Demolition of Unauthorized Construction in the Maritime-Terrestrial ZoneDemolición de construcción no autorizada en zona marítimo-terrestre

Administrative Litigation Court, Second Judicial Circuit of San José, Address04 Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email: ...01 _________________________________________________________________ Proceeding: Municipal Improper Hierarchical Appeal.

Appellant: Nombre103319 Respondent: Municipalidad de Nandayure.

Case File: 12-002836-1027-CA.

No. 265-2013.

Administrative Litigation and Civil Court of the Treasury, Third Section. Second Judicial Circuit of San José, Address200 . , at eleven hours and three minutes on veintisiete de junio del dos mil trece.- This Court hears, as the improper hierarchical authority (jerarca impropio), the appeal filed by Nombre103319 against the decision of 23 de enero de 2012, signed by the Mayor of Nandayure, Msc. Carlos Arias Chaves.

Opinion drafted by Judge Leiva Poveda, and:

CONSIDERATIONS

I- Background: The following facts relevant to the resolution of this matter are deemed established: 1) On 14 de febrero de 2007, officials of the Municipalidad de Nandayure shut down the appellant’s construction project (approximately 72 square meters) by means of report number 266. At that time, it consisted of walls with a bond beam at the rough-construction stage, showed signs of plastering, had roof framing and a zinc roof, and was 45% complete (See pages 2 through 6 of the case file). 2) By agreement of the Concejo Municipal recorded in subsection 39) of Article XII of Ordinary Session No. 85, dated 14 de diciembre de 2011, the Mayor was ordered to serve the corresponding notice on Nombre103319 so that, as legally required, he would demolish the structure by his own means within a mandatory period of 10 days; otherwise, the Municipalidad would carry out the demolition at the expense of Nombre103319 (page 7 of the case file).

• 3)By decision of 23 de enero de 2012, signed by the Mayor of Nandayure, Nombre103319 was granted a period within which to demolish the structure, with the Municipalidad to carry out the corresponding demolition in the event of noncompliance (pages 15 and 16 of the case file).
• 4)Nombre103319 filed ordinary administrative appeals (recursos ordinarios) against that decision, expressly opposing the order to demolish his home (pages 17 and 18 of the case file).
• 5)By official letter OF 06 2012-i ZMT-Emc ZMT, dated 27 de febrero de 2012, Adán Venegas Chaves, Municipal Inspector for the Zona Marítimo Terrestre of the Municipalidad de Nandayure, informed Jokcuan Aju Altamirano, head of the Departamento de Zona Marítimo Terrestre, that the aforementioned structure “is occupied by Nombre103319, who, after it was shut down on 14 de febrero de 2007, a shutdown carried out by José Humberto León Abadía, then head of Z.M.T., in the presence of law-enforcement officer Marcos Fernández García, completed the construction, which as of today is fully finished and measures approximately 72m2.” (see page 19 of the case file).
• 6)Finally, by decision 006-2012, dated 7 de mayo de dos mil doce, Msc. Carlos Arias Chaves, Municipal Mayor of Nandayure, resolved “to deny in its entirety the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed by Nombre103319 against the decision issued at 13 hours on 23 de enero de 2012; therefore, the eviction and demolition of the structure owned by Nombre103319 must proceed.” Additionally, that official admitted the appeal filed and summoned the appellant to appear before this Court (see pages 21 through 36 of the case file).

II.Facts not proven: The following facts relevant to the resolution of this matter are deemed unproven: 1) That Nombre103319 is a settler (poblador) in the Public Zone (Zona Pública) of the Zona Marítimo Terrestre at playa Bejuco, in the canton of Nandayure; 2) that the Zona Marítimo Terrestre at issue lacks a Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero); 3) that no boundary-marker survey (amojonamiento) exists; 4) that the site constitutes Patrimonio Natural del Estado; and 5) that no environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) exists (the record).

III.Arguments of the parties. Appellant Nombre103319 stated that: “a) no Coastal Regulatory Plan exists at this location. b) Nor is there any boundary-marker survey by I.G.N.

• 3)There is no MINAET certification concerning the Patrimonio Natural del Estado.
• 4)There is no environmental fragility index.
• 5)I am a settler of this place, where I was also born” (page 17 of the case file). He adds that the Sala Constitucional has held that, until a Regulatory Plan exists and the Zona Marítimo Terrestre has been duly demarcated, it is not possible to find violations such as the one now alleged against him and for which he was ordered to demolish his home. He further states that the Procuraduría General de la República indicated in opinion No. C-100-95 that settlers are governed by exceptional rules and receive different treatment, which is absent from this administrative proceeding (page 18 of the case file). For its part, the respondent Municipalidad states that the very opinion cited by the appellant (C-100-1995) makes clear that it refers to the status of a settler as one of the two exceptions applicable to the Zona Marítimo Terrestre; nevertheless, to be considered a settler, the requirements established in Article 70 of the governing law must be met, and the Law does not authorize a settler to erect structures. It adds that the Procuraduría General de la República itself has specified (Opinion C-230-1997) that, regarding structures erected before Ley 6043 took effect, structures built without administrative authorization in the restricted zone by settlers who had resided in the Zona Marítimo Terrestre for more than ten years would be subject to planning in accordance with the urban-planning regulations issued, which would be applied gradually in cases of renovation or reconstruction; furthermore, structures erected by settlers would be compensated if the settlers were relocated and would remain in the zone until the corresponding planning occurred. It insists that the cited regulations apply only to structures that existed before the Law, whereas in the appellant’s case, although he claims to be a settler, that fact has not been established and no evidence whatsoever was submitted to that effect; in any event, settler status does not authorize the construction of buildings in the Zona Marítimo Terrestre. It emphasizes that, as shown by the case file, the structure at issue was actively under construction in febrero de 2007, which means that it was a new structure built without municipal authorization, requiring the Municipalidad to proceed as prescribed by law.

