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Res. 00103-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · 28/10/2013
OutcomeResultado
The Court denied the action in full, upheld the dismissal for gross negligence connected with titling State Natural Heritage land, and declared the claim against the State inadmissible.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda, mantuvo la validez del despido por culpa grave relacionado con la titulación de terrenos del Patrimonio Natural del Estado y declaró inadmisible la acción contra el Estado.
SummaryResumen
The Court rejected an IDA official’s action seeking to annul the Comptroller General’s binding decision and the ensuing dismissal arising from his participation in the subdivision and titling of two parcels located, respectively, in Los Santos Forest Reserve and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. It held that both properties formed part of the State Natural Heritage and possessed the defining attributes of public-domain property: inalienability, immunity from attachment, and immunity from acquisition by prescription. Moreover, the statutory provision that had authorized titling within national reserves had already been declared unconstitutional, leaving no valid legal authority to transfer the parcels to private parties. The Court found that the Comptroller General and IDA/INDER had acted lawfully, upheld the finding of administrative responsibility based on gross negligence, and rejected damages because there was neither unlawful conduct nor a causal link. It also declared the action against the State inadmissible for lack of passive standing and ordered the claimant to pay costs and interest.El Tribunal rechazó la demanda de un funcionario del IDA que pretendía anular la resolución vinculante de la Contraloría General de la República y el acto de despido derivados de su participación en la segregación y titulación de dos parcelas ubicadas, respectivamente, en la Reserva Forestal Los Santos y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Determinó que ambos inmuebles integraban el Patrimonio Natural del Estado y estaban sujetos a las características de los bienes demaniales: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Además, la disposición legal que había permitido titular terrenos en reservas nacionales ya había sido declarada inconstitucional, por lo que no existía una habilitación normativa válida para transferirlos a particulares. El Tribunal consideró ajustadas a derecho las actuaciones de la Contraloría y del IDA/INDER, confirmó la responsabilidad administrativa por culpa grave y rechazó la indemnización por falta de conducta antijurídica y nexo causal. También declaró inadmisible la demanda contra el Estado por falta de legitimación pasiva.
Key excerptExtracto clave
The objection of lack of passive standing was examined in a preceding consideration and upheld with respect to the State. The defense of lack of legal entitlement raised by the Comptroller General’s representatives must be upheld because all of the claimant’s requests are unfounded; consequently, the action must be denied in its entirety. Given the outcome of the proceeding, the interim measure ordered by the processing judge of this Court in decision number 68-2012 at 8:01 a.m. on April 13, 2012, must cease to have effect once this judgment becomes final. The statute-of-limitations defense is denied. The State’s defense of lack of passive standing is upheld, and the action against it is declared inadmissible. The defense of lack of legal entitlement is upheld. The action filed by Nombre114734 against the Agrarian Development Institute, IDA, now INDER, and the Comptroller General of the Republic is denied in its entirety. Once this judgment becomes final, the interim measure ordered by the processing judge of this Court through decision number 68-2012 at 8:01 a.m. on April 13, 2012, shall cease to have effect. The claimant is ordered to pay the costs of this proceeding and the corresponding interest.La defensa de falta de legitimación pasiva opuesta fue analizada en un considerando precedente y declarada con lugar respecto al Estado. La defensa de falta de derecho opuesta por la representación de la Contraloría General de la República, debe ser acogida en razón de la improcedencia total de las pretensiones de la parte actora, en consecuencia debe declararse sin lugar la demanda en todos sus extremos. Dado el resultado del proceso, se debe indicar que la medida cautelar dictada por el Juez Tramitador de este Tribunal en resolución número 68-2012 de las 8 :01 horas del 13 de abril de 2012, debe dejar de surtir efectos una vez que adquiera firmeza la presente sentencia. Sin lugar la prescripción. Se acoge acoge la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado y respecto a él se declara inadmisible la demanda. Se acoge la defensa de falta de derecho. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por Nombre114734 contra el Instituto de Desarrollo Agrario IDA ahora INDER y la Contraloría General de la República. Una vez firme esta sentencia dejará de surtir efectos la medida cautelar dictada por el Juez Tramitador de este Tribunal mediante resolución número 68-2012 de las 8:01 horas del 1 3 de abril de 2012. Se condena a la parte actora al pago de las costas de este proceso, así como a sus intereses.
Pull quotesCitas destacadas
"De ello se colige que ambos inmuebles al estar ubicados en Reservas Nacionales, forman parte del Patrimonio Natural del Estado, con las características propias de los bienes demaniales, como inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad."
"It follows that, because both properties are located in national reserves, they form part of the State Natural Heritage and possess the characteristics of public-domain property, namely immunity from attachment, inalienability, and immunity from acquisition by prescription."
Considerando VII
"De ello se colige que ambos inmuebles al estar ubicados en Reservas Nacionales, forman parte del Patrimonio Natural del Estado, con las características propias de los bienes demaniales, como inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad."
Considerando VII
"Es importante acotar en este apartado que la condición de Patrimonio Natural del Estado de ambos inmuebles hacía imposible su titulación a favor de particulares."
"It is important to emphasize that the status of both properties as State Natural Heritage made their titling in favor of private parties impossible."
Considerando VII
"Es importante acotar en este apartado que la condición de Patrimonio Natural del Estado de ambos inmuebles hacía imposible su titulación a favor de particulares."
Considerando VII
"De manera que es resorte de quien reclama el daño, acreditar la existencia de una conducta a la cual, pueda atribuirse el resultado lesivo, es decir, debe acreditar la existencia del nexo causal."
"Thus, the party claiming damages bears the burden of proving conduct to which the harmful result can be attributed; in other words, that party must establish the existence of a causal link."
Considerando VIII
"De manera que es resorte de quien reclama el daño, acreditar la existencia de una conducta a la cual, pueda atribuirse el resultado lesivo, es decir, debe acreditar la existencia del nexo causal."
Considerando VIII
"En este caso y como ha sido expuesto a lo largo de esta resolución, la actuación de la Contraloría General de la República y del Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, han estado apegadas a derecho, sin que se pudiera observar algún vicio que pudiere generar nulidad de los actos impugnados."
"In this case, as explained throughout this judgment, the actions of the Comptroller General of the Republic and the Agrarian Development Institute, now the Rural Development Institute, complied with the law, and no defect capable of rendering the challenged acts null was identified."
Considerando VIII
"En este caso y como ha sido expuesto a lo largo de esta resolución, la actuación de la Contraloría General de la República y del Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, han estado apegadas a derecho, sin que se pudiera observar algún vicio que pudiere generar nulidad de los actos impugnados."
Considerando VIII
Full documentDocumento completo
Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) Case file: 11-006459-1027-CA Plaintiff: Nombre114734 Defendants: The State, Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), now Instituto de Desarrollo Rural (INDER), and Contraloría General de la República.
No. 103-2013-V.
ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FIFTH SECTION, ANNEX A. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ, Goicoechea, at eleven o’clock on veintiocho de octubre de dos mil trece.
Ordinary proceeding brought by Nombre114734, of legal age, married once, office worker, resident of Dirección5658, holder of identity card number CED90691, against Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), now Instituto de Desarrollo Rural (INDER), represented by its general attorney-in-fact for judicial proceedings, Meybell Chevez R; the State, represented by State Attorney Marianella Barrantes Zamora, of legal age, married, attorney, resident of Santo Domingo de Heredia; and Contraloría General de la República, represented by its attorneys-in-fact Hansel Arias Ramírez and Fabio Salas Chinchilla.
BACKGROUND:
a.- The administrative act (acto administrativo) issued by Contraloría General de la República, namely Resolution PA-26-2010, which gives a binding order that the sanction of my dismissal be imposed; b) the administrative act issued by Contraloría General de la República contained in official letter R-DC-123-2011; c) the act ordering my dismissal, namely official letter ARH-1336-2011, signed by the Coordinator of the Human Resources Area; d.- That the aforementioned acts be declared absolutely null and void and in violation of statutory and constitutional provisions, specifically Article 39 of the Constitución Política, Articles 214 et seq. and related provisions of the Ley General de la Administración Pública, as well as Articles 128 et seq. and related provisions thereof.
Drafted by Judge Vargas Vargas;
CONSIDERING:
The following are deemed relevant for purposes of these proceedings: 1.- On cadastral plan (plano catastrado) Nº SJ-72275-99 for the property registered under real-property folio (folio real) Nº 1-209478-000 in the name of the possessor Nombre115537 en la Cascada Sociedad Anónima, the front bears approval stamp (sello del visado) Nº0508-99 of the Ministerio de Ambiente y Energía, stating: “Based on the location shown on this plan, the property described herein is located WITHIN Reserva Forestal Los Santos, pursuant to Executive Decree or Law Nº 5389-A and amendments of 12-11-75 or as provided in Ley Forestal Nº 7575 and related legislation. Registration of this plan is authorized for cadastral purposes. Date 05-07-99” (Folio 20 numbered in red in volume I of the digital administrative case file and folio 49 of the precautionary-measures record); 2.- On 27 de abril de 2000, the now-deceased IDA official Nombre115538 completed the parcel titling information (información sobre titulación) for parcel Nº91815, cadastral plan SJ- 572275-99, in favor of the possessor Nombre115537 en Cascada Sociedad Anónima, whose legal representative was Mr.
Aurelino Esquivel Cascante. In that form, the IDA official states that, based on the inspection, he verified the dimensions, location, and land use, and that the forest resource had been satisfactorily preserved; he therefore recommended that title could be granted to the parcel. Nevertheless, in that same document he states that the parcel has a total area of 23 hectares, 22600.75 square meters, of which eleven hectares are forest and 12 hectares 22.260.75 m2 are pasture (see folio 00021 of the administrative case file); 3.- Official letter OSRS-058-00 from Área de Conservación Pacífico Central Oficina Subregional Los Santos expressly states that the property identified by cadastral plan number SJ-572275-99 is located within Reserva Forestal Los Santos, created by Executive Decree Nº5389-A (see folios 00022 00023 of the administrative case file); 4.- By official letter STA-059-2000, dated 30 de mayo de 2000, Nombre114734, Coordinator of Titling Programs, with the approval of Lic. Federico Villalobos Chacón, adviser, and the approval of Agustín Villalobos Salazar of Dirección Formación Desarrollo Asentamientos, all from Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), submitted to the Institution’s Board of Directors a request for the segregation and transfer (segregación y traspaso) of 44 lots and parcels because the possessors met the legal conditions and requirements established in Ley 7599 (Ley de titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales) of 9 de agosto de 1999, so that the corresponding supplementary ownership title (título supletorio de dominio) could be issued to them.
All belonged to Delivery Nº 100 of Valle del General and included parcel 91815, with an area of 23 hectares 2260.75 m2, in favor of Arco Iris en la Cascada Sociedad Anónima (see folios 00024 to 00026 of the administrative case file); 5.- In the minutes of IDA Board of Directors session Nº 040-2000, held on 05 de junio de 2000, agreement seven, article seven, the Board authorized the segregation and transfer of forty-four lots and parcels from Proyecto Valle del General, Entrega 100. The forty-four properties included parcel number 91815, located within Reserva Forestal los Santos, with a total area of 23ha 2260.75m2, in favor of Arco Iris en La Cascada (folios 00027 to 00034 of the administrative case file); 6.- By public deed (escritura pública) executed before notary Carlos Enrique García Anchía, the award (adjudicación) was made on 15 de junio de 2000 (folios 39 to 94 of the administrative case file); 7.- By Official Letter number DAGJ-0359-2009 of 10 de marzo de 2009, División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República asked Oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) to indicate whether the property identified by cadastral plan SJ-572275-99 in favor of Arco Iris en la Cascada S.A. was subject to any legal encumbrance (afectación jurídica) during 2000 (folios 95 and 96 of the digital administrative case file); 8.- The preceding request was answered in official letter SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 of 24 de marzo de 2009, which states that, during the period reviewed from 1999 through the date of the official letter, cadastral plan Nº SJ-572275-99 was located within Reserva Forestal los Santos (folios 97 and 98 of the digital administrative case file); 9.- Cadastral plan number I-246216-95 of 06 de abril de 1995 bears a stamp from Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas stating that this property is located within Refugio Nacional Gandoca Manzanillo: “APPROVAL N°488-95.
