development and subdivision processes and is expressly set forth in article 1 of the Ley de Construcciones, which literally provides:

“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers satisfy the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” “Police power” is the authority vested in the Public Administration to regulate and govern an activity pursuant to law in order to safeguard public order, public health, and public peace; the safety of persons; and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, because it is justified precisely by the fact that fundamental rights are limited by the rights of others, since they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, measures adopted by the State to protect safety, public health, and public peace serve the public and social interest and are manifested through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and compliance with constitutional duties. (In this regard, judgments number 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero, and 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, both decisions of mil novecientos noventa y uno, and 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, all issued by the Sala Constitucional, may be consulted.)

VI.SUBDIVISION AND URBAN-DEVELOPMENT PROCESSES.- Because of the significance of the legal implications entailed by subdivision and urban-development processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts, since the challenged action itself entails carrying out an urban-planning project. Thus,

“Subdivision is the division of a parcel for the purpose of placing it into private commerce, which presupposes—as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado)—that, in terms of size and characteristics, it complies with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use Plan Regulador, if any, as well as implementing regulations and other special public-order statutes. What the law calls a ‘simple’ subdivision does not include a process of providing urban infrastructure (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green spaces resulting from a prior urban development. For this reason, article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

‘(…) Simple subdivisions of parcels in previously developed areas shall likewise be exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities …’ (emphasis not in the original).

When a given area has already been urbanized, purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities, and it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution). For this reason—it bears repeating—the legislature has not deemed it necessary, in the case of a “simple” subdivision (fraccionamiento) with urban development, to require larger allocations of land on grounds of social interest. Approval (visado) for simple subdivisions, given their limited significance, is usually entrusted to an official (e.g., Municipal Engineer) other than the official or body entrusted with “complex” approvals (e.g., Municipal Council, urban-planning commissions, etc.), with the former lacking authority to grant a different type of approval; this applies where urban-planning regulations make such a distinction.

However, a subdivision that forms part of the urbanization process and entails preparing the properties, for the first time, for urban purposes must be provided with streets, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second situation, there is a complex subdivision and urbanization process that imposes limitations on private property for urban-planning reasons (article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . The residential or subdivision project that we shall call “complex” is provided for in section 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, states:

“Every land subdivider (…) and every developer shall transfer free of charge for public use both the areas intended for roads and those intended for parks and community facilities; the amount to be allocated for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average lot size, the intended use of the land, and the applicable regulations. Notwithstanding the foregoing, the combined amount of land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The developer’s obligation to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and the other requirements imposed by law and implementing regulations for such areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing the residents of the canton that the works will be carried out as prescribed by urban-planning regulations and under the conditions established therein. It is sufficient for a parceling (parcelamiento) to require works to provide access and various services to any of those properties to conclude that it is not a “simple subdivision,” but rather a residential project that must therefore comply with all the stated requirements. Urban residential projects may provide access to properties only by means of public roads that must meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.

No municipal body has authority to approve a project in which access to the properties is provided by means of “paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),” “agricultural easements (servidumbres agrícolas),” or “simple easements (simples servidumbres),” because these are legal arrangements specific to Private Law and not to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.” (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. En igual sentido, la número y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Accordingly, the oversight to be exercised by the local government—in this case by its deliberative body (Council)—is of particular importance when approving construction permits for urban developments, because it must verify full compliance with statutory requirements, namely, the provision of public roads and green and community areas, and especially—of relevance to the resolution of this matter—the developer’s provision and implementation of public utilities such as electricity, telephone service, drinking water, water-supply systems, and sewerage, the latter where the necessary infrastructure exists. Consequently, the failure of urban-development projects to conform to the requirements established by urban-planning law compels, per se, the rejection of the applications filed, pursuant to the principle of legality, which binds the entire state apparatus, including municipalities. In this regard, it is important to recall that the body of legality (bloque de legalidad) comprises not only written sources, beginning with the Political Constitution—not merely its text but also the values and principles arising from it—international treaties, particularly those concerning fundamental rights, statutes, and regulatory provisions, as mandated by section 6 of the Ley General de la Administración Pública; but also, and in particular, the unambiguous rules of science and technology (reglas unívocas de la ciencia y la técnica), insofar as they also constitute a parameter limiting administrative discretion (discrecionalidad administrativa), pursuant to article 16 of the aforementioned statute.

This provision requires the Administration, where warranted—as in urban-planning matters—to duly base its actions on the theoretical knowledge derived from the various methodologies and disciplines of science and technology, so that the will of public institutions depends not on their unfettered discretion (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this regard, the objectivity of technical criteria is emphasized because “... if a technique is scientific and therefore, by definition, certain, objective, universal, and subject to uniform rules that do not depend on the personal assessment of an individual, it is obvious that in this respect one cannot speak of ‘complete discretion, but rather must speak of something little short of “regulation” (subjection to rules, in the case of technical matters)’” (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos.

RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) Consistently with the foregoing, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated before the Legislative Committee that discussed the bill for the Ley General de Administración Pública, regarding the inclusion of the unambiguous rules of science and technology as a parameter of administrative discretion, that “... in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the case at hand, the technical rules will be like laws in that case; a violation of the technical aspects of an administrative act concerning a public service will naturally constitute an illegality exactly as if a statutory provision were being violated.” (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.URBAN-PLANNING REGULATIONS IN GENERAL AND MUNICIPAL REGULATIONS.- The content of urban-planning regulations within our (Costa Rican) legal system must therefore be clarified. First, it should be noted that the term “urban-planning regulations” must be understood broadly and not as limited to regulations in this field arising from a municipal resolution, since it refers to the full range of urban-planning instruments originating from various administrative bodies and has been conceptualized in legal scholarship as

“[...] an instrument approved by an act of a Public Authority that organizes the territory by establishing provisions regarding the location of production and residential centers in the manner best suited to the optimal distribution of the population; regulates land use for public and private purposes and, in particular, its urbanization and construction; and, in doing so, defines the substance of the right of ownership and plans the implementation of urban-development management (gestión urbanística).” (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban-planning regulations depending on the body responsible for adopting them and, consequently, on the portion of the national territory to which they apply: namely, national and regional regulations approved by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general urban-planning guidelines in this field; and, finally, local, cantonal, or municipal regulations, which are prepared, processed, approved, and implemented by the municipalities. The term “regulatory plan (plan regulador),” an expression adopted by our national legislation in article 1º of the Ley de Planificación Urbana, is defined therein as:

“the local planning instrument that, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, defines development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public utilities, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas”; popularly refers to urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) issued by local governments; however, it must be understood that regulations of the first two levels are also included, namely, national and regional regulations, insofar as they have the same content and perform the same land-use planning function, at the urban level and in determining possible land uses (usos del suelo). These regulatory instruments have specific content, namely, the regulation and planning of land use, for the creation of urban centers—cities, residential developments, projects or industrial parks, parks, public roads, public services, etc.—within a territorial district, whether the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area, approved by Decree number 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, and its amendments; which is currently the only urban-planning regulation in our country enacted at the regional level, while no regulation of this kind has yet been adopted at the national level.

Consequently, this entails siting, with respect to public buildings, and zoning (zonificación), with respect to private construction. Thus, it determines not only the use or purpose of lots, but also their configuration and size; population density, the percentage of land that may be used, the number of floors, and the type and intended use of buildings; all of the foregoing subject to uniform general rules for each category throughout the entire zone. It likewise guides the architectural composition of buildings and regulates, where necessary, their aesthetic characteristics; a power which, it bears noting, has not yet been exercised in our country (except perhaps in very isolated cases). They consist of both written rules and graphics, plans, and annexed documents that help determine their content, which is wholly regulatory in nature and has the following effects: a) they regulate the powers inherent in the exercise of the right of property (derecho de propiedad), according to the classification and designation of the lands contained therein; b) they remain in force indefinitely, but may be amended through subsequent revisions; c) their effectiveness is “erga omnes,” although limited to a specific territory or territorial district according to their level (national, regional, or local), insofar as they bind both the Administration in general and private parties; and d) they may not provide for discretionary exemptions (reservas de dispensa).

VIII.CONTENT OF REGULATORY PLANS (PLANES REGULADORES).- Because of their broad scope, Article 21 of the Urban Planning Law establishes which principal regulations constitute regulatory instruments supplementing every urban-planning regulation known as a “Plan,” whether national, regional, or local, namely:

a.- ZONING: through which rules governing the use of territory are established; it must be recalled that this is a basic urban-planning concept consisting of reserving particular zones of a territory for specific needs or functions, ranging from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, specially protected environmental, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones”, Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban plan, pursuant to Article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it governs the regulation and determination of land use, with a view to the rational use of land and ensuring satisfactory environmental living conditions and quality of life; it thereby conditions the use of real property through the delimitation of areas according to the categories adopted.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil . En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Thus, the urban-planning regime governing the right of property is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land into which the property concerned is classified, which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Accordingly, this regulation provides the precise definition of the possible (permitted) uses in each zone, with the resulting impact on the right of property, by determining where people may and should reside, where commerce may be conducted, where services are to be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place; this compels us to consider the rigor with which it must be formulated, requiring not only considerations of expediency and suitability, but above all technical and objective criteria.

It is clear that the content of the land-use regime (estatuto del suelo) determines the scope of ownership and conditions its exercise, creating differing situations that favor private initiative while also establishing constraints that restrict its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulations form part; that Plan must contain the urban-planning classification and designation of the land. Classification means the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed and non-developable, industrial, reserved or intended for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban-planning purpose; designation applies to the subdivision (subdivisión) of those land types into zones characterized by specific urban-planning content or development entitlements (aprovechamientos urbanísticos); in this sense, it is linked to the zoning technique, which arose when residential construction began to be separated from industrial facilities.

It is clear that the provisions contained in the zoning regulations help delineate the content of the right of property, insofar as that content results from the constitutional and statutory regime governing property, given that it is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of recognition of the fundamental element of the social function of property (función social de la propiedad) and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is conditioned upon the following principles: a) zoning may consist only of rules of a general nature—that is, rules encompassing a category of property also defined by spatial location, provided that such location does not single out an individual property; and b) zoning regulations may not be unlimited, since they must preserve the essential core of the right of property (use, enjoyment, benefit, and disposition, though not in an unrestricted sense); otherwise, they amount to extinguishment of the right, that is, an expropriation (expropiación).

Zoning therefore may not entail the nullification or paralysis of the manifestations of the right of property, which must in no way be confused with the expressions or economic meaning of property. An obligation to compensate for the imposition of such measures exists only when they encroach upon the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of exploitation of the property, even if perhaps not the form desired by its owner. Thus, limitations imposed on property will be legitimate when they allow the owner to exploit the property “normally,” except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State; the natural use of the property is thereby respected, as its value as a means of production or its economic value in the market is preserved. (In this regard, see, among others, judgments number 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, and number 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) The Full Court so stated with respect to limitations imposed on property when they exceed the specified boundary, at its special session del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Political Constitution.” The Constitutional Chamber ruled to the same effect in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, based on the following considerations:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself” (judgment number 5097-93, cited above); “That is, the attributes of property may be limited insofar as the owner retains the possibility of exploiting the property normally, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices solely from one person or a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when the effect on the essential attributes of property—which are those that permit the natural use of the thing within current socioeconomic circumstances—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property” (judgment number 2345-96, cited above).

Thus, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana establishes the content of these regulations as follows: a) determination of land uses; b) matters concerning the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) provision of off-street space for vehicle parking, loading, and unloading; f) the size, location, and characteristics of signs or advertising displays; and g) any other architectural or urban-planning detail concerning land use whose regulation is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve areas subject to special restrictions because of their use, such as those near airports, those affected by protections for forest, historical, and architectural heritage, or the State’s natural heritage, which derive from Articles 50 and 89 of the Constitución Política, as required by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBAN DEVELOPMENT (URBANIZACIÓN): which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban-development projects within its jurisdiction, for which purpose requirements are established regarding access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavement, water pipelines, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others.

In this regard, the importance to Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico) of controlling subdivision activities must be emphasized, as there can be no doubt about it. On this matter, the Tribunal Superior Contencioso Administrativo states:

“IV.- In view of the foregoing, it bears emphasizing that municipal authority to control urban development entails both the power to issue regulatory plans (planes reguladores) and, above all, the authority to ‘control’ the subdivision of land through those same regulatory plans and through the granting of the corresponding municipal approval (visado municipal) for the respective plan, as provided in Article 33 of the aforementioned Ley de Planificación Urbana. Likewise, under Article 10, subsection 2), of the Ley de Planificación Urbana, the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving the corresponding plans for urban-development or subdivision projects intended for urban development before municipal approval is granted (Article 33 ibídem). This authority constitutes a supervisory function exercised by the Dirección de Urbanismo with respect to municipal urban planning and control (Articles 7, subsection 3), and 9 of the aforementioned law).

They serve as advisers or overseers and may report to, or even file complaints against, the Municipalities regarding a possible violation of the law or the local regulatory plan; they may even issue an order suspending a particular project when a violation of urban-planning law has been established. Under Article 36, subsection b), ibídem, municipalities may not grant the respective approvals for plans concerning urban-development projects in controlled areas unless the required permit has been obtained (approval by the Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, judgment number 791-2002, at ten ten a.m. on the twenty-seventh of September of the year two thousand two.) (Emphasis not in the original.)

Indeed, omitting the controls (approvals) required for subdivision is one of the most common and dangerous means of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, and construction in areas that, because of their characteristics, should not be used for building, either because they are aquifer recharge areas (zonas de recarga acuífera) or because they have high environmental value, to cite only a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, “is the plan or set of plans accurately indicating the location of public-road alignments and areas to be reserved for community uses and services”; its content is governed by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

“Article 42.- The Official Map Regulations shall establish the rules governing the reservation, acquisition, use, and conservation of the areas required for roads, parks, squares, buildings, and other community uses, specifying the location and size of those already dedicated to public service and those designated solely as a precautionary measure.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastre supplementing it, shall constitute a special authoritative record of the ownership of, and dedication to the public domain affecting, land or spaces already devoted to public uses”; d.- URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA): whose content is determined in Article 51 of the referenced Law as follows:

“Article 51.- The Urban Renewal Regulations shall contain the regulations adopted locally to conserve, rehabilitate, or redevelop deficient, deteriorated, or declining urban areas, taking into account unsuitable parceling or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being”; which is of paramount importance, particularly for the protection of historical and architectural heritage or for safeguarding the security of a neighborhood’s residents; e.- and finally, BUILDING CONSTRUCTION (CONSTRUCCIONES); which seeks to regulate, from a technical standpoint, all requirements that any type of construction must meet in accordance with the definition provided in Article 1 of the referenced Law, which defines it as “any structure fixed to or incorporated into land; it includes any work involving building, reconstruction, alteration, or expansion that entails permanence.” Its purpose is therefore to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, athletic fields, industrial and machinery facilities, and all related ancillary works, in all matters concerning architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect health, economy, comfort, and the common welfare through requirements guaranteeing the soundness, stability, safety, sanitation, and adequate lighting and ventilation of such works.