IV- Advantageous legal positions (situaciones jurídicas de ventaja) in the Zona Marítimo Terrestre, in light of the considerations of the Sala Primera in decision 317-2008. (occupant, owner, tenant, settler, concession holder). Because the following matters are entirely undisputed in this proceeding—the authority of municipal corporations to protect the Zona Marítimo Terrestre and the legal scope of the concept of Zona Marítimo Terrestre—this Chamber considers it necessary, before analyzing the specific case, to clarify certain legal terms concerning the different legal positions in the Zona Marítimo Terrestre governed by Ley Nº 6043 and its regulations, which have since been delineated by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in the decision cited above (317-2008). In this regard, the aforementioned Chamber has held:

“In accordance with the foregoing, it is of paramount importance to determine who must be regarded as an ‘occupant’ (ocupante) of land located in the restricted zone (zona restringida). Should that concept be equated with that of a possessor (poseedor)? After analyzing the provision under consideration jointly and harmoniously with the remaining articles of the aforementioned Law and the provisions of its Regulations, this Chamber concludes that the answer must be no. Pursuant to the first article of the Law under consideration, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) forms part of the national patrimony (patrimonio nacional), belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptible). It bears repeating that private parties may make use of the restricted zone only through concessions (concesiones) (Article 39). In this regard, under Article 12, the unauthorized holding (tenencia) of land located there is prohibited: ‘In the maritime-terrestrial zone, without due legal authorization, it is prohibited to exploit the existing flora and fauna, demarcate boundaries with fences, lanes, or by any other means, erect buildings or facilities, cut down trees, extract products, or carry out any other type of development, activity, or occupation.’ Article 13 penalizes unlawful possession (posesión) or holding as follows: ‘As soon as the authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities become aware of the violations referred to in the two preceding articles, they shall, after conducting an inquiry for that purpose if deemed necessary, proceed to evict the violators and destroy or demolish the structures, alterations, or facilities constructed by them, without any liability whatsoever for the authority or the municipality.

The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the structure or facility. All of the foregoing is without prejudice to any applicable criminal penalties.’ Nevertheless, Article 6 recognizes lawfully acquired private property in the maritime-terrestrial zone: ‘The provisions of this Law shall not apply to areas of cities situated along the coasts, to properties lawfully registered in the names of private parties, or to properties whose legitimacy is recognized by law.’; however, pursuant to Article 8, such land is declared to be for public use (utilidad pública) for expropriation purposes: ‘The maritime-terrestrial zone is hereby declared to be for public use so that lots, parcels, or improvements located therein that have been sold to, acquired by, or held in ownership by private parties may be recovered for the national patrimony through expropriation.’ Likewise, the Law under discussion, in its Transitory Provisions I and II, preserves the validity and effectiveness of lease agreements entered into under the previous legislation, provided that certain requirements are met: ‘Transitory Provision I.- Concessions or lease agreements granted pursuant to previous laws, except for the exceptions established herein, shall pass under the control of the respective municipalities and shall continue under the same terms and conditions under which they were agreed; however, upon their expiration, if an extension is approved, they shall be amended in accordance with the provisions of this Law.

The foregoing refers to the maritime-terrestrial zone. Transitory Provision II.- Within the first six months after this Law enters into force, the municipalities and the Instituto de Tierras y Colonización shall submit to the Instituto Costarricense de Turismo copies of the agreements or concessions that they have granted in the maritime-terrestrial zone, without prejudice to the interested parties also submitting their agreements to that Institute within the same period, all for the purpose of registration with it. If that period expires without those agreements having been submitted, they shall be invalid and deemed terminated./ If no agreements have been executed, any existing supporting documents must be submitted./ In all cases, proof that the respective fees (cánones) are current must be attached. The absence of such proof shall constitute evidence that the fees have not been paid./ For purposes of this Transitory Provision, the originals of the documents or photocopies thereof, signed by the interested party or by the representative of the corresponding entity, may be submitted.’ The category of occupant referred to in Article 44 under discussion therefore does not refer to owners, because they do not require a concession to enjoy the use of their land; nor does it refer to lessees of real property located in the maritime-terrestrial zone whose agreements were granted pursuant to the prior regulations, because, as just discussed, specific provisions govern them, on the understanding that these are extensions of the agreements; still less does it refer to persons who entered that zone unlawfully, as this is expressly prohibited by Article 12, as noted.

The valid interpretation is that ‘occupant’ means all persons who, while settled in the restricted zone, did not have a concession when Ley 6043 was enacted. It is therefore a special or exceptional regime, and it is not the only such regime under those regulations. In this regard, as noted, areas of cities situated along the coasts were excluded under the transcribed Article 6; moreover, Article 70 created the category of settler (poblador), who is afforded the possibility of remaining on the estates occupied by them until the zone is planned, at which time they may be relocated and compensated for their improvements (mejoras). That article provides: ‘Settlers in the maritime-terrestrial zone who are Costa Rican by birth and have resided there for more than ten years, as shown by information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or by a certification from the Registro Electoral concerning the applicant’s domicile, may remain in possession of their respective lots, provided that such lot is their only property.

They shall, however, be subject to the planning of the zone, for which purpose they may be relocated and compensated for their improvements in accordance with this Law. In all cases, the public zone (zona pública) must be respected.’ The foregoing conclusion—that, by using the term ‘occupant,’ the Law refers to a special regime—is confirmed by Article 48: ‘Concessions shall be granted for a term of no less than five and no more than twenty years and shall specify the fee payable and the method of payment. That fee replaces the land tax./ The regulations to this Law shall establish the procedure for processing applications, the forms of concession, the fee payable in each zone according to its circumstances and, in particular, according to the differing circumstances of settlers or inhabitants and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate relations between the municipalities and concession holders.’ (Underlining not in the original); when that provision states: ‘... and those who are not ...,’ it refers to occupants.

Article 75 of the Regulations is more explicit in implementing the foregoing statutory provision: ‘Settlers in the maritime-terrestrial zone who are Costa Rican by birth and have continuously resided there for more than ten years, as shown by information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or by a certification from the Registro Electoral concerning the applicant’s domicile, may remain in possession of their respective lots, provided that such lot is their only property, and may be relocated in accordance with the planning of the zone after prior compensation for the improvements. In all cases, the public zone must be respected. / When the period of residence is less than ten years, settlers may apply for a concession over the property, provided that it does not include any part of the public zone. If improvements exist in the public zone, the provisions of subsection e), Article 73 of the Regulations, shall apply, as shall the provisions of Article 74 of the Regulations if the improvements are located in the restricted zone. / Persons who are not settlers and have constructed or erected buildings in the restricted zone on unlawfully possessed properties shall not be entitled to payment for improvements. / They may, however, apply for a concession over the property and, if it is granted, they shall not be charged for the use and enjoyment of those improvements.