Based on the location indicated on this plan, the property described herein is located WITHIN REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE R.N DE E.S. GANDOCA MANZANILLO. Pursuant to executive decree or law N° Placa7711 of 29-10-85, the provisions of Ley Forestal N°7174, Ley de Conservación de Vida Silvestre N°7317, and related legislation. Registration of this plan is authorized for cadastral purposes. 27 MAR 1995” (folio 00099 of the administrative case file); 10.- On 23 de febrero de 2000, Mr. Marco Zúñiga Montero, in his capacity as Agrarian Technician at Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), completed the Titling Form for parcel number 8-A-858, cadastral plan number L-246216-95, in favor of the possessor Nombre115539. In that form, Mr. Marco Zúñiga states that, based on the inspection conducted, he verified the dimensions, location, and land use and that the forest resource had been satisfactorily preserved; he therefore recommended that title could be granted to the parcel (folio 00100 of the administrative case file); 11.- Nombre114734, Coordinator of Titling Programs, together with Lic. Federico Villalobos Chacón, adviser, who gave his approval, signed Official Letter STA03 addressed to the Board of Directors of Instituto de Desarrollo Agrario, requesting the segregation and transfer of forty-three lots and parcels because the possessors met the legal conditions and requirements established by Ley 7599 (Ley de Titulación y Reservas Forestales) of 9 de agosto de 1999, so that the respective supplementary ownership titles could be issued to them.
All belonged to Entrega N°45 de Talamanca and included parcel Dirección5132, with a total area of 642.58m2, in favor of Nombre115539 (folios 00101 to 0103 of the administrative case file); 12.- At ordinary session number 20-2000 of the Board of Directors of Instituto de Desarrollo Agrario, held on 6 de marzo de 2000, Agreement Nº7, Article One, the segregation and transfer of forty-two lots and parcels from project BIRF Nº45, Entrega 45, located in Varios, Talamanca, province of Limón, Región Huetar Atlántica, was unanimously approved because the beneficiaries met the conditions and requirements established in Ley 7599. Among the forty-four properties listed was parcel number Dirección5132- , with a total area of 642.58m2, in favor of Nombre115539 (folios 106 to 114 of the administrative case file); 13.- On díez de marzo del año dos mil, the deeds for the segregation and transfer of the properties belonging to the BIRF-Talamanca titling project were prepared in favor of their possessors, including Mr.
Nombre115539 (folios 00119 to 00137 of the administrative case file); 14.- By official letter DAGJ-0359-2009, dated 10 de marzo de 2009, División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República asked the Head of Oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) to indicate whether the property identified by cadastral plan L-246216-95 in favor of Nombre115539 was subject to any legal encumbrance during 2000 (folios 0095 to 0096 of the administrative case file); 15.- The preceding request was answered by Official Letter SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 from the aforementioned Office, stating: “In the case of the property, it was located within REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE GANDOCA MANZANILLO, and as of today it remains so.” It further states that the approval date of that plan was 05/07/1999. (folios 97 and 98 of the administrative case file); 16.- División Jurídica de la Contraloría General de la República, acting as the Directing Body (Órgano Director), by resolution issued at 8 hours fifteen minutes on 10 de julio de 2009, commenced administrative proceeding (procedimiento administrativo) Nº DAGJ-044-2008 to ascertain the material truth of the facts and the alleged disciplinary liability of several officials of Instituto de Desarrollo Agrario, including Mr.
Nombre114734. That act specified the facts and alleged that he might be liable for participating in the authorization process to segregate and transfer parcel 91815, located within Reserva Los Santos, when there was no longer any legal provision authorizing such action, and for participating in the authorization process to segregate and transfer parcel 8-A-858, located within Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, when there was no longer any legal provision authorizing such action. Mr. Nombre114734 was served with that resolution (folios 139 to 145 and 157 of T.I of the digital administrative case file); 17.- On 30 de julio de 2009, Mr. Nombre114734 filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the order commencing proceeding DAGJ-044-2008, and División Jurídica de la Contraloría General de la República, by resolution issued at 9:30 hours on 19 de agosto de 2009, denied the motion for reconsideration and referred the appeal to the Comptroller General (folios 249 to 260 of T.I of the digital administrative case file); 18.- By resolution R-DC-49-2009 of 17 de setiembre de 2009, Despacho de la Contralora denied the appeal against the order commencing the administrative proceeding filed by Mr.
Nombre114734 (folios 317 to 326 of T.I of the digital administrative case file); 19.- División Jurídica de la CGR, by resolution issued at 8:30 hours on 5 de octubre de 2009, after ruling on the challenges filed against the initial order in the administrative proceeding, ordered the parties summoned to an oral and public hearing (audiencia oral y pública) beginning at nine hours on 23 de octubre de 2009 (folios 348 and 349 of T.I. of the digital administrative case file); 20.- The oral and public hearing began on the date and at the time specified but had to be suspended because one of the accused parties was medically incapacitated (folios 645 to 654 of T.I of the digital administrative case file); 21.- Following requests for suspension from two more of the accused parties, 9:00 hours on 15 de enero de 2010 was ultimately set as the new date and time for the continuation of the oral and public hearing (folios 763 and 764 of T.I of the digital administrative case file); 22.- The oral and public hearing was held on the date and at the time specified (folios 1228 to 1320 of T.I of the digital administrative case file); 23.- By resolution PA-26-2010 of División Jurídica de la Contraloría General de la República, issued at 11:00 hours on 7 de abril de 2010, the matter was decided on the merits and, with respect to Mr.
Nombre114734, he was found administratively liable with a degree of gross negligence (culpa grave) for the charges brought against him. It therefore issued a binding recommendation that the sanction of dismissal without liability for the State be imposed, together with a prohibition on appointment or reappointment to a Public Treasury position (cargo de la Hacienda Pública), as a consequence of which the undersigned must immediately cease to hold any Public Treasury position to which he may have been appointed, without liability for the State, for a period of 5 years.
That decision was served on Mr. Nombre114734 on 20 de abril de 2010 (folios 1337 to 1410, 1424 and 1425, all from T.II of the digital administrative record); 24.- Mr. Nombre114734 filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) and, in the alternative, an appeal (apelación en subsidio) against the preceding decision, and the División Jurídica de la Contraloría General de la República, by decision issued at nine hours on 31 de mayo de 2010, denied the motion for reconsideration, which was served on the appellant on 4 de junio de 2010 (folios 1540 to 1562 and 1575, all from T.II of the digital administrative record); 25.- By decision R-DC-158-2010 issued at 8 hours on 25 de octubre de 2010, the Despacho de la Contralora ruled on the appeal, denied it, and, on its own motion, vacated the sanction barring the claimant’s appointment and reappointment to positions involving the Public Treasury (Hacienda pública), while upholding the sanction of dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal).
This decision was served on Mr. Nombre114734 on 01 de noviembre de 2010 (folios 1779 to 1820 and 1829 of T.III of the digital administrative record); 26.- By Official Letter N°11845 of 01 de diciembre de 2010 DJ-4052-2010, the División Jurídica de la Contraloría General de la República notified the Presidencia Ejecutiva del IDA, now INDER, of the final decision regarding the sanction to be imposed on Mr. Nombre114734 (folios 1848 to 1851 of T.III. of the digital administrative record); 27.- The Presidente Ejecutivo del IDA filed motions for review and reconsideration (recursos de revisión y reconsideración) with the Contraloría General de la República against decision PA-26-2010 issued at 11 hours on 07 de abril de 2010 (folios 1852 to 1877 of T.III of the digital administrative record); 28.- By decision R-DC-123-2011 of the Contraloría General de la República, issued at 15 hours on 18 de julio de 2011, the petition for review submitted by the Presidencia Ejecutiva del IDA was considered and denied (folios 1908 to 1923 of T.III. of the digital administrative record); 29.- By Official Letter N° 07302 of 16 de agosto de 2011 DJ-0855-2011, the División Jurídica de la Contraloría General de la República reiterated to the Presidente Ejecutivo del IDA the binding recommendation issued in disciplinary proceeding (procedimiento disciplinario) DAGJ-44-2008 (folio 1945 T.III of the digital administrative record); 30.- By Official Letter dated 19 de agosto de 2011, PE-1519-2011, the Presidencia Ejecutiva del IDA informed the Contraloría General de la República that the Área de Recursos Humanos had been requested to carry out the corresponding enforcement measures and personnel actions concerning Mr.
Nombre114734 (folio 1946 of T.III of the digital administrative record); 31.- By Official Letter ARH-133 6-11 of 08 de noviembre de 2011 addressed to Mr. Nombre114734, the Coordinadora de Recursos Humanos informed him that his dismissal without employer liability would take effect as of 08 de noviembre de 2011 and that the corresponding settlement of statutory entitlements would be prepared. The foregoing was communicated to the claimant on that same date (folio 216 of the provisional-measure file); 32.- On 18 de noviembre de 2011, Mr. Nombre114734 filed an application with the Tribunal Contencioso Administrativo for a provisional measure (medida cautelar) suspending the effects of the dismissal decision (folios 1 to 16 of the provisional-measure file); 33.- By decision N°68-2012, issued at 8:01 hours on 13 de abril de 2012, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda granted the requested provisional measure and suspended the effects of the administrative act contained in Official Letter N°11845 dated 01 de diciembre de 2010, DJ-4052-2010 of the Contraloría General de la República, as well as decision R-DC-123-2011 issued by that body at fifteen hours on 18 de julio de 2011 and Official Letter ARH-1336-2011 dated 8 de noviembre de 2011 of the Instituto de Desarrollo Agrario; it ordered Mr. Nombre114734 reinstated to the duties he had been performing, with his conditions of employment remaining unchanged (folios 367 to 380 of the provisional-measure file).
Plaintiff: Counsel representing the plaintiff states that Mr. Nombre114734 has been a public official for forty-four years and eleven months and that, in the year two thousand ten, he was found liable and dismissed without employer liability (despido sin responsabilidad patronal). He states that he worked for the Instituto de Desarrollo Agrario, an institution that filed a motion for review (recurso de revisión) against the dismissal because he was an experienced official knowledgeable in many areas. He further maintains that the plaintiff is the sole provider for his family and that the sanction causes him irreparable harm, since at his age it is difficult to find a new job, thereby affecting his socioeconomic stability. For that reason, an administrative litigation proceeding (proceso contencioso administrativo) was initiated, in which he was granted an interim measure (medida cautelar) that keeps him in his position, thus avoiding the risk of losing his job.
He asserts that the plaintiff is a nonprofessional official who works in an office that performs only administrative processing, and that is where he works. He says that these duties were performed until 2004 and that the Office of the Comptroller determined that he had always had those duties, but it was not until the year two thousand four that those applications began to be received. He adds that, at the time the events occurred, the on-site inspection, assignment of the parcel number, etc., were tasks of the Board of Directors; he further maintains that the regional offices were responsible for analyzing the information contained in the documentation and verifying that it was consistent and truthful. Once this had been established, the documents were sent with a recommendation that title be granted, and only then did they reach the office under his supervision. According to counsel, once the case file was in the plaintiff’s hands, he reviewed the official letter; his sole function was to forward that letter to the Board of Directors, requesting that the property be transferred and subdivided.
He says that his task was to request authorization for the recommendation. He adds that whether the documents contravened the legal system was not something the plaintiff could ascertain because his function was limited to processing, while the regional office performed that other function. He further states that the plaintiff was not assigned solely to those duties; that the titling proceedings included documents of the utmost importance and concerned properties that, even though titles were issued within Reserves, could not be titled. Nevertheless, he argues that, despite being located within Reserves, they could be titled because a decree permitted titling within those reserves. He states that decrees were issued so that the land in that location could be titled. He argues that one of the titling proceedings submitted as part of the administrative case file concerned land in a protected area registered in the name of Nombre115540, and that it was neither considered nor evaluated.
He mentions several official letters that, he says, state that land within national parks is not deemed incorporated into the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), because, he asserts, the Instituto de Desarrollo Agrario never purchased or expropriated it. He states that this land was donated to the IDA so that its possessors could obtain title, and that this was done. He asserts that the central issue is that titling was permitted in those reserves because they had been granted temporarily to the IDA, and that the plaintiff acted in accordance with the principle of legality (principio de legalidad) and the duty to obey (deber de obediencia). He further states that in nineteen eighty-seven the Contraloría General de la República endorsed the agreement entered into with the Ministerio de Justicia for the purpose of registering private parties’ survey plans; he also cites article 5 of the decree that created Refugio Gandoca Manzanillo and states that, in nineteen eighty-eight, the Dirección de Catastro nacional issued a decision allowing cadastral changes to various plans.