IX.THE LEGAL NATURE OF REGULATORY PLANS AND THEIR CONTENT.- As indicated, urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) comprise a highly varied body of rules resulting from the actions of the various public entities involved in this field; thus, we find statutory provisions, regulatory provisions having the force of law (law in the substantive sense), and, of course, administrative regulations. We may therefore conclude that our urban-planning legal system consists of rules of different kinds, precisely because of two important factors: first, the body or institution from which they originate—whether the Asamblea Legislativa, the Poder Ejecutivo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities—and second, as a consequence of the first, the territorial scope of the regulation, whether national, regional, or local. Accordingly, statutory urban-planning regulations do not present a legal problem in either legal scholarship or case law, since they are legitimate provided they are approved by a qualified vote, that is, by a minimum vote of thirty-eight deputies, due to their content, under the terms of the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política, insofar as they impose restrictions in the social interest (limitaciones de interés social).

It bears reiterating that this qualified-vote requirement is not merely formal but substantive, because it entails the necessary consensus among the various political-party caucuses represented in the Asamblea Legislativa. Consequently, there is little dispute concerning the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully satisfies the constitutional requirement because it was enacted in compliance with that requirement. Urban-planning regulations, however, constitute a heterogeneous body of rules precisely because they derive from various public authorities and, consequently, represent manifestations of different levels of public power—the Legislative Power, the Administrative Power, and local government. In our view, analysis of these regulations must begin with the content of Article 45 of the Constitution, the second paragraph of which authorizes the establishment of restrictions on property in the social interest, provided that such restrictions are established by a law adopted by qualified vote, a substantive rather than formal requirement because it entails legislative consensus for their adoption.

In this regard, as the Sala Constitucional has held in its case law, urban-planning restrictions and regulations serve the social interest because they are imposed specifically to facilitate coexistence in society and take the form of constraints or obligations upon property owners. Most have very old origins in our legal system, since many derive from provisions of the Código Civil, which dates from one thousand eight hundred eighty-eight. Constitutional case law has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of restrictions on property: those relating to environmental protection and those concerning urban planning, the latter based on the analysis developed in judgment number 4205-96, cited supra. Strictly speaking, therefore, urban plans—all of them, whether national, regional, or local in scope—should be deemed, by virtue of their content, to have the normative rank of laws in the substantive sense, since they impose obligations and duties and restrict rights, particularly the exercise of property rights, exactly as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI states:

“A plan for a particular urban center entails not only establishing policies aimed at the proper spatial organization of activities, but also guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that may be carried out in the urban area.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there can be no doubt about the direct effect of urban plans on the exercise of the fundamental rights to private property and freedom of enterprise, since their regulations also govern the development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as well as the resulting protection of another fundamental right, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) (Article 50 of the Constitución Política), as held by the Sala Constitucional in judgment number 5303-93:

“... the restriction on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which an owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional substance of that right. For the reasons stated, in this Court’s judgment, insofar as the restriction imposed is consistent with a regulatory plan currently in force, it does not violate Article 45 of the Political Constitution, as alleged in the appeal, provided that the regulatory plan does not deprive the private property affected by that instrument of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.- Thus, it has been held that the substance imposed by the various urban development plans (planes urbanísticos)—in their full scope, whether national, regional, or local—is consistent with the constitutional requirement because it derives from a statutory provision—the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)—which was indeed approved in compliance with the constitutional condition—a two-thirds vote of all members of the Legislative Assembly—by virtue of which that legitimacy is transferred to those plans.

In addition, it must be borne in mind that regional plans, in this case the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area, have that status by express statutory mandate, pursuant to Article 64 of the Urban Planning Law, which states verbatim:

“Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan, its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all municipalities within the circuit that have agreed to adopt it.” (Emphasis not in the original.)

Finally, with respect to municipal regulatory plans, we may support this status—as law in the substantive sense—on the following grounds: a) because of their content, which imposes obligations upon property owners and restrictions on property, as indicated above; b) because of their heightened approval procedure, which constitutes an expression of direct democracy, insofar as approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of an oral and public hearing under the terms established in Article 19 of the Urban Planning Law; likewise, the plan is adopted and imposed by resolution of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by statutory equivalence, pursuant to the provisions of the above-quoted Article 64 of the Urban Planning Law. Ergo, if regional-level urban planning regulations (ordenación urbanística) acquire the rank of law for the Municipality that adopts them, and this occurs by resolution of the Council, it follows that a plan developed by the municipality itself and applicable solely within its territorial jurisdiction must also acquire that status.

In any event, our Constitutional Court has stated clearly and precisely that regulatory plans, although regulatory provisions issued by municipalities, have the normative rank of laws in the substantive sense. In this regard, reference may be made to judgments numbers 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete and 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.

X.GRANTING AND EFFECTS OF LAND-USE DESIGNATIONS (USOS DE SUELO).- Having addressed the jurisdiction of municipalities in the field of local urban planning and the content and significance of urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), it is appropriate to clarify the content and effects of land-use designations, given that the substance of the challenged decision is precisely the determination that the activity sought by the interested party constitutes a nonconforming use (uso no conforme). Indeed, land-use certificates (certificados de uso del suelo) are administrative acts (actos administrativos) of a declaratory rather than constitutive nature, insofar as they certify facts or circumstances and therefore neither create nor modify legal situations—as stated in administrative case law, for example, by the Procuraduría General de la República in opinions numbers C-327-2001 and C-357-2003—because they are specific legal acts through which the Administration (the local government or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as applicable—that is, in the case of a subdivision (fraccionamiento), the former, or a housing development (urbanización), the latter) certifies whether or not the land use complies with the applicable zoning (zonificación), pursuant to Article 28 of the Urban Planning Law.

In this regard, it must be borne in mind that legal scholarship and case law—both constitutional and administrative-litigation case law—have stated that urban development plans are normative provisions governing land use, such that they affect private rights (the right to property) by predetermining the manner in which the property may be enjoyed and used. Thus, the granting of approval (visado) is prohibited when the proposed use is incompatible with that established in the applicable regulations. Consistently, the GAM Land-Use Zoning Regulations provide that every property has an urban-planning designation established in the master plan (plan director); accordingly, Article 12 thereof states that every interested party must first obtain the corresponding certificate stating the permitted use, which shall remain valid for one calendar year from the time it is issued, while Article 12.4 adds that if the works have not commenced during that one-year validity period, the permit must be renewed. Article 13 then expressly provides:

“The certificate shall state the use and shall not be construed as final authorization for use, occupancy, expansions, remodeling, construction, or subdivision. The Building-Line Determination (Alineamiento) and the Land-Use Certificate shall remain valid for one year from their issuance.” (Underlining not in the original.)

Accordingly, a land-use certificate does not determine which use is permitted, because that use has already been established in the zoning regulations forming part of the local regulatory plan; rather, it merely certifies the applicable use under those regulations and also states whether the use being made of a particular parcel complies with them. It is therefore a purely declaratory act that does not create, modify, or extinguish any legal situation, unlike constitutive administrative acts. For this reason, issuance of a land-use certificate cannot be equated with a building permit (licencia de construcción), since it cannot legitimately be claimed that the certificate constitutes an act declaring vested rights. Precisely because of their declaratory nature, land-use certificates do not, by themselves, give rise to the acquisition of a subjective right (derecho subjetivo) or, by themselves, consolidate any legal situation. A land-use certificate merely describes a particular factual situation in relation to the applicable legal provisions; consequently, it cannot consolidate any legal situation predating the certifying act.

XI.Nevertheless, it is important to bear in mind that a land-use certificate, as a declaratory administrative act, is indeed an act of great importance, insofar as its substance and function are to certify facts or legal situations that serve as the basis for adopting administrative acts through which legal situations are created, modified, or extinguished. Such is the case, for example, with building authorizations or applications for municipal business licenses (patentes municipales) to conduct certain activities, the adoption of which requires—sine qua non—the corresponding land-use certificate. In view of the foregoing, the importance of issuing such certificates in accordance with the body of applicable law (bloque de legalidad) is readily apparent—that is, in accordance with urban-planning regulations, whether these are the urban regulatory plans specific to each canton, regional plans (for example, the GAM), or regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo that apply supplementarily in the absence of local regulations (Transitory Provision II of the Urban Planning Law and judgments numbers 4205-96 and 2003-11397 of the Sala Constitucional).

XII.REQUIREMENT OF ENVIRONMENTAL ASSESSMENTS.- In environmental matters—which include urban planning (urbanismo), as the Sala Constitucional itself indicated in the cited judgment 3656-2003—a series of constitutional environmental principles apply. These principles perform a guiding, integrative, and interpretive function, under the terms provided in Article 7 of the Ley General de la Administración Pública, and their normative rank is distinctly constitutional insofar as they interpret, integrate, and guide the application of a fundamental right: in this case, the protection of a healthy and ecologically balanced environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitución Política and the relevant international treaties. We therefore understand that, insofar as the Costa Rican State as a whole—without excluding any public institution—as well as private parties are obligated to respect this fundamental right, these principles constrain the actions of both public administrations and private parties whenever those actions have any degree of impact on the environment.

Thus, in adopting a final decision (final administrative act (acto final)), the Administration is compelled to take all steps necessary to administer justice—in this case, administrative justice—which entails conducting the best possible investigation so as to align the decision with the “legitimate and actual” antecedents constituting the grounds (motivo) on which the final decision is based, its substance (contenido) being consistent with the legitimate purpose permitted by the legal system (fin). It may therefore require evidence or preliminary proceedings so that the final decision is based on objective criteria rather than whim or arbitrariness, specifically in application of Articles 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública, insofar as science and technology constitute parameters governing administrative discretion (discrecionalidad administrativa). In environmental matters, these considerations take on particular significance because they entail the joint application of two highly consequential constitutional environmental principles: the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente) and the precautionary principle (principio precautorio).

The first—the objectification of environmental protection—requires that decisions and administrative actions within the framework of the various public functions performed by the State to give effect to environmental protection be duly reasoned on the basis of objective criteria consisting of technical and scientific studies. It therefore applies both to the exercise of the substantively administrative function and to the legislative function and, of course, the judicial function. In light of the foregoing, it may be concluded that in such cases—when a law is enacted, a regulation is adopted, a judicial ruling is issued, or a substantively administrative action is taken—the discretion of the Public Authorities, whether exercised by the legislature, an administrative authority, a judge, or an official, is reduced to zero. This principle is generally grounded and developed in Articles 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública and, more specifically, derives from Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and its review as a prerequisite for the approval and implementation of any project that may have any impact on the environment.

By interpretation, this requirement may be extended to require technical and scientific evidence supporting every decision of the Public Administration concerning environmental matters in the various manifestations of public functions. The second is the precautionary principle, or principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente), whose name originates from the Latin “praeventio,” referring to the action and effect of preventing, and applies to preparations and measures undertaken in advance to avoid a risk or perform an act. Thus, preventive action seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. This principle is a corollary of the principle of responsibility (principio de responsabilidad), since it arises from consideration of the new risks and harms that human conduct causes to nature, in view of the types of injury that may be caused to the environment and human health, which are characterized as irreversible not only because of their magnitude but also because of their cumulative effect.

For that reason, it may be concluded that conducting technical studies is a necessary condition for properly applying the precautionary principle in environmental matters, as established in Estudio Nombre102470 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (KOURILSKY, Phillipe, VINEY, Geneviève. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Free translation and cited by MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); in the Pronouncement or Communication of the European Union of febrero del año dos mil –COM–; in Resolución de Nombre99621, de diciembre del año dos mil; and in the proposal of the Science and Enviromental Health Network (SEHN). These instruments establish guidelines for implementing this principle by requiring that every decision of the Administration be supported by the identification, classification, and assessment of risk, which in turn requires the necessary prior objective studies.

Thus, the substance of the precautionary principle concerns the cautious approach that must be taken when any reasonable doubt arises—which cannot be resolved through objective and/or scientific methods—regarding the hazardous nature of any activity because of its potential environmental repercussions. This may entail preventing serious and irreparable harm by imposing interim measures (medidas cautelares) during the processing of proceedings or during the exercise of the right granted, prohibiting the activity through a final decision or decision on the merits (decisión final o de fondo), or imposing the necessary corrective or mitigation measures through such a decision as conditions on the authorized activity, in order to prevent environmental harm and harm to human health. It involves identifying situations presenting risks to the environment—a concept understood broadly and comprehensively to encompass both elements of natural biodiversity and elements of urban planning, according to the interpretation given by Sala Constitucional itself in judgment number 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres—that have or may have adverse effects on public health. This constrains the Administration’s actions in the following situations:

• 1)strict application of the prevention principle (principio de la prevención), meaning that a project submitted for assessment cannot be authorized or implemented when reliable technical and scientific criteria establish that a human activity of any kind—whether public or private, business-related, industrial, commercial, agricultural, etc.—will harm the environment and its components, since there is a duty to prevent such harm in advance. This principle also entails adopting positive anticipatory measures to prevent harm, such as decrees protecting species, closed seasons, the delineation of containment rings around urban areas, and the designation of specially protected areas;
• 2)the adoption of technically established measures to mitigate environmental harm and risks during project implementation, as conditions attached to project permits and authorizations, when prior technical, scientific, and objective assessments of potential environmental impacts conclude that the activity will produce pollution levels previously determined to be acceptable on the basis of scientific and technical criteria. The foregoing is significant because, if noncompliance with such measures is established, the right granted must be revoked following the corresponding ordinary proceeding (procedimiento ordinario); and
• 3)when there is technically, objectively, and scientifically reasonable doubt regarding the impact that the implementation and execution of a particular project may have on the environment and human health, the Administration is required to apply the precautionary or pro natura principle (principio pro natura), which requires it to deny the requested permit or authorization—that is, to refuse it. Consequently, the governing principle of prevention (principio rector de prevención) is grounded in the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm, or doubt in that regard, a precautionary measure must be adopted and the activity concerned may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post coercive enforcement is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may carry moral significance but is unlikely to compensate for the environmental harm caused. One of the essential characteristics of Environmental Law (Derecho Ambiental) is that, although it ultimately relies on an enforcement mechanism involving sanctions, its objective is fundamentally preventive, since its purpose is precisely to prevent environmental harm from occurring. Actions that anticipate any polluting activity—environmental degradation—are therefore necessary, instead of merely verifying the harm and attempting to repair it after the fact, since such harm is irreversible in many cases. Legal recognition of the precautionary principle is a reality, meaning that it exists not only as a principle or value but, in our case, as a genuine legal rule at both the international and domestic levels. At the international level, it is expressly recognized in the following conventions: the Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa del ozono, de mil novecientos ochenta y siete; Principle 15 of the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; the Declaración de Río de mil novecientos noventa y dos; the Convención marco sobre el cambio climático de mil novecientos noventa y dos; the Protocolo de Cartagena sobre seguridad de las biotecnologías del Convenio sobre biodiversidad, aprobado en enero del año dos mil; and the Convenio de Estocolmo para la eliminación de contaminantes orgánicos persistentes, firmado en mayo del dos mil uno. Within the domestic legal system, this principle is also expressly established as a parameter or criterion for applying environmental regulations, in addition to the provisions of the cited Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which reads verbatim:

“Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy components of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnico Nacional Ambiental created under this law. Prior approval by that body shall be an indispensable prerequisite for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment”; and the provisions of Article 11, subsections 1) and 2), of the Ley de la Biodiversidad, number 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, which, insofar as relevant, provides:

“Criteria for applying this law. The following are criteria for applying this law:

1. 1Preventive principle (criterio preventivo): It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to biodiversity is of vital importance.
2. 2Precautionary principle (criterio precautorio), or in dubio pro natura: Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures."