Concession applications submitted by occupants of the maritime-terrestrial zone shall take priority over all others.’ When this provision refers in its third paragraph to ‘unlawfully possessed properties,’ as noted, it must be understood to mean that the person is in the maritime-terrestrial zone without a lease agreement or concession legitimizing that person’s presence—that is, as an occupant. It is important to note that this provision reiterates Article 44 of the Law, to the effect that ‘... Concession applications submitted by occupants of the maritime-terrestrial zone shall take priority over all others,’ which further supports the position stated above. Likewise, Transitory Provision VII of the Law clearly establishes the provisional, or precarious (precario), nature of the occupation, which may be equated with mere tolerance (mera tolerancia) under ordinary law: ‘Transitory Provision VII.- Municipalities having jurisdiction over the maritime-terrestrial zone shall charge its occupants the fee established by this Law./ The charge shall be determined according to the use and the current appraisal of the Dirección General de la Tributación Directa.

This authorization shall be provisional until the development plan for the respective zone enters into force and shall create no rights whatsoever for the occupants with respect to a concession.’ (Underlining not in the original). In light of this transitory provision, it is clear that the State allows those persons—occupants—to remain in the coastal zone until concessions can be granted, that is, until the zoning plan (plan regulador) for the zone is issued (Articles 70 and Transitory Provision VII of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; and Article 57 of its Regulations). Their status is so precarious that, pursuant to Article 75 of the Regulations, they are not entitled to payment for improvements, although their concession applications do have priority, provided that the proposed use of the land is compatible with that contemplated in the planning for the sector. Furthermore, because the maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony belonging to the State and is inalienable and not subject to acquisitive prescription, as reflected in Article 7 of the Law, which states that land located in the maritime-terrestrial zone ‘... may not be the subject of possessory title proceedings (informaciones posesorias), and private parties may neither appropriate it nor legalize it in their names by this or any other means.’; it is legally impossible to derive possessory rights (derechos posesorios) over that zone.

Consequently, the terminology used in Article 44 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre is appropriate; that is, it refers to a mere occupant and not to a possessor. Moreover, such status as an occupant cannot be transferred to third parties, because it entails special conditions held only by those persons—the occupants; consequently, any legal act intended to transfer it is absolutely null and void. To accept otherwise would entail violating the foregoing articles of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and its Regulations.’ (The bold emphasis and the bold-and-underlined emphasis do not appear in the original document) (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, judgment 317-2008 at 9:10 a.m. on May 2, 2008).

From the foregoing, this Court understands that it is clear that, under both Ley 6043 and its regulations, as well as the precedent of the Sala Primera, the titles of “owner,” “lessor,” and “concession holder” are not subject to any dispute, insofar as they are titles that may legitimately connect a natural or legal person with the Restricted Zone (Zona Restringida) of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre). As regards the concepts of “occupant” (ocupante) and “possessor” (poseedor), it must first be emphasized that they are not synonymous, since they refer to different legal statuses. In the words of the Sala Primera, “occupants” are simply: “all those persons who, having settled in the Restricted Zone, did not hold a concession when Ley 6043 was enacted.” These persons are not entitled to payment for improvements (mejoras), although they do have a preferential or priority right regarding their concession applications (this legal institution is governed by Articles 44 and 76 and Transitory Provision VII of Ley 6043).

For their part, under Article 70 of the Law, “settlers” (pobladores) are Costa Ricans by birth who had resided in the respective Maritime-Terrestrial Zone for more than ten years before Ley 6043 entered into force, as established by information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or by a certificate from the Registro Electoral concerning their domicile, and who also own no other property in their name. Persons holding that status are entitled to payment for improvements in certain circumstances (this legal institution is governed by Articles 48 and 70 of the Law and Articles 6 and 75 of the Regulations).

V- The possible existence of “diabolical proof” (Probatio Diabolica) in determining the lawfulness of the legal status of settlers in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone. First, this Court considers it necessary to clarify, despite this being a truism of Nombre25782, that the term “Probatio Diabolica” is a legal designation for a body of evidence and bears no relation whatsoever to religious or metaphysical matters of any kind. This terminology merely derives from the logical contradiction that was used more frequently during the Middle Ages to demonstrate compliance with a procedural requirement that was impossible or extremely difficult to satisfy. In general terms, it refers to an open-ended set of circumstances (numeros apertus) whose common feature is precisely the enormous difficulty faced by the litigating party to whom the legal “system” has assigned the evidentiary burden (carga probatoria), or duty to prove, the “burden of proof” (onnus probandi), for example: the obligation to demonstrate that something did not occur, or that one is innocent of a criminal, disciplinary, administrative, or other violation, when the correct approach—and the valid one from a logical and legal standpoint—would be for that burden of proof always to rest on the person alleging the existence of a fact or situation.

For the time being, it is sufficient to note that instances in which the burden of proof is reversed do not always appear in the domestic regulatory “system” as clearly as a statement requiring a person to “prove their innocence with respect to …”; on the contrary, their inclusion in legislation may be phrased more subtly, beginning with a presumption that conduct or a situation is unlawful and merely allowing a particular legal status to be demonstrated through observance of the Constitutional Right to Due Process (Derecho Constitucional al Debido Proceso). In such a case, although there would appear to be no infringement of that Right to Due Process, the legality of the proceeding would be merely apparent, because the defect causing the violation of the litigant’s rights would lie in the very existence of the trial or proceeding as framed—namely, through an improper allocation of evidentiary burdens.

Accordingly, proving an illegality that did not occur ultimately entails proving one or more non-events. By way of digression, it should be noted here that this Court is also aware that the doctrine of Probatio Diabolica forms the basis of other procedural legal institutions concerning evidence, whose analysis and legal validity it would be imprudent to address in this judgment. As regards the present case, a brief reference to Probatio Diabolica may be found domestically in judgment 9276-2008 of the Sala Constitucional, in which, without providing any definition of the doctrine, the concept was used as a synonym for an irrational and unlawful evidentiary requirement because it was extremely difficult to satisfy. Insofar as relevant, that Chamber held: “Nevertheless, at this point it is necessary to clarify that the requirement to submit the repertoire should not be carried to the point of ‘probatio diabolica,’ whereby each and every work must be registered; instead, as the Directora del Registro de Derechos de Autor correctly states in her report, because the repertoire is not ‘a static whole,’ the requirement established by the challenged circular may validly be satisfied by referring to it generically when it is submitted to the Registro.” Comparative law, for its part, contains frequent references to this procedural doctrine, particularly in the judgments of the Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo Español: STS 1788/2005 and STS 3558/2004, which analyzed disputes specifically concerning the Ley de Costas.