He adds that Refugio Gandoca-Manzanillo has a mixed classification consisting of private and public property. He mentions the existence of an official letter that, he says, established that the public heritage was not affected and that, in that case, authorization had been obtained from the protected wildlife area (área silvestre protegida). He maintains that this was the fundamental basis permitting the titling proceedings and that the plaintiff’s task was not to verify the information, but merely to process it. He states that, once verified, it was sent to the Oficina Central. He adds that there was a legal framework in this matter that permitted the titling proceedings and that these were endorsed by the Contraloría General de la República. He argues that, in view of his duties, dismissal is a disproportionate sanction. He therefore requests that this measure be annulled and that the plaintiff be reinstated.
At this time, the plaintiff withdraws claims numbered 6,7,9,10 and 11 of the complaint. He maintains the relief sought in point 8, subsections b) and c), confirming the amount of twenty-five million colones as the sum claimed in compensation, as established at the preliminary hearing.
Arguments of the IDA, now INDER: The Institute’s representative states that administrative disciplinary proceedings (procedimiento administrativo disciplinario) initiated by the Contraloría General de la República were conducted against the plaintiff; that appeals and a motion for review were filed, setting forth a series of grounds opposing the dismissal. The representative of the co-defendant argues that the proportionality of the sanction is not supported. She maintains that the institution proceeds from a basic premise, namely, that the recommendation comes from the regional office. She states that these matters involve administrative processing to ensure that the case file is complete and that the plaintiff is responsible for a processing office. She explains that the institution she represents opposed the dismissal sanction; that the IDA underwent a transformation beginning in 2004 and, before that date, those requirements were not imposed.
She also states that inconsistent criteria were applied. She notes that it was a multistage procedure in which the technical direction came from the regional office. She states that the inconsistency appeared in the MINAET certifications because they did not specify whether or not the property formed part of the State’s heritage. She adds that, to date, the titles have not been annulled, even though the dismissal is being challenged. She adds that the plaintiff did not make the technical recommendation because he lacks the professional qualifications required to do so; therefore, she disagrees with the technical analysis conducted during the investigation and with the proportionality of the sanction, arguing that the MINAET’s position was not evaluated. She states that the recommendation or the act performed did not produce the result and that, consequently, there is no causal link (nexo de causalidad).
Arguments of the State: The representative of the Procuraduría General de la República argues that there is a lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva), pursuant to article 12, subsection 5), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, because this is a proceeding conducted by the Contraloría General de la República against the IDA and the Contraloría’s participation need not be supported by the State. With respect to the administrative proceeding (procedimiento administrativo), it complies with the law; the sanction is objective and has been duly substantiated, and she states that there was no violation of due process (debido proceso).
Arguments of the Contraloría General de la República:
The representative of the co-defendant institution states that the matters analyzed in these proceedings were two titling procedures in which the plaintiff allowed two parcels of publicly owned land to pass into private hands, where they remain today. He states that the violations have been proven and that, consequently, there is a causal link between the violation committed and the damage caused to the public domain (demanio público). He adds that, during the administrative proceeding, the public nature of the land and the titling carried out over that natural-reserve land were established. He states that plan SJ-572275-99 concerns land located in Reserva Los Santos and that L- 24616-95 concerns land located in Reserva Gandoca –Manzanillo. He adds that the information concerning the location and position of this land should have been clear to the official when making the request; MINAET had even indicated that the first parcel was located in Reserva Los Santos, and the titling form prepared by the IDA official identifies the location, which, he says, matches the registered cadastral plan (plano catastrado).
He further notes that Refugio guandoca Manzanillo had held that status since the year nineteen seventy-five and is classified as part of the State’s Natural Heritage. Thus, the IDA itself was aware that the property constituted public-domain assets (bienes de dominio público). He adds that administrative disciplinary proceedings were initiated against several public officials in connection with these events. He states that the plaintiff was the coordinator of the titling program and that, in official letter STA-03-2000, he stated that the legal requirements for the transfer and subdivision had been met. He adds that the plaintiff’s request to the institution’s Board of Directors was that titling in favor of private parties be authorized, and that he signed it in his capacity as coordinator of the titling program. In this regard, the representative of the Contraloría asserts that greater rank entails greater responsibility, pursuant to article 213 of the Ley General de la Administración Pública.
He also states that due process was observed: there was an oral hearing (comparecencia oral) at which the parties’ right of defense (derecho de defensa) was respected and they submitted their evidence. He maintains that they also used every means of challenge available to them, including a motion for review filed by the Instituto de Desarrollo Agrario itself, and all were duly heard and decided. He states that dismissal is the consequence of the violation committed. Regarding nonpecuniary damages (daño moral), he asserts that the plaintiff does not specify the type of nonpecuniary damages to which he refers, since objective nonpecuniary damages (daño moral objetivo) require evidence, while subjective nonpecuniary damages (daño moral subjetivo), he says, were not proven. He requests that the defense of failure to state a legal right (falta de derecho) be upheld, that the complaint be dismissed, and that the plaintiff be ordered to pay both categories of costs (ambas costas).
The State’s representative raised this defense and maintains that the State should not participate in this matter because the challenged actions were taken directly by the Contraloría General de la República and, therefore, the State’s presence is not required. Subsection 5) of article 12 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides: “The following shall be deemed defendants... 5) The Contraloría General de la República: a) Jointly with the State, when the proceeding concerns its administrative conduct in connection with the exercise of its constitutional and statutory authority. b) Jointly with the audited entity, when the proceeding concerns administrative conduct subject to its oversight in the exercise of its supervisory authority or its paramount guardianship of the Public Treasury (tutela superior de la Hacienda Pública).” As stated in the complaint, the challenged conduct arises from actions taken by the Contraloría General de la República in connection with the administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionatorio) initiated against Mr.
Nombre114734 and other IDA officials, administrative proceeding Nº DAGJ-044-2008. From that perspective, the CGR’s actions fall under paragraph b) of the aforementioned fifth subsection of section 12 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Accordingly, only the Contraloría General de la República and the IDA should be deemed defendants for purposes of representing the Administration’s interests. Consequently, the State lacks standing to be sued in these proceedings; that defense must therefore be upheld and the complaint against the State declared inadmissible.
The plaintiff contends that the administrative proceeding (procedimiento administrativo) has been time-barred since its inception. During the oral and public hearing, the plaintiff, through his attorney, raised the statute-of-limitations defense (prescripción), as the other IDA officials who were also charged had previously done. In this regard, this Chamber adopts the arguments set forth in decision PA-26-2010, at folio 73 of the record concerning the interim measure (medida cautelar), which states: “Accordingly, pursuant to the decision issued at eight fifteen a.m. on July tenth, two thousand nine, constituting the order commencing this administrative proceeding, Messrs. ...Nombre114734 were notified of the sanctions contained in Articles 68(e) and 81(l) of the Labor Code: suspension for eight days without pay or dismissal without liability for the State. They were likewise notified of the possible imposition of the prohibition against entering or reentering any position within the Public Treasury (Hacienda Pública), as provided in Article 72 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, for a period of two to eight years.
That notice clearly stated that the imposition of the aforementioned prohibition would require the offender immediately to leave any Public Treasury position to which he had been appointed, without liability for the State... Given these circumstances, it must be stated at this juncture that, in cases in which suspension and dismissal were notified as possible sanctions, the applicable statute-of-limitations provision is Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, which, according to the version of that article in force at the time of the alleged acts, established a period of two years, calculated from the date on which the competent body demonstrably became aware of the misconduct, for the commencement of the corresponding disciplinary proceeding (procedimiento sancionatorio).” Thus, if the period was two years, it began to run upon knowledge of the matter, and it was not until October 3, two thousand eight, that the Legal Division of the Office of the Comptroller General of the Republic became aware of the facts.
In any event, that period was subsequently interrupted by service of the initial order in the administrative proceeding, as well as by all actions duly served within that proceeding, thereby preventing the aforementioned period from expiring. These reasons require that this defense be rejected.
COMPLIANCE OF DECISIONS PA-26-2010 AND R-DC-123-2011, ISSUED BY THE CGR, AND ARH-1336-2011, ISSUED BY THE IDA.
As the case law of the Constitutional Chamber has repeatedly held (in this regard, see, among others, judgments numbers 15-90, 3433-93, 3929-95, 1484-96, 5516-96 and 2003-13140), the elements comprising due process—which derive from the guarantees established in Articles 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 and 42 of the Political Constitution—must be respected in administrative proceedings, particularly when they are disciplinary in nature, as in this case, precisely because such proceedings may impose an obligation, extinguish or deny a subjective right (derecho subjetivo) or legitimate interest (interés legítimo), or impose an administrative sanction (sanción administrativa) involving suspension, dismissal, a monetary penalty, etc., all of which are punitive in nature. In this regard, it must be borne in mind that “(...) all those legal rules, derived from the Political Constitution as an ideological model, seek nothing less than the realization of the fundamental objective of justice, which is the foremost of the principles protected by the rule of law (Estado de Derecho), including rules—general principles—that are fully valid and applicable to the administrative proceedings of every administrative body.
It bears repeating, therefore, that the principles derived therefrom must be strictly observed by the authorities responsible for authorizing any administrative proceeding whose purpose or outcome is punitive.” (Judgment number 1484-96 of the Constitutional Chamber). That same constitutional case law has recognized the following requirements as essential and indispensable to every proceeding and as necessarily subject to compliance in order to guarantee the participating parties the effective exercise of the right of defense (derecho de defensa), the absence of which constitutes a serious infringement of these rights (due process and the right of defense): a) notification to the interested party of the nature and purposes of the proceeding, better known as the right to proper notice of the allegations and charges (debida intimación e imputación), which requires not only a statement of the charges but also the possible attribution of the acts, meaning an indication of the potential sanction to be imposed; b) the right to a hearing (derecho de audiencia), which includes the right to participate in the proceeding, to be heard, and to have an opportunity to present arguments and produce any evidence deemed relevant; c) as a consequence of the foregoing, the presumption of innocence (presunción de inocencia), which means that the Administration—or the complainant—is required to prove the culpability of the offender or person under investigation; d) an opportunity for the governed party (administrado) to prepare arguments, which necessarily includes access to information and the administrative record (antecedentes administrativos) associated with the matter at issue; e) the governed party’s right to technical representation (defensa técnica), including the right to be represented and advised by attorneys, technical specialists, and other qualified persons, such as expert witnesses; f) proper notice of the decision issued by the Administration and of the grounds on which it is based; g) the interested party’s right to appeal the decision issued, which entails the principle that the judgment must be consistent with the matters submitted for decision (principio de congruencia de la sentencia).
In administrative proceedings, this includes not only the right to appeal the final administrative act (acto final), but also the right to appeal procedural acts that have independent effect and may affect the right of defense—the order commencing the proceeding, the denial of an oral and private hearing, the refusal to admit evidence, the imposition of interim measures, the denial of access to the case file (expediente), the shortening of procedural time limits, and the decision resolving a motion for recusal (recusación). In the case under review, the proceeding initiated against the plaintiff is number DAJG-044-2008, which formally commenced by means of a decision of the CGR Legal Division, acting as the Directing and Decision-Making Body (Órgano Director y Decisor), issued at 8 hours fifteen minutes on July 10, 2009. Having reviewed the sequence of actions in proceeding DAGJ-44-2008, as evidenced in the digital administrative case file (expediente administrativo digital) and described in the statement of proven facts (relación de hechos probados), this Chamber does not find that any element of the defense was omitted such that any violation of due process could be deemed to have occurred in the case of Mr.
Nombre114734. Indeed, the order commencing the proceeding clearly states the acts and charges attributed to all the persons charged and specifically to Mr. Nombre114734, of which they were duly notified. It also specifies the provisions allegedly violated and the applicable sanctions; they were advised that they could submit arguments and evidence at the oral hearing, as well as of their right to be represented by an attorney and to inspect the administrative case file, with an indication of its location and the documents comprising it at that time. They were also instructed to designate a place for service of notices and were advised of the remedies available against the decision, the period for filing them, and the authority that would decide them. The parties were summoned to the hearing. All actions were duly served in accordance with the law. He had the opportunity to appeal the final administrative act through motions for reconsideration (revocatoria) and appeals (apelación), both of which were denied.