Therefore, if that technical, scientific, and objective basis does not exist, the Public Administrations are required to obtain it in order to make a serious and responsible decision regarding the situation presented, specifically to establish the grounds (motivo) for the administrative act (acto administrativo) ultimately adopted; in addition, of course, to ensuring its compliance with urban-planning regulations governing development in the canton (subject to Regulatory Plans or Territorial-Planning Instruments). Thus, as indicated, under this principle the burden of proof (carga de la prueba) is shifted to the developer, insofar as the developer must demonstrate that the proposed project or intended activity does not harm natural resources or elements, does not affect the ecological balance of nature, and does not cause harm to human health. The foregoing is justified because this rule applies whenever there is a conflict of an urban-environmental nature, an area of law governed by specific statutory provisions and principles, including “the polluter pays” and the reversal of the burden of proof, as embodied in international rules, particularly since the 1992 Rio Declaration, whose principle 16 states as follows:

“National authorities should endeavor to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the principle that the polluter should, in principle, bear the costs of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade or investment.” This principle is also developed in our legislation, in article 2, subsection d), of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which expressly includes among its governing principles strict liability (responsabilidad objetiva) for causing environmental harm, as established by the laws of the Republic and the international conventions in force. It must be understood that, as regards the reversal of the burden of proof in environmental matters, of which urban planning forms a part (as previously indicated), this translates into a presumption that environmental harm was caused by the developer of the project for which authorization is sought or which is being carried out, on the basis of strict financial liability (responsabilidad patrimonial objetiva).

This is based on article 1048 of the Civil Code, which establishes strict liability for created risk or risk-benefit (riesgo creado o riesgo provecho), and on the provisions of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) itself (article 190 et seq.), which have been reinforced through various special environmental laws. The foregoing is expressly supported in our national legislation by article 109 of Biodiversity Law number 7788, of treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, under which the burden of proof in environmental proceedings shall rest upon the person requesting authorization, a license, or a permit to use or exploit natural resources, or upon the violator, for the purpose of demonstrating that such person did not cause the harm or that the activity will not cause harm to the environment, in the following terms:

“Burden of proof: The burden of proving the absence of unauthorized pollution, degradation, or adverse effects shall rest upon the person requesting approval or a permit for access to biodiversity, or upon the person accused of having caused environmental harm.”

XIII.GROUNDS AND STATEMENT OF REASONS AS ESSENTIAL ELEMENTS OF FORMAL ACTION BY THE PUBLIC ADMINISTRATION.- The existence and validity of every administrative act depend on the concurrence of several essential elements imposed by the legal system. For greater clarity, these may be classified as substantive elements, relating to subjective elements (authority, standing, and lawful appointment), objective elements (purpose, content, and grounds—articles 131, 132, and 133 of the General Law of Public Administration and 49 of the Political Constitution), and formal elements, encompassing the form in which the act is adopted, that is, the means by which it is expressed or manifested (formalization), its statement of reasons or justification (motivación o fundamentación) (article 136 of the aforementioned General Law), and the procedure followed for its adoption (articles 214 and 308 of the General Law of Public Administration and 39 and 41 of the Constitution). The statement of reasons consists

“... of a declaration of the factual and legal circumstances that led the respective public administration to issue or promulgate the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the grounds and, ordinarily, in any administrative decision, is contained in the so-called ‘recitals’ (considerandos)—the reasoning portion. Because it sets forth the facts and legal basis considered by the public administration in issuing its decision or expressing its will, the statement of reasons constitutes evidence of the administration’s intent and an indispensable guide for interpreting and applying the respective administrative act.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

Accordingly, the statement of reasons must explain the application of a concept to the specific factual circumstances at issue (as developed in Spanish case law, specifically in the judgment of 18 de mayo de 1991, RA 4120, adopting a recital from the decision under appeal, which cites the SSTS of 23 de setiembre de 1969, RA 6078, and 7 de octubre de 1970, RA 4251, as cited by the author Marcos M. Fernando Pablo in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190)); in other words, it must be a specific decision linking the facts to the applicable legal basis. Thus, when there is merely a brief reference to general rules and nonspecific facts, it may be concluded that insufficient justification has been provided, insofar as those references do not make it possible to ascertain the elements evaluated by the governmental authority in reaching its decision.

This is especially significant when the acts in question limit or restrict individual rights (derechos subjetivos), or impose a sanction upon the person subject to administrative authority (administrado). By virtue of its content, the statement of reasons is a determining component of due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa), which apply fully in the administrative sphere, as the Constitutional Chamber stated beginning with judgment 15-90, issued at dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, when it set forth the minimum elements of this constitutional principle:

“(...) a) Notice to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) the right to be heard and an opportunity for the interested party to present the arguments and produce the evidence deemed relevant; c) an opportunity for the person subject to administrative authority to prepare a submission, which necessarily includes access to the information and administrative record related to the matter at issue; ch) the right of the person subject to administrative authority to be represented and advised by attorneys, technical experts, and other qualified persons; d) adequate notice of the decision issued by the administration and the reasons on which it is based; and e) the interested party’s right to appeal the decision issued ...” (Emphasis not in the original.)

For this reason, under article 136 of the General Law of Public Administration, the Administration is required to state the reasons for acts that impose obligations; limit, extinguish, or deny individual rights; decide appeals; depart from the approach followed in prior actions or from the opinion of advisory bodies; maintain enforcement of the challenged act; are general acts of a regulatory nature (regulations); or are general discretionary acts. Thus, if there is no statement of reasons, there is a defect of form (vicio de forma) that seriously affects the act, rendering it absolutely null and void (nulidad absoluta).

XIV.Likewise, and closely connected to the preceding element, although the two must not be confused, the grounds are an essential element of an administrative act under article 133 of the General Law of Public Administration, consisting of “the background, prerequisites, or legal and factual reasons that make the issuance of the administrative act possible or necessary and upon which the Public Administration believes the act’s legitimacy, timeliness, or expediency to rest.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). They are therefore the causes or prerequisites, and the legal and factual background, that induce the Administration to adopt the specific act; they also reflect the consistency that must exist between the act and the purpose assigned to it by the legal system, namely, the satisfaction of the public interest applicable in each case. For this reason, the aforementioned article 133 requires the grounds to be lawful, because they are subject to the legal system as a corollary of the principle of legality (principio de legalidad) governing administrative action (articles 11 of the Political Constitution and of the General Law of Public Administration).

Furthermore, the grounds must exist as invoked by the Administration and must actually support the decision adopted, which demonstrates their close relationship to the other element discussed—the statement of reasons for the act—and therefore the content must correspond to the grounds. Finally, the purpose (fin) “is the ultimate, objective, extra-legal result pursued by the administrative act in relation to its grounds” (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). This element is always prescribed by law, insofar as the law establishes it expressly and specifically; failing that, its determination shall fall to the judge on the basis of the act’s other elements—grounds and content—and the Administration has no discretion in determining it. Thus, the purpose is not, and cannot be, to confer a personal benefit upon a public servant or third party. Consequently, if there are irregularities in the grounds and content, this inevitably causes the act to be inconsistent with its purpose, manifesting itself as a defect involving abuse of power (exceso de poder), as provided in article 131 of the aforementioned General Law of Public Administration.

B.- ANALYSIS OF THE CHALLENGED RESOLUTION.-

XVI.ESSENTIAL DEFECTS IN THE CHALLENGED RESOLUTION.- Having reviewed the case file in detail, as well as the appellant’s allegations and the actions of the Municipalidad de Coronado in this case, this Court concludes that the challenged resolution contains serious defects in its essential elements, which render it null and void

First: it lacks a statement of reasons (motivo), in serious violation of article 133, in relation to article 166 of the Ley General de la Administración Pública. The challenged resolution (acuerdo impugnado), which authorizes the application of Transitorio IV of the Plan Regulador de Coronado to the property recorded under real-property folio registration Placa17151 in the Province of San José, owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, thereby recognizing it as high-density in order to carry out a social-interest housing project for two hundred seventy-three families living in precarious conditions, is based on the motion submitted by several council members—Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, Rolando Zamora González, and alternate council member Iván Jiménez Hidalgo, who voted in place of regular council member Mayela Morales Rodríguez—in which they assert the existence of “all the technical requirements necessary to take that step, ... so that the corresponding procedures may continue,” as they allege engineer Alfredo Zeledón stated to the Council.

In this regard, it should be recalled that, at ordinary session number 044-2011 of the municipal council, held on veintiuno de febrero del dos mil once, Deputy Alicia Fournier and Deputy Ombudsman Luis Fallas appeared and requested that the Council adopt the resolution challenged herein. At that same session, the municipal engineer, Alfredo Zeledón, also participated and stated the exact opposite of what the aforementioned council members alleged, informing those present that, as of that date, there were no technical studies or objective evidence that would make it possible even to determine the percentage of usable land on the property in question—211220-000—owned by Viento Fresco Sociedad Anónima; nor were there any studies regarding the soil’s recharge capacity, the property’s water conditions, topography, or elevation differences. He further warned that the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) required for such a project had not been conducted, which required analysis of the anthropological and archaeological variables for the Loma Bonita site, code Placa17150, located on the property, according to information from the Museo Nacional.

It was recorded only that the property in question has three different strata: “a flat stratum that supports approximately 114 inhabitants per hectare; a stratum, let us say, with a moderate slope that supports 58 inhabitants per hectare; and a stratum that has no load-bearing capacity because its slopes exceed 30%, which would translate into a slope on which a tractor could be dragging a load behind it,” as reported by the municipal engineer himself at ordinary session 044-2011, and that the property is located in the Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), in which housing or urban-development projects are not permitted, as clearly and precisely warned by the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in official letter C-PU-D-317-2001, dated veintiuno de marzo del dos mil once, signed by its Acting Director, Msc. Leonel Rosales Maroto, and communicated directly to the Concejo de Vásquez de Coronado (appearing at folios 91 to 94).

Indeed, on that occasion (ordinary session 044-2011, of veintiuno de febrero del dos mil once), as well as at session 047-2011, of catorce de marzo siguiente (at folios 50 to 51), the municipal authorities’ position was that they sought to justify the decision on the basis that it was only after that authorization—precisely the one challenged—that the developer would be able to carry out all expert examinations and technical studies in order to establish the actual conditions of the land for the proposed project, which was intended, in principle, to be a settlement for two hundred seventy-three families living in precarious conditions, supposedly under the responsibility of the Asociación Cantonal de Vivienda. It is striking that, as of the date on which this matter is decided, even this Court lacks the most basic information concerning not only the property in question—with respect to its total area, exact location, and physical conditions—but also the project intended to be built on the site, to such an extent that there is not even an administrative record (expediente administrativo) containing everything related to it—the responsible department, records of the potential beneficiary families living in a squatter settlement for at least one year before the effective date of the land-use plan (plan regulador) of the canton of Vásquez de Coronado, social and technical studies, cooperation agreements, financing study, etc. We do not know whether the project in question is supported by prior action on the part of the respondent Municipality, whether instead it will arise from an initiative by private parties, or whether it originates from a project of the Executive Branch.

There is no record of any of the foregoing, not even of the purported official letter mentioned by the municipal engineer at the session of veintiuno de febrero del dos mil once, namely GT 2.3.30-147-10, of veintiocho de setiembre del dos mil diez. Moreover, we have no information about the housing project intended to be built; there are no plans or even preliminary designs for it, nor is it known whom it is intended to benefit. The only available document is the minutes of session 044-2011, held on veintiuno de febrero del dos mil once, which are plainly insufficient to support a project of the scale described by Deputy Alicia Fournier and Deputy Ombudsman Luis Fallas. It is therefore impossible to authorize a population density in order to facilitate a housing project of such magnitude when not even the minimum objective evidence needed to justify it is available, whether administrative or urban-environmental in nature, even though precisely such evidence should support the adoption of the challenged resolution.

To reiterate, none of the foregoing exists, much less on the terms stated by the council members who submitted the motion for its adoption. As indicated above, the decision has substantial urban-environmental implications and, as such, must be supported by objective and technical criteria, all of which are lacking in this matter, in serious violation of the aforementioned constitutional environmental principle requiring objective grounds for environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente). In short, there is not a single objective element supporting the decision adopted.

Second, the substance of the act is contrary to the legal system, amounting to an individual derogation (derogación singular) from the Plan Regulador of the canton of Vásquez de Coronado, insofar as it exceeds the scope of Transitorio 4, a provision that is not applicable to the case. It is evident that changing the population-density coverage established in the Plan Regulador of the canton of Vásquez de Coronado for property 211220-000 in the Province of San José, located in the Zona de Parcela Agrícola under the Plan Regulador of the canton of Vásquez de Coronado, implicitly entails changing the land use (uso de suelo) previously established and regulated in the aforementioned local urban-planning regulations for the site on which that property, owned by Viento Fresco Sociedad Anónima, is located. It is undisputed that the property is located in the Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), which is designated exclusively for agricultural use, since the purpose of this zone “... is to permit intensive agricultural development adjacent to the city, specializing in modern intensive agriculture characteristic of the edge of a metropolis.

(Nurseries, vegetables, fruit, goat cheese and milk, hydroponic crops, horticultural crops, etc.),” as provided in section 14.2 of the aforementioned land-use plan; the following uses are permitted there: agriculture, dairies, farms, associated housing (two per property), associated facilities (silos, storage barns), agroindustry, sports facilities, recreational facilities, and educational centers, as detailed in section 14.3 of the referenced zoning regulations (reglamento de zonificación). The permitted population density is ten inhabitants per hectare, and buildings are subject to the following requirements:

“14.5 Requirements Maximum Density: 10 inhabitants/ha -Minimum Property Area 1 Ha.

-Minimum property frontage 50 m -Maximum coverage 6 % -Paved surface area 5 % -Floor area 2 times the coverage -Front setback 10 m -Side and rear setback 6 m - Enclosures: Grilles types 1,2 and 4,8 (According to Art. 32 of these Regulations)” In this regard, it must be understood that, under the conceptual definition set forth in article 3 of these regulations, “Any use not included in the list of permitted and conditional uses shall be understood as not permitted in the zone” (emphasis not in the original). The Zona de Parcela Agrícola “includes El Rodeo, adjacent to the northern bank of Quebrada Piedras and extending to the southern bank of Quebrada Honda, including the islet formed by the Río Virilla in Dulce Nombre, demarcated and identified on the Zoning Map by the initials ZPA,” as established in section 14.1 of the referenced Regulations. For its part, the Zona Residencial de Alta Densidad (ZRAD), provided for in section 25, is located “... within urban Patalillo and Dulce Nombre and the urban areas within the ZPA”; its purpose is “... to permit the continuation and intensification of residential use, as demarcated on the Zoning Map,” and its permitted uses are as follows: single-family residential, neighborhood commerce and services, public-institutional uses, small-scale artisanal industry, and multifamily housing. The maximum permitted density is one hundred forty-three inhabitants per hectare, and the following requirements are established for buildings erected in this zone:

“25.4.1. Single-family residence - Minimum Lot Area 180 m2.

- Minimum lot frontage 8 m - Maximum coverage, plus paved surface area 75 % - Garden area 25 % - Floor area 2 times the coverage - Septic Tank drainage area According to provisions of the Ministerio de Salud and MINAE - Setbacks Front 2 m Rear 3 m -Grilles Type 7. (According to the provisions of Article 32 of these Regulations).

25.4.2. Neighborhood Commerce and Services- - Minimum Lot Area 180 m2 - Minimum lot frontage 8 m - Maximum coverage, plus paved surface area 75 % - Garden area 25 % - Floor area 2 times the coverage - Septic Tank drainage area According to provisions of the Ministerio de Salud and MINAE - Setbacks Front 2 m Rear and side 3 m - Grilles Type 7.