In the present case, given the limitations imposed on the Sección Tercera of this Court concerning constitutional consultations (consultas de constitucionalidad) and the non-application of regulations (desaplicación de normativa), and because of the legal nature of the non-hierarchical legality review (control de legalidad no jerárquico) entrusted to it, the Court has merely deemed it prudent to place on record the possible need for constitutional review (control de constitucionalidad) or conventionality review (control de convencionalidad) of requirements such as the “residency letter” (Carta de vecindad), the name given to the document issued by the local Guardia de Asistencia Rural authority—a police security force that no longer exists. That document was issued despite the absence of any police registry concerning the residence of the inhabitants of the canton or district in question and, in practice, instead constituted written confirmation of the private knowledge of local police officers, a situation that varied from one locality to another, or confirmation of information supplied to the police authority by the interested parties themselves on the basis of testimonial or documentary evidence, all without any legal basis or regulation.

A similar observation must be made regarding the other requirement that litigants in proceedings such as this one may submit to demonstrate that their status in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone complies with Ley 6043 and its regulations—or, in other words, to prove that they have acted lawfully. Under the Law, the regularity of their legal status may be demonstrated by submitting a “Certificate from the Registro Electoral” (Certificación del Registro Electoral), a requirement that disregards the circumstances still faced today by many people in areas far from the capital or the country’s other population centers, where access to public institutions is limited by a combination of geographic, climatic, economic, educational, sociocultural, and other factors. The progressive and relatively recent regionalization of Costa Rican public institutions, including the Registro Civil—but not the Registro Electoral—is a matter of public knowledge.

Moreover, the purposes commonly attributed to civil identification documents issued by the Registro Civil—mere identification and electoral purposes—are evident. When this is considered together with the low average educational level in some regions of the country, it leads to the conclusion that the existence of “electoral domicile records” (registros electorales de domicilio) in rural areas generally, and in certain coastal sectors in particular, is highly imprecise or sometimes nonexistent because documents of this nature have little practical usefulness for certain sectors of the Costa Rican population, such as artisanal fishers, piangüeros, or subsistence farmers. Accordingly, this Chamber places on record its doubts concerning the constitutionality of such procedural requirements, since they may constitute diabolical proof.

VI- The specific case. In the sub lite case, Mr. Nombre103319 seeks to have this Section of the Court declare unlawful the actions taken by the Municipalidad de Nandayure. He does not dispute that he constructed a building in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) without holding the required concession, but merely raises two arguments. First, he contends that the Sala Constitucional has indicated that, until a Regulatory Plan (Plan Regulador) exists and the Maritime-Terrestrial Zone has been duly demarcated, it is not possible to find violations such as the one now attributed to him and for which he was ordered to demolish his dwelling. In support of that position, he adds that: “a) there is no Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) whatsoever for this location. b) Nor has the I.G.N. placed boundary markers (amojonamiento). 3) There is no MINAET certification concerning the State Natural Heritage (patrimonio Natural del Estado). 4) There is no environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental).” Regarding that ground for appeal (agravio), it must first be noted that the appellant did not provide any information that would enable this Chamber to locate the precedent he invoked.

Nevertheless, a review of the constitutional precedents on this subject, conducted to locate the cited line of case law, established that the Sala Constitucional, in voto 379-1999 at 16:48 on 20 de enero de 1999, had occasion to decide a writ of amparo (Recurso de Amparo) in which precisely the same objections raised here were alleged (see first recital of facts (resultando)). That writ of amparo was unanimously denied after it was verified, in that specific case, that an administrative proceeding (procedimiento administrativo) existed, a circumstance that has also been established in the present case. Accordingly, it is clear that the absence of a Coastal Regulatory Plan, the alleged lack of boundary markers (which was not established in the record), etc., are irrelevant circumstances for deciding this matter. In addition to the foregoing, it must be emphasized that this factual circumstance in no way constitutes a justification for continuing and completing construction work that was shut down during the initial stage of construction.

As for the assertion that he is a “settler” (poblador), the following applies. As stated in Considerandos III and IV of this judgment, the requirements expressly established by the Costa Rican legal system (ordenamiento jurídico) for establishing “settler” status were specified. Upon reviewing the record, this Chamber finds that the respondent Municipalidad is correct regarding the appellant’s failure to submit evidence intended to provide a factual basis for his alleged status as a settler, a circumstance that necessarily entails rejection of his appeal, with the resulting exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa). Notwithstanding the legal validity of the decision of the Municipal Mayor’s Office that is before this Chamber on appeal, which would in principle be enforceable, under the current state of the legal system, enforcement of the challenged decision must be stayed pursuant to Articles 1 and 2 of Ley 9073.

Those provisions state verbatim: “Article 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of structures, and suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and State Natural Heritage shall be stayed. // Article 2.- The provision set forth in the preceding article does not preclude the issuance of judicial or administrative precautionary measures (medidas cautelares), or the enforcement of final judicial or administrative decisions, in either case when environmental damage or a danger or threat of harm to the environment is found to have occurred. // The administrative decisions referred to in the preceding paragraph shall exclusively be those issued by the Tribunal Administrativo Ambiental or by the Minister of Environment and Energy.” Accordingly, the effects of the affirmed decision are hereby stayed (by operation of law and not by determination of this Court), and that stay shall cease to have effect under the terms expressly established in the provisions transcribed above, without any further ruling by this office being required.

Therefore (Por tanto).

The appealed decision is affirmed. The Municipalidad de Nandayure shall abide by the stay of the effects of the affirmed decision under the terms of Articles 1 and 2 of the Law for the Protection of Occupants of Areas Classified as Special, Ley Nº 9073. Administrative remedies are deemed exhausted.

Marianella Álvarez Molina Francisco Muñoz Chacón Jorge Leiva Poveda Proceeding: Improper Municipal Hierarchical Appeal (Jerarquía Impropia Municipal).

Appellant: Nombre103319 Respondent: Municipalidad de Nandayure.

Case file: 12-002836-1027-CA.

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 _________________________________________________________________ Proceso: Jerarquía Impropia Municipal.

Recurrente: Nombre103319 Recurrida: Municipalidad de Nandayure.

N° 265-2013.

Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera. Segundo Circuito Judicial de San José, Dirección200 . , a las once horas tres minutos del veintisiete de junio del dos mil trece.- Conoce este Tribunal como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre103319 , en contra de la resolución de 23 de enero de 2012, suscrita por el Alcalde de Nandayure, Msc. Carlos Arias Chaves.

Redacta el Juez Leiva Poveda, y:

CONSIDERANDO

I- Antecedentes: De importancia para la resolución del presente asunto, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Que el día 14 de febrero de 2007, funcionarios de la Municipalidad de Nandayure, clausuraron mediante acta número 266 la construcción del apelante (de aproximadamente 72 metros cuadrados). En ese momento constaba de paredes, con viga corona en etapa gris, con indicios de repello, con artezones y techada de zinc, en un estado de avance del 45% (Ver folios 2 al 6 del expediente). 2) Que mediante acuerdo del Concejo Municipal consignado en el inciso 39) del Artículo XII de la Sesión Ordinaria Nº 85, de fecha 14 de diciembre de 2011, se ordenó al Alcalde realizar la notificación respectiva al señor Nombre103319 , a fin de que como en derecho corresponde, se proceda a la demolición por sus propios medios en un plazo perentorio de 10 días, de no ser así deberá la Municipalidad realizarlo bajo cargo pecuniario del señor Nombre103319 (folio 7 del expediente).

• 3)Mediante resolución de 23 de enero de 2012, suscrita por el Alcalde de Nandayure, se otorgó un plazo al señor Nombre103319 para demoler lo construido, procediendo la municipalidad a la demolición respectiva en caso de incumplimiento (folios 15 y 16 del expediente).
• 4)Contra dicha resolución el señor Nombre103319 presentó recursos ordinarios, oponiéndose expresamente a la orden de demolición de su casa de habitación (folios 17 y 18 del expediente).
• 5)Mediante oficio OF 06 2012-i ZMT-Emc ZMT, de fecha 27 de febrero de 2012, el señor Adán Venegas Chaves, Inspector Municipal de la Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nandayure, informó al señor Jokcuan Aju Altamirano, encargado del Departamento de Zona Marítimo Terrestre, que la construcción antes indicada “se encuentra habitada por Nombre103319 , quien después de clausurada en fecha 14 de febrero de 2007, clausura que elaboró José Humberto León Abadía, encargado de Z.M.T., en ese momento, y en presencia del funcionario de la fuerza pública Marcos Fernández García. Y la cual al día de hoy está terminada en su totalidad la construcción con medidas de 72m2 aproximadamente.” (ver folio 19 del expediente).
• 6)Finalmente, mediante resolución 006-2012, de fecha 7 de mayo de dos mil doce, el Msc. Carlos Arias Chaves, Alcalde Municipal de Nandayure resolvió “rechazar en todos sus extremos el recurso de revocatoria presentado por el señor Nombre103319 contra la resolución de las 13 horas del 23 de enero de 2012, por lo que se debe proceder al desalojo y demolición de la construcción propiedad del señor Nombre103319 .” Adicionalmente, dicho funcionario admitió el recurso de apelación presentado y emplazó al recurrente para ante este Tribunal (ver folios 21 a 36 del expediente).

II.Hechos no probados: De importancia para la resolución del presente asunto se tienen los siguientes: 1)Que el señor Nombre103319 sea poblador de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre en playa Bejuco, del cantón de Nandayure, 2) Que en la Zona Marítimo Terrestre objeto de la controversia se carezca de un Plan Regulador Costero, 3) Que no exista amojonamiento, 4) Que el sitio sea Patrimonio Natural del Estado, y, 5) Que no exista índice de fragilidad ambiental (los autos).

III.Alegatos de las partes. El apelante Nombre103319 señaló que: “a) no existe en este lugar Plan Regulador Costero alguno. b) que tampoco existe amojonamiento del I.G.N.

• 3)Que no existe certificación del MINAET sobre el patrimonio Natural del Estado.
• 4)Que no existe índice de fragilidad ambiental.
• 5)Que soy un poblador de este lugar donde por demás nací” (folio 17 del expediente). Agrega que la Sala Constitucional ha indicado que mientras no exista un Plan Regulador y esté debidamente demarcada la Zona Marítimo Terrestre, no es posible señalar infracciones como la que ahora se le imputa y por la que se le ordenó demoler su casa de habitación. Añade que la Procuraduría General de la República señaló en el pronunciamiento Nº C-100-95, que los pobladores están bajo una normativa de excepción y tienen un trato diferente, lo que en este proceso administrativo se echa de menos (folio 18 del expediente). Por su parte, la Municipalidad recurrida señala que a partir del propio dictamen referido por el apelante (C-100-1995), resulta claro que éste se refiere a la figura del poblador como una de las dos excepciones que rigen en materia de Zona Marítimo Terrestre, no obstante, nótese que para ser considerado poblador, debe de cumplirse con los presupuestos establecidos en el artículo 70 de la ley de rito, luego, la Ley no autoriza al poblador a realizar construcciones. Agrega que la propia Procuraduría General de la República ha especificado (Dictamen C-230-1997), que en cuanto a las construcciones realizadas antes de la vigencia de la Ley 6043, los pobladores residentes por un plazo superior a diez años de la zona marítimo-terrestre que realizaron construcciones sin autorización administrativa en la zona restringida, tales edificaciones serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales aplicarán gradualmente, en casos de remodelaciones o reconstrucciones, luego las construcciones hechas por los pobladores serán indemnizadas en caso de que los mismos sean reubicados, y permanecerán en la zona hasta tanto no se produzca la respectiva planificación. Insiste en que las regulaciones referidas aplican únicamente a las construcciones existentes previas a la Ley, pero que en el caso del apelante, pese a que él alega ser poblador, ese hecho no ha sido acreditado y ni siquiera se aportó prueba en ese sentido, pero en todo caso, la condición de poblador, no autoriza la construcción de edificaciones en zona marítimo terrestre. Destaca que tal y como se desprende del expediente, la construcción en cuestión estaba en pleno proceso de construcción en febrero de 2007, lo que implica que se trata de una construcción nueva hecha al margen de la autorización municipal, situación que obliga a la Municipalidad a proceder como en Derecho corresponde.

IV- Situaciones jurídicas de ventaja en Zona Marítimo Terrestre, a la luz de las consideraciones de la Sala Primera en el voto 317-2008. (ocupante, propietario, arrendatario, poblador, concesionario). Dado que en el presente proceso están fuera de toda discusión: los aspectos relativos a la competencia de las corporaciones municipales en materia de protección de la Zona Marítimo Terrestre, y el alcance jurídico del concepto de Zona Marítimo Terrestre, esta Cámara entiende necesario, que previamente al análisis del caso concreto, se precisen algunos términos jurídicos, relativos a las diferentes situaciones jurídicas que en materia de Zona Marítimo Terrestre regula la Ley Nº 6043 y su reglamento, mismas que a la fecha han sido decantadas por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el voto arriba citado (317-2008). En esta dirección la citada Sala ha considerado:

“De conformidad con lo expuesto, cobra importancia cardinal determinar a quién debe considerarse “ocupante” del terreno ubicado en la zona restringida. ¿Debe equipararse tal concepto al de poseedor? Esta Sala, después de analizar la norma en estudio, de manera conjunta y armónica con el resto del articulado de la susodicha Ley, y lo dispuesto en su Reglamento, concluye que la respuesta debe ser negativa. De conformidad con el artículo primero de la Ley en estudio, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Sólo por medio de concesiones, se reitera, los particulares pueden aprovecharse de la zona restringida (artículo 39). En este sentido, a tenor del numeral 12, la tenencia no autorizada de terrenos ahí ubicados es prohibida: “En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.” El ordinal 13 sanciona la posesión o tenencia ilegítima de la siguiente forma: “Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores, procederán, previa información levantada al efecto, si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad.

El costo de la demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procesan.” Empero, al socaire de su ordinal 6, se reconoce la propiedad privada, legítimamente adquirida, en la zona marítimo terrestre: “Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes.”; sin embargo, según lo dispone el canon 8, esos terrenos son declarados de utilidad pública para efectos de expropiación: “Se declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efecto de que los lotes, parcelas o mejoras ubicados en ella, que hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares, puedan rescatarse para el patrimonio nacional por medio de expropiación.” Asimismo, la Ley de comentario, en sus transitorios I y II, mantiene la validez y vigencia de los contratos de arrendamiento celebrados al amparo de la anterior legislación, siempre que se cumplan con algunos requisitos: “Transitorio I.- Las concesiones o contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes anteriores, salvo las excepciones aquí establecidas, pasarán a control de las municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de esta ley.

Lo anterior referido a la zona marítimo terrestre. Transitorio II.- Las municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización deberán remitirle al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de esta ley, copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presenten, también en ese plazo, sus contratos a este Instituto, todo para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término sin haberse presentado dichos contratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos./ Si no se hubieren extendido contratos deberán presentarse los comprobantes que existieren./ En todo caso deberá adjuntarse constancia de que se está al día en el pago de los cánones respectivos. La ausencia de esa constancia será comprobación de que los cánones no se han satisfecho./ Para los efectos de este transitorio podrán presentarse los originales de los documentos o copias fotostáticas de los mismos, suscritas por el interesado o por el representante de la entidad correspondiente.” La figura del ocupante, señalada en el artículo 44 de comentario, por consiguiente, no hace alusión a los propietarios, pues éstos no necesitan de una concesión para usufructuar sus terrenos; tampoco a los arrendatarios de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre, cuyo contrato fue otorgado de conformidad con la normativa anterior, puesto que, como se acaba de analizar, existen disposiciones específicas que los regulan, en el entendido de que se trata de prórrogas de los convenios; menos aún, se refiere a personas introducidas en dicha zona de manera ilícita, por estar expresamente prohibido por el artículo 12, según se apuntó.

La interpretación válida es la de considerar “ocupante” a todas aquellas personas que, asentadas en la zona restringida, no contaban con una concesión al momento de promulgarse la Ley 6043. Se trata, en consecuencia, de un régimen especial o de excepción, el cual no es el único en esa normativa. Al respecto, según se apuntó, en el trascrito artículo 6, fueron excluidas las áreas de las ciudades situadas en los litorales; además, en el ordinal 70 se creó la figura del poblador, a quien se le brinda la posibilidad de permanecer en las heredades por ellos ocupados, hasta que se produzca la planificación de la zona, momento en el cual pueden ser reubicados e indemnizadas sus mejoras. Dispone dicho artículo: “Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad.

Sin embargo, deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas su mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública.” La conclusión indicada, de que con la expresión “ocupante” la Ley hace referencia a un régimen especial, es confirmado por lo dispuesto en el numeral 48: “Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco ni mayor de veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma de pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial./ El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios.”(Lo subrayado no es del original); al indicar dicha disposición: “... y quienes no lo sean ...” alude a los ocupantes.

Más explícito resulta el numeral 75 del Reglamento, al desarrollar la anterior disposición legal: “Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad, pudiendo ser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, previa indemnización de las mejoras. En todo caso deberá respetarse la zona pública. / Cuando el período de residencia sea inferior a diez años, los pobladores podrán solicitar concesión sobre el predio, siempre que no se incluya parte alguna de la zona pública. Si existieren mejoras en la zona pública, se aplicará lo dispuesto en el inciso e), artículo 73 del reglamento, y las disposiciones del artículo 74 del reglamento si las mejoras estuvieren ubicadas en la zona restringida. / Quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras. / Sin embargo podrán solicitar concesión sobre el predio y, si se les otorgare, no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras.

Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre los demás.” Cuando esta disposición, en su párrafo tercero, hace referencia a “predios ilegalmente poseídos ”, según se ha apuntado, debe entenderse que la persona se encuentra en la zona marítimo terrestre sin contrato de arrendamiento o concesión que la legitime, es decir, como ocupante. Es importante hacer notar que esta norma reitera lo preceptuado en el ordinal 44 de la Ley, en el sentido de que “... Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre los demás.”, lo cual abona a favor de la tesis sustentada. Asimismo, el transitorio VII de la Ley es diáfano al establecer el carácter provisional, o precario, de la ocupación, la cual puede ser equiparada a la mera tolerancia del derecho común: “Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma./ El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de la Tributación Directa.

Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere.”(Lo subrayado no es del original). A la luz de lo expuesto en esta norma transitoria, es claro que el Estado permite la permanencia de esas personas –ocupantes- en la zona costera hasta tanto sea posible el otorgamiento de concesiones, sea, cuando se emita el plan regulador de la zona (artículos 70, Transitorio VII de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; y 57 de su Reglamento). Su condición es tan precaria que, de conformidad con el artículo 75 reglamentario, no tienen derecho al pago de las mejoras, aunque sí el de prioridad de sus solicitudes de concesión, siempre que el uso proyectado en el terreno sea compatible con el previsto en la planificación del sector. Por otro lado, al constituir la zona marítimo terrestre parte del patrimonio nacional perteneciente al Estado, inalienable e imprescriptible, lo cual es recogido por el numeral 7 de la ley, al indicar que los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre “... no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio.”; implica la imposibilidad jurídica de derivar derechos posesorios sobre dicha zona.

En consecuencia, la terminología utilizada por el artículo 44 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre es la adecuada, es decir, se refiere al mero ocupante y no al poseedor. Además, dicha condición de ocupante no puede ser transmitida a terceros, por cuanto reviste especiales condiciones que sólo esas personas –los ocupantes- tienen; por consiguiente, todo acto jurídico tendiente a traspasarla deviene en absolutamente nulo. Aceptar lo contrario implicaría quebrantar lo dispuesto por los artículos antes indicados de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento.” (El destacado en negrita y el destacado en negrita y subrayado no corresponden al documento original) (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto 317-2008 de las 9:10 horas del 2 de mayo de 2008).

De lo anterior, este Tribunal entiende que es claro que a partir tanto de la Ley 6043 y de su reglamento, así como del precedente de la Sala Primera, los títulos “propietario”, “arrendante” y “concesionario” no presentan ninguna controversia en tanto son títulos que legítimamente pueden vincular a una persona física o jurídica con la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre. Por su parte en lo que hace a los conceptos de “ocupante” y “poseedor” se debe destacar en primer término que éstos no son sinónimos pues hacen referencia a condiciones jurídicas distintas. Los “ocupantes” en palabras de la Sala Primera, son simplemente: “todas aquellas personas que, asentadas en la zona restringida, no contaban con una concesión al momento de promulgarse la Ley 6043”, estas personas no tienen derecho al pago de las mejoras, aunque sí un derecho de prelación o prioridad de sus solicitudes de concesión (dicho instituto encuentra regulación en los artículos 44 y 76 y en el transitorio VII de la Ley 6043).

Por su parte, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley son “pobladores ” los costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en la Zona Marítimo Terrestre respectiva previos a la entrada en vigencia de la Ley 6043, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre su domicilio, y que además no tengan otras propiedades a su nombre. Quienes detenten tal condición sí tienen derecho al pago de mejoras en determinados supuestos (Dicho instituto encuentra regulación en los artículos 48 y 70 de la Ley y en los ordinales 6 y 75 del Reglamento).

V- De la posible configuración de una “Probatio Diabolica ”, en materia de la determinación de la licitud de la situación jurídica de los pobladores de la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre. En primer término, este Tribunal entiende necesario precisar, pese a ser una verdad de Nombre25782, que el término “Probatio Diabolica”, es una denominación jurídica de un conjunto de pruebas, que no tiene ninguna relación con aspectos religiosos o metafísicos de ninguna índole. Dicha terminología simplemente obedece a la contradicción lógica que en la Edad Media, se utilizó con más frecuencia para demostrar la concurrencia de un requisito procesal de imposible o de muy difícil cumplimiento. Con ella, se hace referencia en términos generales a un cúmulo de supuestos –numeros apertus- que presentan como característica común justamente la enorme dificultad para que sean satisfechos por la parte en litigio a la cual el “ordenamiento” jurídico ha asignado la carga probatoria o el deber de probar “onnus probandi”, verbigracia: la obligación de demostrar que algo no ha ocurrido, o que se es inocente de una infracción penal, disciplinaria, administrativa, etc., cuando lo correcto (y válido desde un vértice lógico-jurídico), sería que en todos los casos la referida carga de la prueba recaiga en quien alegue la existencia de un hecho o de una situación.

Por el momento, baste con indicar que los supuestos de inversión de la carga de la prueba no siempre se presentan en el “sistema” normativo patrio, con la claridad de un enunciado de “demostrar su inocencia respecto de …”, pues por el contrario su inclusión normativa puede revestir una redacción más sutil, presumiendo de partida la ilegalidad de una conducta o situación, y simplemente permitiendo a través del respeto al Derecho Constitucional al Debido Proceso, se demuestre una determinada situación jurídica. En este caso, si bien no se configuraría en apariencia ningún quebranto del referido Derecho al Debido Proceso, la legalidad del procedimiento sería solo aparente pues el vicio que configura la lesión de los derechos del justiciable, estaría en la existencia misma del proceso o procedimiento en los términos planteados a saber, a través de una inadecuada distribución de cargas probatorias.

Así las cosas, demostrar una ilegalidad que no ha ocurrido, implica a la postre la prueba de uno o de varios no hechos. A manera de excurso, aquí es menester señalar que este Tribunal también conoce que el instituto de la Probatio diabolica, es la base doctrinal de otros institutos procesales en materia probatoria, respecto de cuyo análisis y regularidad jurídica no es prudente incursionar en esta sentencia. En lo que hace al presente caso, en el ámbito nacional es posible encontrar una breve referencia a la Probatio Diabolica en el voto 9276-2008 de la Sala Constitucional, en la que sin ofrecerse ninguna definición del instituto, se utilizó el concepto como sinónimo de requerimiento probatorio irracional y contrario a derecho por ser de muy difícil cumplimiento. En lo que interesa esa Sala consideró: “No obstante, en este punto es necesario aclarar que la condición de presentar el repertorio no debe arrastrarse hasta la “probatio diabolica”: en que todas y cada una de las obras deben estar registradas, sino que como bien dice la Directora del Registro de Derechos de Autor en su informe, al no ser el repertorio “un todo estático”, puede válidamente satisfacerse el requisito que establece la circular cuestionada, haciendo referencia a él de forma genérica, al presentarlo ante el Registro” .