Subsequently, the Office of the Comptroller General of the Republic, by decision R-DC-158-2010 issued at 8 hours on October 25, 2010, ruled on the appeals filed against decision PA-26-2010 and denied them; in fact, in the operative portion (parte dispositiva), the Comptroller General ruled in favor of Mr. Nombre114734 by eliminating ex officio the sanction prohibiting entry and reentry into public office that had been ordered in the appealed decision. Subsequently, once the dismissal sanction had been communicated to the Institute of Agrarian Development, the Executive President of that institution filed motions for review and reconsideration (revisión y reconsideración), seeking the revocation of the sanctions imposed on its official. That application was denied by the Office of the Comptroller in decision Nº R-DC-123-2011 issued at 15 hours on July 18, 2011. Having reviewed it, this collegiate body finds that it complies with the legislation currently in force; it was also duly communicated to the parties, and no defect capable of rendering it null and void can be identified.
Accordingly, once all appeals filed in the proceeding had been resolved and the disciplinary decision had become final, it was communicated to the IDA for proper enforcement. By official letter Nº ARH- 1336-2011 of November 08, 2011, the IDA informed Mr. Nombre114734 that the dismissal sanction would take effect on November 08, 2011; that decision merely complied with what had already been finally ordered. Accordingly, this Court does not find that any state of defenselessness (indefensión) or violation of the right of defense occurred that would justify declaring all proceedings null and void. As has properly been stated, administrative law does not permit nullity to be declared for its own sake; rather, administrative acts are to be preserved insofar as due-process guarantees have not been infringed and there has been no material nonconformity with the legal system (ordenamiento jurídico), neither of which occurred here. The requested annulment of the challenged actions must therefore be denied.
STATUS AS A PUBLIC OFFICIAL (FUNCIONARIO PÚBLICO).
In analyzing the concept of the Public Treasury, the Constitutional Chamber stated in decision N° 2004-02199 issued at 12:59 hours on February 27, 2004:
“IV.- SUBJECTIVE AND OBJECTIVE COMPONENTS OF THE PUBLIC TREASURY (Hacienda Pública). The preceding whereas clause (considerando) indicated that the ‘Public Treasury’ is an indeterminate legal concept (concepto indeterminado), the specification of which is entrusted, among others, to the legislature. Thus, with regard to the subjective scope of the concept, the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, in section 4 thereof, provides that said body exercises its jurisdiction ‘(...) over all entities and bodies comprising the Public Treasury’—the regulated parties (sujetos pasivos) subject to its oversight or auditing—thereby including every public entity or body and public enterprise, and even extending to persons governed by private law when they administer or hold public funds in custody or receive public transfers (article 8, paragraph 3, of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
With respect to the objective dimension of the Public Treasury, article 8 of the aforementioned law provides that it ‘(...) shall comprise public funds, the powers to collect, administer, safeguard, preserve, manage, spend, and invest such funds, and the administrative and financial legal rules relating to the budgetary process, public procurement (contratación administrativa), internal and external oversight, and the liability of public officials (...)’ (italics not in the original). Additionally, article 10, paragraph 1, of the repeatedly cited statutory text provides that the framework for superior oversight and auditing includes, among other matters, ‘(...) the body of rules governing (...) the procedures, liabilities, and penalties arising from or necessary for such auditing’ (italics not in the original). Under this interpretation, if the legal and financial rules relating to public procurement, as well as the procedures, liabilities, and penalties applicable to officials who commit any irregularity in the management and disposition of the allocated public funds, form an integral part of the Public Treasury, there can be no doubt that the Contraloría General de la República has an inalienable and indisputable jurisdiction to audit and oversee such matters, and that such powers, far from violating Constitutional Law (Derecho de la Constitución), give effect to it.
To make effective the Contraloría General de la República’s authority to oversee the Public Treasury and, more specifically, the legal and technical rules governing public procurement, as well as the procedures, liability, and penalties applicable to public officials involved in any possible and alleged irregular, improper, or inappropriate management of public funds, its organic law expressly and unequivocally authorizes or empowers that body to conduct audits (financial, operational, and special) or institute administrative proceedings or summary administrative proceedings (sumarios administrativos) against regulated parties (public bodies and entities) and their public officials or agents (articles 21 and 22).” In accordance with the case law reproduced above, it is clear that the Contraloría General de la República is the entity responsible for initiating the corresponding administrative proceedings (procedimientos administrativos) against public officials who may have participated in irregular acts involving public funds.
The plaintiff argues that he should not be considered an official of the Public Treasury (funcionario de la Hacienda Pública) because the regulations governing the Contraloría General de la República do not apply to him. However, consideration must be given to articles 8 and 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, which establish that the Treasury consists of public funds and that the constituent parties of the Public Treasury are the State and all other public entities or bodies, whether state or non-state, and public enterprises, as well as persons governed by private law insofar as they administer or hold public funds in custody. Section 9, for its part, expressly defines public funds as all resources, securities, assets, and rights owned by the State or by public bodies, enterprises, or entities. In this regard, this collegiate body agrees with the findings in Resolution PA-26-2010 concerning Mr.
Nombre114734’s status as a Treasury official, which states: “Finally, when Nombre114734, Coordinator of Titling Programs, together with Nombre115541. of ..., jointly signed official letter STA03, which authorized the granting of title (titulación) to parcel number 8-A-858..., and when they and Mr. ... jointly signed official letter STA059-2000, which authorized the granting of title to parcel number 91815, located within Reserva Forestal Los Santos, in both cases the accused were disposing of real property belonging to the State. In this regard, ‘dispose’ must be understood to mean that their actions enabled public-domain property (bienes demaniales) to be subdivided (segregados) and transferred into the names of private parties, thus clearly constituting a disposition of public funds, since, had the accused acted in accordance with the legal system then in force, such real property would not have left the State’s holdings.
At this point, it is important to establish that the real property at issue forms part of the so-called ‘Public Treasury’ and in turn serves a dual role as both State ‘property’ and a State ‘resource,’ since it was owned by the State as part of the State’s Natural Heritage (patrimonio natural del Estado).” Consequently, the plaintiff’s argument that he cannot be considered a Treasury Official must be rejected, since there is a legal basis for recognizing him as such, and that status has not been rebutted.
UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 8 OF THE LEY DE TITULACIÓN Y RESERVAS NACIONALES.
Regarding the property comprising the State’s Natural Heritage, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has stated: “(...) Pursuant to section 13 of the Ley Forestal, ‘The State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of its assets...’ Accordingly, the provision establishes three categories of property comprising such heritage: a) forests and forest lands within national reserves; b) forests and forest lands within areas declared inalienable; and c) forests and forest lands on properties registered in its name and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies.” (See RES: 000853-F-S1-2011 of the SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, issued at ten fifteen a.m. on the twenty-first of July, two thousand eleven.).
Furthermore, the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is protected by the special regime applicable to public-domain property (bienes demaniales), under which, by virtue of its purpose and intended use, such property is outside private commerce and is inalienable, not subject to a statute of limitations, and exempt from attachment. Consequently, it cannot be owned or possessed, whether gratuitously or for consideration; it cannot be lost by prescription or acquired by adverse possession (usucapión). From this perspective, its possession by private parties shall create no rights in their favor. Accordingly, and pursuant to the foregoing quotation, the State Natural Heritage consists, among other things, of properties covered by forest, regardless of whether they are located within or outside national reserves (article 13 of the Ley Forestal). In this situation, any property covered by forest is immediately and automatically designated by law as part of the State Natural Heritage (article 15 of the Ley Forestal).
It is important to establish here that this case does not involve privately owned forestland, as provided in article 19 of the Ley Forestal, where previously authorized activities are permitted. Rather, the properties at issue form part of that State Natural Heritage because, on the one hand, they were intended to protect the natural resources of the area—forest and water resources—in the case of the Reserva Forestal de Los Santos, where property or parcel number 91815 is located, and to protect the wetlands and other biological diversity characteristic of the Atlantic region in the Refugio Natural Gandoca - Manzanillo, where parcel 8-A-858 is located. It follows that, because both properties are located in National Reserves, they form part of the State Natural Heritage and possess the characteristics inherent to public-domain property, such as exemption from attachment, inalienability, and immunity from prescription.
With respect to the inclusion of both properties as part of the State Natural Heritage, it must be taken into account that both belong to areas that are National Reserves, established by decrees that also preclude appropriation by private parties. Moreover, this proceeding concerns two properties located in Reserves that could not be titled, particularly because article 8 of the Ley de Titulación y Reservas nacionales had already been declared unconstitutional by vote number 2988-99, issued at eleven hours fifty-seven minutes on veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve. At that time, the Sala Constitucional found that these were areas “... protected precisely because of the importance and relevance to our country of maintaining an ecologically balanced environment, together with the commitments undertaken by the country in a series of international agreements aimed at the worldwide protection of the environment ....In the case under review, the challenged provision seeks to grant title to areas that have been declared protected, precisely because their conservation is so important in the face of the various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats existing in those places, as well as for the preservation of forests, which are important for generating essential and invaluable resources such as water.
In this law, the legislature expresses the need to grant title to the occupants of the areas in question, indicating that acquisition is subject to the applicable environmental restrictions and protections. Nevertheless, examination of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately; if exercised in that manner, title could be granted to areas in which many human activities are incompatible and could seriously harm the ecosystem existing there, while also undermining the State’s ability to exercise proper oversight over them. Even assuming that these persons have occupied for many years these areas constituting public-domain property, this in no way justifies granting title to any such area, because the State itself, in order to protect the environment, may order the eviction of those persons from areas where their presence is instead producing a harmful effect.
Consequently, if title were granted to such areas, the State would have to expropriate property that it may already have had to expropriate in order to declare it a protected area, thereby engaging in an unreasonable act. The foregoing does not imply that the State cannot remove the public-use designation (desafectar) from a particular area because it no longer fulfills the purposes for which it was protected, or that title cannot even be granted to specific areas. This may be done, however, only where a prior technical study demonstrates the nature of the area to be titled, the potential coexistence of humans and the ecosystem, and the resulting consequences. Areas of this nature therefore cannot be titled indiscriminately, as this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State in fulfillment of the mandates imposed by the Constitución Política and the International Agreements it has signed... ” (sentencia número 2988-99, cited).
Consequently, this Chamber finds that there is no possibility of confusion: the legislation in force is clear and consistent, and the dispute in this proceeding concerns two properties: number 91815, located within the Reserva Forestal Los Santos, whose lands are inalienable pursuant to a declaration made in mil novecientos setenta y cinco under Decreto Ejecutivo Placa21714; and number 8-A-858, located within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, whose declaration as a refuge, although amended, has since mil novecientos noventa y cuatro prohibited titling property in the names of private parties within that Refuge. Accordingly, all properties titled under legislation that has since been repealed must be recovered. It is important to note in this section that the status of both properties as State Natural Heritage made it impossible to title them in favor of private parties.
The existence of a causal link (nexo causal) is a prerequisite for liability for compensation to arise. “In this regard, it should be recalled that multiple factors frequently contribute to the occurrence of harm, and it is necessary to identify those that are, directly or indirectly, the efficient and adequate cause of the harm caused (regarding proximate, adequate, and efficient cause, reference may be made to the previously cited judgment of the Sala primera de la Corte Suprema de Justicia Nº252-F-01, issued at 16 hours 15 minutes on 28 de marzo de 2001). Within the confluence of factual or legal elements surrounding the harmful situation, it is necessary to identify the act or omission capable of producing the consequence, separating those that had no influence on the result (extraneous causes) from those which, had they not occurred, would have prevented the harm. This is a form of objective analysis through which it may be stated that a particular act or omission would logically or probably produce the specific harm” (Nº584-F-2005.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, issued at 10:40 hours on 11 de agosto de 2005). Accordingly, the party claiming damages bears the burden of proving the existence of conduct to which the harmful result may be attributed; that is, that party must prove the existence of a causal link. In this specific case, the sum of veinticinco millones de colones is sought as compensation for lost salary, because it constituted his sole source of income, and for the psychological harm caused by the loss of his employment after so many years and his inability to obtain employment again due to his age, illnesses, and loss of his statutory employment benefits (prestaciones legales). Nevertheless, as already stated, it is necessary to establish the causal link that must exist between the alleged conduct and the harm caused. In this case, and as explained throughout this judgment, the actions of the Contraloría General de la República and the Instituto de Desarrollo Agrario, now the Instituto de Desarrollo Rural, were lawful, and no defect capable of rendering the challenged acts null and void could be identified on the grounds alleged by the plaintiff. Consequently, no causal link has been established that would permit liability to be attributed to the defendants. The claim for damages must therefore be denied.