- Parking area: 20 % 25.4.4. Small-Scale Artisanal Industry - Lot area for condominiums, industry: 360 m - Minimum lot frontage 15 m - Maximum coverage, plus paved surface area 75 % - Garden area 25 % -Floor area two stories -Septic Tank drainage area Provisions of the Ministerio de Salud and MINAE - Setbacks Front 2 m Rear 3 m for the first story and one additional meter per story.

Sides 3m - Grilles Types 1,2,4,6 and 8.

- Parking area: According to provisions of the Reglamento de Construcciones 25.4.3. Multifamily Housing - Lot area: 360 m - Minimum lot frontage 15 m - Maximum coverage, plus paved surface area 75 % - Garden area 25 % - Floor area two stories - Septic Tank drainage area Provisions of the Ministerio de Salud and MINAE - Setbacks Front 2 m Rear 3 m for the first story and one additional meter per story.

- Grilles Types 1,3,4,6, 7and 8. (According to Article 32 of these Regulations) - Parking area: According to Reglamento de Construcciones - Only one room is permitted per 90 m2” Thus, through the challenged resolution, not only is the population density changed—from coverage of ten inhabitants per hectare, as provided for the Agricultural Parcel Zone, to one hundred forty-three per hectare, as applicable to the High-Density Residential Zone—but the permitted uses and lot dimensions are also modified, insofar as the six percent (6 %) coverage of the former becomes seventy-five percent (75%) in the latter zone. As indicated in the first point, the foregoing was done without any technical or objective justification supporting this decision, and the provisions of transitory provision 4 of the Regulatory Plan of the canton of Vásquez de Coronado are inapplicable because the factual prerequisites established by that regulation are not present. In this regard, it should be noted that this provision states verbatim:

“4. For purposes of relocating settlements existing and consolidated as of this date that are subject to Natural Risks and Hazards, Shantytown conditions, and Low-Income Families of the Canton (in accordance with the Sistema Nacional Financiero para la Vivienda and following a Socioeconomic Study by the Instituto Mixto de Ayuda Social), a Program shall be established to relocate residents of the Canton to land located near the settlement, preferably within the same District where they are currently located.

4.1. In the case of Shantytown Settlements, the Municipality shall record in detail, for its Relocation Program, the existing families that have resided in the settlement for at least one year, and such families shall be the direct and exclusive beneficiaries of that Program.

4.2. Construction requirements shall be governed by the provisions applicable to the High-Density Zone.

4.3. Development Programs for Low-Income Families shall be under the direct sponsorship and oversight of the Municipality.” It must be made clear that this is an exception provision, insofar as it permits the “non-application” of the local urban-planning regulations enacted for and governing the canton of Vásquez de Coronado; but it does so only on a transitional basis, meaning that its legal validity is temporary, during the initial period following the adoption of the new regulation, and under no circumstances may it extend throughout the entire period of application of the body of regulations to which it belongs. By its content, it establishes provisions designed to delimit the effects of the new regulation so as not to impair vested rights and consolidated legal situations; accordingly, it may be applied only when the factual circumstances provided therein are present, namely: a.) settlements subject to “risk, natural hazards, shantytown conditions, and low-income families”; b.) those settlements had to exist and have been consolidated at least one year before the effective date of the new regulation, which occurred on veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho, pursuant to section 43 of the regulations in question, when they were published that day in La Gaceta number 78; c.) the housing project must be “directly sponsored by the Municipalidad de Vásquez de Coronado,” which entails not only a budgetary appropriation for its implementation, but also the formal adoption of the project by a resolution of the Council issued for that purpose and duly supported by the relevant technical and legal criteria (grounds) and a statement of reasons (reasoning); and d.) relocation is not authorized to any area other than the urban area, since it must occur on “land near the existing settlement” that is in danger or at risk; indeed, the provision requires that it occur “preferably within the same District where they are currently located.” It is more than evident in this matter that there is no record, either in the official records of the respondent municipality or those of other public institutions, of settlements under the conditions contemplated by the provision in question, or of the families that had lived in the canton of Vásquez de Coronado for at least one year before the Regulatory Plan of Vásquez de Coronado entered into force—that is, at a minimum, by veintitrés de abril de mil novecientos noventa y siete.

Nor, it bears repeating, is there any record that such housing project is under the direction of the local government. None of the foregoing has been established. Consequently, the content of the challenged resolution is contrary to the legal system because it directly violates the local urban-planning regulations of Vásquez de Coronado.

Third, because there are no grounds for adopting the challenged resolution and its content is contrary to the national legal system, it is evident that this case involves misuse of power (desviación de poder), as provided in Article 131.1 of the Ley General de la Administración Pública. It should be noted that the purported purpose of its adoption was to enable the developer—which is not the respondent local government but, in principle, the owner, Viento Fresco Sociedad Anónima—to conduct all technical studies necessary to determine the “suitability” of the land with respect to its physical capacity to accommodate a purported low-income housing project. However, instead of fulfilling the “purpose” sought by the local authorities—which, in any event, must precede the authorization, as explained in the first point—the immediate consequence of this authorization was the issuance of a land-use permit (uso de suelo) for the property in question to carry out the housing development known as “Residencial Gaby.” As the appellants correctly argue, if that property—whose physical characteristics remain unknown to date—does not meet the conditions required for such a project—the type and dimensions of which are likewise still unknown—its owner would nevertheless be able to carry out any housing or urban-development project, since the owner was granted the requirements and conditions established in the canton’s Regulatory Plan for the High-Density Residential Zones, as previously explained, in open violation of those same regulations.

Who would stop such a project when there is an express authorization from the council of municipal representatives permitting it? It should also be noted that the challenged resolution does not even mention that the authorization was granted on account of a purported low-income housing project, despite repeated attempts to rely on that rationale as justification, which is plainly insufficient. In this regard, this Court observes that the Council of the respondent Municipality erred in failing to heed the considerations presented to it by the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo through official letter C-PU-D-217-2011, dated veintiuno de marzo del dos mil once, which was addressed specifically to that deliberative body and to the Mayor and which even predates the resolution rejecting the motion for reconsideration (revocatoria) filed by the appellants herein (number 2011-050-038, from ordinary session number 050-2011, dated cuatro de abril del dos mil once).

XVII.CONCLUSION.- Based on the foregoing considerations, the appeal filed by several residents of the canton of Vásquez de Coronado—Juan José Salazar, Nombre102993 ., Nombre102994 , Hilda Méndez, and Miguel Corrales—must be granted, and resolution 2011-047-015, adopted by the Council of that local government during ordinary session number 047-2011, held on catorce de marzo del dos mil once, must be annulled, together with, by reason of connection and consequence, resolution number 2011-050-038, from ordinary session number 050-2011, dated cuatro de abril del dos mil once, which rejected the motion for reconsideration filed by them. Because no further administrative appeal is available from this decision, the administrative remedies (vía administrativa) must also be deemed exhausted.

THEREFORE:

Resolution 2011-047-015, adopted by the Council of the Municipalidad de Vásquez de Coronado during ordinary session number 047-2011, held on catorce de marzo del dos mil once, is annulled, together with, by reason of connection and consequence, resolution number 2011-050-038, from ordinary session number 050-2011, dated cuatro de abril del dos mil once. The administrative remedies are deemed exhausted..

Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez

No. 112-2012 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las once horas dieciocho minutos del cinco de mayo del dos mil doce.

Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del recuso de apelación, interpuesta por Nombre102993 , JUAN JOSÉ SALAZAR VARGAS, Nombre102994 , MIGUEL CORRALES UGALDE e HILDA MÉNDEZ SOTO, con número de cédula número CED78932, , , y CED78933, respectivamente, y todos vecinos de San Isidro de Coronado contra el acuerdo 2011-147-015, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado en la sesión ordinaria número 047-2011, del catorce de marzo del dos mil once.

Redacta la Juez Fernández Brenes .

CONSIDERANDO:

I.DE LOS HECHOS TENIDOS POR PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene por acreditado el siguiente elenco de hechos probados:

• 1)Que en la sesión ordinaria número 044-2011, celebrada por el Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado el veintiuno de febrero del dos mil once, participan la diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes Luis Fallas, a requerir la aplicación del Transitorio cuarto del Plan Regulador del cantón en beneficio de la Asociación Cantonal de Vivienda, por una única vez, en relación con la finca propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, con matrícula de folio real número Placa17151, para poder levantar en ese inmueble, un asentamiento para doscientas setenta y tres familias en situación precaria. Lo anterior se urge para que se puedan continuar con los trámites respectivos. El último indica que "... con el levantamiento, con la excepción que se está pidiendo aquí, no es que mañana van a empezar esta gente a construir sus casas, lo único que se va a hacer es darle un banderazo de salido para que el desarrollador que está aquí, haga los estudios de factibilidad y para que los requisitos que se aportaron, puedan tener una vigencia; aquí se cometió un error y fue pedirles requisitos que son posterior a ese levantamiento, ..." (folios 1 a 17);
• 2)Que en la indicada sesión ordinaria 044-2011, el ingeniero municipal, de Gestión de Desarrollo Territorial, Alfredo Zeledón, manifiesta que esa dependencia, respecto del lote en cuestión, determinó: "... sobre esta área y con base a la información existente y según información geográfica ambiental se ha determinado la densidad poblacional considerando el entorno, el patrón de crecimiento, la tendencia de desarrollo, el potencial y capacidad de carga, la aplicación del sitio prevención, que brinda la garantía a la vida humana y en aras de la calidad de vida, como lo merecen los posibles beneficiarios del proyecto, ciento cuarenta y cuatro habitantes por hectárea, lo que se traduce en la posibilidad de favorecer a ciento catorce familias de seis miembros cada una del Cantón; esta densidad aplicaría siempre y cuando se encuentre con una planta de tratamiento para aguas residuales, para las dos hectáreas, porque el análisis se hizo con base a la estructura de la finca que es una estructura variada, se plantea para dos hectáreas 9037.7 metros cuadrados restantes, y siguiendo el análisis aplicado al área no restringida, porque la instalación va hacer restricciones que establece el mismo código de construcciones, se establece una densidad poblacional de cincuenta y ocho habitantes por hectárea; sin embargo, y hasta tanto se cuente con la totalidad de los estudios requeridos como el ambiental, previa presentación y aprobación del estudio de impacto ambiental EIA, pronunciamiento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con respecto a zonas de protección hídrica, las áreas señaladas en el mapa anexo, que se presentó un mapa de la situación esta, puede variar, lo que implicaría una disminución o un aumento en la caída poblacional; es importante señalar que el estudio de impacto ambiental requerido para el proyecto debe contemplar e incluir análisis de variables antropológicas y arqueológicas para el sitio de Loma Bonita, código SJ 58 LB, existente en el predio , según información del Museo Nacional." Agrega que "... dado que la densidad poblacional que aplicaría bajo el principio de ley de condominios no es viable para la situación, se planteó también que hicieran el planteamiento aplicado al transitorio cuarto, que establece directamente la zona residencial de alta densidad que le ha dado mayor favorecimiento al desarrollo del proyecto, mas no así desde el punto de vista de ley de condominales (sic). Este proyecto fue un poco largo y tedioso. De hecho la información, en cuanto a la Administración, está basada en estudios del Senara, en estudios del mismo sitio y está representando acá, desde la perspectiva ha habido un seguimiento a la situación." Aclara que "... , con respecto a la densidad poblacional, hay que aclarar primero, qué (sic) se entiende por densidad poblacional y viene siendo el sinónimo de capacidad carga del sitio base a los requerimientos que pueden dársele y lo que se (sic) te puede aguantar; con base al análisis que hizo la administración sobre la finca, considerando varios parámetros bastantes, dicho sea de paso, la información que nosotros tenemos, se encontró con que la finca tiene tres estratos distintos, tres estratos son particulares: un estrato plano que aguanto poco más o menos de 114 habitantes por hectárea; un estrato digamos de pendiente moderada que aguanta 58 habitantes por hectárea; y un estrato que no tiene capacidad de carga puesto que son pendientes superiores a un 30% lo cual se traduciría como la pendiente que puede ser un tractor arrastrando con una carga atrás. En el caso particular del proyecto Viento Fresco, lo que se le recomendó a ellos, cuando ellos pidieron la densidad poblacional aplicándolo a condominios, es una especie de juego de azar, en el tanto de que puede ser que sirva, puede ser que no sirva, porque la Administración, como lo dije al principio, generalmente se limita a decir sí o no, sin analizar la información; y es responsabilidad directa de la Administración analizar información fundamental razonar cada criterio que emita. Desde la perspectiva, con base al análisis que se hizo, la densidad, desde el punto de vista de condominio, no le servía al proyecto; de hecho en términos reales, no le sustenta; entonces la misma Administración se encarga de recomendar en este caso la autorización que solicitan ante el Concejo Municipal, o sea sus personas, la posibilidad de aplicar el transitorio cuarto; el transitorio cuarto establece el Plan Regulador, la regulación del uso de suelo, más no así las familias; entonces como Doña Alicia apuntaba, en término real, lo que se le pide al Concejo en estos momentos es, dado que la densidad desde el punto de vista condominal (sic) no aplica, porque es muy baja en realidad para lo que quieren hacer; el transitorio cuarto establece, si no me falla la memoria, en el último párrafo, que aplicará a las fincas, y para tales fines, subutilizará la densidad de la zona de alta densidad, si no me falla la memoria, son 141 habitantes por hectárea. Eso haría una mayor capacidad de carga al sitio; aún así, esa capacidad de carga al sitio está en función de los estudios puntuales que se hagan, porque hay que ser claro, la densidad no es un parámetro más que dé la capacidad de carga al sitio, pero la capacidad de carga no se conoce aún, hasta determinar cuál es exactamente el factor que aguanta esto, limitantes por pendiente, limitantes por infiltración, limitantes por tabla de agua, limitantes por zona de protección, limitantes por uso de bosque. Hay una serie de factores que están limitando la densidad; por eso mismo es que no se da una densidad total para área sino una densidad por calidad de sitio, pendiente del cero al 5%; del 5% al 15%; y del 15 en adelante. Los parámetros que se presentaron aquí fueron, el 24 de octubre, si no me equivoco, se presentaron ante el Concejo Municipal, se hizo una presentación de cuáles son los parámetros para tales fines; bajo esa perspectiva viéndolo del punto de vista condominal que fue lo se suscitó y se contestó, no es factible desarrollar un proyecto abarcando mayor cantidad de gente; en cambio, bajo la figura del transitorio cuarto, elevando la alta densidad la zona, los estudios determinaron específicamente cuál será la capacidad que tenga el sitio, porque yo puedo forzar la gente a un lugar, pero el lugar no me lo va aguantar; y eso se ha repetido en distintas ocasiones en este país, y más recientemente el año pasado en algunos lugares de Escazú, donde la densidad se había suministrado y lo que ocurrió fue un accidente que lamentablemente costó vidas humanas. Entonces, hasta no tener claro cuál es el parámetro, cosa que hacemos estudios puntuales en este caso en la empresa desarrolladora para presentar los estudios puntuales, determinarán que el parámetro mínimo, máximo que nosotros podemos dar son 149 habitantes por hectárea, zona de alta densidad, cambiando la zona de uso agropecuario a zona de alta densidad, aplicando el transitorio cuarto del Plan Regulador; entonces, con base a esos estudios, podríamos determinar efectivamente cuál será la densidad que puede aguantar el sitio. Por ahora la Administración no cuenta con el recurso instalado para hacer la inversión en una propiedad privada para determinar cuál sería la densidad óptima; lo hacemos desde el punto de vista de información que hemos recolectado a través de Senara, a través de la Comisión, a través de Setena, a través de lo que fue el proyecto 032; ..." Considera que "... exceptuando la finca Viento Fresco a la zona agropecuaria y pasándola a la zona de densidad daría posibilidades de hacer un estudio de forma, que el desarrollador establezca al principio, al inicio o después o durante el proceso; es un proceso inherente al proceso de construcción, así como los estudios que tenían que presentar de permeabilización de estabilidad, serán estudios posteriores; pero hoy por hoy, la única forma de poder arrancar con este proyecto, es exceptuando Viento Fresco de la parte del uso agropecuario pasándolo a la parte de alta densidad." Advierte que, "solamente el Concejo Municipal puede hacer el cambio de uso de suelo, nadie más; es una facultad que le otorgó la Ley de Planificación Urbana al Concejo Municipal; inclusive, recientemente el mismo Setena le estableció esa potestad al Concejo, porque la representación del uso de suelo en realidad que de acuerdo con el mismo Plan Regulador, lo establece el artículo primero, es el Concejo el que tiene que hacerlo; nadie más" (folios 1 a 17, no siendo el resaltado del original);
• 3)Que de manera definitiva, por acuerdo 2011-044-03, de la sesión ordinaria número 044-2011, del veintiuno de febrero del dos mil once, el cuerpo de ediles dispone: "Se aprueba aplicar, por una única vez, el Transitorio Cuarto del Plan Regulador, a la finca folio real número 211220-000, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, a fin de que la Asociación Cantonal de Vivienda disfrute del beneficio de densidad poblacional definido para la zona de Alta Densidad, conforme al punto 4.2 del mismo transitorio. Se fundamenta el acuerdo en que la Asociación debe continuar con los trámites para el desarrollo del proyecto de vivienda" (folios 1 a 17);
• 4)Que el veintiocho de febrero del dos mil once, un grupo de vecinos (doscientos cuatro en total) en nota dirigida al Concejo con copia a la diputada Alicia Fournier y al Defensor Adjunto Luis Fallas, solicitan la revocatoria del acuerdo anterior, alegando que la aprobación de un proyecto habitacional mereció estudio y debate (folios 18 a 28);
• 5)Que en memorial fechado el cuatro de marzo del dos mil once, Nombre102994 , José Francisco Cascante Vargas, interponen recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra el acuerdo del Concejo indicado (31 a 39);
• 6)Que en sesión ordinaria número 046-2011, celebrada el siete de marzo del dos mil once, el cuerpo de regidores recibe a Nombre102993 , vecino de San Isidro de Coronado y a Juan José Salazar, en representación de los vecinos de San Rafael de Coronado, quien presenta recurso extraordinario de revisión contra el acuerdo 2011-044-03, de la sesión ordinaria número 044-2011, del veintiuno de febrero del dos mil once, disponiéndose por acuerdos 2011-046-016 y 2011-046-017, pasar las impugnaciones (recursos ordinarios de revocatoria y apelación interpuestos por los vecinos de San Isidro de Coronado y el extraordinario de revisión de Juan José Salazar Vargas) a estudio de la Comisión de Jurídicos y de Vivienda para su análisis (folios 40 a 47);
• 7)Que por acuerdo 2011-046-034, de la sesión ordinaria número 046-2011, del siete de marzo del dos mil once, el órgano deliberativo municipal de Vásquez de Coronado dispone acoger el informe de la Comisión de Jurídicos presentado por el regidor Carlos Rodríguez Murillo, por lo que anula el acuerdo número 044-2011, del veintiuno de febrero del dos mil once,por haberse adoptado sin el respectivo informe de Comisión, con infracción del numeral 44 del Código Municipal, por lo que envía el expediente a la Comisión ampliada de Asuntos Jurídicos y Vivienda, con el fin de analizar el caso y emita el criterio respectivo (folios 40 a 49);
• 8)Que el catorce marzo del dos mil once, Nombre102993 se adhiere al recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto por Nombre102994 y José Francisco Cascante Vargas (folio 55);
• 9)Que por acuerdo número 2011-047-011, de la sesión ordinaria 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once, se acoge el informe de la Comisión de Jurídicos acumulan las impugnaciones formuladas (recursos ordinarios de revocatoria y apelación y el extraordinario de revisión) y derogan el acuerdo 2011-044-03, de la sesión ordinaria número 044-2011, del veintiuno de febrero del dos mil once, por razones de inoportunidad e ilegalidad al lesionar el artículo 44 del Código Municipal (folios 50 a 51);
• 10)Que por acuerdo número 2011-047-015, de la sesión ordinaria 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once, de manera firme y unánime, acoge la moción presentada por los regidores Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, Rolando Zamora González y el Regidor Suplente Iván Jiménez Hidalgo, quien vota en sustitución de la Regidora Propietaria Mayela Morales Rodríguez, quien se acoge al artículo 31, inciso a) del Código Municipal, " la cual se dispensa del trámite de comisión, y que a la letra dice: Los Regidores preocupados por el problema de vivienda que atraviesa el Cantón, y en vista de los últimos acontecimientos en relación con el tema, presentamos al Concejo la siguiente moción: solicitamos a este Concejo la aplicación del Transitorio Cuarto del Plan Regulador actual, a la finca que se encuentra inscrita al folio real con el número 211220-000, propiedad de Viento Fresco S.A., para lo cual deberá cumplirse con la normativa vigente que le resulte aplicable, además en vista de que, según lo informó a este Concejo el Ing. Alfredo Zeledón, ya se han presentado todos los requisitos técnicos necesarios para dar este paso, sugerimos la dispensa de trámite de este asunto, con el fin de que se continúe con los trámites correspondientes. Trasládese copia del presente acuerdo a la Sra. Guiselle Jara, Presidenta de la Asociación Cantonal de Vivienda" (folios 50 a 51);
• 11)Que con ocasión del anterior acuerdo, la Municipalidad otorga uso de suelo a la propiedad con plano catastrado número SJ-1305546-2008, ubicado en Zona de Parcelas Agrícolas, para realizar el proyecto urbanístico denominado "Residencial Gaby" (por referencia de oficio C-PU-D-317-2011, del veintiuno de marzo, suscrito por MSc. Leonel Rosales Maroto, Director a.i. de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a folios 91 a 94);
• 12)Que mediante oficio C-PU-D-317-2011, del veintiuno de marzo, suscrito por MSc. Leonel Rosales Maroto, Director a.i. de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pide al Concejo de la Municipalidad Vásquez de Coronado "... aclaración sobre el uso de suelo otorgado y renovado de la propiedad con plano de catastro n°SJ-1305546-2008 en el que se pretende instalar un proyecto urbanístico, denominado Conjunto Residencial Gaby, en la Zona de Parcelas Agrícolas, donde este tipo de desarrollos no están permitidos. No obstante de ubicarse en la finca en esa zona se aplica el Transitorio n° 4 del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, contrariando nuestro ordenamiento jurídico, lo que podría acarrear responsabilidad administrativa, civil y penal a los funcionarios que lo permitan. / Para tal efecto transcribo el pronunciamiento emitido por la Asesoría Legal de esta Dirección. / "En relación al asunto arriba indicado, me permito señalar que según el certificado de uso del suelo n° 180-11, extendido por la Municipalidad de Vásquez de Coronado, la finca con plano de catastro n°SJ-1305546-2008 está ubicado en la Zona de Parcelas Agrícolas , en donde el establecimiento de desarrollos habitacionales no está permitido . Se lee en dicho documento, extendido el 24 de febrero del presente año, que el uso es conforme para urbanización, según el transitorio N°4 del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, lo que contraría lo señalado en el artículo 14 que regula la Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), zona donde el mismo funcionario responsable del otorgamiento ubicó dicha propiedad, y como lo señalé supra, no se permiten este tipo de desarrollos. / Cabe señalar que el transitorio 4 del mismo Reglamento, se aplica ÚNICAMENTE para aquellos casos de asentamientos existentes consolidados con 1 año mínimo desde el momento de la promulgación del Reglamento, al 23 de abril de 1998 , sea que su existencia como tal date de al menos desde el 23 de abril de 1997. / Además esa condición, este numeral dispone con toda claridad que ese transitorio es para efectos de reubicación de asentamientos bajo condiciones de Riesgos y Amenazas Naturales, de Tugurios y Familias de Interés Social del cantón según el Sistema Financiero para la Vivienda y previo estudio socioeconómico del IMAS; estableciéndose con meridiana claridad que el programa es para familias del Cantón, que deban ser trasladadas a terrenos cercanos al asentamiento, preferiblemente del mismo Distrito. / Como puede observase, de la claridad del numeral 4, se determina como requisitos sine qua nom para aplicar dicho transitorio, los siguientes: 1- asentamientos consolidados con riesgos y amenazas naturales, de interés social que tengan más de un año de existencia desde el momento de la promulgación del plan Regulador o sea, que se consolidaron como mínimo en abril de 1997. 2- Las familias debe ser del cantón y estar asentadas cerca del terreno que ocupan en precario, preferiblemente en el mismo Distrito. 3- Deben reunir las condiciones para calificar en el Sistema nacional Financiero para la Vivienda y de previo debe existir un estudio socioeconómico por parte del IMAS. / En dicho transitorio en ningún momento se señala que puedan ubicarse asentamientos en la Zona de Parcelas Agrícolas, área que resguarda los recursos naturales y medio ambiente y de allí que no son permitidas las actividades de mayor impacto, como lo es el asentamiento de desarrollos habitacionales; siendo que solo se permite 2 viviendas por hectárea. Esta zona está reservada para el desarrollo agrícola intenso . Finalmente, es importante señalar la naturaleza jurídica de la figura de "transitorio" en una reglamentación, por lo que traemos a colación el criterio de la Procuraduría General de la República C-210 del 19 de junio 2008 en el que indica: "El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos. / El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas en su Diccionario Enciclopédico de Derechos Usual así: "Transitorio: Temporal. De duración limitada o corta (...)" (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual . Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003). / Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así: "Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar los derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en general (...) El derecho transitorio , en suma, configura la condicionada supervivencia del derecho derogado, la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas (...) por el Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por el mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia por tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias (...)" (destacado nuestro) / En el caso de análisis se tiene que el Transitorio 4 del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, en su inciso 4.1 señala: "En el caso de asentamientos en Tugurios, la Municipalidad registrará detalladamente para su Programa de Reubicación, las familias existentes y con, al menos un año de residir en el asentamiento, las cuales serán beneficiadas directas y exclusivas de dicho Programa." En el inciso 4.4. señala: "Los Programas de Desarrollo del tipo de Familias de Interés Social estarán bajo el patrocinio y control directo de la Municipalidad" (destacado nuestro). Es decir en este tipo de desarrollos deben obedecer a programas especiales ed la Municipalidad bajo su control. / Por tanto se tiene que de acuerdo a la jurisprudencia de cita:
• 1)El transitorio es una medida temporal, de ajuste de la normativa nueva en relación con los derechos subjetivos consolidados; pero en un plazo corto; lo que no se da en el caso del Transitorio del Plan Regulación (sic) de marras, el que tienen de haberse promulgado trece años.
• 2)Deben mediar las circunstancias que el mismo Transitorio dispone, o sea; asentamientos que fueron registrados oportunamente por la Municipalidad, existentes un año antes de la publicación del Plan Regulador; que medie riesgos y amenazas naturales; ser un programa propiciado y controlado por la Municipalidad. Esta condición debe ser establecida por el Concejo Municipal en un acto administrativo debidamente razonado y motivado.
• 3)El transitorio no señala que en la Zona Agrícola se puedan establecer desarrollos urbanísticos, siendo una zona cuyo fin es la actividad agrícola intensa y entre sus regulaciones se establecer que se permiten solo 2 viviendas por hectárea; siendo que la Administración no puede hacer excepciones donde la ley no la hace. De permitirse esta situación además de rozar con el bloque de legalidad, abre un portillo para que la Zona Agrícola cambie solapadamente su destino fijado por ley y se permitan ese tipo de desarrollos.
• 4)En caso de que la Municipalidad considere que deben revisarse la zonificación existente, debe seguir el debido proceso establecido en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana." Este oficio es comunicado vía fax el propio veintiuno de marzo del dos mil once al Concejo y al Alcalde respectivos (folios 91 a 94; el resaltado es del original);
• 13)Que contra el acuerdo número 2011-047-015, de la sesión ordinaria 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once del Concejo, el veintiocho de marzo del dos mil once, Juan José Salazar, Nombre102993 ., Hilda Méndez Soto, Miguel Corrales y Nombre102994 interponen los recursos ordinarios de revocatoria y apelación en subsidio (folios 65 a 76);
• 14)Que en el informe de dado por acuerdo 2011-049-011, del veintiocho de marzo del dos mil once, la Comisión de Jurídicos recomienda rechazar las impugnaciones formuladas sobre la base de las siguientes consideraciones: "Lo que al parecer no ha resultado suficientemente claro, es que el acuerdo tomado por el Concejo, No. 2011-047-015, del 14 de marzo del 2011, lo que busca es propiciar, facilitar, expeditar (sic) los procedimientos necesarios para que el Estado pueda seguir adelante con su propósito fundamental de dotar de vivienda digna a las familiar de más escasos recursos del Cantón, QUE CUMPLAN CON LA NORMATIVA QUE LES RESULTE APLICABLE, tal y como lo dice el acuerdo de cita. Con ello nadie está omitiendo ninguna norma jurídica, simplemente se está tratando de salvaguardar un escollo que le de seguridad al Estado y a cualquier desarrollador interesado en la ejecución del proyecto, de que al menos en ese sentido, no se producirá un cambio que pudiera significar costos hundidos o gastos irrecuperables para ellos. Esto se podría llamar "seguridad jurídica". Sin ese requisito previo, consideramos que nadie se atrevería a invertir dinero en un proyecto de esta importancia./ Esta inversión, ciertamente, incluiría el costo de viabilidad ambiental, el estudio de las pendientes del terreno, el de la densidad recomendable por unidad de área, etc. En realidad, como se puede deducir con facilidad del texto del acuerdo, el mismo es una modificación condicionada del Plan Regulador, puesto que se encuentra sujeta al cumplimiento previo de las normas que le resulten aplicables. / Tampoco ha quedado claro que es responsabilidad municipal el ordenamiento y reordenamiento urbano. Para quienes conocemos el problema de los precarios-tugurios del Cantón, resulta evidente que la reubicación de familias que los habitan, implica una considerable reducción en su permanente exposición al riesgo; una mejora desde el punto de vista de las condiciones generales de vida; una mejora desde el punto de vista ambiental, puesto que en un nuevo sitio sería necesario establecer no solo controles constructivos específicos- que no existieron cuando los precarios se levantaron., sino también de control de aguas usadas (biodepuradores o plantas de tratamiento de las aguas negras y servidas), etc. Derogar el acuerdo vigente implicaría negar la oportunidad que el Estado ha abierto a nuestras familias más pobres de tener vivienda digna, sin haber dado tiempo siquiera de demostrar la viabilidad o no del proyecto. Es matar la creatura (sic) antes de nacer. / En cuanto a lo que pueda acontecer si la finca de marras finalmente no califica para alojar a las familias que tutela el Transitorio 4, decimos que esta es no más que una suposición, pero que, de todos modos, en el sitio no se podrían construir viviendas que no sean las que califican para la aplicación de dicha norma. De ello es garante la Administración municipal, a través del Departamento de Desarrollo Urbano y la Gestoría Ambiental. Presumir que vamos a permitir una violación en este sentido es imputarnos responsabilidades futuras de manera gratuita. / Es groseramente evidente el error que se comete en el Recurso, cuando se afirma que se trata de "una zona de pendientes que arrancan de al menos treinta grados de pendiente (sic) ...". Como se puede ver en la página 175 del acta de la sesión 044-2011, del 21 de febrero del 2011, el Ing. Alfredo Zeledón, responsable de la gestión ambiental municipal, indicó "que la finca tiene tres estratos distintos, un estrato plano que aguanto poco más o menos 114 habitantes por hectárea; un estrato digamos de pendiente moderada que aguanta 58 habitantes por hectárea y un estrato que no tiene capacidad de carga puesto que son pendientes superiores a un 30% ..." El Concejo confía, como debe ser, en el asesoramiento del Ing. Zeledón, cuando emite criterios que son de su especialidad. En este sentido, en el Recurso se debieron aportar criterios técnicos diversos a los de nuestro técnico de modo que imperarán los que tuviesen mejor sustento científico o técnico. Esa tarea no la hicieron los recurrentes. Parece obvio que quien redactó el Recurso no conoce la zona de San Rafael ni su topografía. / El acuerdo 2011-044-03, del 21 de febrero del 2011 fue derogado en vista de los aspectos de legalidad que contenía (principal aunque no exclusivamente, el no cumplimiento del párrafo segundo del artículo 44 del Código Municipal), pero en el fondo, el interés municipal por encontrar un terreno que se adapte a los requerimientos técnicos, legales y ambientales, que se necesitan para reubicar los asentamientos a los que se refiere el Transitorio 4 del Plan Regulador, sigue incólume, pues entendemos que no solo constituye un interés municipal supremo sino que responde a un derecho fundamental que es menester reconocer a nuestras familiar de más escasos recursos. Y si el Estado está dispuesto a cumplir con su tarea, como habríamos nosotros -dentro del marco de la Ley- de ponerle objeciones en un caso tan, pero tan importante? / En la sesión del 21 de febrero del 2011 estuvieron presentes abogando por la aplicación del Transitorio de previa cita, la Diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes, Lic. Luis Fallas. Como bien lo dijeron públicamente, no se trata de un acto que se cumplirá mañana ("lo único que se está pidiendo es el levantamiento de un obstáculo para que se hagan los estudios"). / Existe, al respecto, una coordinación interinstitucional en la que aparecen involucrados, como lo informó doña Alicia, el Ministerio de Vivienda, la Defensoría de los Habitantes, el Banco Hipotecario de la Vivienda, además de la Municipalidad local y la Asociación Cantonal de Vivienda; los requisitos se irán cumpliendo (como lo dijeron los expositores) poco a poco, como corresponde a nuestra idiosincrasia institucional. El asunto de los requisitos fue tema central de la cita, por lo que este Concejo insistirá en su cumplimiento cabal. La premura, por otra parte, tiene como justificación el hecho de que ya existe, además de un informe preocupante de la Comisión Nacional de Emergencias, la espada de Damocles de un desalojo impuesto por el Ministerio de Salud, sobre el precario La Loma, uno de los asentamientos que, en nuestro criterio, califican para la aplicación del Transitorio dicho, en vista del eminente peligro en el que viven las familias ahí asentadas. / En cuanto a la reflexión que sostiene el acuerdo vigente, la misma viene de hace años. Prueba de lo cual son los acuerdos y discusiones acerca de los reclamos por incumplimiento estatal de los compromisos establecidos por representantes de la más alta jerarquía en materia de vivienda, en los precarios y en el seno mismo de este Concejo. La Comisión de Vivienda ha participado activamente, desde hace varios años, en reuniones, manifestaciones, gestiones de los diferentes asentamientos en precario, por lo que conoce a fondo las necesidades muchas familias que los integran. El asunto no es, pues, desconocido para nosotros, ni las familias que los conforman. / El estudio en este caso, no se operó en dos o tres semanas, como supone el Recurso en su página 4, sino que lo que se procuró con el nuevo acuerdo fue, exclusivamente, eliminar los aspectos de ilegalidad del primero, enmendar, en términos sencillos, los errores que contenía el mismo. / En cuanto a la oportunidad para aprobar el acuerdo, consideramos que esta era la más propicia, puesto que están dadas ciertas condiciones (existe el terreno y el desarrollador dispuesto a hacer la inversión y hay anuencia de parte de las instituciones de vivienda para financiar el proyecto, lo cual es fundamental para su cristalización) para lograr el anhelo de, tal vez, unas doscientas familias de escasos recursos, cuyos asentamientos existían en 1997. Falta determinar todavía si se cumplen los requisitos de densidad, ambientales, sociales, económicos que requiere el Plan Regulador. Como lo dijo claramente el señor Procurador Adjunto: "el desarrollador no va a meter un peso si antes no le dan el chance, pero más aún, va a asumir un riesgo porque puede ser que de los estudios que realice mire que la finca no sirve ..." / La urgencia de de encontrar un terreno para los asentamientos más antiguos y en mayor riesgo -hablamos de La Loma y El Rodeo, en primera instancia -ha sido todo un vía crucis, pues se han analizado varias propiedades que luego han tenido que ser desechadas por una razón u otra, sin que se haya logrado el propósito básico de ubicar un terreno suficientemente grande y adecuado al fin que aquí se discute. / Tampoco ha quedado claro a los recurrentes que la Asociación Cantonal de Vivienda ni siquiera se menciona en el nuevo acuerdo municipal. Esto es importante recalcarlo porque el Recurso se le menciona una y otra vez, siendo que la responsabilidad total de la aplicación del Transitorio es exclusiva del Concejo. Este aspecto fue corregido, precisamente, con el nuevo acuerdo" (folios 56 a 59);
• 15)Que por acuerdo 2011-050-038, de la sesión ordinaria 050, del cuatro de abril del dos mil once, el Concejo acoge el dictamen de la Comisión de Jurídicos, de manera que rechaza el recurso de revocatoria planteado y admite la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo (folio 61);
• 16)Que habiéndose elevado la apelación formulada ante el Tribunal, el Concejo en cumplimiento de la prevención de las once horas cuarenta y dos minutos del siete de junio del dos mil once, hace el emplazamiento de ley, mediante oficio CM-554A-2011, del nueve de junio siguiente (elevación por oficio SM-005-2011, del once de abril, a folio 63; prevención a folio 64; emplazamiento a folio 77);
• 17)Que por resolución de las diez horas tres minutos del veintisiete de julio del dos mil once, este Despacho confiere la audiencia de ley a los apelantes, al personero de Viento Fresco Sociedad Anónima y a la Asociación Cantonal de Vivienda, siendo notificados los interesados (folios 120 a 119); y,
• 18)Que el personero de Viento Fresco Sociedad Anónima se apersona ante esta Autoridad el siete de febrero del dos mil doce, indicando que es el titular de las fincas que la Asociación Cantonal de Vivienda de Vásquez de Coronado ha manifestado tener intención de adquirir para levantar un proyecto de vivienda, no es parte actora ni demandada en este asunto, actuando como tercero que no tiene participación ni conocimiento del trámite administrativo interno de la Municipalidad, pero que si es de su interés darle seguimiento al resultado del mismo" (folios 118 a 119).