Por su parte, en el Derecho Comparado se pueden encontrar frecuentes referencias a este instituto procesal, destacándose las contenidas en los votos de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo Español: STS 1788/2005 y STS 3558/2004, en los que se analizaban controversias justamente en materia de la Ley de Costas. En el presente caso, dadas las limitaciones que en materia de consultas de constitucionalidad y desaplicación de normativa tiene la Sección Tercera de este Tribunal, y en razón de la naturaleza jurídica del control de legalidad no jerárquico que le corresponde, simplemente se ha estimado prudente dejar patente la posible necesidad de que se efectúe un control de constitucionalidad o bien de convencionalidad, respecto de los requisitos como el de la “Carta de vecindad” denominación que recibía el documento que emitía la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local (cuerpo de seguridad policial hoy inexistente), que se producía sin que existiera ningún registro policial en materia de residencia de los habitantes del cantón o distrito del que se trataba, correspondiendo en la práctica más bien a la acreditación escrita del conocimiento privado de los oficiales de policía del lugar, situación que variaba de localidad en localidad, o bien, a la acreditación de la información suministrada a la autoridad de policía por los propios interesados a partir de pruebas testimoniales o documentales, todo esto, sin ningún respaldo o regulación jurídica.

Consideración similar debe ofrecerse respecto del otro requisito que los justiciables en procesos como el presente, pueden presentar para demostrar que su situación en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre está conforme a la Ley 6043 y su reglamento (o dicho en otras palabras, para probar que no existe ilicitud de su parte). Según la Ley es posible demostrar la regularidad de su situación jurídica mediante la presentación de una “Certificación del Registro Electoral”, requerimiento que desconoce la realidad que aún hoy viven muchas personas en zonas alejadas de la capital o de los demás centros de población del país, en donde el acceso a las instituciones públicas está limitado en razón de la convergencia de razones geográficas, climáticas, económicas, educativas, socioculturales, etc. Es un hecho público el progresivo y relativamente reciente proceso de regionalización de las instituciones públicas costarricenses entre las cuales está el Registro Civil –que no el Registro Electoral-.

Más aún, resultan evidentes las finalidades comúnmente atribuidas a la documentación de identificación civil expedida por el Registro Civil (de mera identificación y para efectos electorales), lo cual añadido al bajo nivel educativo promedio en algunas regiones del país, llevan a concluir que la existencia de “registros electorales de domicilio”, en zonas rurales en general y en algunos sectores costeros en particular, sea altamente impreciso o a veces inexistente, en razón de la poca utilidad práctica que determinados sectores de la población costarricense, por ejemplo pescadores artesanales, piangüeros o agricultores de subsistencia, les significa un documento de esta naturaleza. Así las cosas, deja esta Cámara señaladas las dudas respecto de la constitucionalidad de tales requerimientos procesales al poderse constituir estos en una prueba diabólica.

VI- Del caso concreto. En el sub lite, el señor Nombre103319 , pretende que esta Sección del Tribunal declare la ilegalidad de lo actuado por la Municipalidad de Nandayure, no desvirtuando el hecho de que hizo una construcción en Zona Marítimo Terrestre sin contar con la debida concesión, sino alegando simplemente dos aspectos. En primer término arguye que la Sala Constitucional ha indicado que mientras no exista un Plan Regulador y esté debidamente demarcada la Zona Marítimo Terrestre, no es posible señalar infracciones como la que ahora se le imputa y por la que se le ordenó demoler su casa de habitación. Para sustentar dicha posición agrega que: “a) no existe en este lugar Plan Regulador Costero alguno. b) que tampoco existe amojonamiento del I.G.N. 3) Que no existe certificación del MINAET sobre el patrimonio Natural del Estado. 4) Que no existe índice de fragilidad ambiental.”. Respecto de dicho agravio se tiene en primer término que el apelante no precisó dato alguno que permitiera a esta Cámara ubicar el criterio por él alegado, no obstante lo anterior, a partir de una revisión de los precedentes constitucionales en esta materia, efectuada con el fin de localizar la línea jurisprudencial referida, se determinó que la Sala Constitucional, en voto 379-1999 de las 16:48 del 20 de enero de 1999, tuvo la oportunidad de resolver un recurso de amparo en el cual se alegaban justamente los mismos reparos aquí expuestos (ver resultando primero).

Dicho Recurso de Amparo fue declarado sin lugar por unanimidad, a partir de la verificación en el caso concreto, de la existencia de un procedimiento administrativo, situación que también se tiene acreditada en el presente caso. En razón de lo anterior, resulta claro que la falta de un Plan Regulador Costero, la supuesta inexistencia de amojonamiento (la cual no se acreditó en autos), etc., son situaciones irrelevantes para la resolución del presente asunto, amén de lo recién expuesto, es necesario destacar que tal situación fáctica en lo absoluto configura una causa de justificación para la continuación y finalización de una obra constructiva que fue clausurada durante la fase inicial de la edificación. Por su parte, en lo que hace al alegato de que es un “poblador” se tiene lo siguiente. En los términos indicados en los considerandos III y IV de esta sentencia, se especificaron los requisitos que el “ordenamiento” jurídico costarricense expresamente establece para que se acredite la condición de “poblador”.

Revisados los autos, esta Cámara aprecia que lleva razón la Municipalidad recurrida respecto de la inexistencia de actividad probatoria de parte del apelante, tendente a dar sustento fáctico a su alegada condición de poblador, situación que acarrea el indefectible rechazo de su articulación recursiva, con el consiguiente agotamiento de la vía administrativa. No obstante la regularidad jurídica de la resolución de la Alcaldía Municipal venida en alzada, misma que en principio sería ejecutable, en el Estado actual del “ordenamiento” jurídico la ejecución de la resolución impugnada debe suspenderse, en razón de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 9073. Dichas normas textualmente establecen: “Artículo 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado. // Artículo 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. // Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía.” Así las cosas se procede a la suspensión de los efectos de la resolución confirmada (por ministerio de ley y no por determinarlo así este Tribunal), quedando sin efecto dicha suspensión, en los términos expresamente establecidos en la normativa transcrita, sin necesidad de pronunciamiento ulterior de este despacho.

Por tanto.

Se confirma la resolución recurrida. Estese la Municipalidad de Nandayure a la suspensión de los efectos de la resolución confirmada en los términos de los artículos 1 y 2 de la Ley de Protección a los ocupantes de zonas clasificadas como especiales, Ley Nº 9073. Se da por agotada la vía administrativa.

Marianella Álvarez Molina Francisco Muñoz Chacón Jorge Leiva Poveda Proceso: Jerarquía Impropia Municipal.

Recurrente: Nombre103319 Recurrida: Municipalidad de Nandayure.