The asserted defense of lack of standing as a defendant (falta de legitimación pasiva) was analyzed in a preceding recital (considerando) and upheld with respect to the State. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) raised by the representative of the Contraloría General de la República must be upheld because all of the plaintiff’s claims are wholly unfounded; consequently, the complaint must be denied in all respects. Given the outcome of the proceeding, it must be stated that the interim measure (medida cautelar) ordered by the Juez Tramitador de este Tribunal in resolution number 68-2012 at 8 :01 hours on 13 de abril de 2012 shall cease to have effect once this judgment becomes final.
Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, this Court finds that there is no ground for exempting the plaintiff from payment of costs. The plaintiff must therefore be ordered to pay the costs of the proceeding, as well as interest until full payment, as expressly requested by the Contraloría General de la República.
POR TANTO.
The statute-of-limitations defense (prescripción) is denied. The defense of lack of standing as a defendant raised by the State is upheld, and the complaint against it is declared inadmissible. The defense of lack of legal entitlement is upheld. The complaint filed by Nombre114734 against the Instituto de Desarrollo Agrario IDA, now INDER, and the Contraloría General de la República is denied in all respects. Once this judgment becomes final, the interim measure ordered by the Juez Tramitador de este Tribunal through resolution number 68-2012 at 8:01 hours on 1 3 de abril de 2012 shall cease to have effect. The plaintiff is ordered to pay the costs of this proceeding, as well as interest thereon.
Ana Isabel Vargas Vargas Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura
Proceso de conocimiento Actor: Nombre114734 Demandado: Estado, Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), hoy Instituto de Desarrollo Rural(INDER) y Contraloría General de la República.
Nº 103-2013-V.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, ANEXO A. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, Goicoechea, a las once horas del veintiocho de octubre de dos mil trece.
Proceso de conocimiento establecido por Nombre114734 , mayor, casado una vez, oficinista, vecino de Dirección5658, , cédula de identidad número CED90691, contra el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), hoy día Instituto de Desarrollo Rural (INDER); representado por su apoderada general judicial, Meybell Chevez R; el Estado, representado por la procuradora Marianella Barrantes Zamora, mayor, casada, abogada, vecina de Santo Domingo de Heredia, y la Contraloría General de la República, representada por sus apoderados Hansel Arias Ramírez y Fabio Salas Chinchilla.
RESULTANDO:
a.- Acto administrativo dictado por la Contraloría General de la República y que es Resolución PA-26-2010, que ordena con carácter vinculante aplicar la sanción de mi despido, b) Acto Administrativo dictado por la Contraloría General de la República, y que es contenido en el oficio R-DC-123-2011, c) Acto que ordena mi despido y que es oficio ARH-1336-2011, suscrito por la Coordinadora del Área de Recursos Humanos; d.- Que se declare que los actos indicados son nulos de pleno derecho y violatorios de normas legales y constitucionales, concretamente del artículo 39 de la Constitución Política, 214 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, así como los numerales 128 y siguientes y concordantes ibídem.
Redacta la jueza Vargas Vargas;
CONSIDERANDO
De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1.- En el plano Catastrado Nº SJ-72275-99 de la finca inscrita a folio real Nº 1-209478-000 a nombre del poseedor Nombre115537 en la Cascada Sociedad Anónima, al frente aparece un sello del visado Nº0508-99 del Ministerio de Ambiente y Energía en el cual se indica: “Con base en la ubicación que aparece en este plano, el inmueble que describe se ubica DENTRO de Reserva Forestal Los Santos, según Decreto Ejecutivo o Ley Nº 5389-A y modific. del 12-11-75 o dispuesto en la Ley Forestal Nº 7575 y legislación conexa. Se autoriza para efectos catastrales la inscripción de este plano. Fecha 05-07-99" (Folio 20 numerado en color rojo del tomo I del expediente administrativo digital y folio 49 del legajo de medida cautelar); 2.- El 27 de abril de 2000, el funcionario del IDA, ya fallecido Nombre115538 , completó la información sobre titulación de la parcela Nº91815, plano catastrado SJ- 572275-99, a favor del poseedor Nombre115537 en Cascada Sociedad Anónima, cuyo representante legal lo era el señor Aurelino Esquivel Cascante.
En dicha ficha el funcionario del IDA indica que de acuerdo con la inspección ha verificado la medida, localización y uso de la tierra y que se ha conservado satisfactoriamente el recurso forestal; por lo tanto recomienda que la parcela puede titularse, no obstante, en ese mismo documento señala que esa parcela cuenta con un área total de 23 hectáreas, 22600.75 metros cuadrados, de los cuales once hectáreas corresponden a bosque y 12 hectáreas 22.260.75 m2 a pasto (ver folio 00021 del expediente administrativo); 3.- Mediante oficio OSRS-058-00 del Área de Conservación Pacífico Central Oficina Subregional Los Santos, se señala expresamente que la finca bajo plano catastrado número SJ-572275-99, se encuentra dentro de la Reserva Forestal Los Santos, creada mediante Decreto ejecutivo Nº5389-A (ver folios del 00022 00023 del expediente administrativo); 4.- Mediante oficio STA-059-2000, de 30 de mayo de 2000, los señores Nombre114734 , Coordinador de Programas de Titulación, con el Visto Bueno del Lic. Federico Villalobos Chacón, asesor y visto bueno de Agustín Villalobos Salazar de la Dirección Formación Desarrollo Asentamientos, todos del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), presentan a la Junta Directiva de la Institución solicitud de segregación y traspaso de 44 lotes y parcelas por reunir los poseedores las condiciones y requisitos legales exigidos en la Ley 7599 (Ley de titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales) de 9 de agosto de 1999, para que se les extienda el correspondiente título supletorio de dominio, todas de entrega Nº 100 del Valle del General y dentro de las cuales se encontraba la parcela 91815 por un área de 23 hectáreas 2260.75 m2 a favor de Arco Iris en la Cascada Sociedad Anónima (ver folios 00024 a 00026 del expediente administrativo); 5.- En acta de sesión de Junta Directiva del IDA Nº 040-2000 celebrada el 05 de junio de 2000, en su acuerdo siete, artículo sétimo, autorizó segregar y traspasar cuarenta y cuatro lotes y parcelas del Proyecto Valle del General, Entrega 100.
Dentro de las cuarenta y cuatro fincas se encontraba la parcela número 91815, que se ubicaba dentro de la Reserva Forestal los Santos por un área total de 23ha 2260.75m2, a favor de Arco Iris en La Cascada (folios 00027 al 00034 del expediente administrativo); 6.- Mediante escritura pública, realizada ante notario Carlos Enrique García Anchía, se efectúo la adjudicación el 15 de junio de 2000 (folios 39 al 94 del expediente administrativo); 7.- Por Oficio número DAGJ-0359-2009 de 10 de marzo de 2009, la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, solicitó a la Oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), indicar si la finca ubicada bajo el plano catastrado SJ-572275-99 a favor de Arco Iris en la Cascada S.A. poseía alguna afectación jurídica durante el año 2000(folios 95 y 96 del expediente administrativo digital); 8.- La anterior solicitud fue contestada en oficio SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 de 24 de marzo de 2009, en el cual se indica que el plano catastrado Nº SJ-572275-99 en el período consultado desde 1999 a la fecha del oficio, se encontraba dentro de la Reserva Forestal los Santos (folios 97 y 98 del expediente administrativo digital); 9.- En el plano catastrado número I-246216-95 del 06 de abril de 1995, aparece sello del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas que indica que esta finca se encuentra dentro del Refugio Nacional Gandoca Manzanillo: “VISADO N°488-95.
Con base en la ubicación que indica este plano, el inmueble que describe se ubica DENTRO del REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE R.N DE E.S. GANDOCA MANZANILLO. Según decreto ejecutivo o ley N° Placa7711 de 29-10-85, lo dispuesto en la Ley Forestal N°7174, la Ley de Conservación de Vida Silvestre N°7317 y legislación conexa. Se autoriza para efectos catastrales la inscripción de este plano. 27 MAR 1995” (folio 00099 del expediente administrativo); 10.- El 23 de febrero de 2000, el señor Marco Zúñiga Montero, en su condición de técnico Agrario del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), completó la Ficha de Titulación de la parcela número 8-A-858, plano catastrado número L-246216-95, a favor del poseedor Nombre115539 . En dicha ficha el señor Marco Zúñiga indica que de acuerdo con la inspección practicada, ha verificado la medida, localización y uso de la tierra y que se ha conservado satisfactoriamente el recurso forestal, por lo tanto recomienda que la parcela pueda titularse (folio 00100 del expediente administrativo); 11.- Los señores Nombre114734 , Coordinador de programas de Titulación, con V.B. del Lic. Federico Villalobos Chacón, asesor, firman en conjunto el Oficio STA03, dirigido a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario en donde se solicita segregar y traspasar cuarenta y tres lotes y parcelas, por reunir los poseedores las condiciones y requisitos legales exigidos por la Ley 7599 (Ley de Titulación y Reservas Forestales) de 9 de agosto de 1999, para que se les extienda el respectivo título supletorio de dominio, todas de la Entrega N°45 de Talamanca y dentro de las cuales se encontraba la parcela Dirección5132, por un área total de 642.58m2 a favor de Nombre115539 (folios 00101 al 0103 del expediente administrativo); 12.- Mediante sesión ordinaria de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario número 20-2000, de 6 de marzo de 2000, Acuerdo Nº7, Artículo primero, se aprobó por unanimidad segregar y traspasar cuarenta y dos lotes y parcelas del proyecto BIRF Nº45, Entrega 45, sito en Varios, Talamanca, de la provincia de Limón, Región Huetar Atlántica, por reunir los beneficiarios las condiciones y requisitos exigidos en la Ley 7599.
Dentro de las cuarenta y cuatro fincas se enlistaba la parcela número Dirección5132- , por un área total de 642.58m2 a favor de Nombre115539 (folios 106 a 114 del expediente administrativo); 13.- El díez de marzo del año dos mil fueron confeccionadas las escrituras de segregación y traspaso de las fincas pertenecientes al proyecto de titulación BIRF-Talamanca a favor de sus poseedores; entre ellos se encontraba el señor Nombre115539 (folios 00119 al 00137 del expediente administrativo); 14.- Mediante oficio DAGJ-0359-2009, de 10 de marzo de 2009, la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República le solicitó al Jefe de la oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), indicar si la finca ubicada bajo el plano catastrado L-246216-95 a favor de Nombre115539 poseía alguna afectación jurídica durante el año 2000(folios 0095 a 0096 del expediente administrativo); 15.- La anterior solicitud fue contestada mediante Oficio SINAC-DS-OFAU-O-008-2009, de parte de la mencionada Oficina, indicándose "En el caso de la finca, esta se encontraba dentro del REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE GANDOCA MANZANILLO, y a la fecha de hoy aún lo está" además se señala que la fecha de visado de dicho plano lo es el 05/07/1999.
(folios 97 y 98 del expediente administrativo); 16.- La División Jurídica de la Contraloría General de la República, constituida como Órgano Director, en resolución de las 8 horas quince minutos del 10 de julio de 2009, dio apertura al procedimiento administrativo Nº DAGJ-044-2008, tendiente a averiguar la verdad real de los hechos así como la presunta responsabilidad disciplinaria de varios funcionarios del Instituto de Desarrollo Agrario, entre ellos el señor Nombre114734 , acto en el cual se determinaron los hechos, imputándosele posible responsabilidad por su participación en el proceso de autorización para segregar y trasladar la parcela 91815 ubicada dentro de la Reserva Los Santos cuando ya no existía norma legal habilitante para ello y su participación en el proceso de autorización para segregar y trasladar la parcela 8-A-858 ubicada dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo cuando ya no existía norma legal habilitante para ello.