II.HECHOS NO PROBADOS.- Por no existir respaldo en los autos ni derivarse de los mismos, se tiene por indemostrado lo siguiente:

• 1)Que la Municipalidad de Coronando en asocio con la Asociación Cantonal de Vivienda, tenga un proyecto de reubicación de tugurios en ese cantón;
• 2)Que el proyecto urbano que se pretende realizar en la finca propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, esté respaldado en gestión previa de la Municipalidad de Coronado o de la Asociación Cantonal de Vivienda;
• 3)Los antecedentes en los que se sustenta el Concejo de la Municipalidad Vásquez de Coronado para apoyar el proyecto habitacional en la propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima;
• 4)Que el proyecto habitacional que se pretende realizar en la finca propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima esté respaldado en estudios previos técnicos y más propiamente del SENARA y en el oficio GT 2.2.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez del Departamento de Gestión de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Vásquez de Coronado;
• 5)El contenido del oficio GT 2.2.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez del Departamento de Gestión de Desarrollo Territorial de la Municipalidad de Vásquez de Coronado;
• 6)Que la Municipalidad de Coronado o la Asociación Cantonal de Vivienda tengan un registro de personas que viven en situación de precario en su cantón, a la fecha de entrada en vigencia (veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho) del plan regulador aprobado por esa entidad;
• 7)El tipo de proyecto urbano que se pretende levantar en la propiedad con matrícula de folio real número Placa17151;
• 8)Las condiciones reales de la propiedad con matrícula de folio real número Placa17151 y el porcentaje de tierra aprovechable para el proyecto habitacional que se pretende levantar en él;
• 9)Quién es el gestor o desarrollador del proyecto que se pretende levantar en la propiedad con matrícula de folio real número Placa17151, a saber, el Poder Ejecutivo, la Asamblea Legislativa, instituciones de vivienda, el dueño del inmueble;
• 10)Que el proyecto habitacional en cuestión cuente con fuente de financiamiento de instituciones de la vivienda;
• 11)Las familias que viven en condición precario en el cantón Vásquez de Coronado, beneficiadas con el proyecto habitacional en cuestión; y, 10.) Que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) haya intervenido en la tramitación del proyecto habitacional Conjunto Residencial Gaby, en la propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima. No hay prueba al respecto.

III.DE LOS AGRAVIOS DE LA APELACIÓN.- Los apelantes manifiestan su inconformidad con el acuerdo 2011-147-015, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Coronado en la sesión ordinaria número 047-2011, del catorce de marzo del dos mil once, por motivos de oportunidad, conveniencia y mérito, además de jurídicas, sobre la base de los siguientes motivos: a.) Que los errores de fondo en que incurrió el primer acuerdo no se solventan en el segundo, siendo una burla e irrespeto a la "civilidad del ciudadano", no existiendo elementos objetivos para sostener el acuerdo. Así, enuncian que no hay expediente ni fundamento técnico alguno, ni siquiera deliberación para la adopción del mismo; faltan estudios de la densidad poblacional, resolución de la Setena, certificación de la existencia y personería de la Asociación de Vivienda Cantonal; estudios geológicos y topográficos del terreno, del Senara y del MINAET sobre las condiciones de las aguas, el soporte del suelo.

Así, acusan que se desconocen los criterios técnicos para cambiar el uso de suelo a una finca ubicada en la zona de parcelas agrícolas para permitirle la alta densidad de las zonas urbanas. No se valoran las condiciones propias del terreno, que tiene pendientes y que no lo hace apto para el proyecto en cuestión, ni en cuáles áreas se puede construir. En este sentido, acusa que se delega en el desarrollador definir los parámetros de densidad poblacional óptima o real, lo cual en todo caso debe ser previo, siendo que la decisión del cambio del uso no puede quedar en manos de un sujeto de derecho privado; b.) Que la decisión del Concejo evidencia una errónea aplicación del transitorio 4 del Plan Regulador del cantón, que tiene un evidente sentido social, al permitir erradicar los tugurios existentes a la fecha de entrada en vigencia del Plan Regulador local, pero bajo los presupuestos establecidos en la norma, los que no se dan en este caso.

Acusan que la norma de referencia protege sólo a quienes vivían en el cantón, constituyéndose en una excepción desconociéndose además, su naturaleza transitoria, e insisten, únicamente respecto de quienes tienen una situación jurídica consolidada. En este caso, se desconoce a quien se va a favorecer con la medida, dado que no existen registros de los asentamientos existentes; los tugurios o centros de población en situación de riesgo y amenazas naturales; las familias de interés social que viven en tales asentamientos. Por ello acusan que la decisión adoptada no sólo no está debidamente motivada, sino que el motivo aducido no está cubierto por la normativa urbana de referencia, lesionándose con ello, el contenido y esencia de dicha regulación. Insisten que el derecho que se dispone en la misma, no es en relación a un bien (inmueble) sino de personas o grupos humanos (sujetos). Así, concluyen, al no existir un registro, siquiera de a quienes concretamente se beneficiarían con la medida, se evidencia la falta de motivo.

Además, llaman la atención sobre la brevedad de las normas transitorias. c.) Que la actuación impugnada es violatoria de los artículos 128, 130, 133, 158, 159, 169, 170 y 174 de la Ley General de la Administración Pública; por presentar vicio grave en los elementos del motivo y del fin. Advierten que el acuerdo no garantiza el destino que supuestamente le sostiene -dotar de vivienda a personas de interés social y ayudar a erradicar tugurios en el cantón-, en tanto se cuestionan ¿Qué sucede si el terreno no aguanta la densidad poblacional aprobada? A quién se beneficiaría evidentemente sería únicamente al desarrollador; de manera que el acuerdo tenía un fin que no se puede cumplir. (Folios 65 a 76, 81 a 89, 95 a 108.)

A.- FUNDAMENTOS PARA LA DECISIÓN DE ESTE ASUNTO.-

VI.Por el contenido del acuerdo impugnado y en atención a los motivos de impugnación, se estima necesario clarificar, no sólo el ámbito competencia de las municipalidades en el ámbito urbano-local, sino en particular de la diferenciación de los conceptos de fraccionamiento y urbanizaciones, así como el fundamento jurídico para la exigencia de la dotación de parcela o terreno del lote a urbanizar, para destinarlo a zona verde, conforme al mandato legal del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. Asimismo, se clarifican el contenido de la motivación, el motivo y el procedimiento administrativo, como elementos esenciales de los acto. Todo lo anterior, para poder analizar, finalmente, el acuerdo apelado.

V.DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), " los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." El "poder de policía " es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, todas de la Sala Constitucional.)

VI.DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos, siendo que la actuación impugnada conlleva en si mismo la realización de un proyecto urbanístico. Así,

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas …” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques , así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. En igual sentido, la número y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, y en especial -de relevancia para resolución de este asunto- de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.

A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas , partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica , en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso.

En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

VII.DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS EN GENERAL Y LAS MUNICIPALES.- Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como

"[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional.

Consecuentemente, ello implica la localización , respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

VIII.DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil . En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.

Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.

Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.

De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.

En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.

Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, " es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA : cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

IX.DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local.

Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional.

Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.

Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal , de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial.

En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.

X.DEL OTORGAMIENTO Y EFECTOS DE LOS USOS DE SUELO.- Habiéndose hecho referencia a la competencia de las municipalidades en el ámbito del urbanismo local y el contenido y trascendencia de las regulaciones urbanísticas; se procede a clarificar el contenido y efectos de los usos de suelo, en atención a que el contenido de la decisión impugnada, es precisamente la determinación de un uso no conforme, respecto de la actividad pretendida por la interesada. En efecto, los certificados de uso del suelo son actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican situaciones jurídicas –tal y como lo señala la jurisprudencia administrativa, así por ejemplo Procuraduría General de la República en sus dictámenes número C-327-2001 y C-357-2003–, toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento, en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana.

En este sentido es que debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia – tanto constitucional como contencioso-administrativa- ha señalado que los planes urbanísticos son disposiciones normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien. Así, se prohibe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación. En forma concordante, del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, se entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, en su artículo 12 se señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala en forma expresa:

"El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión." (El subrayado no es del original.)

De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por esta razón la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, en tanto no resulta legítimo alegar que se constituye en un acto declarativo de derechos. De manera que es precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente al acto certificante.

XI.Sin embargo, es importante tener en cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto su contenido y función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo. En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de la Sala Constitucional).

XII.DE LA EXIGENCIA DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES.- En materia ambiental -de la que forma parte el urbanismo, según lo indicó la propia Sala Constitucional en la citada sentencia 3656-2003-, resultan de aplicación una serie de principios constitucionales ambientales, que cumplen su función orientadora, integradora e interpretativa –en los términos previstos en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública-, cuyo rango normativo es, cabalmente de orden constitucional, en tanto interpretan, integran y orientan la aplicación de un derecho fundamental, en este caso, de la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme a las previsiones del numeral 50 de la Constitución Política y los tratados internacionales de la materia. Entendemos entonces que, en tanto existe una obligación para el Estado Costarricense en su conjunto –es decir, sin exclusión de ninguna institución pública-, así como para los administrados, en el respeto de este derecho fundamental, estos principios condicionan la actuación –tanto de las administraciones públicas como de los particulares- cuando tengan algún nivel de incidencia en el ambiente.

Así, para la adopción de una decisión final (acto final), la Administración se ve compelida a realizar todas las gestiones necesarias para impartir justicia, en este caso, administrativa, que obliga a investigar de la mejor manera, para adecuarla a los antecedentes "legítimos y reales" (motivo) en los que sustenta la decisión final (contenido) en adecuación a la finalidad legítima y permitida por el ordenamiento jurídico (fin); pudiendo en consecuencia requerir probanzas o trámites previos, a fin de adecuar la decisión final a un criterio objetivo y no antojadizo o arbitrario, cabalmente en aplicación de los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto la ciencia y la técnica se constituyen en parámetros de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, en materia ambiental, cobran especial significación estas consideraciones, por implicar la aplicación, de manera conjunta de dos principios constitucionales ambientales, de gran trascendencia, a saber la objetivación de la tutela del ambiente y el principio precautorio.

El primero (la objetivación de la tutela del ambiente), tiene como contenido que en esta materia (la ambiental) sea exigida la necesaria motivación en criterios objetivos –consistentes en estudios técnicos y científicos– de las decisiones y actuaciones administrativas en el marco de las diversas funciones públicas que realiza el Estado en atención a efectivizar la tutela ambiental; y es así como resulta de aplicación tanto en el ámbito del ejercicio de la función materialmente administrativa, como también en el de la función legislativa y, por supuesto, de la función jurisdiccional. En atención a lo anterior, es posible concluir que en tales supuestos –al momento de promulgar una ley, adoptarse una norma reglamentaria, al emitirse un fallo jurisdiccional, o realizarse una actuación materialmente administrativa, la decisión del legislador, jerarca administrativo, el juez o del funcionario–, la discrecionalidad de los Poderes Públicos se ve reducida a cero.

Este principio encuentra su sustento y desarrollo en los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública de manera genérica, y más concretamente, como derivado del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige como requisito previo a la aprobación y realización de cualquier proyecto que pueda tener alguna incidencia en el ambiente, la evaluación de impacto ambiental, su control, que por interpretación podemos extenderlo a la exigencia de probanza técnica y científica que sustente toda decisión de la Administración Pública en la materia ambiental en sus diversas manifestaciones de la función pública. Y el segundo, el principio precautorio o principio de la evitación prudente , cuya denominación se origina en el latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, se aplica a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa.

Así, la acción de prevenir pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Este principio es corolario del principio de responsabilidad, ya que surge de la consideración de los nuevos riesgos y daños que la conducta humana provoca en la naturaleza, en atención al tipo de lesiones que se pueden causar sobre el ambiente y la salud de las personas, que se califican de irreversibles, no sólo por su dimensión, sino también por su acumulación. Por tal motivo es que es posible concluir que la realización de los estudios técnicos actúa como condicionante necesario para la correcta aplicación del principio precautorio en materia ambiental; como se ha establecido en el Estudio Nombre102470 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (KOURILSKY, Phillipe, VINEY, Geneviève. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre.

Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Traducción libre y citado por MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); en el Pronunciamiento o Comunicación de la Unión Europea de febrero del año dos mil –COM–; en la Resolución de Nombre99621, de diciembre del año dos mil y en la propuesta de la Science and Enviromental Health Network (SEHN), que establecen pautas para la operatividad de este principio, al exigir como sustento de cualquier decisión de la Administración, la definición, graduación y evaluación del riesgo, para lo cual se requieren de los necesarios estudios objetivos previos. Así, el contenido del principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable -no comprobable mediante métodos objetivos y/o científicos- en relación con la peligrosidad de cualquier actividad, por las posibles repercusiones ambientales, sea, para impedir daños graves e irreparables, ya sea para imponer medidas cautelares en la tramitación de los procedimientos o en la fase de ejecución del derecho otorgado, prohibirla (decisión final o de fondo) o para imponer las medidas correctivas o de mitigación necesarias (decisión final o de fondo) condicionantes de la actividad autorizada a fin de evitar el daño ambiental y en la salud de las personas.

Se trata de determinar las situaciones de riesgo para el ambiente (concepto entendido de manera amplia e integral, que comprende tanto los elementos de la biodiversidad natural, como los elementos del urbanismo, según interpretación dada por la propia Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres) y que tienen o pueden tener repercusiones negativas en la salud de la población; y con ello, se condiciona la actuación de la Administración, donde se presentan las siguientes situaciones:

• 1)la aplicación de manera tajante el principio de la prevención, que se traduce, en la imposibilidad de la autorización y realización del proyecto sometido a evaluación, cuando se está ante un criterio técnico y científico certero de que una actividad humana (de cualquier índole, sea pública o privada, empresarial, industrial, comercial, agrícola, etc.) provocará un daño al ambiente y a sus elementos, por cuanto se parte del deber de evitarlos con anticipación. Asimismo, este principio se traduce en la la adopción de acciones anticipativas positivas para la evitación del daño (a modo de ejemplo, decretos de protección de especies, vedas, definición de anillos de contención del área urbana, determinación de áreas especiales protegidas, etc.);
• 2)la adopción de medidas de mitigación del daño ambiental y de los riesgos en la ejecución de los proyectos técnicamente establecidas, como elemento condicionante de los permisos y autorizaciones de proyectos, cuando como producto de las evaluaciones técnicas, científicas y objetivas previos sobre los posibles impactos en el ambiente, se concluya que la misma tiene niveles de contaminación previamente determinados como aceptables con criterio científico y técnico. Lo anterior resulta de trascedencia por cuanto de comprobarse el incumplimiento de tales medidas, resulta obligada la cancelación del derecho conferido, previo procedimiento ordinario al efecto; y
• 3)cuando técnica, objetiva y científicamente existe duda razonable del impacto en el ambiente y salud de las personas con la implementación y ejecuciòn de un determinado proyecto, resulta obligada para la Administración la aplicación del principio precautorio o pro natura, que exige la denegación del permiso o autorización requerida, o lo que es lo mismo, su denegación. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible o una duda al respecto, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en la materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto, de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Una de las características esenciales del Derecho Ambiental es que aún cuando en última instancia se apoya en un dispositivo sancionador; su objetivo es fundamentalmente preventivo, en tanto lo que se pretende es precisamente evitar que se produzcan daños al ambiente. Por ello son necesarias acciones que se anticipen a cualquier acción contaminante –degradación del ambiente–, en lugar de limitarse a verificar e intentar a posteriori reparar los daños, que en muchos casos, son irreversibles. El reconocimiento jurídico del principio precautorio es una realidad, de manera que no sólo lo tenemos como tal (principio o valor), sino, en nuestro caso, como una verdadera norma jurídica, tanto a nivel internacional, como en el interno. Así, en el primero, encontramos expreso reconocimiento en las siguientes convenciones: el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa del ozono, de mil novecientos ochenta y siete; el Principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la Declaración de Río de mil novecientos noventa y dos; la Convención marco sobre el cambio climático de mil novecientos noventa y dos; el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de las biotecnologías del Convenio sobre biodiversidad, aprobado en enero del año dos mil; y, el Convenio de Estocolmo para la eliminación de contaminantes orgánicos persistentes, firmado en mayo del dos mil uno. En el orden interno nacional también se recoge en forma expresa este principio, a modo de parámetro o criterio para aplicar la normativa ambiental, además de lo dispuesto en el citado numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente , que dice textualmente:

"Evaluación de impacto ambiental . Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnico Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental"; en lo dispuesto en el artículo 11 incisos 1) y 2) de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, que en lo que interesa dispone:

"Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley:

1. 1Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia, anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.
2. 2Criterio precautorio o in dubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección."

Por ello, si ese basamento técnico-científico-objetivo no existe, obliga a las Administraciones a procurarse ese elemento para poder adoptar una decisión seria y responsable ante la situación planteada, cabalmente para conformar el motivo del acto administrativo que finalmente se adopte; además, claro está, de su adecuación a la normativa urbana para el desarrollo del cantón (sujeción a los Planes Reguladores u Ordenamientos Territoriales). Así, según lo indicado, en virtud de la aplicación de este principio, se invierte la carga de la prueba a cargo del desarrollador, en tanto tiene que acreditar que el proyecto que proyecta o la actividad que pretende realizar, no provoca daño a los recursos y elementos de la naturaleza, no afecta el equilibrio ecológico de la naturaleza y no causa causa perjuicio en la salud de las personas. Lo anterior encuentra su justificación, por cuanto se dispone toda vez que se está ante un conflicto de naturaleza urbano-ambiental, ámbito del recurso que tiene particulares disposiciones y principios de orden legal, entre ellos, "el que contamina paga" y la inversión de la carga de la prueba, contenido en normas internacionales, sobre todo a partir de la Declaración de Río (de 1992), que en su principio 16 lo enuncia de la siguiente manera:

"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamine debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales." Asimismo, se desarrolla en nuestra legislación, en el artículo 2 inciso d) de la Ley Orgánica del Ambiente, que expresamente dispone entre sus principios rectores, la responsabilidad objetiva en la causación de los daños ambientales, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes. Debe entenderse que en lo que respecta a la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental, de la que forma parte el urbanismo (como ya se indicó anteriormente), ésta se traduce en una presunción de causación de daño ambiental del desarrollador del proyecto que pretende su autorización o que se ejecuta, sobre la base de una responsabilidad patrimonial objetiva; lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1048 del Código Civil, que establece una responsabilidad objetiva por el riesgo creado o riesgo provecho y de las propias normas de la Ley General de la Administración Pública (artículo 190 y siguientes), que ha sido reforzada al tenor de diversas leyes especiales ambientales.

Lo anterior encuentra sustento expreso en nuestra legislación nacional en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, por el que la carga de la prueba en los procedimientos ambientales corresponderá a quien solicita la autorización, licencia o permiso de uso o aprovechamiento de recursos naturales, o al infractor, a fin de demostrar que él no causó el daño, o que su actividad no generará daño al ambiente, en los siguientes términos:

"Carga de la prueba: La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso de acceso a la biodiversidad a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental."

XIII.DEL MOTIVO Y LA MOTIVACIÓN COMO ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- La existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado.

Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta.

XIV.De igual suerte, y muy ligado al elemento anterior, aún y cuando no pueden confundirse, el motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo , por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

Finalmente, el fin, "es el resultado metajurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo, en relación con el motivo" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). Este elemento siempre es reglado, en tanto la ley lo fija de manera expresa y específica, y en su defecto, corresponderá al juez su determinación, sobre la base de los otros elementos del acto (motivo y contenido)no existiendo discrecionalidad para la Administración para su determinación. Así, el fin no es ni puede ser en beneficio personal del servidor público o de un tercero. De suerte que, si hay irregularidades en el motivo y el contenido, irremediablemente ello se traduce en una inadecuación del acto a su fin, manifestándose como un vicio por exceso de poder, como lo prevé el artículo 131 de la citada Ley General de la Administración Pública.

B.- ANÁLISIS DEL ACUERDO IMPUGNADO.-

XVI.DE LOS VICIOS ESENCIALES DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Revisado en detalle el expediente, así como las alegaciones que hace la apelante y las actuaciones de la Municipalidad de Coronado en este caso, concluye este Tribunal que el acuerdo impugnado presenta serios vicios en sus elementos esenciales, que conllevan la nulidad del mismo

En primer lugar: carece de motivo, con grave infracción del artículo 133, en relación con el 166 de la Ley General de la Administración Pública. El acuerdo impugnado, que autoriza la aplicación del Transitorio IV del Plan Regulador de Coronado a la finca con matrícula de folio real Placa17151 de la Provincia de San José, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, lo que conlleva el reconocerle la alta densidad para poder realizar un proyecto de vivienda de interés social para doscientas setenta y tres familias en situación precaria, se sustenta en la moción de varios regidores -Greivin Mora Gómez, Krisia María Montoya Calderón, Carlos Rodríguez Murillo, Roger Cascante Rodríguez, Mireya González Núñez, Rolando Zamora González y el regidor suplente Iván Jiménez Hidalgo, quien vota en sustitución de la regidora propietaria Mayela Morales Rodríguez-, en la que sostienen la existencia de "todos los requisitos técnicos necesarios para dar ese paso, ... con el fin de que se continúe con los trámites correspondientes", como alegan expresó al Concejo el ingeniero Alfredo Zeledón.

Al efecto debe recordarse que en la sesión ordinaria del cuerpo de ediles número 044-2011, celebrada el veintiuno de febrero del dos mil once, se apersonaron la diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes Luis Fallas, quienes requirieron al Concejo adoptar el acuerdo que aquí se impugna. En esa misma sesión, también participó el ingeniero municipal, Alfredo Zeledón, quien manifestó todo lo contrario de lo alegado por los indicados regidores, al comunicarle a los presentes, que a esa fecha, no existían estudios técnicos ni elementos objetivos que permitieran determinar siquiera el porcentaje de terreno aprovechable de la finca en cuestión -211220-000-, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima, así como tampoco la capacidad de recarga del suelo, ni la situación hídrica del terreno, estudios topográficos, de desnivel, y advierte que no se había realizado el estudio de impacto ambiental exigido para tal proyecto, que requería del análisis de las variables antropológicas y arqueológicas para el sitio de Loma Bonita, código Placa17150 , existente en el predio, según información del Museo Nacional.

Sólo se registró que el inmueble en cuestión presenta tres estrados diferentes: "un estrato plano que aguanto poco más o menos de 114 habitantes por hectárea; un estrato digamos de pendiente moderada que aguanta 58 habitantes por hectárea; y un estrato que no tiene capacidad de carga puesto que son pendientes superiores a un 30% lo cual se traduciría como la pendiente que puede ser un tractor arrastrando con una carga atrás", que lo informa el propio ingeniero municipal en la sesión ordinaria 044-2011 y que la finca se ubica en la Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), en la cual, no se permiten proyectos de orden habitacional o urbanístico, como lo advirtió con claridad y precisión la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en su oficio C-PU-D-317-2001, del veintiuno de marzo del dos mil once, suscrito por su Director a.i. Msc. Leonel Rosales Maroto, y que le fuera comunicado directamente al Concejo de Vásquez de Coronado (visible a folios 91 a 94).