Dicha resolución le fue notificada al señor Nombre114734 (folios 139 a 145 y 157 del T.I del expediente administrativo digital); 17.- El día 30 de julio de 2009, el señor Nombre114734 , presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el acto de apertura del procedimiento DAGJ-044-2008 y la División Jurídica de la Contraloría General de la República en resolución de las 9:30 horas de 19 de agosto de 2009 declaró sin lugar el recurso de revocatoria y elevó el recurso de apelación ante la Contralora (folios 249 a 260 del T.I del expediente administrativo digital); 18.- Por resolución R-DC-49-2009 de 17 de setiembre de 2009, el Despacho de la Contralora declaró sin lugar el recurso de apelación contra el auto de apertura de procedimiento administrativo formulado por el señor Nombre114734 (folios 317 a 326 del T.I del expediente administrativo digital); 19.- La División Jurídica de la CGR, en resolución de las 8:30 horas del 5 de octubre de 2009, una vez resueltos los recursos presentados contra el auto inicial de procedimiento administrativo, dispuso citar a las partes para una audiencia oral y pública a partir de las nueve horas del 23 de octubre de 2009 ( folios 348 y 349 del T.I. del expediente administrativo digital); 20.- El día y hora señalados se inició la audiencia oral y pública, la cual debió ser suspendida en razón de la incapacidad de uno de los encausados (folios 645 a 654 del T.I del expediente administrativo digital); 21.- Ante solicitudes de suspensión de dos más de los encausados, en definitiva se señaló como nueva hora y fecha para continuar la audiencia oral y pública las 9:00 horas del 15 de enero de 2010 (folios 763 y 764 del T.I del expediente administrativo digital); 22.- El día y hora señalados se llevó a cabo la audiencia oral y pública (folios 1228 a 1320 del T.I del expediente administrativo digital); 23.- Por resolución PA-26-2010 de la División Jurídica de la Contraloría General de la República de las 11:00 horas del 7 de abril de 2010, se resolvió el asunto por el fondo y en cuanto al señor Nombre114734 estableció su responsabilidad administrativa con grado de culpa grave de los cargos imputados por lo que recomendó en forma vinculante aplicar la sanción de despido sin responsabilidad para el Estado, así como la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, la cual trae como consecuencia que el infrascrito cese inmediatamente de cualquier cargo de la Hacienda Pública, en que se encuentre nombrado, sin responsabilidad para el Estado por un plazo de 5 años.
Dicha resolución le fue notificada al señor Nombre114734 el 20 de abril de 2010 (folios 1337 a 1410, 1424 y 1425, todos del T.II del expediente administrativo digital); 24.- El señor Nombre114734 formuló recursos de revocatoria y apelación en subsidio contra la anterior resolución y la División Jurídica de la Contraloría General de la República mediante resolución de las nueve horas del 31 de mayo de 2010 declaró sin lugar el recurso de revocatoria, lo cual le fue notificado al recurrente el 4 de junio de 2010 (folios 1540 a 1562 y 1575, todos del T.II del expediente administrativo digital); 25.- Mediante resolución R-DC-158-2010 de las 8 horas de 25 de octubre de 2010, el Despacho de la Contralora, resolvió el recurso de apelación, lo declaró sin lugar y a su vez suprimió de oficio la sanción de ingreso y reingreso a los cargos de la Hacienda pública para el actor, manteniendo la sanción de despido sin responsabilidad patronal.
Esta resolución le fue notificada al señor Nombre114734 el 01 de noviembre de 2010 (folios 1779 a 1820 y 1829 del T.III del expediente administrativo digital); 26.- Por Oficio N°11845 de 01 de diciembre de 2010 DJ-4052-2010, la División Jurídica de la Contraloría General de la República comunicó a la Presidencia Ejecutiva del IDA hoy INDER, la resolución en firme de la sanción a aplicar al señor Nombre114734 (folios 1848 a 1851 del T.III. del expediente administrativo digital); 27.- El Presidente Ejecutivo del IDA formuló ante la Contraloría General de la República recursos de revisión y reconsideración contra la resolución PA-26-2010 de 11 horas de 07 de abril de 2010 (folios 1852 a 1877 del T.III del expediente administrativo digital); 28.- Por resolución R-DC-123-2011 de la Contraloría General de la República de las 15 horas del 18 de julio de 2011 se conoce la gestión de revisión presentada por la presidencia ejecutiva del IDA y se declara sin lugar (folios 1908 a 1923 del T.III. del expediente administrativo digital); 29.- Mediante oficio N° 07302 de 16 de agosto de 2011 DJ-0855-2011, se reitera por parte de la División Jurídica de la Contraloría General de la República, al presidente ejecutivo del IDA la recomendación vinculante dictada en el procedimiento disciplinario DAGJ-44-2008 (folio 1945 T.III del expediente administrativo digital); 30.- Mediante Oficio de fecha 19 de agosto de 2011, PE-1519-2011, la presidencia ejecutiva del IDA comunica a la Contraloría General de la República que se ha procedido a solicitar al Área de Recursos Humanos la ejecución respectiva y las acciones de personal correspondientes, al señor Nombre114734 ( folio 1946 del T.III del expediente administrativo digital); 31.- Por oficio ARH-133 6-11 de 08 de noviembre de 2011 dirigido al señor Nombre114734 la Coordinadora de Recursos Humanos le comunica que su despido sin responsabilidad patronal ser hará efectivo a partir del 08 de noviembre de 2011 y que se procederá a realizar la correspondiente liquidación de los extremos legales.
Lo anterior le es comunicado al actor en esa misma fecha (folio 216 del legajo de medida cautelar); 32.-En fecha 18 de noviembre de 2011, el señor Nombre114734 interpuso ante el Tribunal Contencioso Administrativo medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de despido (folios 1 a 16 del legajo de medida cautelar); 33.- Por resolución N°68-2012, de las 8:01 horas del 13 de abril de 2012, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda acogió la medida cautelar solicitada, y suspendió los efectos del acto administrativo de oficio N°11845 de fecha 01 de diciembre de 2010, DJ-4052-2010 de la Contraloría General de la República, así como la resolución R-DC-123-2011 de las quince horas del 18 de julio de 2011 emitida por ésta y el oficio ARH-1336-2011 de fecha 8 de noviembre de 2011 del Instituto de Desarrollo Agrario; ordenándose la reinstalación del señor Nombre114734 en las funciones que venía ocupando, manteniendo inalterables sus condiciones de empleo (folios 367 a 380 del legajo de medida cautelar).
Parte actora : El abogado que representa al actor actor indica que el señor Nombre114734 tiene cuarenta y cuatro años y once meses de ser funcionario público y que para el año dos mil diez lo encontraron responsable y lo despidieron sin responsabilidad patronal. Manifiesta que laboró para el Instituto de Desarrollo Agrario, institución que interpuso un recurso de revisión contra el despido, por tratarse de un funcionario de experiencia que conoce de muchas materias, sostiene además que el actor es el único sostén de su familia y que dicha sanción se le causa un daño irreparable, dado que a su edad es difícil encontrar un nuevo trabajo, afectado su estabilidad socieconómica. Es por esa razón que se inicia un proceso contencioso administrativo, en donde se le otorga la medida cautelar que lo mantiene en el puesto, evitando así el peligro de quedarse sin trabajo. Afirma que se trata de un funcionario no profesional, que labora en una oficina que únicamente realiza trámites, allí es donde labora.
Estas funciones dice que se dan hasta el año 2004 y la Contraloría determina que esas funciones las ha tenido desde siempre, pero es hasta el año dos mil cuatro, es que se reciben esos trámites. Agrega que en la fecha en que se dieron las situaciones, la inspección ocular, la asignación del número de parcela etc, eran labores de la Junta Directiva, además las oficinas regionales sostiene, eran las encargadas de analizar las informaciones que constaban en la documentación, verificando que sean acorde y veraces, una vez esto es determinado, se envían con una recomendación para que se titule, es hasta ese momento que llega a la oficina a su cargo. Según señala una vez en sus manos el expediente, veía el oficio, su función era simplemente trasladar ese oficio para la Junta Directiva solicitando se traspasara y se segregara. Dice que su labor era solicitar autorización para la recomendación. Agrega que si los documentos trasgreden el ordenamiento jurídico no era algo de lo que él pudiera darse cuenta porque su función era de trámite y que esa otra era una función de la oficina regional.
Señala además que el actor no estaba avocado a realizar solamente esas labores, que las titulaciones constaban con documentos que eran de suma importancia y eran documentos que aún y cuando se tituló en Reservas no se podían titular, sin embargo, aduce que, a pesar de estar dentro de Reservas si se podían titular porque había un decreto que permitía la titulación en esas reservas. Manifiesta que fueron creados decretos para que los terrenos de ese lugar fueran titulados. Una de las titulaciones aduce fue presentada dentro del expediente administrativo estaba en zona protegida a nombre de Nombre115540 y no fue considerada ni valorada. Menciona algunos oficios en los que dice hay terrenos dentro de parques nacionales que no se entienden incorporados al patrimonio natural del Estado, esto por cuanto, afirma el Instituto de Desarrollo Agrario nunca los compró ni los expropió. Manifiesta que esos terrenos fueron donados al IDA para que los poseedores pudieran titularlos y así se cumplió.
Afirma que, el punto medular es que si se permitía titular en esas reservas porque así fueron otorgados al IDA, transitoriamente y que el actor actúo en apego al principio de legalidad y al deber de obediencia. Señala además que en mil novecientos ochenta y siete la Contraloría General de la República refrendó el convenio suscrito entre el ministerio de justicia con el fin de registrar los planos de los particulares, señala además el artículo 5 del decreto que creó el refugio Gandoca Manzanillo, y que en mil novecientos ochenta y ocho la Dirección de Catastro nacional emitió una resolución para catastrar cambios en diversos planos. Agrega que en el Refugio Gandoca-Manzanillo se da una categoría mixta conformada por propiedad privada y pública. Menciona la existencia de un oficio que dice acreditaba que no se afectaba el patrimonio, y que en ese caso se contó con la autorización del área silvestre protegida.
Sostiene que esa es la base fundamental que permitía las titulaciones, y que la labor del actor no era verificar la información, sino únicamente tramitarla. Señala que, una vez verificado era enviado a la Oficina Central. Agrega que en este asunto existió un marco legal que permitió las titulaciones y que éstas fueron refrendadas por la Contraloría General de la República. Aduce que en razón de sus labores, la sanción de despido es una medida desproporcionada. Por ello solicita la nulidad de esa medida y se le restituya. En este acto el actor renuncia a las pretensiones numeradas como 6,7,9,10 y 11 de la demanda. Mantiene lo pretendido en el punto 8 apartes b) y c), ratificando como suma a indemnizar el monto de veinticinco millones de colones, tal y como fue definido en la audiencia preliminar.
Alegatos del IDA hoy INDER: La representante del instituto manifiesta que en contra del actor se siguió un procedimiento administrativo disciplinario instaurado por la Contraloría General de la República; que se presentaron recursos y un recurso de revisión con una serie de elementos de oposición al despido. Aduce la personera del codemandado que no se comparte la proporcionalidad de la sanción. Sostiene que a nivel institucional se parte de una premisa básica y que es que la recomendación viene de la oficina regional. Señala que estos asuntos son de una tramitología de completez del expediente y que el actor es responsable de una oficina de trámite. Expone que la institución que representa se opuso a la sanción de despido; que hay una transformación en el IDA a partir de 2004, y antes de esa fecha no se exigían esos requerimientos, señala asimismo que se manejaron criterios ambivalentes.
Señala que se trataba de un procedimiento escalonado, donde la dirección técnica provenía de la oficina regional. Menciona que la ambivalencia se dio en las certificaciones del MINAET, al no especificar si se estaba o no ante patrimonio del Estado. Agrega que las titulaciones a la fecha no han sido anuladas, a pesar de que el despido si se está discutiendo. Añade que el actor no daba la recomendación técnica porque no cuenta con el perfil profesional para darla, por ello no comparte el análisis técnico durante la investigación ni la proporcionalidad de la sanción, aduce que no se valoró la posición del MINAET. Manifiesta que la recomendación o el acto ejecutado no llevó al resultado y que por ello no hay nexo de causalidad.
Alegatos del Estado: la representante de la Procuraduría General de la República aduce que existe una falta de legitimación pasiva, de conformidad con el artículo 12 inciso 5) del Código Procesal Contencioso Administrativo, pues se está en presencia de un proceso tramitado por la Contraloría General de la República contra el IDA, y que la participación de la Contraloría no necesita estar respaldada por el Estado. En relación al procedimiento administrativo éste se encuentra ajustado a derecho, la sanción es objetiva y se encuentra debidamente constatada y señala que no hay violación al debido proceso.
Alegatos de la Contraloría General de la República:
Señala el personero de la institución codemandada que lo que se analiza en este proceso fueron dos procedimientos de titulación, en los que el actor permitió que dos terrenos del dominio público estén hoy día en manos privadas. Manifiesta que están demostradas las faltas y por ende existe el nexo causal entre la falta cometida y el daño causado al demanio público. Agrega que en el desarrollo del procedimiento administrativo se logró determinar la naturaleza pública de los terrenos y las titulaciones realizadas sobre esos terrenos de reserva natural. Menciona que el plano SJ-572275-99 es un terreno que se encuentra en la reserva Los Santos y el L- 24616-95 es un terreno que se localiza en la Reserva Gandoca –Manzanillo. Agrega que la información de la localización y ubicación de esos terrenos debía estar clara para el funcionario al momento de realizar la solicitud incluso el MINAET había indicado que el primer lote se encontraba en la Reserva Los Santos y la ficha de titulación hecha por el funcionario del IDA identifica el lugar, dice que coincide con lo que señala el plano catastrado.
Además, acota que el Refugio guandoca Manzanillo fue creado en tal condición desde el año mil novecientos setenta y cinco, se le cataloga como patrimonio Natural del Estado. Es así, como el mismo IDA conocía la condición de bienes de dominio público. Añade que son varios los funcionarios públicos a quienes se les inició procedimiento administrativo disciplinario por estos hechos. Manifiesta que el actor era el coordinador del programa de titulación y en el oficio STA-03-2000 señala que se cumplía con los requisitos legales para proceder a su traspaso y segregación y añade que esa fue su solicitud ante la Junta Directiva de la institución, que se autorizara la titulación a favor de particulares y su firma la hace en su condición de coordinador del programa de titulación. En este sentido afirma el representante de la Contraloría a mayor jerarquía, mayor responsabilidad, según el artículo 213 de la Ley General de la Administración Pública.
Señala también que se cumplió con un debido proceso, hubo una comparecencia oral en la que se respetó el derecho de defensa de las partes, allí aportaron sus pruebas. Sostiene que también utilizaron todos los medios de impugnación que tuvieron a su alcance incluso un recurso de revisión presentado por el mismo Instituto de Desarrollo Agrario, y todos fueron debidamente conocidos y resueltos. Señala que el despido es la consecuencia de la falta cometida. En cuanto al daño moral afirma que el actor no distingue a cuál daño moral se refiere, dado que para el daño moral objetivo se requiere prueba y el subjetivo dice que no fue acreditado. Solicita se acoja la defensa de falta de derecho, se declare sin lugar la demanda y se condene al accionante al pago de ambas costas.
L a personera estatal interpuso esta defensa y sostiene que el Estado no debe participar en este asunto, dado que las actuaciones cuestionadas provienen directamente de la Contraloría General de la República y por ello no se requiere la presencia del Estado. Dispone el inciso 5) del artículo 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo: "Se considerará parte demandada... 5) La Contraloría General de la República: a) Conjuntamente con el Estado, cuando el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de aquélla, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal. b) Conjuntamente con el ente fiscalizado, cuando el proceso tenga por objeto una conducta administrativa sometida a su control, en el ejercicio de sus potestades de fiscalización o tutela superior de la Hacienda Pública”. Según consta en la demanda las conductas cuestionadas provienen de actuaciones de la Contraloría General de la República con motivo del procedimiento administrativo sancionatorio instaurado en contra del señor Nombre114734 y otros funcionarios del IDA, procedimiento administrativo Nº DAGJ-044-2008, por lo que desde esa óptica, las actuaciones de la CGR encuadran en el apartado b) del mencionado inciso quinto del numeral 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y por lo tanto, se debe tener únicamente como parte demandada a la Contraloría General de la República y al IDA para que representen los intereses de la administración.
En consecuencia, existe una falta de legitimación pasiva en torno a la participación del Estado en el presente proceso, por lo que debe acogerse la misma y declarar inadmisible la demanda respecto al Estado.
El demandante sostiene que el procedimiento administrativo desde su inicio se encuentra prescrito, en el procedimiento administrativo el actor alegó la prescripción a través de su abogado durante la comparecencia oral y pública; al igual que anteriormente ya lo habían hecho los otros funcionarios del IDA también encausados. Sobre el particular esta Cámara hace suyos los argumentos esbozados en la resolución PA-26-2010, a folio 73 del legajo de la medida cautelar que señala:" En ese orden, de conformidad con la resolución de las ocho horas quince minutos del diez de julio de dos mil nueve, que corresponde al acto de apertura este procedimiento administrativo, a los señores ...Nombre114734 , se les intimó las sanciones contenidas en los artículos 68 inciso e) y 81 inciso l) del Código de trabajo, suspensión por ocho días sin goce de salario o la destitutción sin responsabilidad para el Estado.
Igualmente se les intimó la posible aplicación de la prohibición de ingreso o reingreso a cualquier cargo de la Hacienda Pública contenida en el artículo 72 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la cual podrá ser de dos a ocho años. Dicha intimación es clara en indicar que la imposición de la prohibición mencionada, tenía como consecuencia, que el infractor cese inmediatamente de cualquier cargo de la Hacienda Pública en que se encuentre nombrado, sin responsabilidad para el Estado...Así planteadas las cosas, desde ese momento se hace necesario indicar que para los casos en los que se intimó la suspensión y el despido, la norma de prescripción aplicable es la del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que de acuerdo con dicho artículo vigente al momento de los hechos intimados era de dos años, que se contaban a partir del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano competente, para iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio".
De modo que si el plazo era de dos años, éstos empezaban a contabilizarse a partir del conocimiento del asunto, y no es sino hasta el 3 de octubre de dos mil ocho que la División Jurídica de la Contraloría General de la República tuvo conocimiento de los hechos. Plazo que en todo caso luego se vio interrumpido con la notificación del acto inicial del procedimiento administrativo, al igual que con todas las actuaciones debidamente notificadas dentro del procedimiento administrativo, lo que ha impedido que transcurra el término antes señalado, razones que obligan al rechazo de dicha defensa.
CONFORMIDAD DE LAS RESOLUCIONES PA-26-2010, R-DC-123-2011, EMITIDAS POR LA CGR Y LA ARH-1336-2011 DEL IDA.
Tal y como lo ha considerado en forma reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional (en tal sentido, entre otras, se pueden consultar las sentencias números 15-90, 3433-93, 3929-95, 1484-96, 5516-96 y 2003-13140) resulta exigido el respeto de los elementos que conforman el debido proceso -que derivan de las garantías establecidas en los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la Constitución Política- en los procedimientos administrativos, máxime cuando sean sancionatorios -como en este caso-, precisamente en atención a que en ellos puede imponerse una obligación, suprimirse o denegarse un derecho subjetivo o interés legítimo, o una sanción administrativa (de suspensión, destitución, económica, etc.), las cuales ostentan naturaleza punitiva. Al respecto, debe atenderse que “ (...) todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutelan un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de autorizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Sentencia número 1484-96 de la Sala Constitucional).
La misma jurisprudencia constitucional ha reconocido esenciales e indispensables a todo procedimiento los siguientes requisitos, que necesariamente deben cumplirse, a fin de garantizarle a las partes que intervienen, el efectivo ejercicio del derecho de defensa, cuya ausencia constituye una grave afectación a estos derechos (debido proceso y derecho de defensa): a) la notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, más conocido como el derecho a la debida intimación e imputación, de donde se hace necesario no sólo la instrucción de los cargos, sino también la posible imputación de los hechos, lo que significa la indicación de la posible sanción a aplicar; b) el derecho de audiencia, que comprende el derecho de intervenir en el proceso, a ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) consecuencia del anterior, la presunción de inocencia, que implica que la Administración (o el denunciante) está obligada a demostrar la culpabilidad del infractor o investigado; d) la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; e) el derecho del administrado a una defensa técnica, que comprende su derecho a hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas, como peritos; f) la notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde; g) el derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, que conlleva el principio de la congruencia de la sentencia; que en el caso de los procedimientos administrativos, comprende no sólo el derecho de recurrir el acto final, sino también aquellos actos del procedimiento que tengan efecto propio y puedan incidir en el derecho de defensa -el auto de apertura del procedimiento, la denegatoria de la celebración de la audiencia oral y privada, la denegatoria de recepción de prueba, la aplicación de medidas cautelares, la denegación del acceso al expediente, la reducción de los plazos del procedimiento, y la resolución que resuelva la recusación.
En el caso bajo análisis, el procedimiento iniciado contra el actor es el número DAJG-044-2008, que inició formalmente mediante resolución de la División Jurídica de la CGR actuando como Órgano Director y Decisor, de las 8 horas quince minutos del 10 de julio de 2009. Ahora bien, revisada la secuencia de actuaciones del procedimiento DAGJ-44-2008, tal y como están evidenciadas en el expediente administrativo digital y que quedaron reseñadas en la relación de hechos probados, no aprecia esta Cámara que se haya omitido ningún elemento de defensa, de forma que se pueda considerar que haya existido alguna clase de quebranto del debido proceso en el caso del señor Nombre114734 . En efecto, el acto de apertura es claro al advertir los hechos y cargos que se imputaba a todos los encausados y en específico al señor Nombre114734 , sobre los cuales fueron debidamente intimados. Allí mismo se especifica también las normas supuestamente transgredidas y las sanciones aplicables; se les advirtió sobre la presentación de alegatos y pruebas en la audiencia oral, así como sobre su derecho a defenderse por medio de un abogado y consultar el expediente administrativo, indicando el lugar y los documentos que lo integraban hasta ese momento.
También se les previno señalar lugar para oír notificaciones y los recursos existentes contra la resolución, el plazo para interponerlos y quién los resolvería. Las partes fueron citadas a la audiencia. Todas las actuaciones fueron debidamente notificadas conforme a la ley. Tuvo la oportunidad de recurrir del acto final, mediante los recursos de revocatoria y apelación, los cuales fueron declarados sin lugar. Posteriormente, el Despacho de la señora Contralora General de la República en resolución R-DC-158-2010 de las 8 horas del 25 de octubre de 2010, resolvió los recursos de apelación presentados contra la resolución PA-26-2010, declarándolos sin lugar, incluso en su parte dispositiva, la Contralora General, a favor del señor Nombre114734, determinó suprimir de oficio la sanción de ingreso y reingreso a cargos públicos que se había dispuesto en la resolución apelada. Posteriormente, una vez comunicada la sanción de despido al Instituto de Desarrollo Agrario, el Presidente Ejecutivo de esta institución presentó recursos de revisión y reconsideración, solicitando la revocatoria de las sanciones impuestas a su funcionario.
Dicha gestión fue declarada sin lugar por parte del Despacho del Contralor en resolución Nº R-DC-123-2011 de las 15 horas del 18 de julio de 2011, que analizada por este órgano colegiado la encuentra ajustada a la normativa legal vigente, la cual a su vez fue debidamente comunicada a las partes, sin que se observe vicio alguno que pudiere generar la nulidad de la misma. Así las cosas, una vez resueltos todos los recursos presentados en el procedimiento y estando firme la resolución sancionatoria, se procede a comunicarle al IDA para su debida ejecución y éste mediante oficio Nº ARH- 1336-2011 de 08 de noviembre de 2011, le comunica al señor Nombre114734 que la sanción de despido rige a partir del 08 de noviembre de 2011, resolución que no hace más que acatar lo ya dispuesto en firme. Así las cosas, no observa este Tribunal que se hubiere configurado algún estado de indefensión o quebranto del derecho de defensa, que justifique declarar una nulidad de todo lo actuado.
Como bien se ha dicho, en materia administrativa no se trata de declarar nulidades por la nulidad misma, sino que se atiende a la conservación de los actos en la medida en que no se haya infringido las garantías del debido proceso o se haya incurrido en una disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico, que no es el caso aquí. Por lo que la pretendida nulidad de las actuaciones impugnadas debe ser rechazada.
CARÁCTER DE FUNCIONARIO PÚBLICO.
La Sala Constitucional al analizar el concepto de Hacienda Pública señaló en su resolución N° 2004-02199 de las 12:59 horas del 27 de febrero del 2004:
“IV.- COMPONENTES SUBJETIVO Y OBJETIVO DE LA HACIENDA PUBLICA. En el considerando precedente se indicó que la ‘Hacienda Pública’ es un concepto indeterminado cuya concreción le corresponde, entre otros, al legislador. Así, en lo referente al alcance subjetivo del concepto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en su numeral 4º, indica que ese órgano ejerce su competencia ‘(...) sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública’ –sujetos pasivos de su control o fiscalización–, con lo cual incluye a todo ente u órgano público y empresas públicas extendiéndose, incluso, a sujetos de Derecho privado cuando administren, custodien fondos públicos o reciban transferencias públicas (artículo 8º, párrafo 3º, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). En lo tocante a la vertiente objetiva de la Hacienda Pública el artículo 8º de la supracitada ley estatuye que ‘(...) estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos (...) (la cursiva no es del original).
Adicionalmente, el artículo 10º, párrafo 1º, del pluricitado texto legal dispone que el ordenamiento de control y fiscalización superior comprende, entre otros aspectos, ‘(...) el conjunto de normas que regulan (...) los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para éste’ (la cursiva no es del original). Bajo esta inteligencia, si las normas jurídicas y financieras relativas a la contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidades y sanciones de los funcionarios que en la gestión y disposición de los fondos públicos destinados cometen alguna irregularidad, forman parte integral de la Hacienda Pública, no cabe la menor duda que la Contraloría General de la República tiene una indeclinable e indiscutible competencia en la fiscalización y control de tales extremos, siendo que tales atribuciones lejos de quebrantar el Derecho de la Constitución lo actúan.
En aras de hacer efectiva la competencia de vigilancia de la Hacienda Pública de la Contraloría General de la República y, más concretamente, de las normas jurídicas y técnicas sobre la contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidad y sanciones de los funcionarios públicos que intervengan en un eventual y presunto manejo irregular, indebido o impropio de los fondos públicos, su ley orgánica habilita o faculta, expresa e inequívocamente, a ese órgano para realizar auditorias (financieras, operativas y especiales) o incoar procedimientos o sumarios administrativos sobre los sujetos pasivos (órganos y entes públicos) y sus funcionarios o agentes públicos (artículos 21 y 22).” De conformidad con la jurisprudencia transcrita, es claro que es a la Contraloría General de la República, la entidad a la que corresponde iniciar los procedimientos administrativos correspondientes contra los funcionarios públicos que hubieren intervenido en actuaciones irregulares, estando de por medio fondos públicos.
El actor sostiene que no se le debe considerar funcionario de la Hacienda Pública, porque, respecto a él no aplica la normativa de la Contraloría General de la República. Sin embargo, debe tenerse en consideración lo dispuesto por los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que establecen que la Hacienda está constituída por los fondos públicos, y que los sujetos componentes de la Hacienda Pública lo son el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos. Por su parte, el numeral 9 expresamente define como fondos públicos, todos aquellos recursos, valores, bienes y derechos de propiedad del Estado, de órganos, empresas o entes públicos. En este sentido, concuerda este órgano colegiado con lo indicado en la Resolución PA-26-2010, con respecto a la calidad de funcionario de Hacienda del señor Nombre114734 , al indicar: "Finalmente cuando los señores Nombre114734 , Coordinador de Programas de titulación, con Nombre115541. de ..., firmaron en conjunto el oficio STA03, que permitía la titulación de la parcela número 8-A-858..., así como cuando firmaron en conjunto con el señor ..., el oficio STA059-2000 que permitía la titulación de la parcela número 91815 ubicada dentro de la reserva Forestal Los Santos, en ambos casos, los encausados estaban disponiendo de inmuebles que le pertenecían al Estado.
Sobre el particular, debemos entender "disponer" en el sentido de que gracias a sus actuaciones se permitió que bienes demaniales fueran segregados y traspasados a nombre de particulares, de tal forma que se manifiesta claramente la disposición de fondos públicos, ya que si los encausados, hubieran actuado conforme lo disponía el ordenamiento jurídico vigente en ese momento, tales inmuebles no hubieran salido del patrimonio estatal. En este punto es importante fundamentar, que los inmuebles en discusión, forman parte de la denominada "Hacienda Pública" y que a su vez cumplen un doble papel, el de "propiedad" y el de "recurso" estatal, ya que eran propiedad del Estado al formar parte del patrimonio natural del Estado". En consecuencia, lo procedente es rechazar el argumento alegado por el demandante en cuanto a que no se le puede considerar Funcionario de Hacienda, pues existe fundamento legal, para tenerlo en tal condición sin que la misma hubiere sido desvirtuada.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE TITULACIÓN Y RESERVAS NACIONALES.
Respecto a los bienes que integran el Patrimonio Natural del Estado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que: " (…) Conforme al numeral 13 de la Ley Forestal “El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio...” De esta forma, son tres posibilidades las que brinda la norma, respecto a los bienes que integran dicho patrimonio: a) bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; b) bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables, y c) bosques y terrenos forestales de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública." (ver RES: 000853-F-S1-2011 de la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, dictada a las diez horas quince minutos del veintiuno de julio de dos mil once.).
Además, el Patrimonio Natural del Estado se encuentra protegido por el régimen especial aplicable a los bienes demaniales conforme al cual, por su vocación y destino, están fuera del comercio del ser humano, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Como consecuencia de ello, no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión. Desde esta perspectiva, su posesión por parte de particulares no causará derecho alguno a su favor. Así las cosas, y según lo antes transcrito el Patrimonio Natural del Estado se encuentra constituido, entre otros, por los inmuebles que se encuentren cubiertos de bosques, independientemente que se ubiquen dentro o fuera de las reservas nacionales (artículo 13 de la Ley Forestal). Se trata, en este supuesto, de una afectación legal inmediata y automática al Patrimonio Natural del Estado, de cualquier inmueble que se encuentre cubierto de bosque (artículo 15 de la Ley Forestal).
En este punto es importante determinar que no se está en este caso ante un supuesto de propiedad privada forestal, tal y como lo establece el artículo 19 de la Ley Forestal, en donde si se permiten actividades previamente autorizadas. Sino que los inmuebles en discusión forman parte de ese Patrimonio Natural del Estado, pues, por una parte, tenían como objetivo proteger los recursos naturales de la zona, recursos forestales y agua, en el caso de la Reserva Forestal de Los Santos, donde se ubica el inmueble o parcela número 91815, así como proteger los humedales y demás diversidad biológica propios de la zona Atlántica en lo que es el Refugio Natural Gandoca - Manzanillo,donde se ubica la parcela 8-A-858. De ello se colige que ambos inmuebles al estar ubicados en Reservas Nacionales, forman parte del Patrimonio Natural del Estado, con las características propias de los bienes demaniales, como inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad.
Con respecto a la inclusión de ambos inmuebles, como parte del Patromonio Natural del Estado debe tenerse en cuenta que ambos pertenecen a zonas que son Reservas Nacionales, con decretos que establecen su creación y que a su vez no permiten la posibilidad de apropiación por parte de particulares. Por otra parte, en este proceso se está ante dos inmuebles ubicados en Reservas, que no podían ser titulados además por que el artículo 8 de la Ley de Titulación y Reservas nacionales ya había sido declarado inconstitucional, según voto número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve. Estimó en ese momento la Sala Constitucional que se estaba ante zonas "... protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológico equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente ....En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua.
El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.
Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito... " (sentencia número 2988-99, citada). Consecuentemente estima esta Cámara que no existe la posibilidad de confusión , la normativa vigente es clara y congruente y la discusión en este proceso versa sobre dos fincas la número 91815, ubicada dentro de la Reserva Forestal Los Santos, en donde sus terrrenos son inalienables, según declaratoria efectuada desde el año mil novecientos setenta y cinco, según Decreto Ejecutivo Placa21714, y la número 8-A-858, ubicada dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, su declaratoria de refugio si bien ha tenido modificaciones, desde el año mil novecientos noventa y cuatro no se permite titular bienes a nombre de particulares en el mencionado Refugio, de manera que todos los inmuebles que hayan sido objeto de titulación con base en normativa que ha sido derogada, debe procederse a su recuperación. Es importante acotar en este apartado que la condición de Patrimonio Natural del Estado de ambos inmuebles hacía imposible su titulación a favor de particulares.
Es presupuesto para el surgimiento de la responsabilidad en cuanto a la indemnización, la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe recordar, que en la producción del daño, suelen concurrir con frecuencia múltiples factores, dentro de los cuales, es preciso determinar aquellos que directa o indirectmente son causa eficiente y adecuada del mal causado (sobre la causa próxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia ya citada de la Sala primera de la Corte Suprema de Justicia Nº252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de 2001). En esa confluencia de elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa, habrá necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó la consecuencia. Desplazando aquéllas que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no haber tenido lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de análisis objetivo, a través de la cual se pueda afirmar que con tal acción u omisión es lógico o probable que se produzca el daño específico" (Nº584-F-2005.
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de agosto de 2005). De manera que es resorte de quien reclama el daño, acreditar la existencia de una conducta a la cual, pueda atribuirse el resultado lesivo, es decir, debe acreditar la existencia del nexo causal. En el caso concreto, se solicita como monto indemnizatorio la suma de veinticinco millones de colones en razón del menoscabo salarial, al constituir éste su única fuente de ingresos y por la afectación psicológica ocasionada por la pérdida de su trabajo, después de tantos años y la imposibilidad de poder emplearse nuevamente, debido a su edad, por sus enfermedades y la pérdida de sus prestaciones legales. No obstante, como ya se mencionó, es necesario acreditar el nexo causal que necesariamente debe existir entre la conducta que se acusa y el daño causado. En este caso y como ha sido expuesto a lo largo de esta resolución, la actuación de la Contraloría General de la República y del Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, han estado apegadas a derecho, sin que se pudiera observar algún vicio que pudiere generar nulidad de los actos impugnados, fundados en las razones alegadas por la parte actora, en razón de lo cual no se ha configurado nexo causal alguno, para atribuir responsabilidad a los demandados. En virtud de lo cual, el extremo peticionado por concepto de daños debe ser rechazado.
La defensa de falta de legitimación pasiva opuesta fue analizada en un considerando precedente y declarada con lugar respecto al Estado. La defensa de falta de derecho opuesta por la representación de la Contraloría General de la República, debe ser acogida en razón de la improcedencia total de las pretensiones de la parte actora, en consecuencia debe declararse sin lugar la demanda en todos sus extremos. Dado el resultado del proceso, se debe indicar que la medida cautelar dictada por el Juez Tramitador de este Tribunal en resolución número 68-2012 de las 8 :01 horas del 13 de abril de 2012, debe dejar de surtir efectos una vez que adquiera firmeza la presente sentencia.
De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, estima este Tribunal, no existe causal alguna que exima a la parte actora del pago de las costas, por lo que procede condenarlo a las costas del proceso, así como al pago de los intereses hasta su efectivo pago , por así haberlo solicitado expresamente la Contraloría General de la República.
POR TANTO.
Sin lugar la prescripción. Se acoge acoge la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado y respecto a él se declara inadmisible la demanda. Se acoge la defensa de falta de derecho. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por Nombre114734 contra el Instituto de Desarrollo Agrario IDA ahora INDER y la Contraloría General de la República. Una vez firme esta sentencia dejará de surtir efectos la medida cautelar dictada por el Juez Tramitador de este Tribunal mediante resolución número 68-2012 de las 8:01 horas del 1 3 de abril de 2012. Se condena a la parte actora al pago de las costas de este proceso, así como a sus intereses.
Ana Isabel Vargas Vargas Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura
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