En efecto, en esa ocasión (sesión ordinaria 044-2011, del veintiuno de febrero del dos mil once), así como en la sesión 047-2011, del catorce de marzo siguiente (a folios 50 a 51), es la posición de las autoridades municipales, se pretende justificar la decisión con la consideración de que es a partir de esa autorización (cabalmente la impugnada), que el desarrollador podrá realizar todas las pericias y estudios técnicos a fin de poder acreditar las condiciones reales del terreno para el proyecto que se pretende realizar, en principio, un asentamiento para doscientas setenta y tres familias en situación precaria, supuestamente a cargo de la Asociación Cantonal de Vivienda. Llama la atención que, a la fecha en que se resuelve este asunto, inclusive este Tribunal carece de la mínima información referente, no sólo al terreno en cuestión -en lo concerniente al área total, ubicación exacta y condiciones físicas del mismo-, sino también en relación al proyecto que se pretende levantar en el sitio, a tal punto, que ni siquiera existe un expediente administrativo en el que se registre todo lo concerniente a éste -departamento responsable, registros de las posibles familias favorecidas que viven en precario, por lo menos con un año de antelación a la fecha de vigencia del plan regulador del cantón de Vásquez de Coronado, estudios sociales y técnicos, convenios de cooperación, estudio de financiamiento, etc.- No sabemos si el proyecto en cuestión está respaldado en gestión previa de la Municipalidad recurrida, o por el contrario, responderá a una gestión de particulares, o nace de algún proyecto del Poder Ejecutivo.

De nada de lo anterior existe registro, ni siquiera del supuesto oficio al que hace mención el ingeniero municipal en la sesión del veintiuno de febrero del dos mil once, a saber el GT 2.3.30-147-10, del veintiocho de setiembre del dos mil diez. Además, desconocemos, el proyecto habitacional que se pretende levantar, no existen planos o siquiera anteproyectos del mismo, a quienes pretende beneficiar. Lo único con que se cuenta es el acta de la sesión 044-2011, celebrada el veintiuno de febrero del dos mil once, que a todas luces es insuficiente para sustentar un proyecto del nivel del que indicaron la diputada Alicia Fournier y el Defensor Adjunto de los Habitantes Luis Fallas. No resulta posible entonces, autorizar una densidad poblacional para facilitar un proyecto habitacional de tal envergadura, si ni siquiera se tienen los elementos objetivos mínimos que lo puedan justificar, tanto los de orden administrativo como los de corte urbano-ambiental, y que cabalmente, son los que deberían sustentar la adopción del acuerdo impugnado.

Se repite, nada de lo anterior existe y, mucho menos, en los términos en que lo señalaron los regidores que presentaron la moción para su adopción. Como se indicó líneas atrás, la decisión tiene un alto contenido urbano-ambiental, y como tal, debe estar sustentada en criterio objetivo y técnico, todo lo cual falta en este asunto, con grave infracción del comentado principio constitucional ambiental, de la objetivación de la tutela del ambiente. En resumen, no hay un solo elemento objetivo que de sustento a la decisión adoptada.

En segundo lugar, el contenido del acto es contrario al ordenamiento jurídico, que se traduce en una derogación singular del Plan Regulador del cantón Vásquez de Coronado, en tanto excede a la regulación del Transitorio 4, disposición que no resulta aplicable al caso. Es evidente que la modificación de la cobertura de la densidad poblacional prevista en el Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado para la propiedad -211220-000-, de la Provincia de San José, ubicada en la Zona de Parcela Agrícola conforme al Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado conlleva implícitamente la modificación del uso de suelo previsto y regulado previamente en la indicada normativa urbano local para el sitio donde se ubica esa finca, propiedad de Viento Fresco Sociedad Anónima. Es un hecho incontrovertido que la misma está ubicada en la Zona de Parcelas Agrícolas (ZPA), cuyo destino es exclusivamente de uso agrario, en tanto el propósito de esta zona "... es permitir un desarrollo agrícola intenso y aledaño a la ciudad, que se especialice en una agricultura intensiva moderna, propia de borde de una metrópolis.

(Viveros, hortalizas, frutas, queso y leche de cabra, cultivos hidropónicos, cultivos de jardinería, etc)", como lo prevé el numeral 14.2 del citado plan regulador; en el que son permitidos los siguientes usos: agricultura, lecherías, granjas, vivienda conexa (dos por finca), instalaciones conexas (silos, trojas), agroindustria, instalaciones deportivas, instalaciones recreativas y centros educativos, se detalla en el numeral 14.3 del reglamento de zonificación de referencia. La densidad poblacional permitida es de diez habitantes por hectárea, donde las construcciones tienen los siguientes requisitos:

"14.5 Requisitos Densidad Máxima: 10 hab/ha -Área mínima de Finca 1 Ha.

-Frente mínimo de finca 50 m -Cobertura máxima 6 % -Superficie pavimentada 5 % -Área de piso 2 veces la cobertura -Retiro frontal 10 m -Retiro lateral y posterior 6 m - Cierres Verjas tipo 1,2 y 4,8 (Según Art. 32 de este Reglamento)" En este sentido, debe de entenderse que, al tenor de la definición conceptual que se hace en el artículo 3 de esta regulación, "Todo uso que no esté incluido en la lista de los usos permitidos y condicionales, se entiende que no está permitido en la zona " (el resaltado no es del original). La Zona de Parcela Agrícola "comprende El Rodeo, contiguo al margen Norte de la Quebrada Piedras y hasta el margen Sur de la Quebrada Honda, incluyendo el islote que deja el Río Virilla en Dulce Nombre, demarcados y señalizados en Mapa de Zonificación bajo las siglas ZPA", determina el numeral 14.1 del Reglamento de referencia. Por su parte, la Zona Residencial de Alta Densidad (ZRAD), prevista en el numeral 25, se ubica "... al interior de Patalillo y Dulce Nombre urbano y las áreas urbanas en la ZPA", que tiene como propósito "... permitir continuar e intensificar el uso residencial, demarcado en el Mapa de Zonificación", siendo sus usos permitidos los siguientes: residencial unifamiliar, comercio y servicios de barrio, usos público-institucionales, pequeña industria artesanal y multifamiliares. La densidad máxima permitida es de ciento cuarenta y tres habitantes por hectárea, y se establecen como requisitos para las edificaciones que se levanten en esta zona los siguientes:

"25.4.1. Residencia unifamiliar - Área mínima de Lote 180 m2.

- Frente mínimo de lote 8 m - Cobertura máxima, más superficie pavimentada 75 % - Superficie de jardín 25 % - Área de piso 2 veces la cobertura - Área drenaje T.Séptico Según disposiciones del del Ministerio de Salud y MINAE - Retiros Frontal 2 m Posterior 3 m -Verjas Tipo 7. (Según disposiciones del Artículo 32 de este Reglamento).

25.4.2. Comercio y Servicios de barrio- - Área mínima de Lote 180 m2 - Frente mínimo de lote 8 m - Cobertura máxima, más superficie pavimentada 75 % - Superficie de jardín 25 % - Área de piso 2 veces la cobertura - Área drenaje T.Séptico Según disposiciones del Ministerio de Salud y MINAE - Retiros Frontal 2 m Posterior y lateral 3 m - Verjas Tipo 7.

- Área de parqueo: 20 % 25.4.4. U Pequeña Industria Artesanal - Area de lote para condominios, industria: 360 m - Frente mínimo de lote 15 m - Cobertura máxima, más superficie pavimentada 75 % - Superficie de jardín 25 % -Área de piso dos pisos -Área drenaje T.Séptico Disposiciones del Ministerio de Salud y MINAE - Retiros Frontal 2 m Posterior 3 m primer piso y un metro adicional por piso.

Laterales 3m - Verjas Tipo 1,2,4,6 y 8.

- Área de parqueo: Según disposiciones del Reglamento de Construcciones 25.4.3. Multifamilar - Área de lote: 360 m - Frente mínimo de lote 15 m - Cobertura máxima, más superficie pavimentada 75 % - Superficie de jardín 25 % - Área de piso dos pisos - Área drenaje T.Séptico Disposiciones del Ministerio de Salud y MINAE - Retiros Frontal 2 m Posterior 3 m primer piso y un metro adicional por piso.

- Verjas Tipo 1,3,4,6, 7y 8. (Según Artículo 32 de este Reglamento) - Área de parqueo: Según Reglamento de Construcciones - Se permite solamente una habitación cada 90 m2" De manera que, con el acuerdo impugnado, no sólo se cambia la densidad poblacional, pasándose de una cobertura de diez habitantes por hectárea, prevista para la Zona de Parcela Agrícola, a una de ciento cuarenta y tres por hectárea, propia de la Zona Residencial de Alta Densidad, y con ello, también se modifican los usos permitidos y las dimensiones de los lotes, en tanto la cobertura de un seis por ciento (6 %) de la primera, pasa a un setenta y cinco por ciento (75%) de la segunda zona; lo anterior, según se indicó en el punto primero, sin ninguna justificación técnica ni objetiva que respalde esta decisión, y sin que resulte aplicable lo dispuesto en el transitorio 4 del Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado, por no darse los presupuestos de hecho que establece esta regulación. Nótese al respecto que dicha norma dispone literalmente:

"4. Para efectos de reubicación de asentamientos existentes y consolidados a la fecha, bajo condiciones de Riesgos y Amenazas Naturales, de Tugurios y Familias de Interés Social del Cantón (de conformidad con el Sistema Nacional Financiero para la Vivienda y previo Estudio Socioeconómico del Instituto Mixto de Ayuda Social), se establecerá un Programa que permita trasladar a vecinos del Cantón en terrenos ubicados cercanos al asentamiento, preferentemente, en el mismo Distrito donde actualmente se localizan.

4.1. En el caso de Asentamientos en Tugurios, la Municipalidad registrará detalladamente para su Programa de Reubicación, las familias existentes y con, al menos, un año de residir en el asentamiento, las cuales serán beneficiarias directas y exclusivas de dicho Programa.

4.2. Como requisitos constructivos se regirá mediante las disposiciones de la Zona de Alta Densidad.

4.3. Los Programas de Desarrollo del tipo de Familias de Interés Social estarán bajo el patrocinio y control directo de la Municipalidad." Debe quedar claro que se trata de una norma de excepción, en tanto permite la "desaplicación" de la normativa urbano local que se promulga y rige el cantón de Vásquez de Coronado; pero sólo de manera transitoria, lo que significa que su vigencia jurídica es temporal, en los primeros tiempos de adoptada la nueva regulación, sin que en modo alguno pueda extenderse a todo el plazo de aplicación del cuerpo normativo al que pertenece, en tanto, por su contenido, establece disposiciones a modo de dimensionamiento de los efectos de la nueva regulación, a efecto de no afectar derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas; y por ello, sólo puede aplicarse cuando se den los supuestos de hecho previstos en ella, a saber a.) en relación a asentamientos en situación de "riesgo, amenazas naturales, tugurios y familias de interés social"; b.) tales asentamientos debían existir y estar consolidados, por lo menos con un año de antelación a la fecha de vigencia de la nueva regulación, lo que ocurrió el veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho, conforme al numeral 43 de la normativa de referencia, al publicarse ese día en La Gaceta número 78; c.) tratarse de un proyecto habitacional "patrocinado directamente por la Municipalidad de Vásquez de Coronado", lo cual implica, no sólo la previsión presupuestaria para su realización, sino la adopción del proyecto como tal, mediante acuerdo del Concejo dictado al efecto, debidamente sustentado en criterio técnico y jurídico al efecto (motivo) y motivado (fundamentación) y d.) el traslado no se autoriza para otra zona que no sea la urbana, en tanto exige que se haga en "terrenos cercanos al asentamiento" existente (en peligro o situación de riesgo), es más, se dispone que se haga "preferentemente, en el mismo Distrito donde actualmente se localizan." Resulta más que evidente en este asunto que, no existe constancia de registros oficiales, ni de la municipalidad recurrida ni de otras instituciones públicas, de asentamientos en las condiciones que la norma de referencia prevé, ni de las familias que viven en el cantón de Vásquez de Coronado por lo menos con un año de antelación a la vigencia del Plan Regulador de Vásquez de Coronado, esto es, como mínimo, al veintitrés de abril de mil novecientos noventa y siete.

Tampoco, se insiste, existe constancia de que tal proyecto habitacional esté bajo la dirección de la corporación local. Nada de lo anterior está acreditado. Consecuentemente, el contenido del acuerdo impugnado es contrario al ordenamiento jurídico, por contravenir de manera directa la normativa urbano local de Vásquez de Coronado.

En tercer lugar, siendo que no hay motivo para la adopción del acuerdo impugnado, y el contenido del mismo es contrario al ordenamiento jurídico nacional, se evidencia que en este caso se configura la desviación de poder , que se dispone en el artículo 131.1 de la Ley General de la Administración Pública. Nótese que supuestamente la finalidad de su adopción era permitirle al desarrollador, que no es el gobierno local recurrido, sino en principio su propietario -Viento Fresco Sociedad Anónima-, el poder realizar todos los estudios técnicos para determinar la "bondad" del terreno en lo relativo a sus aptitudes físicas para poder implementar un proyecto habitacional, supuestamente de interés social. Sin embargo, con esta autorización, lejos de cumplirse el "fin" pretendido por las autoridades locales, que en todo caso, deben ser anteriores según se explicó en el punto primero, la consecuencia inmediata fue el otorgamiento de un uso de suelo para la indicada propiedad, para realizar el proyecto urbanístico denominado "Residencial Gaby".

Como bien razonan los apelantes, de no reunir dicho inmueble -cuyas características físicas a la fecha se desconocen- con las condiciones para tal proyecto -que a este momento, tampoco sabemos de qué clase y dimensiones-, ello permitiría a su titular, realizar cualquier proyecto habitacional o de orden urbanístico, en tanto se hizo adjudicatario de los requisitos y condicionamientos establecidos en el Plan Regulador del cantón para las Zonas Residenciales de Alta Densidad, ya explicadas, en abierta contravención de la misma normativa. ¿Quién detendría dicho proyecto si existe una expresa autorización del cuerpo de ediles que así lo autoriza? Nótese además que en el acuerdo impugnado, ni siquiera se hace mención que la autorización es en razón de un supuesto proyecto de interés social, al tenor del cual, se ha intentado a la saciedad para su justificación, lo cual salta a la vista que no ha sido suficiente.

En este sentido, advierte este Tribunal que hizo mal el Concejo de la Municipalidad recurrida en no atender a las consideraciones que le hiciera la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, mediante oficio C-PU-D-217-2011, del veintiuno de marzo del dos mil once, y que iba cabalmente dirigida a ese cuerpo deliberativo y al Alcalde, el cual, incluso es anterior al acuerdo por el que se rechazó la revocatoria planteada por los aquí apelantes (número 2011-050-038, de la sesión ordinaria número 050-2011, del cuatro de abril del dos mil once).

XVII.CONCLUSIÓN.- Con fundamento en las anteriores consideraciones, procede acoger la apelación formuladas por varios vecinos del cantón de Vásquez de Coronado - Juan José Salazar, Nombre102993 ., Nombre102994 , Hilda Méndez y Miguel Corrales-, y ordenar la anulación del acuerdo 2011-047-015, adoptado por el Concejo de esa corporación local en sesión ordinaria número 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once, y por conexidad y consecuencia el acuerdo número 2011-050-038, de la sesión ordinaria número 050-2011, del cuatro de abril del dos mil once, en que rechazó la revocatoria formulada por éstos. Al no existir ulterior recurso administrativo de esta decisión, procede también dar por agotada la vía administrativa.

POR TANTO:

Se anula el acuerdo 2011-047-015, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Vásquez de Coronado en sesión ordinaria número 047-2011, celebrada el catorce de marzo del dos mil once y por conexidad y consecuencia el número 2011-050-038, de la sesión ordinaria número 050-2011, del cuatro de abril del dos mil once. Se da por agotada la vía administrativa..

Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez