Municipal Suspension Annulled for Lack of ReasoningNulidad de suspensión municipal por falta de motivación

No. 368-2011 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at nine forty-five a.m. on the thirtieth of September, two thousand eleven.

This Court, acting as the non-hierarchical municipal appellate authority (jerarca impropio municipal), hears the per saltum appeal (recurso de apelación per saltum) filed by FERUGA LIMITADA, represented by its general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), Alfonso Fernández Brenes, of legal age, married once, industrial engineer, holder of identity card number CED78290, resident of Grecia, against resolution SE-25-969-2009, adopted by the Municipal Council of the Municipalidad de Naranjo at extraordinary session number 25, held on the eighteenth of November, two thousand nine.

Opinion drafted by Judge Fernández Brenes, and:

WHEREAS:

I.PROVEN FACTS.- Of importance to the resolution of this matter, the following list of proven facts is deemed duly established:

• 1)That, with the authorization of the general attorney-in-fact without monetary limitation (apoderada generalísima sin límite de suma) of Nombre102727, owner of the property registered in the Registro Público de la Propiedad under the Folio Real system, registration number Placa16911, located in district 4 Cirrí, canton of Naranjo, Province of Alajuela, with an area of 328.713,75 square meters and cadastral plan number A-34725-1977, Feruga Limitada has been undertaking the corresponding proceedings before the various administrative authorities in order to carry out what it has called the “Agricultural Parcel Project,” consisting of fifty-nine lots on that property (power of attorney at folio 216; statements by Nombre102728, general attorney-in-fact without monetary limitation for the owner, at folios 252 to 254);
• 2)That report INF-G-205-07-08, prepared by civil and geotechnical engineer Licenciado Alexander Molina Villalobos, details the conclusions of six exploratory borings conducted to determine the static soil-strength parameters at the site corresponding to cadastral plan A-34725-77, “to determine, with an acceptable degree of confidence, the possible behavior of the various structures planned for this location,” with the following result: “As could be observed ..., the soil detected during the borings, for purposes of ensuring adequate bearing capacity for structures of up to two stories, calls for replacement of the materials below foundation level to a depth of at least half a meter, where the stiffer stratum is located. This replacement must consist of a mixture of gravel fill or granular material, such as base stone or stone dust, compacted to 95% of the standard Proctor density. The recommended foundation level would be approximately 50 cm in order to eliminate the area of lower-strength soil. Above this level, replacement of the materials to the indicated depth is recommended. Both depths are measured from the current soil level in the excavations already made. For foundation purposes, the use of continuous footings (placas corridas) is considered feasible, and their structural design must comply with section 4.3 of the Código de Cimentaciones de Costa Rica. For structural purposes, the continuous footings of the structures must also comply with section XVII of the Código Sísmico 2002, for structures of no more than two stories. It should be recalled that the Código de Cimentaciones de Costa Rica establishes that foundations should not be placed on soils with the potential for high deformability; therefore, for structures exceeding two stories, it would be important to estimate the maximum expected settlement, calculated by considering the strength parameters indicated in the boring table, as well as to estimate deformability parameters, for which theories such as the Consolidation theory of Nombre102729 may be used, in order to prevent excessive deformation that could damage the structure to be built at the site. To establish the dimensions of other types of shallow foundations (cimentaciones superficiales), as provided by the Código de Cimentaciones de Costa Rica, the strength parameters whose values were obtained during the borings and quantified through empirical correlations must be used. Accordingly, the value associated with ultimate unconfined cohesion (Cu) would be approximately 14.3 Ton/m2 and therefore 28,5 Ton/m2 for ultimate unconfined capacity (qu). Consequently, the allowable bearing capacity is approximately 9,5 Ton/m2 after applying a safety factor of three, in accordance with the recommendations of the Código de Cimentaciones de Costa Rica for static loads. It is important to recall the total-stress nature of the suggested strength parameters, because the cohesion value is comparable to the value obtained by conducting an unconsolidated-undrained triaxial compression test (type UU) or an unconfined compression test” (folios 38 to 51);
• 3)That, through official letter IMN-DA-1313-09, dated treinta de abril del dos mil nueve, the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones states that within the property identified by cadastral plan number A-34725-1977 there are three intermittent springs (nacientes), which emerge within a radius of 20 meters from the georeference initial latitude Placa17007, “initiala” (sic) longitude 497373, classified as a “public-domain spring with intermittent flow” (folio 1);
• 4)That, in response to an application submitted by Feruga Limitada on veintidós de mayo del dos mil nueve for approval (visado) of fifty-seven cadastral plans derived from property number 2-153575-000, the Departamento de Construcciones de la Municipalidad de Naranjo, through official letter CST-MN-CER-096-2009, dated veinte de mayo del dos mil nueve, required Nombre102727 to obtain approval of the plans from the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, as well as environmental viability (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental endorsing the proposed lot subdivision (lotificación) (undisputed fact, derived from the parties’ statements and from amparo judgment number 2010-014773, issued at las catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez by the Sala Constitucional);
• 5)That a detailed study of the soil and land-use capacity of the property in question, prepared by agricultural engineer Gerardo Calvo Fonseca, classifies the soils as follows: “Classes I, II, III: land suitable for agricultural, livestock, and forestry activities. Class IV: for semi-perennial and perennial crops. Class V: for grazing and forest management. Class VI: for forestry and perennial crops. Class VII: for forest management. Class VIII: land for watershed protection, wildlife, and recreation.” It notes that 87% of the property has agricultural potential and recommends “fertilization and soil-amendment programs that correct the nutritional deficiencies of these soils, as well as soil- and water-management and conservation practices, particularly in areas where the terrain restricts intensive horticultural work,” and “not changing the use of Class VII areas and Class VI sectors currently under forest cover (cobertura boscosa).” This report served as a basis for, and was submitted to, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental for the corresponding viability study of the project known as “agricultural parceling” (parcelamiento agrícola); it was endorsed by the Instituto Nacional de Tecnología Agrícola (INTA) (folios 69 to 94);
• 6)That, through resolution number 1455-2009-SETENA, issued at las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental grants environmental viability to the project, consisting of the subdivision (fraccionamiento) of fifty-nine parcels for agricultural purposes, “on the understanding that the developer of the project, work, or activity shall fully and strictly comply with all technical, legal, and environmental regulations and standards in force in the country, as well as with all procedures to be carried out before other authorities of the Costa Rican State. The developer’s failure to comply with this clause will not only subject it to the penalties resulting from noncompliance with those regulations but, because compliance constitutes part of the fundamental basis supporting the VLA, will also cause that VLA to be automatically annulled, with the technical, administrative, and legal consequences this entails for the activity, work, or project and its developer, particularly with respect to the scope of application of article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente.” It also gives the following warnings: prior to commencement of the work, the developer “... must have water services available for the entire project before commencing the work; otherwise, the Viability would be declared void”; and must “comply with the recommendations of the Detailed Soil and Land-Use Capacity Study for the property under review ..., among which the study recommends NOT changing the use of Class VII areas and sectors currently under forest cover” (folios 2 to 7);
• 7)That, on tres de agosto del dos mil nueve, the developer submits to the Municipalidad de Naranjo a copy of fifty-four plans for stamping and the environmental viability granted by the Secretaría Técnico Nacional Ambiental (folio 160);
• 8)That, on dos de octubre del dos mil nueve, under form 2133, the developer applies for approval of the subdivision of fifty-two plans and for the land-use certificate (certificado de uso de suelo) required to build on those lots (folio 162);
• 9)That, in a filing dated veintidós de octubre del dos mil nueve, the representative of Feruga Limitada submits an application to the Departamento de Construcciones, reiterating its earlier application and noting that, of the fifty-nine parcels, only nine are affected by the Zona Protectora El Chayote, of which only four are located entirely within that protected area and the remaining five only partially, such that “they have sufficient area remaining to build outside the protected zone” (folios 165 to 168);
• 10)That, on veintidós de octubre del dos mil nueve, the Federación de Acueductos de Naranjo requests from the Departamento de Construcciones of that local government the documents relating to the lot-subdivision project for property 2-153575, with cadastral plan A-34725-77, in order to determine whether it has the corresponding hydrogeological and environmental-impact studies necessary to establish that the aquifers in the upper area of the canton will not be adversely affected (folio 164);
• 11)That a report prepared by hydrologist Alicia Gómez Cruz concludes that, on the property in question, “the presence of two aquifer levels has been established: a shallow aquifer in pyroclastic deposits and an aquifer at a depth of more than 50 m., developed in tuffs. Applying the G.O.D. method, the foregoing characteristics indicate high vulnerability.

The transit time cannot be calculated because the upper aquifer is shallow; therefore, the installation of septic tanks is not recommended, since this method would not be effective” (folios 52 to 70);

• 12)That, by agreement SO-45-914-2009, adopted at ordinary session number 45, of nueve de noviembre del dos mil nueve, the Concejo de Naranjo requested that the Departamento de Construcciones issue a report on the agricultural-parcel project on property 2-153575-000 (undisputed fact);
• 13)That, by official letter CTS-MN-CER-243-09, of diecisiete de noviembre del dos mil nueve, municipal engineer Daniel Santamaría González, of the Departamento de Construcciones, submitted the application for the aforementioned project, which borders Zona Protectora El Chayote, to the Concejo Municipal for consideration, because he believed that it should be treated “no longer as a subdivision (fraccionamiento) into agricultural parcels, but rather as an urban-development project with a high degree of environmental impact, and that, from its hierarchical position, it should investigate everything relating to this project”; since, when the springs (nacientes) from the database were overlaid onto the project, “it was determined that there are at least 5 others that directly affect the project” (folios 9 and 10);
• 14)That, in agreement SE-25-969-2009, adopted at extraordinary session number 25, of dieciocho de noviembre siguiente, the Concejo Municipal ordered: “The Mayor is instructed to proceed, through the Departamento de Construcciones, to halt the processing of the Subdivision Project (agricultural parcels) until the environmental impact assessment (impacto ambiental) for that activity is submitted, considering that there are captured and permanent springs at the site that may be affected, and that the project lacks water and electricity permits” (folio 8);
• 15)That, by official letter CTS-MN-CER-245-09, of diecinueve de noviembre del dos mil nueve, served by fax the following day, the municipal engineer of the Departamento de Construcciones—Daniel Santamaría González—informed the development company that the processing of the parceling project (proyecto de parcelamiento) had been halted by order of the Concejo Municipal, attaching the corresponding agreement; he therefore advised it that the application was under review (decision at folio 175; notice at folio 176);
• 16)That, on veintitrés de noviembre del dos mil nueve, surveyor José Fabio Hidalgo Castillo filed a written submission opposing the halt in the processing of plan endorsements (visado de planos) and land-use certification (certificación de uso de suelo) for construction, on the ground that the action was not lawful because the canton did not have the corresponding zoning plan (plan regulador) (folio 179);
• 17)That, on veintisiete de noviembre del dos mil nueve, Mr. Fernández Brenes filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) before the Concejo Municipal against agreement SE-25-2009 (folios 11 to 23);
• 18)That, in written submissions filed on veinticuatro, veinticinco, veintiséis, veintisiete de noviembre; primero y dos de diciembre del dos mil nueve, the Asociaciones Administradores de Acueductos Comunales (Asadas) of Cirrí de Naranjo, San Antonio de Barranca de Naranjo, Dulce Nombre de Naranjo, Palmira de Alfaro Ruíz, Pueblo Nuevo de Alfaro Ruíz, Tapezco de Alfaro Ruíz, Laguna de Alfaro Ruíz, Palmita de Naranjo, San Antonio de Naranjo, and los Ángeles Norte-Alto Villegas de San Ramón, as well as the Sociedad de Usuarios de Santa Rosa de Alfaro Ruíz and Asociación Fuente Administradora de los Mantos Acuíferos de Alfaro Ruíz, expressed their support for the local government in its effort to prevent land-use change (cambio de uso del suelo) in Zona Protectora El Chayote (folios 181, 182, 184 to 186, 196 and 201);
• 20)That, against official letter CTS-MN-CER-245-09, of 19 de noviembre del 2009, on primero de diciembre del dos mil nueve, Feruga Limitada filed motions for reconsideration and subsidiary appeal before the Departamento de Construcciones (folios 187 to 194);
• 21)That, on primero de diciembre del dos mil nueve, Mr. Fernández Brenes requested from the Departamento de Construcciones de Naranjo the geographic location (coordinates) of the springs affecting Dirección11695 (folio 195);
• 22)That, by official letter CTS-MN-CER-261-09, of siete de diciembre del dos mil nueve, the Naranjo municipal engineer requested information from the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones as to whether the five springs located on the property of Nombre102727 during an inspection conducted in setiembre of that year (dos mil nueve), according to an inspection conducted in the preceding setiembre (corresponding to the following coordinates: Naciente No. 1: Latitud 498.440.1903 Longitud 238.739; Naciente No. 2: Latitud 497.364 Longitud 238.706; Naciente No. 3: Latitud 497.382 Longitud 238.663; Naciente No. 4 Latitud 497.230 Longitud 238.566; Naciente 5: Latitud 496.737 Longitud 238.498), one of which supplies the Asada de Cirrí de Naranjo and another of which is the source of the río Colorado, were captured or registered, and requested a determination regarding their legal status (folio 197);
• 23)That, on diez de diciembre del dos mil diez, the Acueducto Comunal de Concepción de Naranjo requested from the Municipalidad de Naranjo a hydrological study (estudio hidrológico) to determine the effect that drilling wells in the surrounding areas within zona protectora El Chayote would have on the springs captured by nearby water systems (folio 183);
• 24)That, at nueve horas del diez de diciembre del dos mil nueve, a hearing and site inspection were conducted in the presence of the following persons: Alcalde de la Municipalidad de Naranjo, Eugenio Bonilla; deputy José Joaquín Salazar; Director del Área de Conservación - Cordillera Volcánica Central del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, engineer Rafael Gutiérrez; Jefe Regional del ACCV-SINAC-MINAET, engineer Carlos Zúñiga; parliamentary adviser, Licenciado Guillermo Corrales Montero; municipal adviser, Licenciado Alexander Cabezas Alvarado; municipal engineer of the Departamento de Construcciones, Daniel Santamaría G.; engineer of the Departamento de Acueductos, engineer Jonnathan (sic) Cubero Rojas; Secretario de la Federación de Acueductos Guillermo Vega Zamora; council member Rafael Vargas González, Elio Vargas Rodríguez of the Departamento Ambiental, and Alfonso Fernández Brenes (folios 203 to 206);
• 25)That the hearing and inspection established the following: a.) there is no clarity regarding the precise boundaries of Zona Protectora El Chayote, created by law number 6975, of treinta de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro; affected by executive decrees number 21.835-MIRENEM, of siete de diciembre del dos mil dos, and number 35151, of the year dos mil nueve, and therefore boundary demarcation (amojonamiento) by MINAET is recommended; b.) that “according to the determination of land-use capacity (capacidad de uso de suelo), that area would fall under the protection classification, since it has been determined that the principal resource to be protected in the area is its water resources, and that there are identified springs on the property, which acts as an infiltration zone from which drinking-water springs discharge at lower elevations”; land-use change in protected areas being prohibited, as is the removal of forest cover (cobertura boscosa); c.) that protecting the area’s water resources is essential to the protection of the water systems, and therefore the corresponding hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) of the property are required, as is the location of the canton’s springs, a task in which SINAC is already collaborating; and d.) that the identified tasks will be carried out responsibly and in coordination (folios 203 to 206);
• 26)That, on cinco de enero del dos mil diez, the representative of Feruga Limitada filed a direct appeal (recurso de apelación per saltum) before the Tribunal Contencioso Administrativo against Concejo agreement SE-25-2009 (folio 27);
• 27)That, by official letter CTS-MN-CER-012-10, of once de enero del dos mil diez, engineer Daniel Santamaría González of the Departamento de Construcciones denied the motion for reconsideration filed against official letter CTS-MN-CER-245-09, finding that, because the project was considered an urbanization project (proyecto de urbanización), rather than an agricultural parceling project, jurisdiction lay with the council members; and that the measure adopted was appropriate because a technical opinion was required due to the number of captured and permanent springs at the site, which was consistent with the constitutional authority recognized in section 50 of the Constitución Política. That decision was served on the interested party by fax on the same day it was issued (folios 220 and 221);
• 28)That, by official letter CTS-MN-015-10, of doce de enero del dos mil diez, the Departamento de Construcciones again requested from the Departamento de Aguas information concerning the springs on the property of Mrs. Nombre102727; and informed the interested company of the foregoing by official letter CTS-MN-CER-019-10, of trece de enero siguiente (folios 222 and 223);
• 29)That, by official letter D.052, of trece de enero del dos mil diez, Rafael Gutiérrez, Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área Cordillera Volcánica Central, informed deputy Joaquín Salazar Rojas that “... following our visit to the area, it was considered appropriate to conduct technical studies of the aquifer-recharge areas (áreas de recarga acuífera), as established in article 33 of the Ley Forestal, for which purpose we are fully willing to collaborate with your office and the Municipio de Naranjo.” A copy of this report was sent to the Municipalidad de Naranjo (folios 239 and 240);
• 30)That, on quince de enero siguiente, the representative of Feruga Limitada requested from the Departamento de Construcciones information concerning the springs said to exist on the property where it intended to develop its project (folios 226 and 227);
• 31)That, by decision of the Alcalde de Naranjo ALC-MN-EPB-0136-210, of veintiuno de enero del dos mil diez, the Alcalde denied the appeal filed against official letter CTS-MN-CER-245-09, finding that his actions complied with section 50 of the Constitución Política, because the applications filed could not be decided until the required technical opinions had been obtained. That decision was served on the interested party on veinticinco de enero siguiente (folios 234 to 238);
• 32)That, against the preceding decision, on primero de febrero del dos mil diez, the company’s representative formally filed an appeal against the Alcalde’s decision, which was referred to the Tribunal Contencioso Administrativo by decision ALC-MN-0177-2010 of the Alcalde, issued at nueve horas del tres de febrero del dos mil diez (written challenge, according to fact 10 of decision 312-2011, issued at quince horas del treinta y uno de agosto último by this Tribunal, at folios 394 to 399; referral at folio 244);
• 33)That, against the decision of the Concejo de la Municipalidad de Naranjo (agreement SE-969-2009, adopted at extraordinary session number 25, of dieciocho de noviembre del dos mil nueve), the development company instituted judicial proceedings (proceso jurisdiccional), processed under case number 10-000192-1027-CA, in which, by decision number 239-2010, issued at diez horas del veintisiete de enero del dos mil diez, expedited processing was denied because the matter was not considered to constitute the so-called “legality-protection proceeding” (amparo de legalidad); accordingly, the matter was remanded to the Case-Management Judge (Juez Tramitador), who, by decision issued at once horas treinta y cinco minutos del once de febrero del dos mil diez, stayed the proceedings until exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) before the Sección Tercera de este Tribunal could be established (decision number 239-2010, at folios 241 and 242; and stay decision at folio 88 of case 10-000192-1027-CA, which was reviewed);
• 34)That, in agreement SE-7-197-2010, of veintiuno de abril del dos mil diez, the Concejo de la Municipalidad de Naranjo adopted the following agreement: “...

that, in accordance with the actions taken to date by this same body and in conformity with the international and national regulations currently in force regarding human rights and protection of water resources, and in the interest of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment and water resources, not only as a public good, but also considering them a human right and therefore universal, inalienable, not subject to prescription, non-transferable, non-waivable, and inviolable; and pursuant to the precautionary principle (Principio Precautorio) of In dubio Pro natura, resolves: 1.- To accept the document submitted by FEDAPRO and the Rescate de la Zona Protectora el Chayote group, and, in turn, to thank them for their cooperation, effort, and interest in protecting the water resources of the canton and this Zone of paramount importance to our community. 2.- To request that the Municipal Administration, through Mayor Eugenio Padilla Bonilla and those who hold this office in future years, immediately undertake and permanently maintain actions aimed at obtaining the support, resources, and implementation of the measures incumbent upon: MINAET (Dirección de Aguas, ACCVC, SETENA), Acueductos y Alcantarillados (Gerencia Hídrica y Recursos Naturales, Dirección de Acueductos de Administrados, Departamento de Urbanizaciones), INVU (Departamento de Alineamiento de Ríos), Nombre2449, and all other competent institutions, in order to accomplish the following as soon as possible: a) inventory all developed and undeveloped permanent springs (nacientes) in the canton and georeference a spring-protection map; b) Delineate the recharge and discharge areas of Naranjo’s aquifers (mantos acuíferos); c) Delineate the areas containing buildings, facilities, and agents in general that degrade natural resources. d) Prepare vulnerability mapping and hydrogeological maps of Naranjo’s aquifers. e) Establish setback lines (alineamientos) to protect water resources and draft and enact regulations governing land-use restrictions (restricciones en el uso de suelo), with particular emphasis on protecting water resources. f) Prepare a zoning plan (plan de zonificación) that shall become an integral part of the forthcoming Regulatory Plan (Plan Regulador), which must necessarily protect water resources. 3- To request that the Municipal Administration instruct the Departamento de Planificación Urbana to refrain from granting building permits in water-resource protection and buffer areas. 4- To reiterate the resolutions adopted by this Concejo Municipal concerning the request to suspend all construction work on the project processed by this Municipality’s Departamento de Planificación Urbana under expediente número 30-2009. 5- To request and authorize the Mayor to maintain the order suspending any project located near aquifer protection areas until the studies contemplated in item 2 above have been completed. 6- To request and authorize the Mayor to immediately initiate the necessary arrangements with the Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica for a hydrogeological study of the entire canton. 7- To request that the Mayor, on behalf of the Concejo Municipal and the Administración Municipal, send a letter to the Tribunal Agrario de San Ramón presenting grounds for and requesting a prompt decision in the case of Nombre102730, concerning encroachment on Finca La Chiripa. 8.

Send a letter to all civic organizations in the canton, particularly FEDAPRO, urging them to appoint representatives to participate actively and permanently in the Regulatory Plan process that will begin soon” (incorporated by reference in the response of the Presidente del Concejo and Alcalde at the hearing granted, folios 364 and 365);

• 35)That, following the renewed filing by Feruga Limitada of an expedited proceeding for legal protection (proceso preferente de amparo de legalidad) against the actions of the Municipalidad de Naranjo before the Tribunal Contencioso Administrativo, processed under expediente 10-000665-1027-CA, by judgment número 2375-2010, at siete horas cuarenta minutos del veintitrés de junio del dos mil diez, the Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo ordered the engineer of the Departamento de Construcciones de la Municipalidad de Naranjo, or, failing that, the competent authority of that municipal corporation, to issue a final administrative decision (acto final) regarding the applications submitted by Feruga Limitada within ten days of service of that decision (case-management system, folios 377 a 386);
• 36)That, in compliance with the foregoing decision, by official letter No. DPU-MN-DSG-445-10, dated doce de julio del dos mil diez, the municipal engineer denied approval of the plans (visado de planos) and the land-use certificate (certificado del uso del suelo) for construction because the requested documents had not been submitted and pending resolution of an amparo petition (recurso de amparo) that had been filed (established fact 13 of resolution número 312-2011, at quince horas del treinta y uno de agosto último of this Tribunal);
• 37)That, by judgment número 2010-014773, at catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez, the Sala Constitucional dismissed the amparo petition filed by Nombre102731 against the Asociación del Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo, the Federación de Acueductos de la Zona Protectora el Chayote (FEDAPRO), the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the Municipalidad de Naranjo, and Feruga Limitada, finding that those entities had not acted negligently or failed to act with respect to safeguarding the water resources of the canton of Naranjo by allowing the development of a subdivision project (proyecto de parcelamiento) that could contaminate groundwater and the environment in a recharge area as important as the reserve or Zona Protectora El Chayote, which supplies all aqueducts in the canton of Naranjo and some in neighboring areas such as Zarcero, San Ramón, and Esparza (judgment incorporated by reference, in the case-management system, folio 387 frente a 393 vuelto);
• 38)That, in that decision, the Tribunal Constitucional stated the following regarding the actions of the respondent local entity: “... far from displaying a negligent attitude toward safeguarding the water resources within its jurisdiction, that corporation has taken a series of actions to protect them, with the Concejo even issuing resolution número SE-25-969-2009, by which it ordered the suspension of proceedings on the applications for plan approvals and land-use authorizations (usos de suelo) submitted by Feruga Limitada, in view of the existing uncertainty regarding the potential impact on water in the Zone. In light of the foregoing, the Tribunal finds that the Municipalidad de Naranjo has not violated Articles 21 and 50 of the Constitution, and the petition must therefore also be dismissed with respect to this authority.” It further noted that technical studies (hydrogeological) were required to determine the potential impact on water resources, specifically a study “that evaluates the particular conditions of the site to be developed and its surroundings and assesses, based on technical data, the capture zones of the springs, the risk of groundwater contamination, and the risk of adverse effects on recharge conditions, which document must be prepared by the developer and submitted to Nombre2449 for evaluation.” It therefore concluded by advising the respondent authorities that “they shall not grant any type of building permit for property 2-00153575-000 until Feruga Limitada has conducted the hydrogeological study referenced by Nombre2449 in its report, in order to establish with certainty the types of construction that may be undertaken in the area in question” (judgment incorporated by reference, in the case-management system, folio 387 frente a 393 vuelto. Emphasis not in the original); and;
• 38)That, by resolution número 312-2011, at quince horas treinta minutos del treinta y uno de agosto del dos mil once, the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, acting as the nonhierarchical municipal appellate authority (jerarca impropio municipal), annulled resolution ALC-MN-EPB-0136-2010 of the Alcalde de Naranjo, dated veintiuno de enero del dos mil diez, which had been challenged in the municipal appeal processed under expediente número 10-000533-1027-CA; and, by reason of connection and as a consequence, official letter CTS-MN-CER-245-09, dated diecinueve de noviembre del dos mil nueve, issued by the Departamento de Construcciones of that local corporation, and resolution SE-969-2009, adopted by the municipal council (cuerpo edil) at extraordinary session número 25, dated dieciocho de noviembre del dos mil nueve, finding them unlawful for lack of stated grounds (resolution incorporated by reference, at folios 394 a 399).

II.UNPROVEN FACTS (HECHOS NO PROBADOS).- Also relevant to the resolution of this matter, the following are deemed not to have been established: 1.) That the Naranjo Council heard the ordinary appeals (recursos ordinarios) filed by the representative of Feruga Limitada against resolution SE-25-969-2009; 2.) Feruga Limitada has not demonstrated that the proposed development is an agricultural subdivision (parcelamiento agrícola); 2.) That the subdivision project has water availability approved by the municipal water utility, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, or any of the ASADAS in the area; 3.) That the project has access to solid-waste collection and electrical-grid services; 4.) Whether the area in which the project is proposed is an aquifer recharge zone (zona de recarga acuífera), and the potential impact on the springs (nacientes) located in the canton; 5.) The precise boundaries of the coverage or extent of Zona Protectora El Chayote. There is no evidence in the record regarding this matter.

III.GROUNDS FOR APPEAL (AGRAVIOS DE LA APELACIÓN).- In his challenge brief filed before the Council on veintisiete de noviembre del dos mil nueve, the representative of Feruga Limitada alleges that resolution SE-25-969-2009, adopted by the Council of the Municipalidad de Naranjo at the special session held on dieciocho de noviembre del dos mil nueve, is null and void for the following reasons: a.) The collegial body lacked jurisdiction to consider the application for approval (visado) of the fifty-two registered cadastral plans (planos catastrados) relating to the agricultural lot-subdivision project (proyecto de lotificación agrario) proposed by the company he represents and to issue land-use certificates (certificados de uso de suelo) for construction on those lots, because that task falls to the Departamento de Construcciones, which has personnel qualified to decide such applications; and because, under the appeals framework, the Council does not review the actions of that Department, which may be reviewed only by the Mayor and, if exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) is required, by the Tribunal Contencioso Administrativo.

He therefore contends that the Council unlawfully assumed jurisdiction belonging exclusively to a municipal official who is not subordinate to it, which would require a legal provision authorizing it to do so, and no such provision applies here; b.) The stated grounds (motivo) for the challenged act are absent because the record shows that environmental approval (viabilidad ambiental) for implementing the subdivision (fraccionamiento) project for agricultural purposes was granted by the appropriate body, in this case Secretaría Técnica Nacional Ambiental, as recorded in resolution number 1455-2009-SETENA, of las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve. The project consists of fifty-nine lots, each with a minimum area of five thousand square meters, and a seven-meter-wide agricultural easement (servidumbre agrícola); because nine of them are located in a protected area, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) was conducted for the entire area of the property to be subdivided; and the lots on which a spring was located were allocated a larger area than required by the regulations.

He thus concludes that, because this is an agricultural-parcel project, there is no danger or risk of harm to the ecosystem, as duly established by the studies in the record; c.) The demand for requirements not previously established in the legal system for processing a land-use certificate, such as permits or proof of availability for water and electrical service, which are required for an urban-development project but not for an agricultural subdivision under sections II.2.1.6 and VI.3.11 of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, provisions with which he alleges the project fully complies. In this regard, he argues that a land-use certificate is a regulated administrative act (acto reglado) that does not permit subjective assessments; and d.) That the adopted resolution indefinitely halts his project, leaving him in a state of uncertainty and causing irreparable harm; whereas he is entitled to have his application decided within a reasonable period. He therefore requests revocation of the resolution so that his applications may be decided. (Pages 11 to 23 and 338 to 354).

IV.PROPRIETY OF THE DIRECT APPEAL (APELACIÓN PER SALTUM).- The procedural mechanism of direct appeal (apelación “per saltum”), provided for in the final paragraph of Article 156 of the Código Municipal and Article 191 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, may be regarded as an expression of the principle of prompt and full justice arising from Article 41 of the Constitución Política. It provides that, when the Council fails to process a challenge as required by law—that is, at the session following its filing—the private party subject to administrative action (administrado) may apply directly to the Tribunal Contencioso Administrativo, acting as the two-stage nonhierarchical superior (jerarca impropio bifásico) for municipal matters, pursuant to the mandate arising from Article 173 of the Constitution, so that it may hear the appeal filed. In the matter under review, it is clear that this is such a situation.

The challenge filed by the representative of Feruga Limitada on veintisiete de noviembre del dos mil nueve against resolution SE-25-969-2009, adopted by the Council of the Municipalidad de Naranjo at the special session held on dieciocho de noviembre del dos mil nueve (pages 11 to 23), does not appear to have prompted any action by the council members toward deciding it. This entitled the interested company to file a direct appeal before this Tribunal, which it did on cinco de enero siguiente (page 27). The merits of the matter will therefore be decided.

V.PRIOR DECISION OF THIS TRIBUNAL.- Recently, in resolution number 312-2011, issued at las quince horas treinta minutos del treinta y uno de agosto del dos mil once, this Tribunal Contencioso Administrativo, acting as the nonhierarchical municipal superior (jerarca impropio municipal), annulled resolution ALC-MN-EPB-0136-2010 of the Mayor of Naranjo, dated veintiuno de enero del dos mil diez, which was challenged through a municipal appeal processed under expediente número 10-000533-1027-CA; and, by connection and consequence (conexidad y consecuencia), it also annulled official letter CTS-MN-CER-245-09, dated diecinueve de noviembre del dos mil nueve, issued by the Departamento de Construcciones of that local government, and resolution SE-969-2009, adopted by the council at special session number 25 on dieciocho de noviembre del dos mil nueve, because they were unlawful for lack of supporting reasons (reference resolution, at pages 394 to 399). Notwithstanding the foregoing, this Tribunal considers that, because the nullity was declared by “connection and consequence,” and given the content of the action and the implications of that nullity, it is necessary and appropriate to make some observations in addition to those stated in the referenced decision.

VI.ANALYSIS OF THE CHALLENGED RESOLUTION.- The appellant bases his challenge on four grounds: a.) the collegial body’s lack of jurisdiction to consider the application concerning the fifty-two registered cadastral plans relating to the agricultural lot-subdivision project proposed by the company he represents and to issue land-use certificates for construction on those lots; b.) the absence of the stated grounds for the challenged act; c.) the imposition of requirements not provided for in the legal system for processing a land-use certificate; and d.) the indefinite suspension of the applications concerning his project, leaving him in a state of uncertainty and without a defense, in addition to causing irreparable economic harm. After analyzing the challenged resolution and reviewing the grounds for appeal, the following clarifications must be made:

First: The legal nature of the challenged resolution: It must be borne in mind that, given its content, the challenged resolution did not finally decide the applications filed by Feruga Limitada—on this occasion, for approval of registered cadastral plans and certification of land use for construction on each of them, totaling fifty-two—but instead constituted an interlocutory act (acto de trámite), insofar as it ordered the interested party to satisfy a requirement by submitting an environmental impact study for the lot-subdivision project (agricultural parcels). However, because of the manner in which this requirement was imposed—by ordering the Mayor to suspend the processing of that project—it produces independent legal effects and is therefore appealable under sections 163.2 and 345.3 of the Ley General de la Administración Pública. The latter provision authorizes ordinary appeals against a “procedural act that indefinitely suspends or makes it impossible to continue the proceeding,” in relation to subsection b) of Article 154 and Article 156 of the Código Municipal.

Second: The Council’s jurisdiction to adopt the challenged act: As this Tribunal correctly held in resolution number 312-2011, issued at las quince horas del treinta y uno de agosto anterior, the Council had jurisdiction to adopt the challenged resolution because it concerned urban planning (urbanismo), under subsection p) of Article 13 of the Código Municipal. Indeed, there can be no doubt that this decision arose from the report submitted by the municipal engineer, Daniel Santamaría González, in official letter CTS-MN-CER-243-09 of diecisiete de noviembre del dos mil nueve (at pages 9 and 10), in which he referred the subdivision project at issue to the Council because it should be treated “no longer as a subdivision of agricultural parcels, but instead as an urban-development project with a high degree of environmental impact, and everything concerning this project should be investigated from the Council’s hierarchical position.” This was because, after overlaying the database of springs onto the project, “it was determined that at least 5 additional springs directly affect the project.” Thus, because there was a prior formal act transferring jurisdiction from the Departamento de Ingeniería to the Council based on the local government’s own reclassification of the project, the appellant’s contention that the council assumed powers belonging to the local government’s Departamento de Construcciones is unacceptable.

Still less may the action be regarded as a denial of the applications submitted or as an omission caused by an “unjustified” delay in deciding them. Accordingly, the referenced decision of this Chamber stated:

“V.- Concerning the jurisdiction of the Concejo Municipal. The appeal challenges the jurisdiction of the Concejo Municipal to rule on the approval of the plans for the project known as the ‘agricultural subdivision’; however, this ground for appeal must be rejected. Pursuant to Article 13, subsection p), of the Código Municipal—formerly subsection o), renumbered by Ley 8822 del 29 de abril del 2010—the Concejo Municipal is the body with jurisdiction over urban planning and must therefore comply with all applicable regulations; any decisions it makes in that regard, in its capacity as the highest local authority, are made in the exercise of its sovereign governmental powers (poderes de imperio). Thus, even when there is a Departamento de Construcciones with an engineering staff (sic) responsible for reviewing the projects submitted to it based on the technical and scientific expertise it possesses, responsibility for reviewing and approving larger-scale urban-development projects, as in the present case, must rest with the Concejo Municipal because of their environmental impact.

As the highest-ranking local deliberative body, it must comprehensively analyze the developer’s proposal in light of the aforementioned provision; this ground for appeal must therefore be rejected.” Third: Requirement of prerequisites for approval of a subdivision or urban development project. Given the significance of the legal implications involved in subdivision (fraccionamiento) and urban development (urbanización) processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, “Subdivision is the division of a parcel of land for the purpose of placing it in commerce, which presupposes—as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado)—that, in terms of size and characteristics, it complies with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use regulatory plan (Plan Regulador)—if any—as well as development regulations and other special public-order laws.

A subdivision that the law calls ‘simple’ does not include a process of providing urban infrastructure (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development. For this reason, Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

‘(…) Simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are likewise exempted from the obligation to transfer areas for parks and community facilities…’ (emphasis not in the original).

When a particular area has been previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities; it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—it bears repeating—the legislature has not deemed it necessary to require, in the case of a ‘simple’ subdivision with urban development, larger allocations of land on grounds of social interest. Because of its limited significance, approval for simple subdivisions is usually entrusted to an official (e.g., the Municipal Engineer) other than the one entrusted with ‘complex’ approvals (e.g., the Municipal Council, urban-planning commissions, etc.); the former lacks authority to grant a different type of approval, where urban-planning regulations make such a distinction.

However, a subdivision that forms part of the urbanization process and entails preparing the properties, for the first time, for urban purposes must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex subdivision and urban development process that imposes limitations on private property for urban-planning purposes (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is contemplated in section 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, provides:

‘Every land subdivider (…) and every urban developer shall transfer, free of charge, for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be set for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the aggregate area of land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The urban developer’s obligation to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements prescribed by law and implementing regulations for such areas. The local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, guaranteeing the residents of the canton that the works will be carried out as required by urban-planning regulations and under the conditions they prescribe. It is sufficient for a parceling (parcelamiento) to require works to provide access and various services to any of those properties to conclude that there is no ‘simple subdivision,’ but rather a residential project that must therefore comply with all the specified requirements. Urban residential projects may provide access to properties only through public roads that meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, in the absence of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.

None of the municipal bodies has authority to approve a project in which access to the properties is provided by ‘paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),’ ‘agricultural easements (servidumbres agrícolas),’ or ‘mere easements (simples servidumbres),’ because these are legal devices specific to Private Law rather than to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.’ (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. To the same effect, number 176-2009 of this same Court.)

Accordingly, the oversight that the local government—in this case, through its deliberative body (the Council)—must exercise is of particular importance when approving construction permits for urban developments, because it must verify full compliance with statutory requirements, namely, the provision of public roads and green and community areas, as well as the provision and implementation by the urban developer of public utilities such as electricity, telephone service, drinking water, aqueducts, and sewerage, the latter where the necessary infrastructure exists. Consequently, the failure of urban-development projects to comply with the requirements established by urban-planning law requires, per se, the denial of the applications filed, pursuant to the principle of legality, which binds the entire state apparatus, including municipalities. The challenged resolution does not provide for certifications concerning the availability of water and electricity services for the fifty-two-lot ‘subdivision’ project proposed by Feruga, Limitada, since, as indicated, it requires only the submission of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for the project in question.

Notwithstanding the foregoing, the appellant understands that such requirements are being imposed upon it and contends that they are not established by law. Contrary to the complainant’s argument, this Court notes that certification of the availability of water and electricity services in connection with the processing of a land-use certificate (certificado de uso de suelo) is necessary and may be required as part of the plan-approval process (visado de planos), pursuant to Articles III.3.11 and III.13 of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones and the Ley de Acueductos y Alcantarillados. This requirement was expressly imposed on the developer (Feruga, Limitada) for its fifty-two-lot ‘subdivision’ project in resolución número 1455-2009-SETENA, which also made commencement of the project conditional upon compliance with this requirement, with notice that failure to comply would render the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) null and void (folios 2 a 7).

Fourth: Absence of grounds for the challenged act: The appellant argues that the challenged resolution lacks grounds (motivo), because the record shows that it has already complied with the applicable requirement by obtaining environmental feasibility approval from the competent body for the agricultural subdivision project, pursuant to resolución 1455-2009-SETENA, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve. The following considerations are relevant in this regard: A.) To address this alleged violation, it is necessary to note that the existence and validity of every administrative act (acto administrativo) depend on the concurrence of several essential elements imposed by the legal system. For greater clarity, these may be classified as substantive elements, relating to subjective elements (authority, standing, and lawful appointment), objective elements (purpose, content, and grounds—Articles 131, 132, and 133 of the Ley General de la Administración Pública and 49 of the Constitución Política), and formal elements, which encompass the manner in which the act is adopted—that is, the means by which it is expressed or manifested (formalization)—the statement of reasons or legal basis (motivación o fundamentación) (Article 136 of the aforementioned Ley General), and the procedure followed for its adoption (Articles 214 and 308 of the Ley General de la Administración Pública and 39 and 41 of the Constitución).

Specifically, the following must be stated regarding the element allegedly absent from the challenged act—its grounds. Under Article 133 of the Ley General de la Administración Pública, this is an essential element of an administrative act, consisting of ‘the background, prerequisites, or legal and factual reasons that make issuance of the administrative act possible or necessary and upon which the Public Administration considers its legitimacy, timeliness, or advisability to rest.’ (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Thus, these are the causes or prerequisites and the legal and factual background that lead the Administration to adopt the specific act; they demonstrate the required conformity between the act and the purpose assigned to it by the legal system—that is, fulfillment of the public interest applicable in each case. Accordingly, the aforementioned section 133 requires that the grounds be lawful, because they are subject to the legal system as a corollary of the principle of legality governing administrative action (Articles 11 of the Constitución Política and the Ley General de la Administración Pública).

Moreover, they must exist as invoked by the Administration and must in fact support the decision adopted, which demonstrates their close relationship with the other element discussed—the statement of reasons for the act—such that the content must correspond to the grounds. B.) Since the challenged resolution issues a directive to cure deficiencies (prevención) to the developer, after a careful review of the record and contrary to the appellant’s contention, this collegiate body considers that the Concejo de la Municipalidad de Naranjo could properly have based its requirement on the following facts, which directly affect any decision that the local government must make in connection with this project:

1. 1There are serious doubts regarding the nature of the proposed project because, according to informe CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve, the municipal engineer submitted the application for the aforementioned project, which adjoins the Zona Protectora El Chayote, to the deliberative body for consideration, stating that it should be treated ‘no longer as a subdivision of agricultural parcels, but rather as an urban-development project with a high degree of environmental impact, and that, from its hierarchical position, it should investigate everything pertaining to this project.’ Thus, although it was processed before SETENA as a simple agricultural subdivision, there appears to be a change in the designated land use (vocación del uso de suelo), as indicated in resolución 312-2011, de las quince horas del treinta y uno de agosto anterior,

“... in the face of a development such as that proposed by the appellant company, local authorities also have a duty to identify its true nature. If the appellant alleges that this is an agricultural subdivision (fraccionamiento agrícola), its purpose must be directed solely and exclusively toward promoting the productive use of the land, a circumstance that the company must demonstrate through reliable technical evidence. The appellant cannot seek to establish a type of ‘agricultural’ development based solely on parameters measuring surface areas and access, as these are insufficient to confer that status upon it. Therefore, if the company’s true purpose is to sell land for residential use—regardless of lot size—this constitutes an urban development (desarrollo urbanístico), which tends to transform a portion of land in order to provide some of the services characteristic of urban areas or cities, such as public roads, water, telephone service, parks, etc. This is a complex process of environmental alteration with a major impact on natural and artificial ecosystems, since most works of this type compact the land and cover a significant portion of the surface with an impermeable layer, potentially affecting aquifer reserves, increasing runoff, altering natural drainage channels, increasing the flow of rivers and other watercourses, and eliminating the original landscape.

Given that the record does not show the existence of a preliminary plan (anteproyecto) prepared by the developer providing for all the services that must be installed at the site to facilitate human habitation, it is logical and understandable that the municipal engineer referred the matter to the municipal council, because if the project is not in fact an agricultural parceling (parcelamiento agrícola), it could involve devices intended to evade all legal requirements governing its development and implementation. This situation must be carefully analyzed by the municipal authorities; however, based on the evidence currently available—at least before this instance—it is not possible to reach a definite conclusion.” The municipal engineer’s sua sponte classification (calificación oficiosa) could well have justified the requirement imposed upon it, since, as the appellant itself correctly states, the Secretaría Técnico Nacional Ambiental assessed the project as an agricultural subdivision, not as an urban development project, which changes both the requirements and the environmental impact; and,

1. 2There is also reasonable doubt regarding the possible impact on the area’s water resources (recurso hídrico), which are significant, because, according to report CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve, the municipal engineer submitted the application for the aforementioned project, which borders Zona Protectora El Chayote, to the deliberative body for its consideration because, after overlaying the springs (nacientes) from the database onto the project, “it was determined that there are at least 5 additional springs that directly affect the project” (pages 9 and 10), located on the property where Feruga Limitada intends to carry out the “agricultural” subdivision. Accordingly, by official letter CTS-MN-CER-261-09, del siete de diciembre del dos mil nueve, the Naranjo municipal engineer requested information from the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones regarding the nature of those springs (on the property of Nombre102727), knowing that the Asada de Cirrí de Naranjo draws its water supply from one of them and that another is the source of the río Colorado; he located them at the following coordinates: Spring No. 1: Latitude 498.440.1903 Longitude 238.739; Spring No. 2: Latitude 497.364 Longitude 238.706; Spring No. 3: Latitude 497.382 Longitude 238.663; Spring No. 4 Latitude 497.230 Longitude 238.566; Spring 5: Latitude 496.737 Longitude 238.498 (page 197).Notably, the possible threat that implementation of this project posed to the canton’s water resources prompted the Naranjo asadas, after adoption of the challenged act, to appear before the municipality in support of the actions taken in this case.

In this regard, it cannot be overlooked that the preventive action taken by the Municipalidad de Naranjo was recognized by the Sala Constitucional in judgment 2010-014773, de las catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez, which stated, regarding the actions of the respondent local entity, that “... far from displaying a negligent attitude toward the protection of the water resources within its jurisdiction, that corporation has undertaken a series of actions to protect them, with the Concejo even issuing resolution number SE-25-969-2009, by which it ordered the suspension of the processing of the applications for approvals (visados) and land-use certifications (usos de suelo) submitted by Feruga Limitada, in view of the existing uncertainty regarding the possible impact on water in the area. Against this background, the Court finds that the Municipalidad de Naranjo has not violated Articles 21 and 50 of the Constitution, and the appeal must therefore also be dismissed with respect to this authority.” It further warned that, in this case, technical studies (a hydrogeological study (estudio hidrogeológico)) are required to determine the possible impact on water resources, “assessing the specific conditions of the site to be developed and its surroundings and evaluating, on the basis of technical data, the spring catchment areas (zonas de captura de los manantiales), the risk of groundwater contamination, and the risk of adverse effects on recharge conditions; this document must be prepared by the developer and submitted to Nombre2449 for assessment”; for that reason, it concluded by instructing the respondent authorities that “they shall not grant any type of construction permit for property 2-00153575-000 until Feruga Limitada has conducted the hydrogeological study referenced by Nombre2449 in its report, in order to establish with certainty the types of construction that may be undertaken in the area in question” (referenced judgment, in the case-management system, page 387 recto through 393 verso). Emphasis not in the original).

Fifth: On the indefinite suspension of the processing of the “subdivision” (“fraccionamiento”) project: Feruga Limitada alleges the indefinite suspension of the processing of the applications submitted—the approval of one hundred fifty-two cadastral plans and certification of conforming land use for construction on each of those lots—which, in addition to causing irreparable harm, places it in a situation of uncertainty and defenselessness. In this regard, the following considerations must be made concerning administrative justice and the protection of the environment entrusted to municipalities. A.) It should be recalled that when an application is filed before administrative authorities, the public entity to which it is submitted is obligated to respond, as a consequence of the fundamental right of petition enshrined in Article 27 of the Political Constitution, whose essential content is the recognition of the right of persons subject to the Administration to submit petitions to public authorities concerning matters of particular or general interest to them, provided that the subject matter of the petition is legally possible; accordingly, the official or entity receiving the petition is obligated to respond within a reasonable period, without being required to rule in favor of the relief sought; that is, what is protected is the right to obtain a response to the application submitted within a feasible period.

• B)It is not a matter of providing just any response, but rather one connected to the application submitted; for this purpose, the decision must be precise, clear, and duly reasoned. This is also an expression of the principle of legal certainty, insofar as it allows the person subject to the Administration, first, to acquaint himself or herself with its content and, if necessary, to exercise the right of defense if he or she disagrees with the decision. Name147.) It should be clarified that, in adopting a final decision (final or definitive administrative act (acto final o definitivo)), the Administration is compelled to undertake all necessary actions to administer justice—in this case, administrative justice—which entails investigating the situation, with the “legitimate and actual” grounds (motivo) on which the final decision (content) is based being what confer legitimacy upon it and, in turn, determine the legitimate purpose permitted by the legal system (fin).

Therefore, the Administration is not only authorized, but in certain cases required, to request evidence or preliminary proceedings in order to ground the final or definitive decision in objective rather than capricious or arbitrary criteria, precisely pursuant to Articles 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública, insofar as science and technology constitute parameters governing administrative discretion. In environmental matters, these considerations take on particular significance because they entail the joint application of two highly consequential constitutional environmental principles: the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente) and the precautionary principle (principio precautorio). The first—the objectification of environmental protection—means that, in environmental matters, administrative decisions and actions undertaken within the various public functions performed by the State to give effect to environmental protection must necessarily be reasoned on the basis of objective criteria—consisting of technical and scientific studies.

It therefore applies both to the exercise of substantively administrative functions and to legislative functions and, of course, judicial functions. In view of the foregoing, it may be concluded that in such cases—when a law is enacted, a regulatory provision is adopted, a judicial ruling is issued, or a substantively administrative action is taken—the discretion of the Public Authorities, whether exercised by the legislator, the administrative authority, the judge, or the official, is reduced to zero. This principle is generally grounded and developed in Articles 15 and 16 of the Ley General de la Administración Pública and, more specifically, derives from Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires, as a prerequisite for the approval and implementation of any project that may have an effect on the environment, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and oversight thereof.

By interpretation, this requirement may be extended to encompass technical and scientific evidence supporting every decision made by the Public Administration in environmental matters across the various manifestations of public functions. The second is the precautionary principle, or the “principle of prudent avoidance” (“principio de la evitación prudente”), whose name originates from the Latin “praeventio,” referring to the act and effect of preventing, and applies to preparations and measures undertaken in advance to avoid a risk or carry out an action. Thus, preventive action seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. This principle is a corollary of the principle of responsibility, since it arises from consideration of the new risks and harm that human conduct causes to nature, given the types of injury that may be inflicted on the environment and human health, which are classified as irreversible not only because of their magnitude but also because of their cumulative nature.

For this reason, it may be concluded that conducting technical studies is a necessary prerequisite for the proper application of the precautionary principle in environmental matters, as established in Study Name102732 of veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (Name102733, Phillipe, Name102732, Name102734. Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Free translation and cited by MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 and 177); in the European Union Statement or Communication of febrero del año dos mil—COM—; in Resolution Name99621 of diciembre del año dos mil; and in the proposal of the Science and Enviromental Health Network (SEHN), which establish guidelines for implementing this principle by requiring that every decision of the Administration be supported by the definition, classification, and assessment of risk, for which the necessary prior objective studies are required.

Thus, the content of the precautionary principle refers to the cautious approach that must be adopted whenever a reasonable doubt—one that cannot be resolved through objective and/or scientific methods—arises concerning the dangerousness of any activity because of its potential environmental repercussions, whether to prevent serious and irreparable harm, to impose interim measures (medidas cautelares) during the processing of proceedings or during the exercise of the right granted, to prohibit the activity (a final decision or decision on the merits), or to impose the necessary corrective or mitigation measures (a final decision or decision on the merits) as conditions upon the authorized activity in order to prevent environmental harm and harm to human health. The purpose is to identify situations posing risks to the environment—a concept understood broadly and comprehensively, encompassing both elements of natural biodiversity and elements of urban planning, according to the interpretation given by the Sala Constitucional itself in Judgment number 2003-3656, at catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres—that have or may have adverse repercussions on public health; this conditions the Administration’s actions in the following situations:

• 1)strict application of the prevention principle (principio de la prevención), meaning that a project submitted for assessment cannot be authorized or carried out when reliable technical and scientific criteria establish that a human activity—of any kind, whether public or private, business-related, industrial, commercial, agricultural, etc.—will cause harm to the environment and its elements, since the premise is that such harm must be prevented in advance. This principle also entails adopting positive anticipatory measures to prevent harm (for example, decrees protecting species, closed seasons, the establishment of containment rings around urban areas, the designation of specially protected areas, etc.);
• 2)the adoption of technically established measures to mitigate environmental harm and risks during project implementation, as a condition of project permits and authorizations, when prior technical, scientific, and objective assessments of potential environmental impacts conclude that the activity has pollution levels previously determined to be acceptable under scientific and technical criteria. The foregoing is significant because, if noncompliance with such measures is established, cancellation of the right granted is mandatory, following the corresponding ordinary proceeding (procedimiento ordinario); and
• 3)when, from a technical, objective, and scientific standpoint, there is reasonable doubt regarding the impact that the implementation and execution of a particular project may have on the environment and human health, the Administration is required to apply the precautionary or pro natura principle, which requires denial of the requested permit or authorization—that is, its rejection. Consequently, the governing prevention principle is based on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm, or doubt in that regard, a precautionary measure must be adopted, including the possible postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post coercion is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may have moral significance but will hardly compensate for the harm caused to the environment. One of the essential characteristics of Environmental Law is that, although it ultimately relies on an enforcement mechanism, its objective is fundamentally preventive, insofar as it seeks precisely to prevent environmental harm from occurring. Actions anticipating any polluting activity—environmental degradation—are therefore necessary, instead of merely verifying and attempting to remedy the harm after the fact, since in many cases such harm is irreversible. Legal recognition of the precautionary principle is a reality, such that in our legal system it exists not only as a principle or value, but as a true legal rule at both the international and domestic levels. At the international level, it is expressly recognized in the following conventions: the Montreal Protocol on substances that deplete the ozone layer, of mil novecientos ochenta y siete; Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development; the Rio Declaration of mil novecientos noventa y dos; the Framework Convention on Climate Change of mil novecientos noventa y dos; the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, adopted in enero del año dos mil; and the Stockholm Convention on the elimination of persistent organic pollutants, signed in mayo del dos mil uno.

This principle is also expressly recognized within the domestic legal order as a parameter or criterion for applying environmental legislation, in Article 11, subsections 1) and 2), of the Biodiversity Law (Ley de la Biodiversidad), number 7788, dated April 30, 1980, which, insofar as relevant, provides:

"Criteria for applying this law. The following are criteria for applying this law:

1. 1Preventive principle (criterio preventivo): It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to biodiversity is of vital importance.
2. 2Precautionary principle, or in dubio pro natura (criterio precautorio o in dubio pro natura): When there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures."

Accordingly, if that objective technical and scientific basis does not exist, the Public Administrations are required to obtain it so that they may make a serious and responsible decision regarding the situation presented, specifically to establish the grounds (motivo) for the administrative act (acto administrativo) ultimately adopted. D.) This Court has stated on previous occasions (for example, in decision number 125-2011, issued at nine fifty-five a.m. on the fifteenth of April, two thousand eleven), and reiterates here, that municipal authorities—both their deliberative body (Council) and their "executive official" (Mayor)—are obligated to give full effect to the constitutional mandate established in Article 50 thereof, insofar as environmental protection (tutela del ambiente) is established as a genuine public function or authority applicable to the entire state apparatus, of which the Municipalities form part (within the constitutional structure of the Costa Rican State); as such, it translates into specific obligations for public administrations, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities in general, so as to give full effect to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.

To this end, they may and must act in coordination with other public agencies—such as the Ministry of Health and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET), as well as the National Environmental Technical Secretariat SETENA). In view of the foregoing, the exercise of such public authority cannot be denied, particularly because, by constitutional mandate, they have been entrusted with an essential task, "the administration of local interests and services," as defined in Article 169 of the Constitution; constitutional case law has developed this as the jurisdiction of the municipal sphere, within the concept of "local matters" (in this regard, judgments number 6469-97, 5445-99 and 2001-9677 may be consulted), with environmental matters being of paramount importance. Thus, within the urban-planning function delegated by law—Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law and Articles 13 subsection o), 79, 81 and 81 bis of the Municipal Code, Article 15 of Decree-Law 833 on Construction, and other related provisions—local governments are responsible for exercising their jurisdiction, which is not limited solely to enacting the respective territorial regulations—regulatory plans and related regulations—but also extends to oversight of compliance with local urban-planning and environmental regulations, specifically through the procedures for approving endorsements of cadastral plats (visados de planos catastrados), land-use certificates (certificados de uso de suelo), subdivision (fraccionamiento) and development projects (urbanizaciones), building permits (licencias constructivas), and business licenses (licencias comerciales).

In this regard, as this Court has stated in various rulings (including number 175-2009, issued at three forty p.m., and 176-2009, issued at three fifty p.m., both on the thirtieth of January, two thousand nine), "local governments must act promptly in exercising their police power (poder de policía), using the authority granted to them by the legal system to fulfill their mandates" (emphasis not in the original); in accordance with the powers granted to local governments under Article 1 of the Decree-Law on Construction, which provides verbatim:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies." It should be recalled in this regard that "police power" is the authority vested in the Administration to regulate and govern an activity pursuant to law in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society; by virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by the rights of others, given that they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, measures adopted by the State—in the generic sense—to protect safety, public health, and tranquility are matters of public and social interest manifested through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and compliance with constitutional duties. (In this regard, judgments number 401-91, issued at two p.m. on the twentieth of February, and 619-91, issued at two forty-five p.m. on the twenty-second of March, both decisions from nineteen ninety-one, and 2003-2864, issued at three twenty p.m. on the ninth of April, two thousand three, by the Constitutional Chamber, may be consulted.) Consequently, it not only may but must review the operation of businesses and industries and, as in this case, verify that the canton’s natural resources—especially its water resources—are not adversely affected by subdivision and development projects submitted to it for approval, so as to verify that they comply with the applicable regulations, in this case urban-planning and environmental regulations; all of the foregoing must be done preventively, and, failing that, it may in any event use all necessary remedies and actions to verify compliance.

• E)Under the constitutional mandate set forth in Article 50 of the Constitution, a passive or neglectful attitude or position toward environmental protection is neither lawful nor possible. On the contrary, the State as a whole—which obviously includes the Municipalities—"... is obligated to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against fostering its degradation," as the Constitutional Chamber categorically stated in judgment number 2002-4830, issued at four p.m. on the twenty-first of May, two thousand two. It should be borne in mind that, in applying the principle of legality (principio de legalidad), specifically in its positive formulation, the provisions of the legal system constitute genuine mandates or rules conferring public powers and authority, with which public bodies are required to comply.

Thus, in any manifestation of its conduct—whether by act or omission—the Administration must adhere to the superior rule (constitutional or statutory) from which its jurisdiction, authorization, and, in some cases, obligation to act in a particular manner derive. Accordingly, in relation to the statutory mandate, the Administration must perform a complementary function in pursuit of the objectives imposed by the legal system. F.) It is deemed necessary to warn the municipal authorities of Naranjo that, in exercising police power in the field of urban planning and enforcing environmental regulations (in order to give full effect to the constitutional mandate of environmental protection), they must exercise the utmost care in their decisions, because procedures involving plat endorsements and land-use certificates are not merely procedural steps but fundamental or substantive decisions: the former gives rise to subjective rights (derechos subjetivos), while the latter constrains the corporation’s future actions (building permits).

The aforementioned environmental principles and regulations, as well as the precautionary principle, the preventive principle, and the principle of objective environmental protection (principio de la objetivación de la tutela del ambiente), are fully applicable to these procedures. Nombre594.) Finally, with respect to the suspensive effects (efectos suspensivos) of the challenged resolution, it must be reasoned that, as a logical consequence, any notice to cure (prevención) has the effect of suspending the adoption of the final decision on the application or proceeding, precisely pending fulfillment of the requirement identified as omitted or the outcome of the evidence requested (for example, when technical evidence is required); under no circumstances, however, may it entail an absolute halt to the processing of the matter, as was ordered in the case under review, in which the Mayor was expressly instructed to stop the proceedings entirely.

In this regard, if the Council of the Municipality of Naranjo, on its own initiative, reclassified the type of subdivision that Feruga Limitada intended to undertake, treating it no longer as agricultural in nature but as urban, it could compel the developer to comply with the requirements established by the urban-planning and environmental legal framework for such purposes, while suspending only the adoption of the final act. Although this action does not constitute the final decision on the applications submitted, it is an interlocutory measure having independent effect (acto de trámite con efecto propio) that, because it was not supported by reasons in this specific case—as will be detailed below—seriously violates due process and leaves the development company without an adequate defense, thereby affecting its economic interests.

VII.ESSENTIAL DEFECT (TOTAL ABSENCE) IN THE STATEMENT OF REASONS FOR THE CHALLENGED RESOLUTION.- Consistent with and further to the foregoing and point five G.) of the preceding recital (Considerando), this Court finds that the challenged resolution is inconsistent with the legal system because of an essential defect (total absence) in its statement of reasons (fundamentación); this is a formal element of every administrative act and may be declared by the authority on its own motion (de oficio) pursuant to the provisions of Articles 181 and 182 of the General Law of Public Administration. The reasoning or statement of reasons (motivación o fundamentación) for an administrative act consists

"... of a statement of the factual and legal circumstances that led the respective public administration to issue or promulgate the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the grounds and, ordinarily, in any administrative decision, is contained in the so-called 'recitals'—the reasoning section. Because it sets forth the facts and legal grounds taken into account by the public administration in issuing its decision or expressing its intent, the statement of reasons constitutes evidence of that intent and an indispensable guide for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Treatise on Administrative Law. Volume I. (General Part). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

Thus, the statement of reasons (motivación) must determine how a concept applies to the particular factual circumstances at issue (as developed in Spanish case law, specifically in the judgment of 18 de mayo de 1991, RA 4120, adopting a recital from the judgment under appeal, which cites the SSTS of 23 de setiembre de 1969, RA 6078, and 7 de octubre de 1970, RA 4251, cited by author Marcos M. Fernando Pablo in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); that is, it must be a specific decision linking the facts to its legal basis, such that when there is merely a brief reference to general rules and unspecified facts, it may be concluded that insufficient justification has been provided, insofar as it is impossible to infer from them the elements considered by the governmental authority in making the decision. This is especially significant in the case of acts that limit or restrict individual rights (derechos subjetivos), or that impose a sanction on the person subject to the administrative action (administrado).

By virtue of its content, it constitutes a determining factor in due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa), both of which apply fully in the administrative sphere, as stated by the Sala Constitucional beginning with judgment 15-90, of dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, when it set forth the minimum elements of this constitutional principle:

“(...) a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) the right to be heard and the opportunity for the interested party to present such arguments and produce such evidence as the party deems relevant; c) an opportunity for the person subject to the administrative action to prepare their arguments, which necessarily includes access to information and to the administrative record relating to the matter at issue; ch) the right of the person subject to the administrative action to be represented and advised by attorneys, technical experts, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the Administration and of the reasons on which it is based; and e) the interested party’s right to appeal the decision issued ...” (Emphasis not in the original.)

Accordingly, under Article 136 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Administration is required to state the reasons for acts that impose obligations; limit, extinguish, or deny individual rights; adjudicate appeals; depart from the criterion followed in prior proceedings or from the opinion of advisory bodies; maintain enforcement of the challenged act; are generally applicable and normative in nature (regulations); or are generally applicable discretionary acts. Thus, if no reasons are stated, a defect of form (vicio de forma) arises that seriously affects the act, rendering it absolutely null and void (nulidad absoluta).

VIII.The foregoing violation occurred because the interested party subject to the administrative action—Feruga Limitada—was not given a sufficiently clear and precise explanation of the decision adopted in this case; namely, it was not told why it was being required—again—to submit an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), when the record establishes that one already existed for the development of an agricultural subdivision (fraccionamiento agrícola). Moreover, the notification of this decision was not accompanied by official letter CTS-MN-CER-243-09, dated diecisiete de noviembre del dos mil nueve (appearing at pages 9 and 10), from the municipal engineer—Daniel Santamaría González—forwarding the project in question to the corporation’s Concejo and expressing his opinion that it was not an agricultural subdivision but rather an urban subdivision (fraccionamiento urbanístico), as well as noting the possible impact on the five springs (nacientes) located on the property where the project was to be carried out.

None of the foregoing appeared in the case file at that time, nor was the information in the municipal records communicated or explained to the developer, which demonstrates the lack of legal and factual grounds (fundamentación) for this agreement, in open contravention of the aforementioned Articles 133 and 136 of the Ley General de la Administración Pública; hence, its absolute nullity.

IX.NULLITY BY CONNECTION AND CONSEQUENCE (NULIDAD POR CONEXIDAD Y CONSECUENCIA).- Item 4. of agreement SE-7-197-2010, dated veintiuno de abril del dos mil diez, adopted by the same municipal body, reiterates the order suspending the land-subdivision project (proyecto de lotificación) submitted by Feruga Limitada. It therefore contains the same defect of absolute nullity, for the same reasons as the preceding agreement: it was issued without any supporting grounds whatsoever and ordered the suspension of the procedures requested by Feruga Limitada (approval (visado) of one hundred fifty-two registered cadastral plans (planos catastrados) and land-use certification (certificación de uso de suelo) for construction on each of the lots resulting from the proposed subdivision), but not the suspension of the adoption of the final decision. In this regard, this Chamber notes that, by the date of its adoption, the municipal authorities had additional information on which to base their doubts about granting the requested authorizations.

Thus, in addition to the reasons already given, consideration must be given to the findings of the site inspection conducted on diez de diciembre del dos mil nueve, in the presence of the following persons: Alcalde de la Municipalidad de Naranjo, Eugenio Bonilla; diputado José Joaquín Salazar; Director del Área de Conservación - Cordillera Volcánica Central del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, engineer Rafael Gutiérrez; Jefe Regional del ACCV-SINAC-MINAET, engineer Carlos Zúñiga; parliamentary adviser, Licenciado Guillermo Corrales Montero; municipal adviser, Licenciado Alexander Cabezas Alvarado; municipal engineer of the Departamento de Construcciones, Daniel Santamaría G.; engineer of the Departamento de Acueductos, engineer Jonnathan (sic) Cubero Rojas; Secretario de la Federación de Acueductos Guillermo Vega Zamora; council member Rafael Vargas González, Elio Vargas Rodríguez of the Departamento Ambiental, and Alfonso Fernández Brenes.

That inspection established the following: a.) there is no clarity regarding the exact boundaries of the Zona Protectora El Chayote, created by Law number 6975, dated treinta de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro; affected by Executive Decrees number 21.835-MIRENEM, dated siete de diciembre del dos mil dos, and number 35151, of dos mil nueve, and therefore a boundary demarcation (amojonamiento) by MINAET is recommended; b.) “according to the determination of land-use capacity (capacidad de uso de suelo), that area would fall under the protection classification, because the principal resource to be protected in the area has been determined to be its water resources, and the property contains identified springs, functioning as an infiltration zone that discharges in the form of potable-water springs at lower elevations”; land-use change (cambio de uso) in protected areas is prohibited, as is the removal of forest cover (cobertura boscosa); c.) safeguarding the area’s water resources is essential to protecting its water-supply systems, and the corresponding hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) of the property are therefore required, as is the mapping of the springs in the canton, a task with which SINAC is already assisting; and d.) the aforementioned work will be carried out responsibly and in a coordinated manner (pages 203 to 206).

Additionally, it is also appropriate to note that, by the date of this agreement of abril del dos mil diez—which is now annulled by connection and consequence—the Naranjo authorities were also aware of official letter D.052, dated trece de enero del dos mil diez, from Rafael Gutiérrez Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área Cordillera Volcánica Central, informing diputado Joaquín Salazar Rojas as follows: “... following our visit to the area, it was deemed appropriate to conduct technical studies on the groundwater-recharge areas (áreas de recarga acuífera), as provided in Article 33 of the Ley Forestal, for which purpose we are fully willing to collaborate with your office and the Municipio de Naranjo” (pages 239 and 240). It bears repeating that nothing reflected in those actions is apparent from the agreement in question, which plainly demonstrates its lack of a statement of reasons or supporting grounds.

THEREFORE (POR TANTO):

With respect to the challenge to agreement SE-969-2009 of the Concejo Municipal de Naranjo, adopted at extraordinary session number 25, dated dieciocho de noviembre del dos mil nueve, the parties shall abide by the ruling in decision number 312-2011, issued at quince horas del treinta y uno de agosto último by that Section of the Tribunal Contencioso Administrativo. By connection and consequence, item 4 of agreement SE-7-197-2010, dated veintiuno de abril del dos mil diez, adopted by the same municipal body, is annulled. The respondent Municipalidad shall take note of the considerations set forth in this decision.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Appeal per saltum Feruga Limitada v. Municipalidad de Naranjo

No. 368-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del treinta de setiembre del dos mil once.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio municipal, del recurso de apelación per saltum interpuesto por FERUGA LIMITADA, representado por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Alfonso Fernández Brenes, mayor, casado una vez, ingeniero industrial, con cédula de identidad número CED78290, vecino de Grecia; contra el acuerdo SE-25-969-2009, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Naranjo en sesión extraordinaria número 25, del dieciocho de noviembre del dos mil nueve.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y:

CONSIDERANDO:

I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como debidamente acreditado el siguiente elenco de hechos probados:

• 1)Que con autorización de la apoderada generalísima sin límite de suma de Nombre102727 propietaria del inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad bajo el sistema de Folio Real, con la matrícula número Placa16911, situado en el distrito 4 Cirrí, cantón de Naranjo de la Provincia de Alajuela, con un área de 328.713,75 metros cuadrados, con plano catastrado número A-34725-1977, la sociedad Feruga Limitada ha venido gestionando ante las distintas instancias administrativas, las respectivas diligencias a fin de realizar lo que ha denominado "Proyecto de Parcelas Agrícolas", de cincuenta y nueve lotes sobre esa finca (poder a folio 216; manifestaciones de Nombre102728 , apoderada generalísima sin límite de suma de la propietaria, a folios 252 a 254);
• 2)Que en informe INF-G-205-07-08, del ingeniero civil geotecnista, Licenciado Alexander Molina Villalobos, detalla las conclusiones de seis sondeos exploratorios para determinar los parámetros estáticos de resistencia del suelo del sitio correspondientes al plano catastrado A-34725-77, "para la determinación con un aceptable grado de confianza el posible comportamiento de las diferentes estructuras proyectadas en este lugar", con el siguiente resultado: "Según se pudo observar ..., el suelo detectado durante los sondeos para efectos de garantizar una capacidad de soporte adecuada, para estructuras de hasta dos niveles, se recomienda la utilización de sustituciones de materiales por debajo del nivel de fundación hasta alcanzar una profundidad de al menos medio metro, donde se localiza el estrato de mayor rigidez. Esta sustitución debe estar constituida por una mezcla de lastre o material granular tal como piedra base o polvo de piedra, compactada hasta un 95% del proctor estándar. El nivel de fundación recomendado sería el orden de 50 cm con el fin de eliminar la zona de suelo de menor resistencia. Sobre este nivel se recomienda realizar la sustitución de materiales hasta la profundidad indicada. Ambas profundidades son medidas del nivel actual de suelo en las excavaciones ya realizadas. Para efectos de fundación se considera factible la utilización de placas corridas, cuya estructuración debe cumplir con lo establecido en el apartado 4.3 del Código de Cimentaciones de Costa Rica. Para efectos estructurales, las placas corridas de las estructuras, por otra parte, deben cumplir con lo establecido en el apartado XVII del Código Sísmico 2002, para estructuras hasta dos niveles como máximo. Conviene recordar que el Código de Cimentaciones de Costa Rica establece la necesidad de no cimentar en suelos con posibilidades de alta deformidad por lo tanto en caso de estructuras de más de dos niveles sería importante la estimación de los asentamientos máximos esperados calculados tomando en cuenta los parámetros de resistencia indicados en la tabla de perforación, así como la estimación de parámetros de formalidad, para lo cual se pueden utilizar teorías tales como la de la Consolidación de Nombre102729, con el fin de prevenir la concurrencia de deformaciones excesivas que dañen la estructura a construir en el lugar. Para establecer las dimensiones para otros tipos de cimentaciones superficiales, tal como lo establece el Código de Cimentaciones de Costa Rica, se deben utilizar los parámetros de resistencia cuyos valores fueron obtenidos durante los sondeos, cuantificados mediante correlaciones empíricas. De este modo, el valor asociado a la cohesión última inconfinada (Cu), sería del orden de 14.3 Ton/m2 y por lo tanto de 28,5 Ton/m2 para la capacidad última inconfinada (qu). Debido a lo anterior la capacidad de carga admisible ronda 9,5 Ton/m2 luego de aplicar un factor de seguridad de tres, según recomendaciones del Código de Cimentaciones de Costa Rica para cargas estáticas. Es importante recordar el carácter total de los parámetros de resistencia sugeridos, pues el valor de cohesión es comparable con el valor obtenido mediante la realización de un ensayo de compresión total triaxial sin consolidación y sin drenaje (tipo UU) o bien en una prueba de compresión inconfinada" (folios 38 a 51);
• 3)Que mediante oficio IMN-DA-1313-09, del treinta de abril del dos mil nueve, el Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones indica que dentro de la finca con plano catastrado número A-34725-1977, existen tres nacientes intermitentes, que brotan en un radio de 20 metros de la georeferencia latitud inicial Placa17007, longitud "iniciala" (sic) 497373, clasificado como "nacimiento del dominio público de caudal intermitente" (folio 1);
• 4)Que ante solicitud de visado de cincuenta y siete planos catastrados derivados de la finca número 2-153575-000, que presentara el veintidós de mayo del dos mil nueve, la sociedad Feruga Limitada; mediante oficio CST-MN-CER-096-2009, del veinte de mayo del dos mil nueve, el Departamento de Construcciones de la Municipalidad de Naranjo requiere a Nombre102727 el visado de los planos por parte del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como la viabilidad ambiental de parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, avalando la lotificación propuesta (hecho no controvertido; derivado de las manifestaciones de las partes y de la sentencia de amparo número 2010-014773, de las catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez, de la Sala Constitucional);
• 5)Que en estudio detallado del suelo y capacidad de uso de las tierras de la propiedad de referencia, preparado por el ingeniero agrónomo Gerardo Calvo Fonseca, hace una clasificación de los suelos de la siguiente manera: "Clase I, II, III: tierras aptas para actividades agrícolas, pecuarias y forestales. Clase IV: para cultivos semiperennes y perennes. Clase V: para pastoreo y manejo forestal. Clase VI: para forestales y cultivos perennes. Clase VII: para manejo forestal. Clase VIII: tierras para protección de cuencas hidrográficas, vida silvestre y recreación." Advierte que la finca presenta una vocación agrícola en un 87% del total y recomienda "programas de fertilización y enmiendas, que corrijan las deficiencias nutricionales de estos suelos; así como las prácticas de manejo y conservación de suelos y aguas, especialmente en aquellas áreas en que el relieve sea restrictivo para las labores hortícolas intensivas", así como "no cambiar el uso en las áreas clase VII y los sectores de clase VI, actualmente con cobertura boscosa" Este informe fue base y presentado ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para el respectivo estudio de viabilidad del proyecto denominado "parcelamiento agrícola"; avalado por el Instituto Nacional de Tecnología Agrícola (INTA) (folios 69 a 94);
• 6)Que mediante resolución número 1455-2009-SETENA, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental otorga la viabilidad ambiental al proyecto, consistente en el fraccionamiento de cincuenta y nueve parcelas con fines agrícolas; "en el entendido de que el desarrollador del proyecto, obra o actividad cumplirá de forma íntegra y cabal con todas las regulaciones y normas técnicas, legales y ambientales vigentes en el país y a ejecutarse ante otras autoridades del Estado Costarricense. El incumplimiento de esta cláusula por parte del desarrollador no sólo lo hará acreedor de las sanciones que implica el no cumplimiento de dicha regulación, sino que además, al constituir la misma, parte de la base fundamental sobre el que se sustenta la VLA, hará que de forma automática dicha VLA se anule con las consecuencias técnicas, administrativas y jurídicas que ello tiene para la actividad, obra o proyecto y para su desarrollador, en particular respecto de los alcances que tiene la aplicación del artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente." Asimismo, hace las siguientes advertencias: que de previo al inicio de las obras, el desarrollador "... que antes del inicio de las obras debe contar con los servicios de agua para todo el proyecto, de lo contrario se declararía nula la Viabilidad"; y el deber de "acatar las recomendaciones del Estudio detallado de Suelos y Capacidad de Uso de las Tierras de la finca en estudio ... , dentro de las cuales recomienda dicho estudio NO cambiar el uso en las áreas clase VII y los sectores actualmente con cobertura boscosa" (folios 2 a 7);
• 7)Que el tres de agosto del dos mil nueve, el desarrollador aporta a la Municipalidad de Naranjo, copia de cincuenta y cuatro planos para sellar y la viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnico Nacional Ambiental (folio 160);
• 8)Que el dos de octubre del dos mil nueve, boleta 2133, el desarrollador solicita visado para fraccionamiento de cincuenta y dos planos y el certificado de uso de suelo para construcción en esos lotes (folio 162);
• 9)Que en escrito del veintidós de octubre del dos mil nueve, el personero de Feruga Limitada presenta gestión ante el Departamento de Construcciones, insistiendo en su gestión anterior, advirtiendo que de las cincuenta y nueve parcelas, solamente nueve de ellas se encuentran afectadas por la Zona Protectora El Chayote, y de esas sólo cuatro están ubicadas completamente dentro de esa área protegida y las cinco restantes, sólo parcialmente, por lo que "les queda área suficiente para poder construir fuera de la zona protectora" (folios 165 a 168);
• 10)Que el veintidós de octubre del dos mil nueve, la Federación de Acueductos de Naranjo requiere al Departamento de Construcciones de esa corporación local, los documentos relativos del proyecto de lotificación de la finca 2-153575, con plano catastrado A-34725-77; lo anterior a efecto de determinar si cuenta con los estudios respectivos, hidrogeológicos y de impacto ambiental, para determinar la no afectación de los mantos acuíferos de la zona alta del cantón (folio 164);
• 11)Que en informe preparado por la hidróloga Alicia Gómez Cruz, concluye informando que en la finca en cuestión "se determina la presencia de dos niveles acuíferos, uno superficial en depósitos piroclásicos y un acuífero a más de 50 m. de profundidad, desarrollado en tobas. Aplicando el método G.O.D., según las características anteriores se determina una vulnerabilidad alta. El tiempo de tránsito no se puede calcular debido a que el acuífero superior es superficial, por lo que no se recomienda la instalación de tanques sépticos ya que este método no sería eficaz" (folios 52 a 70);
• 12)Que por acuerdo SO-45-914-2009, de la sesión ordinaria número 45, del nueve de noviembre del dos mil nueve, el Concejo de Naranjo solicita al Departamento de Construcciones un informe sobre el proyecto de parcelas agrícolas sobre la finca 2-153575-000 (hecho no controvertido);
• 13)Que por oficio CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve, el ingeniero municipal Daniel Santamaría González, del Departamento de Construcciones somete a conocimiento del Concejo Municipal la solicitud del citado proyecto, que colinda con la Zona Protectora El Chayote, por cuanto estima que debe tratársele, "ya no como fraccionamiento de parcelas agrícolas, sino más bien como un proyecto de urbanismo con un alto grado de impacto para el ambiente, y que se investigue desde su posición jerárquica todo lo referente a este proyecto"; por cuanto, haciendo el montaje de nacientes de la base de datos sobre el proyecto, "se determinó que existen al menos 5 más que afectan directamente el proyecto" (folios 9 y 10);
• 14)Que en acuerdo SE-25-969-2009, tomado en la sesión extraordinaria número 25, del dieciocho de noviembre siguiente, el Concejo Municipal dispuso: "Se instruye al alcalde para que proceda por medio del Departamento de Construcciones que se detenga los trámites del Proyecto de Lotificación (parcelas agrícolas), hasta que se presente el impacto ambiental de esa actividad, considerando que en el lugar existen nacientes captadas y permanentes, que pueden afectar y por no contar con los permisos de agua y electricidad" (folio 8);
• 15)Que por oficio CTS-MN-CER-245-09, del diecinueve de noviembre del dos mil nueve, notificado vía fax el día siguiente, el ingeniero municipal del Departamento de Construcciones -Daniel Santamaría González- comunica a la sociedad desarrolladora que las gestiones del proyecto de parcelamiento han sido paralizadas por orden del Concejo Municipal, adjuntándole el acuerdo respectivo; por lo que le indica que la gestión se está estudiando (resolución a folio 175; notificación a folio 176);
• 16)Que el veintitrés de noviembre del dos mil nueve, el agrimensor José Fabio Hidalgo Castillo presenta memorial oponiéndose a la paralización de los trámites de visado de planos y certificación de uso de suelo para construcción, por estimar que no resulta legítima la actuación, al no contar el cantón con el respectivo plan regulador (folio 179);
• 17)Que el veintisiete de noviembre del dos mil nueve, el señor Fernández Brenes formula recurso de revocatoria con apelación en subsidio ante el Concejo Municipal contra el acuerdo SE-25-2009 (folios 11 a 23);
• 18)Que en memoriales presentados el veinticuatro, veinticinco, veintiséis, veintisiete de noviembre; primero y dos de diciembre del dos mil nueve, las Asociaciones Administradores de Acueductos Comunales (Asadas) de Cirrí de Naranjo, San Antonio de Barranca de Naranjo, de Dulce Nombre de Naranjo, de Palmira de Alfaro Ruíz, de Pueblo Nuevo de Alfaro Ruíz, de Tapezco de Alfaro Ruíz, de Laguna de Alfaro Ruíz, de Palmita de Naranjo, de San Antonio de Naranjo, de los Ángeles Norte-Alto Villegas de San Ramón, la Sociedad de Usuarios de Santa Rosa de Alfaro Ruíz y Asociación Fuente Administradora de los Mantos Acuíferos de Alfaro Ruíz, brindan su apoyo a la corporación local en la lucha por impedir el cambio de uso del suelo en la Zona Protectora El Chayote (folios 181, 182, 184 a 186, 196 y 201);
• 20)Que contra el oficio CTS-MN-CER-245-09, del 19 de noviembre del 2009, el primero de diciembre del dos mil nueve, la sociedad Feruga Limitada formula recursos de revocatoria y apelación en subsidio ante el Departamento de Construcciones (folios 187 a 194);
• 21)Que el primero de diciembre del dos mil nueve, el señor Fernández Brenes solicita al Departamento de Construcciones de Naranjo la ubicación geográfica (coordenadas) de las nacientes que afectan la Dirección11695 (folio 195);
• 22)Que mediante oficio CTS-MN-CER-261-09, del siete de diciembre del dos mil nueve, el ingeniero municipal de Naranjo requiere al Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones información de si las cinco nacientes ubicadas en la propiedad de Nombre102727 en inspección realizada en el mes de setiembre de ese año (dos mil nueve), por cuanto conforme a inspección realizada en el mes de setiembre anterior (correspondiendo a las siguientes coordenadas: Naciente No. 1: Latitud 498.440.1903 Longitud 238.739; Naciente No. 2: Latitud 497.364 Longitud 238.706; Naciente No. 3: Latitud 497.382 Longitud 238.663; Naciente No. 4 Latitud 497.230 Longitud 238.566; Naciente 5: Latitud 496.737 Longitud 238.498), de las que de una de ellas se abastece la Asada de Cirrí de Naranjo y otra corresponde al nacimiento del río Colorado, para que se pronuncie respecto de su carácter y si están captadas o denunciadas (folio 197);
• 23)Que el diez de diciembre del dos mil diez, el Acueducto Comunal de Concepción de Naranjo requiere a la Municipalidad de Naranjo un estudio hidrológico para determinar el efecto sobre las nacientes captadas por los acueductos cercanos con la perforación de pozos en las áreas aledañas en la zona protectora El Chayote (folio 183);
• 24)Que a las nueve horas del diez de diciembre del dos mil nueve, se realiza audiencia e inspección en el sitio, con la presencia de las siguientes personas: Alcalde de la Municipalidad de Naranjo, Eugenio Bonilla; diputado José Joaquín Salazar; Director del Área de Conservación - Cordillera Volcánica Central del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, ingeniero Rafael Gutiérrez; Jefe Regional del ACCV-SINAC-MINAET, ingeniero Carlos Zúñiga; asesor parlamentario, Licenciado Guillermo Corrales Montero; asesor municipal, Licenciado Alexander Cabezas Alvarado; ingeniero municipal del Departamento de Construcciones, Daniel Santamaría G.; ingeniero del Departamento de Acueductos, ingeniero Jonnathan (sic) Cubero Rojas; Secretario de la Federación de Acueductos Guillermo Vega Zamora; regidor Rafael Vargas González, Elio Vargas Rodríguez del Departamento Ambiental y Alfonso Fernández Brenes (folios 203 a 206);
• 25)Que de esa audiencia e inspección se evidenció lo siguiente: a.) no existe claridad en la determinación exacta del área comprendida de la Zona Protectora El Chayote, creado por ley número 6975, del treinta de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro; afectada por decretos ejecutivos número 21.835-MIRENEM, del siete de diciembre del dos mil dos y número 35151, del año dos mil nueve, por lo que se recomienda un amojonamiento a cargo del MINAET; b.) que "de acuerdo a la determinación de la capacidad de uso de suelo, esa zona estaría bajo la clasificación de protección, ya que se ha determinado que el principal recurso a proteger en la zona es el hídrico, y que en la finca hay nacientes definidas, comportándose como una zona de infiltración para la descarga en forma de nacientes de agua potable en las partes más bajas"; siendo prohibido el cambio de uso en zonas protegidas, al igual que la eliminación de cobertura boscosa; c.) que resulta esencial la protección del recurso hídrico de la zona para la protección de los acueductos, por lo que se requieren los respectivos estudios hidrogeológicos de la finca; así como la la ubicación de las nacientes del cantón, tarea en la que ya colabora el SINAC; y d.) que para las tareas evidenciadas, se trabajará de manera responsable y coordinada (folios 203 a 206);
• 26)Que el cinco de enero del dos mil diez, el personero de Feruga Limitada presenta recurso de apelación per saltum ante el Tribunal Contencioso Administrativo contra el acuerdo SE-25-2009 del Concejo (folio 27);
• 27)Que por oficio CTS-MN-CER-012-10, del once de enero del dos mil diez, el ingeniero Daniel Santamaría González del Departamento de Construcciones rechaza el recurso de revocatoria formulado contra el oficio CTS-MN-CER-245-09, por estimar que, al considerar que se trata de un proyecto de urbanización y no de parcelamiento agrícola, la competencia es del cuerpo de ediles; siendo la medida adoptada pertinente, por requerirse criterio técnico, debido la cantidad de nacientes captadas y permanentes en el sitio, lo que resulta conforme con la competencia constitucional reconocida en el numeral 50 de la Constitución Política. Dicha decisión fue notificada al interesado el mismo día de su emisión, vía fax (folios 220 y 221);
• 28)Que por oficio CTS-MN-015-10, del doce de enero del dos mil diez, el Departamento de Construcciones, vuelve a reiterar la gestión ante el Departamento de Aguas, de la información de las nacientes en la finca de la señora Nombre102727 ; poniendo de lo anterior, en conocimiento de la sociedad interesada, mediante oficio CTS-MN-CER-019-10, del trece de enero siguiente (folios 222 y 223);
• 29)Que por oficio D.052, del trece de enero del dos mil diez, Rafael Gutiérrez Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área Cordillera Volcánica Central, informa al diputado Joaquín Salazar Rojas que "... luego de nuestra visita a la zona, se consideró oportuno realizar estudios técnicos sobre las áreas de recarga acuífera tal y como se establecen en el artículo 33 de la Ley Forestal, para lo cual estamos en la mejor disposición de colaborar con su despacho y el Municipio de Naranjo.” De este informe se envió copia a la Municipalidad de Naranjo (folios 239 y 240);
• 30)Que el quince de enero siguiente, el personero de Feruga Limitada requiere al Departamento de Construcciones información sobre las nacientes que se dice hay en el inmueble donde pretende desarrollar su proyecto (folios 226 y 227);
• 31)Que mediante resolución del Alcalde de Naranjo ALC-MN-EPB-0136-210, del veintiuno de enero del dos mil diez, el Alcalde rechaza el recurso de apelación formulado contra el oficio CTS-MN-CER-245-09, por estar conforme su actuación en el numeral 50 de la Constitución Política, ya que no pueden resolver las gestiones formuladas hasta no contar con los criterios técnicos requeridos. Dicha resolución fue notificada a la interesada el veinticinco de enero siguiente (folios 234 a 238);
• 32)Que contra la anterior decisión, el primero de febrero del dos mil diez, el representante de la sociedad interpone formal recurso de apelación en contra de la resolución del Alcalde, el cual es elevado ante el Tribunal Contencioso Administrativo mediante resolución ALC-MN-0177-2010, del Alcalde, de las nueve horas del tres de febrero del dos mil diez (memorial de impugnación, conforme a hecho 10 de la resolución 312-2011, de las quince horas del treinta y uno de agosto último de este Tribunal, a folios 394 a 399; elevación a folio 244);
• 33)Que contra lo resuelto por el Concejo de la Municipalidad de Naranjo (acuerdo SE-969-2009, de la sesión extraordinaria número 25, del dieciocho de noviembre del dos mil nueve), la sociedad desarrolladora interpuso proceso jurisdiccional, tramitado en expediente número 10-000192-1027-CA, el cual, mediante resolución número 239-2010, de las diez horas del veintisiete de enero del dos mil diez, en el cual, fue denegado el trámite preferente, por estimarse que no se trataba del denominado "amparo de legalidad"; de manera que se reenvió al Juez Tramitador, quien, mediante resolución de las once horas treinta y cinco minutos del once de febrero del dos mil diez, suspendió la tramitación del asunto, hasta comprobar el agotamiento de la vía administrativa, ante la Sección Tercera de este Tribunal (resolución número 239-2010, a folios 241 y 242; y resolución de suspensión a folio 88, del expediente 10-000192-1027-CA que se tuvo a la vista);
• 34)Que en acuerdo SE-7-197-2010, del veintiuno de abril del dos mil diez, el Concejo de la Municipalidad de Naranjo adopta el siguiente acuerdo: "... que de acuerdo a lo que hasta hoy ha actuado por éste mismo órgano y en concordancia con la Normativa Internacional y Nacional vigente en materia de Derechos Humanos y Protección del recurso hídrico y en aras de la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y del recurso hídrico, no sólo como bien público, sino que considerándolo además de un Derecho Humano y por lo tanto universal, inalienable, imprescriptible, intransferible, irrenunciable e inviolable; y amparado en el Principio Precautorio de In dubio Pro natura, acuerda: 1.- Acoger el documento presentado por la FEDAPRO y el grupo de Rescate de la Zona Protectora el Chayote, y a su vez agradecerles su colaboración, esfuerzo e interés en la Protección del recurso hídrico del cantón y de esta Zona de importancia superior en nuestra comunidad. 2.- Solicitar a la Administración Municipal, en la figura del Alcalde Eugenio Padilla Bonilla y de quienes ostenten en los próximos años este cargo, que se tomen de inmediato y se mantengan permanentemente las acciones dirigidas a obtener el apoyo, los recursos y la ejecución de las medidas que le corresponden a: MINAET (Dirección de Aguas, ACCVC, SETENA), Acueductos y Alcantarillados (Gerencia Hídrica y Recursos Naturales, Dirección de Acueductos de Administrados, Departamento de Urbanizaciones), INVU (Departamento de Alineamiento de Ríos), Nombre2449 y demás instituciones competentes, hasta lograr en el menor tiempo posible: a) inventariar el total de nacientes permanentes captadas y no captadas del cantón y para georeferenciar un mapa de protección de nacientes; b) Delimitar las áreas de recarga y descarga de los mantos acuíferos de Naranjo; c) Delimitar las áreas de construcciones, instalaciones y agentes en general que degraden los recursos naturales. d) Levantar la cartografía de vulnerabilidad y preparar los mapas hidrogeológicos de los mantos acuíferos de Naranjo. e) Establecer los alineamientos para proteger los recursos hídricos y elaborar y promulgar un reglamento sobre las restricciones en el uso de suelo, que tenga especial énfasis en la protección del recurso hídrico. f) Preparar un plan de zonificación, el cual pase a formar parte integral del próximo Plan Regulador, que deberá necesariamente proteger el recurso hídrico. 3- Solicitar a la Administración Municipal que el Departamento de Planificación Urbana se abstenga de otorgar permisos de construcción en áreas de protección y amortiguamiento del recurso hídrico. 4- Reiterar los acuerdos tomados por este Concejo Municipal, sobre la solicitud de suspensión de toda obra constructiva en el proyecto tramitado en el Departamento de Planificación Urbana de este Municipio, bajo en expediente número 30-2009. 5- Solicitar y autorizar al señor Alcalde mantener la orden de suspensión de cualquier proyecto que se encuentre cerca de las áreas de protección de acuíferos en tanto no se encuentre listo los estudios contemplados en el punto 2 anterior. 6- Solicitar y autorizar al señor Alcalde para que de inmediato inicie las gestiones necesarias ante la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica para la ejecución de un estudio hidrogeológico de todo el cantón. 7- Solicitar al señor Alcalde que en nombre del Concejo Municipal y de la Administración Municipal, se envíe nota al Tribunal Agrario de San Ramón, solicitando de forma razonada, la pronta resolución en el caso de Nombre102730 , por invasión en la Finca La Chiripa. 8. Enviar nota a todas las fuerzas vivas del cantón en especial a la FEDAPRO, instándoles a nombrar representantes para que participen activa y permanentemente en el proceso del Plan Regulador que iniciará pronto" (por referencia, en contestación del Presidente del Concejo y Alcalde a audiencia concedida, folios 364 y 365);
• 35)Que nuevamente interpuesto proceso preferente de amparo de legalidad por la sociedad Feruga Limitada, contra la actuación de la Municipalidad de Naranjo, ante el Tribunal Contencioso Administrativo, tramitado en expediente 10-000665-1027-CA, mediante sentencia número 2375-2010, de las siete horas cuarenta minutos del veintitrés de junio del dos mil diez, de la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo, se ordenó al ingeniero del Departamento de Construcciones de la Municipalidad de Naranjo, o en su defecto, a la autoridad de esa corporación que resulte competente, dictar acto final en relación con las gestiones formuladas por la sociedad Feruga Limitada, en el plazo de diez días contados a partir de la notificación de esa resolución (sistema de gestión, folios 377 a 386);
• 36)Que en acatamiento de la anterior decisión, por oficio No. DPU-MN-DSG-445-10, del doce de julio del dos mil diez, el ingeniero municipal rechaza el visado de planos así como el certificado del uso del suelo para construcción, por no aportar los documentos solicitados y hasta que no se resolviera un recurso de amparo interpuesto (hecho probado 13 de la resolución número 312-2011, de las quince horas del treinta y uno de agosto último de este Tribunal);
• 37)Que por sentencia número 2010-014773, de las catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez, la Sala Constitucional desestima el recurso de amparo interpuesto por Nombre102731 contra la Asociación del Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo, la Federación de Acueductos de la Zona Protectora el Chayote (FEDAPRO), el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la Municipalidad de Naranjo y la sociedad Feruga Limitada; por estimar que tales entidades no han sido negligentes y omisas en lo que respecta a la tutela del recurso hídrico del cantón de Naranjo, al permitir el desarrollo de un proyecto de parcelamiento que podría contaminar el agua subterránea y el ambiente en una zona de recarga tan importante como lo es la reserva o Zona Protectora El Chayote, que abastece a todos los acueductos del cantón de Naranjo y algunos vecinos como de Zarcero, San Ramón y Esparza (sentencia de referencia, en sistema de gestión, folio 387 frente a 393 vuelto);
• 38)Que en dicha resolución el Tribunal Constitucional, respecto de la actuación de la entidad local recurrida indica: "... lejos de tener una actitud negligente con respecto a la tutela de los recursos hídricos de su jurisdicción, dicha corporación ha realizado una serie de acciones con el fin de protegerlos, llegando incluso el Concejo a emitir el acuerdo número SE-25-969-2009, por el que dispuso suspender los trámites de la solicitud de visados y obtención de usos de suelo presentados por la sociedad Feruga Limitada, ante la duda existente con respecto a la posible afectación del agua en la Zona. Ante dicho panorama, el Tribunal comprueba que la Municipalidad de Naranjo no ha lesionado lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, por lo que el recurso también debe ser desestimado en cuanto a esta autoridad." Asimismo advierte que por requerirse estudios técnicos (hidrogeológico) para determinar la posible afectación del recurso hídrico, "que evalúe las condiciones propias de sitio a desarrollar y del entorno y valore, a partir de los datos técnicos, las zonas de captura de los manantiales, el riesgo a la contaminación de las aguas subterráneas y el riesgo de afectación hacia las condiciones de recarga, documento que debe ser elaborado por el desarrollador y presentado ante Nombre2449 para su evaluación." Por tal motivo, concluye indicándole a las autoridades recurridas que "no deberán otorgar ningún tipo de permiso de construcción en la finca 2-00153575-000, hasta tanto la sociedad Feruga Limitada no efectúe el estudio hidrogeológico al que hace referencia Nombre2449 en su informe, con el fin de tener certeza con respecto al tipo de construcciones que pueden efectuarse en la zona en cuestión" (sentencia de referencia, en sistema de gestión, folio 387 frente a 393 vuelto. El resaltado no es del original); y;
• 38)Que mediante resolución número 312-2011, de las quince horas treinta minutos del treinta y uno de agosto del dos mil once, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio municipal, anula la resolución del Alcalde de Naranjo ALC-MN-EPB-0136-2010, del veintiuno de enero del dos mil diez, impugnado en apelación municipal tramitada en expediente número 10-000533-1027-CA; y, por conexidad y consecuencia el oficio CTS-MN-CER-245-09, del diecinueve de noviembre del dos mil nueve, dictado por el Departamento de Construcciones de esa corporación local y el acuerdo SE-969-2009, adoptado por el cuerpo edil en sesión extraordinaria número 25, del dieciocho de noviembre del dos mil nueve, por estimar su ilegalidad por falta de fundamentación de los mismos (resolución de referencia, a folios 394 a 399).

II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para la resolución de este asunto, se tiene por no acreditado lo siguiente: 1.) Que el Concejo de Naranjo haya conocido de los recursos ordinarios formulados por el personero de Feruga Limitada contra el acuerdo SE-25-969-2009; 2.) No ha demostrado la sociedad Feruga Limitada, que el desarrollo que se pretende implementar sea un parcelamiento agrícola; 2.) Que el proyecto de parcelamiento cuente con disponibilidad de agua, aprobado por el acueducto municipal, Instituto de Acueductos y Alcantarillados o alguna de las asadas de la zona; 3.) Que el proyecto cuente con la disponibilidad de los servicios de recolección de desechos sólidos y de tendido eléctrico; 4.) Si el área en que se pretende realizar el proyecto, es zona de recarga acuífera y la posible afectación de las nacientes ubicados en el cantón; 5.) Los límites exactos de la cobertura o extensión del Zona Protectora El Chayote. No hay prueba al respecto en los autos.

III.DE LOS AGRAVIOS DE LA APELACIÓN.- En su libelo de impugnación presentado ante el Concejo el veintisiete de noviembre del dos mil nueve, el personero de la sociedad Feruga Limitada alega la nulidad del acuerdo SE-25-969-2009, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Naranjo en sesión extraordinaria celebrada el dieciocho de noviembre del dos mil nueve, por los siguientes motivos: a.) La falta de competencia del órgano colegiado para conocer de la solicitud de visados de los cincuenta y dos planos catastrados relativos al proyecto de lotificación agrario propuesto por su representada y la emisión de los certificados de uso de suelo para construcción en dichos lotes, por corresponderle esa tarea al Departamento de Construcciones, por tener personal capacitado para resolver tales gestiones; y por cuanto conforme al régimen recursivo, el Concejo no conoce de las actuaciones de tal Dependencia, sino únicamente el Alcalde, y en caso de requerirse el agotamiento de la vía administrativa, el Tribunal Contencioso Administrativo.

Por ello estima que lo que de manera ilegítima, el Concejo se avocó una competencia propia y exclusiva de un funcionario municipal, que no depende de su cargo, requiriéndose para ello, de una norma legal que así lo autorice, lo que no se da en el caso; b.) La ausencia del motivo señalado en acto impugnado, por cuanto consta en los autos, la viabilidad ambiental aprobada por el órgano respectivo, en este caso, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para la realización del proyecto de fraccionamiento con fines agrarios, según consta en resolución número 1455-2009-SETENA, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve, que consiste en cincuenta y nueve lotes de un área mínima de cinco mil metros cuadrados, con una servidumbre agrícola de de siete metros de ancho; y, por encontrarse nueve de en zona protegida, se realizó el estudio de impacto ambiental en toda el área de la finca a fraccionar; y que en los lotes donde se ubicó una naciente, se dotó de mayor área de la exigida en la normativa.

Así, concluye que por tratarse de proyecto de parcelas agrícolas, no hay peligro o riesgo de afectación del ecosistema, lo que está debidamente acreditado por los estudios que constan en autos; c.) La solicitud de requisitos que no están previamente establecidos en el ordenamiento jurídico para el trámite de certificado de uso de suelo, como lo son los permisos o disponibilidad para los permisos de agua y electricidad, propios de un proyecto urbanístico más no así de un parcelamiento agrícola, en los términos de los numerales II.2.1.6 y VI.3.11 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, disposiciones que alega cumple a cabalidad. En este sentido, alega que el certificado de uso de suelo es un acto reglado, donde no proceden apreciaciones subjetivas; y d.) Que con ocasión del acuerdo adoptado, se paraliza de manera indefinida su proyecto, dejándole en una situación de incertidumbre y provocándole un gravamen irreparable; siendo que tiene derecho a que se le resuelva su gestión en un plazo razonable. Por ello pide la revocatoria del acuerdo a fin de que se le resuelvan sus gestiones. (Folios 11 a 23 y 338 a 354).

IV.DE LA PERTINENCIA DE LA APELACIÓN PER SALTUM.- Podemos considerar como una expresión del principio de justicia pronta y cumplida que deriva del numeral 41 de la Constitución Política, el instituto procesal de la apelación “per saltum”, previsto en el párrafo final del artículo 156 de Código Municipal y 191 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto prevé que, en casos de omisión del Concejo de tramitar como en derecho corresponde, sea, en la sesión siguiente a la presentación de la impugnación que se formula, el administrado acuda directamente ante el Tribunal Contencioso Administrativo, actuando en calidad de jerarca impropio bifásico del ámbito municipal –conforme al mandato que deriva del artículo 173 constitucional- para que éste conozca de la apelación planteada. En el caso en estudio, es claro que estamos frente a tal situación, en tanto, de la impugnación formulada por el personero de Feruga Limitada el veintisiete de noviembre del dos mil nueve, contra el acuerdo SE-25-969-2009, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Naranjo en sesión extraordinaria celebrada el dieciocho de noviembre del dos mil nueve (folios 11 a 23), es lo cierto que no se conoce actuación de parte del cuerpo de ediles tendiente a resolverla; lo que faculta a la sociedad interesada a promover la apelación per saltum directamente ante este Tribunal, lo que hace el cinco de enero siguiente (folio 27). Por ello se pasa a resolver el fondo del asunto.

V.DECISIÓN PRECEDENTE DE ESTE TRIBUNAL.- De manera reciente, en resolución número 312-2011, de las quince horas treinta minutos del treinta y uno de agosto del dos mil once, este Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio municipal, anula la resolución del Alcalde de Naranjo ALC-MN-EPB-0136-2010, del veintiuno de enero del dos mil diez, impugnado en apelación municipal tramitada en expediente número 10-000533-1027-CA; y, por conexidad y consecuencia el oficio CTS-MN-CER-245-09, del diecinueve de noviembre del dos mil nueve, dictado por el Departamento de Construcciones de esa corporación local y el acuerdo SE-969-2009, adoptado por el cuerpo edil en sesión extraordinaria número 25, del dieciocho de noviembre del dos mil nueve, por estimar su ilegalidad por falta de fundamentación de los mismos (resolución de referencia, a folios 394 a 399). No obstante lo anterior, estima este Tribunal que por tratarse de una nulidad declarada por “conexidad y consecuencia”, y por el contenido de la actuación e implicaciones que esta nulidad conlleva, resulta necesario y pertinente hacer unas consideraciones adicionales a las indicadas en la decisión de referencia.

VI.ANÁLISIS DEL ACUERDO IMPUGNADO.- El apelante sustenta su impugnación en cuatro motivos: a.) la falta de competencia del órgano colegiado para conocer de la solicitud de los cincuenta y dos planos catastrados relativos al proyecto de lotificación agrario propuesto por su representada y la emisión de los certificados de uso de suelo para construcción en dichos lotes; b.) la ausencia del motivo señalado en acto impugnado; c.) el haberle requerido requisitos no previstos en el ordenamiento jurídico para el trámite de certificado de uso de suelo; y d.) la suspensión indefinida de sus gestiones su proyecto, dejándole en una situación de incertidumbre e indefensión, además del daño económico irreparable causado. Analizado el acuerdo impugnado y revisados los agravios deben hacerse las siguientes precisiones:

Primero: De la naturaleza jurídica del acuerdo impugnado: Debe tenerse en consideración que por el contenido del acuerdo impugnado, el mismo no resolvía de manera definitiva las gestiones promovidas por la empresa Feruga Limitada, en esta ocasión, de visado de planos catastrados y certificación de uso de suelo para la construcción en cada uno de ellos (en total, cincuenta y dos), sino que más bien se trata del dictado de un acto de trámite, en tanto previno al interesado el cumplimiento de un requisito, la presentación de un estudio de impacto ambiental del proyecto de lotificación (parcelas agrícolas), pero que, por la forma en que se hace este requerimiento, al ordenarle al Alcalde la suspensión de los trámites de ese proyecto, tiene efecto propio, y por lo tanto, es apelable, en los términos previstos en el numeral 163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública, éste último en cuanto faculta la formulación de los recursos ordinarios respecto del "acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento", en relación con el inciso b) del 154 y artículo 156 del Código Municipal.

Segundo: De la competencia del Concejo en la adopción del acto impugnado: Como bien se consideró este Tribunal en la resolución número 312-2011, de las quince horas del treinta y uno de agosto anterior, el Concejo tenía competencia para la adopción del acuerdo impugnado, por tratarse de materia de urbanismo, en los términos previstos en el inciso p) del artículo 13 del Código Municipal. En efecto, no cabe la menor duda de que esta decisión nace del informe rendido por el ingeniero municipal -Daniel Santamaría González-, en oficio CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve (a folios 9 y 10), en el que remite al Concejo el proyecto de fraccionamiento en cuestión, por cuanto debe tratársele "ya no como fraccionamiento de parcelas agrícolas, sino más bien como un proyecto de urbanismo con alto grado de impacto para el ambiente, y que se investigue desde su posición jerárquica todo lo referente a este proyecto", por cuanto, haciendo el montaje de nacientes de la base de datos sobre el mismo, "se determinó que existen al menos 5 más afectan directamente el proyecto".

Así, existiendo un acto formal previo que traspasa la competencia, del Departamento de Ingeniería al Concejo, por la categorización oficiosa que hizo el gobierno local del proyecto, no resulta aceptable la tesis del apelante de considerar dicha actuación en la avocación que hace el cuerpo de ediles de las competencias que son propias al Departamento de Construcciones del gobierno local; y muchos menos de que se trate de la denegación de las gestiones planteadas, ni tampoco de una conducta omisiva, por retardo “injustificado” de la resolución de sus gestiones. Así, en la resolución de referencia de esta Cámara se indicó:

"V.- Sobre la competencia del Concejo Municipal. El recurso viene impugnando la competencia del Concejo Municipal a efectos de pronunciarse respecto del visado de los planos para el proyecto denominado "aparcelamiento agrícola"; sin embargo, este motivo de agravio debe ser rechazado. Conforme al artículo 13 inciso p) del Código Municipal -anteriormente inciso o), corrida la numeración por Ley 8822 del 29 de abril del 2010-, el Concejo Municipal es el órgano competente en materia de urbanismo, por lo que debe respetar toda la normativa aplicable y lo que resuelva al respecto, en su condición de jerarca local, lo hace en el ejercicio de sus poderes de imperio. De manera tal que, aún y cuando exista un Departamento de Construcciones con un cuerpo ingenieril (sic) encargado de revisar los proyectos que se someten a su conocimiento, en razón de la técnica y ciencia que domina, para los efectos de la aprobación de proyectos urbanísticos de mayor envergadura, como es el presente caso, en razón del impacto sobre el medio ambiente que ello genera, su revisión y aprobación responsable debe recaer en el Concejo Municipal, como cuerpo deliberante de mayor jerarquía local, a efectos de que analice de manera integral la propuesta del desarrollador, a la luz de la norma precitada, por lo que este agravio debe ser de rechazo." Tercero: De la exigencia de requisitos previos a la aprobación de un proyecto de fraccionamiento o urbanización.

Por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así, "El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. En igual sentido, la número y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, así como la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.

En el acuerdo impugnado no se hacen las previsiones de las acreditaciones de los servicios de disponibilidad de agua y electricidad para el proyecto de "fraccionamiento" de cincuenta y dos lotes propuesto por la sociedad Feruga, Limitada, ya que según se indicó, únicamente requiere la presentación de un estudio de impacto ambiental del proyecto en cuestión. No obstante lo anterior, el apelante entiende que se le hacen tales requerimientos, los que estima que no están establecidos en el ordenamiento jurídico. Contrario a lo argüido por el quejoso, advierte este Tribunal que la acreditación de los servicios y disponibilidad de agua y electricidad en relación con el trámite de certificado de uso de suelo, son necesarios y exigibles, tratándose del trámite de visado de planos, al tenor de lo dispuesto en los artículos III.3.11 y III.13 del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, así como en la Ley de Acueductos y Alcantarillados, exigencia impuesta al desarrollador (Feruga, Limitada) expresamente para su proyecto de "fraccionamiento" de cincuenta y dos lotes, en la resolución número 1455-2009-SETENA, en que además condicionó su puesta en ejecución al cumplimiento de este requisito, bajo advertencia de nulidad de la viabilidad ambiental otorgada (folios 2 a 7) .

Cuarto: De la ausencia de motivo del acto impugnado: Alega el apelante que el acuerdo impugnado carece de motivo, por cuanto consta en los autos que ya cumplió con la exigencia requerida, al contar con la viabilidad ambiental aprobada por el órgano competente para la realización del proyecto de fraccionamiento agrícola, según resolución 1455-2009-SETENA, de las diez horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de junio del dos mil nueve. Al respecto procede hacer las siguientes consideraciones: A.) Para conocer de este quebranto, se estima necesario advertir que para la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución).

Concretamente, respecto del elemento que se estima ayuno el acto impugnado (el motivo) se debe de indicar lo siguiente. Es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

• B)En tanto por el contenido del acuerdo impugnado, se hace una prevención al desarrollador; después de una revisión minuciosa del expediente, contrario a lo alegado, este cuerpo colegiado considera que el Concejo de la Municipalidad de Naranjo bien pudo haber sustentado su exigencia en los siguientes hechos, que inciden directamente en cualquier decisión que deba adoptar la corporación local con ocasión de este proyecto:

1. 1Existen serias dudas sobre la naturaleza del proyecto que se pretende realizar, en tanto, según informe CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve, el ingeniero municipal somete a conocimiento del órgano deliberativo la solicitud del citado proyecto, que colinda con la Zona Protectora El Chayote, en el que estima que debe tratársele, "ya no como fraccionamiento de parcelas agrícolas, sino más bien como un proyecto de urbanismo con un alto grado de impacto para el ambiente, y que se investigue desde su posición jerárquica todo lo referente a este proyecto". De manera que no obstante haberse tramitado ante la Setena como un simple fraccionamiento agrícola, pareciera que existe un cambio de la vocación del uso de suelo, tal y como se indicó en la resolución 312-2011, de las quince horas del treinta y uno de agosto anterior,

"... ante un desarrollo como el que pretende hacer la sociedad apelante, es deber de las autoridades locales identificar también su verdadera naturaleza. Si la parte apelante alega que estamos en presencia de un fraccionamiento agrícola, su destino debe estar dirigido única y exclusivamente a fomentar la explotación de la tierra con fines productivos, circunstancia que debe demostrar la sociedad con elementos técnicos certeros. No puede aspirar la recurrente, a establecer un tipo de desarrollo "agrícola" solamente sobre parámetros de medición de superficies y accesos, pues ello no es suficiente para darle tal condición. Es por ello que si la verdadera finalidad de la empresa es realizar la venta de terrenos con fines habitacionales -sin importar las dimensiones de los lotes-, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, el cual tiende a transformar una porción de terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de este tipo de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original.

Dado que en autos no se aprecia la existencia de un anteproyecto por parte del desarrollador, donde se prevean todos los servicios que necesita acondicionar en el lugar a efectos de facilitar la habitación humana, es lógico y comprensible que el ingeniero municipal haya elevado el asunto a conocimiento del cuerpo edil, pues en caso de que en realidad el proyecto no se constituya como parcelamiento agrícola, estaríamos eventualmente ante artificios tendientes a evadir todas las exigencias de índole legal para su desarrollo e implementación. Esta situación debe ser analizada con detenimiento por las autoridades municipales, mas con los elementos de juicio existentes- por lo menos ante esta instancia- no es posible arribar a una conclusión certera." La calificación oficiosa que hace el ingeniero municipal, bien pudo justificar la exigencia que se le hace, toda vez que, como bien lo indica el propio apelante, la Secretaría Técnico Nacional Ambiental valoró el proyecto pero como fraccionamiento agrícola, no así como proyecto urbanístico, lo que cambia tanto las exigencias como el impacto en el ambiente; y,

1. 2También existe duda razonable sobre la posible afectación del recurso hídrico de la zona, de importancia, por cuanto, según informe CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve, el ingeniero municipal somete a conocimiento del órgano deliberativo la solicitud del citado proyecto, que colinda con la Zona Protectora El Chayote, por cuanto, haciendo el montaje de nacientes de la base de datos sobre el proyecto, "se determinó que existen al menos 5 más que afectan directamente el proyecto" (folios 9 y 10), localizadas en el inmueble en el que Feruga Limitada pretende realizar el fraccionamiento "agrícola". Es así como, mediante oficio CTS-MN-CER-261-09, del siete de diciembre del dos mil nueve, el ingeniero municipal de Naranjo requiere al Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones información sobre el carácter de esas nacientes (en la propiedad de Nombre102727 ), conociendo que la Asada de Cirrí de Naranjo se abastece de una de ellas, que otra corresponde al nacimiento del río Colorado; y las ubica en las siguientes coordenadas: Naciente No. 1: Latitud 498.440.1903 Longitud 238.739; Naciente No. 2: Latitud 497.364 Longitud 238.706; Naciente No. 3: Latitud 497.382 Longitud 238.663; Naciente No. 4 Latitud 497.230 Longitud 238.566; Naciente 5: Latitud 496.737 Longitud 238.498 (folio 197).Es de consideración que, por la posible amenaza del recurso hídrico del cantón con la implementación de este proyecto, motivó que posterior a la adopción del acto impugnado, las asadas de Naranjo se apersonaron al municipio en respaldo de las actuaciones adoptadas en este caso.

En este sentido, no puede pasar desapercibido que la acción preventiva adoptada por la Municipalidad de Naranjo mereció el reconocimiento de la Sala Constitucional en sentencia 2010-014773, de las catorce horas treinta y seis minutos del primero de setiembre del dos mil diez, en que señaló respecto de la actuación de la entidad local recurrida, que "... lejos de tener una actitud negligente con respecto a la tutela de los recursos hídricos de su jurisdicción, dicha corporación ha realizado una serie de acciones con el fin de protegerlos, llegando incluso el Concejo a emitir el acuerdo número SE-25-969-2009, por el que dispuso suspender los trámites de la solicitud de visados y obtención de usos de suelo presentados por la sociedad Feruga Limitada, ante la duda existente con respecto a la posible afectación del agua en la Zona. Ante dicho panorama, el Tribunal comprueba que la Municipalidad de Naranjo no ha lesionado lo dispuesto en los artículos 21 y 50 constitucionales, por lo que el recurso también debe ser desestimado en cuanto a esta autoridad." Asimismo advirtió que en este caso, se requieren estudios técnicos (hidrogeológico) para determinar la posible afectación del recurso hídrico, "que evalúe las condiciones propias de sitio a desarrollar y del entorno y valore, a partir de los datos técnicos, las zonas de captura de los manantiales, el riesgo a la contaminación de las aguas subterráneas y el riesgo de afectación hacia las condiciones de recarga, documento que debe ser elaborado por el desarrollador y presentado ante Nombre2449 para su evaluación"; motivo por el que concluye indicándole a las autoridades recurridas que "no deberán otorgar ningún tipo de permiso de construcción en la finca 2-00153575-000, hasta tanto la sociedad Feruga Limitada no efectúe el estudio hidrogeológico al que hace referencia Nombre2449 en su informe, con el fin de tener certeza con respecto al tipo de construcciones que pueden efectuarse en la zona en cuestión" (sentencia de referencia, en sistema de gestión, folio 387 frente a 393 vuelto). El resaltado no es del original).

Quinto: De la suspensión indefinida del trámite del proyecto de "fraccionamiento": Acusa la sociedad Feruga Limitada, la paralización indefinida de los trámites de las gestiones formuladas -visado de ciento cincuenta y dos planos catastrados y certificación de uso de suelo conforme para construcción en cada uno de esos lotes-, lo que además de daños irreparables, le causa una situación de incertidumbre e indefensión. Al respecto, deben hacerse las siguientes consideraciones respecto de la justicia administrativa y la tutela del ambiente a cargo de las municipalidades. A.) Debe recordarse que ante una gestión planteada en instancias administrativas, se impone la obligación a la entidad pública requerida, de dar una respuesta, como derivado del derecho fundamental del derecho de petición, consagrado en el artículo 27 de la Constitución Política, cuyo contenido esencial es el reconocimiento a los administrados, de realizar peticiones ante las autoridades públicas sobre asuntos de su interés particular o general, siempre que el objeto de la petición sea legalmente posible; en virtud de lo cual, se genera la obligación -para el funcionario o entidad requerida-, de contestar, y en un plazo razonable, sin que sea exigido que se resuelva de manera favorable a lo pretendido; es decir, que lo tutelado es la obtención de una respuesta a la gestión planteada, en un plazo posible.

• B)No se trata de dar cualquier respuesta, sino la que está ligada a la gestión formulada, para lo cual, la decisión debe ser precisa, clara y debidamente motivada; lo cual también es expresión del principio de seguridad jurídica, en tanto ello permite al administrado, primero imponerse de su contenido, y en caso de ser necesario, le posibilite el ejercicio de su derecho de defensa, de no estar de acuerdo con la decisión. Nombre147.) Sí conviene precisar que para la adopción de una decisión final (acto final o definitivo), la Administración se ve compelida a realizar todas las gestiones necesarias para impartir justicia, en este caso, administrativa, que obliga a investigar la situación, siendo los antecedentes "legítimos y reales" (motivo) en los que sustenta la decisión final (contenido) los que le confieren legitimidad y condicionan a su vez, la finalidad legítima y permitida por el ordenamiento jurídico (fin).

Por ello, la Administración, no sólo está facultada sino que en algunos supuestos deben requerir probanzas o trámites previos, a fin de sustentar la decisión final o definitiva a un criterio objetivo y no antojadizo o arbitrario, cabalmente en aplicación de los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto la ciencia y la técnica se constituyen en parámetros de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, en materia ambiental, cobran especial significación estas consideraciones, por implicar la aplicación, de manera conjunta de dos principios constitucionales ambientales, de gran trascendencia, a saber la objetivación de la tutela del ambiente y el principio precautorio. El primero (la objetivación de la tutela del ambiente), tiene como contenido que en esta materia (la ambiental) sea exigida la necesaria motivación en criterios objetivos –consistentes en estudios técnicos y científicos– de las decisiones y actuaciones administrativas en el marco de las diversas funciones públicas que realiza el Estado en atención a efectivizar la tutela ambiental; y es así como resulta de aplicación tanto en el ámbito del ejercicio de la función materialmente administrativa, como también en el de la función legislativa y, por supuesto, de la función jurisdiccional.

En atención a lo anterior, es posible concluir que en tales supuestos –al momento de promulgar una ley, adoptarse una norma reglamentaria, al emitirse un fallo jurisdiccional, o realizarse una actuación materialmente administrativa, la decisión del legislador, jerarca administrativo, el juez o del funcionario–, la discrecionalidad de los Poderes Públicos se ve reducida a cero. Este principio encuentra su sustento y desarrollo en los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública de manera genérica, y más concretamente, como derivado del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige como requisito previo a la aprobación y realización de cualquier proyecto que pueda tener alguna incidencia en el ambiente, la evaluación de impacto ambiental, su control, que por interpretación podemos extenderlo a la exigencia de probanza técnica y científica que sustente toda decisión de la Administración Pública en la materia ambiental en sus diversas manifestaciones de la función pública.

Y el segundo, el principio precautorio o "principio de la evitación prudente", cuya denominación se origina en el latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, se aplica a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. Así, la acción de prevenir pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Este principio es corolario del principio de responsabilidad, ya que surge de la consideración de los nuevos riesgos y daños que la conducta humana provoca en la naturaleza, en atención al tipo de lesiones que se pueden causar sobre el ambiente y la salud de las personas, que se califican de irreversibles, no sólo por su dimensión, sino también por su acumulación. Por tal motivo es que es posible concluir que la realización de los estudios técnicos actúa como condicionante necesario para la correcta aplicación del principio precautorio en materia ambiental; como se ha establecido en el Estudio Nombre102732 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (Nombre102733, Phillipe, Nombre102732, Nombre102734.

Le principe de Précaution. Rapport au Premier Ministre. Editions Odile Jacob. La Documentation Française, 2000. p. 56. Traducción libre y citado por MILANO SÁNCHEZ, Aldo. El principio precautorio. pp. 74, 75 y 177); en el Pronunciamiento o Comunicación de la Unión Europea de febrero del año dos mil –COM–; en la Resolución de Nombre99621, de diciembre del año dos mil y en la propuesta de la Science and Enviromental Health Network (SEHN), que establecen pautas para la operatividad de este principio, al exigir como sustento de cualquier decisión de la Administración, la definición, graduación y evaluación del riesgo, para lo cual se requieren de los necesarios estudios objetivos previos. Así, el contenido del principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable -no comprobable mediante métodos objetivos y/o científicos- en relación con la peligrosidad de cualquier actividad, por las posibles repercusiones ambientales, sea, para impedir daños graves e irreparables, ya sea para imponer medidas cautelares en la tramitación de los procedimientos o en la fase de ejecución del derecho otorgado, prohibirla (decisión final o de fondo) o para imponer las medidas correctivas o de mitigación necesarias (decisión final o de fondo) condicionantes de la actividad autorizada a fin de evitar el daño ambiental y en la salud de las personas.

Se trata de determinar las situaciones de riesgo para el ambiente (concepto entendido de manera amplia e integral, que comprende tanto los elementos de la biodiversidad natural, como los elementos del urbanismo, según interpretación dada por la propia Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres) y que tienen o pueden tener repercusiones negativas en la salud de la población; y con ello, se condiciona la actuación de la Administración, donde se presentan las siguientes situaciones:

• 1)la aplicación de manera tajante el principio de la prevención, que se traduce, en la imposibilidad de la autorización y realización del proyecto sometido a evaluación, cuando se está ante un criterio técnico y científico certero de que una actividad humana (de cualquier índole, sea pública o privada, empresarial, industrial, comercial, agrícola, etc.) provocará un daño al ambiente y a sus elementos, por cuanto se parte del deber de evitarlos con anticipación. Asimismo, este principio se traduce en la la adopción de acciones anticipativas positivas para la evitación del daño (a modo de ejemplo, decretos de protección de especies, vedas, definición de anillos de contención del área urbana, determinación de áreas especiales protegidas, etc.);
• 2)la adopción de medidas de mitigación del daño ambiental y de los riesgos en la ejecución de los proyectos técnicamente establecidas, como elemento condicionante de los permisos y autorizaciones de proyectos, cuando como producto de las evaluaciones técnicas, científicas y objetivas previos sobre los posibles impactos en el ambiente, se concluya que la misma tiene niveles de contaminación previamente determinados como aceptables con criterio científico y técnico. Lo anterior resulta de trascedencia por cuanto de comprobarse el incumplimiento de tales medidas, resulta obligada la cancelación del derecho conferido, previo procedimiento ordinario al efecto; y
• 3)cuando técnica, objetiva y científicamente existe duda razonable del impacto en el ambiente y salud de las personas con la implementación y ejecuciòn de un determinado proyecto, resulta obligada para la Administración la aplicación del principio precautorio o pro natura, que exige la denegación del permiso o autorización requerida, o lo que es lo mismo, su denegación. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible o una duda al respecto, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en la materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto, de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Una de las características esenciales del Derecho Ambiental es que aún cuando en última instancia se apoya en un dispositivo sancionador; su objetivo es fundamentalmente preventivo, en tanto lo que se pretende es precisamente evitar que se produzcan daños al ambiente. Por ello son necesarias acciones que se anticipen a cualquier acción contaminante –degradación del ambiente–, en lugar de limitarse a verificar e intentar a posteriori reparar los daños, que en muchos casos, son irreversibles. El reconocimiento jurídico del principio precautorio es una realidad, de manera que no sólo lo tenemos como tal (principio o valor), sino, en nuestro caso, como una verdadera norma jurídica, tanto a nivel internacional, como en el interno. Así, en el primero, encontramos expreso reconocimiento en las siguientes convenciones: el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa del ozono, de mil novecientos ochenta y siete; el Principio 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la Declaración de Río de mil novecientos noventa y dos; la Convención marco sobre el cambio climático de mil novecientos noventa y dos; el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de las biotecnologías del Convenio sobre biodiversidad, aprobado en enero del año dos mil; y, el Convenio de Estocolmo para la eliminación de contaminantes orgánicos persistentes, firmado en mayo del dos mil uno. En el orden interno nacional también se recoge en forma expresa este principio, a modo de parámetro o criterio para aplicar la normativa ambiental, en el artículo 11 incisos 1) y 2) de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos ochenta, que en lo que interesa dispone:

"Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley:

1. 1Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia, anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.
2. 2Criterio precautorio o in dubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección."

Por ello, si ese basamento técnico-científico-objetivo no existe, obliga a las Administraciones, a procurarse ese elemento para poder adoptar una decisión seria y responsable ante la situación planteada, cabalmente para conformar el motivo del acto administrativo que finalmente se adopte. D.) Este Tribunal ha señalado en ocasiones anteriores (por ejemplo en la resolución número 125-2011, de las nueve horas cincuenta y cinco minutos del quince de abril del dos mil once), y reitera en esta ocasión, que las autoridades municipales -tanto su órgano deliberativo (Concejo), como su "funcionario ejecutivo" (Alcalde)-, tienen la obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, en tanto la tutela del ambiente se instituye en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), así como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA)-.

En atención a lo anterior, no resulta posible negar el ejercicio de tal potestad pública, máxime que por mandato constitucional, tienen encomendada una tarea esencial, "la administración de los intereses y servicios locales", como lo define el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); siendo materia trascendental, la ambiental. Así, corresponde a los gobiernos locales ejercer, dentro de la función urbana delegada por mandato legal -artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso o), 79, 81 y 81 bis del Código Municipal, 15 del Decreto-Ley 833, de Construcciones y demás disposiciones conexas- ejercer su competencia, que no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones del territorio -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística-ambiental local, manifestada, cabalmente a través de los trámites de aprobación de visados de planos catastrados, certificados de uso de suelo, proyectos de fraccionamiento y urbanizaciones, licencias constructivas y licencias comerciales.

En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); conforme a las competencias otorgadas a los gobiernos locales en el artículo 1 del Decreto-Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Recuérdese al respecto que el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado –en sentido genérico- adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.) En consecuencia, no sólo puede, sino que debe revisar el funcionamiento de las empresas e industrias, sino de verificar, como en este caso, la no afectación de los recursos naturales –en especial el hídrico- del cantón, con ocasión de los proyectos de fraccionamiento y urbanizaciones que se le presenten para su aprobación, a fin de verificar que se hacen conforme lo dicta la normativa, en este caso, urbano y ambiental; todo lo anterior de manera preventiva, y en su defecto, pudiendo en todo caso, utilizar todos los recursos y acciones necesarias para su constatación.

• E)Conforme al mandato constitucional enunciado en el artículo 50 de la Carta Fundamental, no resulta resulta legítima ni posible una actitud o posición pasiva ni omisiva frente a la tutela del ambiente. Al contrario, el Estado en su conjunto –del que obviamente forman parte las Municipalidades-, “… se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando –a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación”, afirma de manera categórica la Sala Constitucional en la sentencia número 2002-4830, de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos. Téngase en consideración que en aplicación del principio de legalidad, en lo que respecta a su versión positiva, lo establecido en el ordenamiento jurídico se constituye en verdaderos mandatos o normas habilitadoras de competencias y potestades públicas, de obligado acatamiento para las instancias públicas.

Así, para la manifestación de cualquiera de sus conductas ­–activa u omisiva–, la Administración debe sujetarse a la norma superior (constitucional o legal), de la cual dimana su competencia, autorización, y en algunos casos, la obligación de actuar en determinado sentido. Así, la Administración debe asumir respecto del mandato legal, una función complementadora, en búsqueda de los objetivos impuestos por el ordenamiento. F.) Se estima necesario advertir a las autoridades municipales de Naranjo que, en el ejercicio del poder de policía en el ámbito del urbanismo y del cumplimiento de la normativa ambiental (para dar cabal cumplimiento al mandato constitucional de la tutela del ambiente), deben actuar con sumo cuidado en las decisiones que adopten, por cuanto los trámites de visados de planos y certificados de uso de suelo no son actuaciones de mero trámite, sino decisiones fundamentales o de fondo, en tanto nacen, de la primera, derechos subjetivos; y de la segunda, el condicionamiento de actuaciones futuras de la corporación (licencias constructivas); trámites en las que resultan de plena aplicación los principios y normativa ambiental previamente indicada, así como los principios precautorio, el preventivo y de la objetivación de la tutela del ambiente.

Nombre594.) Finalmente, en cuanto a los efectos suspensivos del acuerdo impugnado, se debe razonar que por lógica consecuencia, cualquier prevención tiene el efecto de suspender la adopción de la decisión final de la gestión o trámite, cabalmente en espera del cumplimiento del requisito que se ha pedido que se estima omiso o a las resultas de las probanzas solicitadas (por ejemplo, cuando se requiere alguna prueba técnica); pero en modo alguno puede implicar la paralización absoluta en la tramitación del asunto, como se dispuso en el caso en estudio, en que expresamente se ordenó al Alcalde detenerlos por completo. En este sentido, si el Concejo de la Municipalidad de Naranjo recalificó de manera oficiosa el tipo de fraccionamiento que pretendía hacer la empresa Feruga Limitada, para tenerlo, ya no como uno de naturaleza agrario, sino urbanístico, podía compeler al desarrollador al cumplimiento de los requerimientos que el ordenamiento urbano-ambiental establece para tales fines; suspendiendo únicamente, la adopción del acto final.

Esta situación, aunque no se constituye en la decisión final de las gestiones formuladas, son de trámite con efecto propio, que por no estar fundamentada -lo que se detallará a continuación- en el caso concreto, provoca un serio quebranto al debido proceso e indefensión a la empresa desarrolladora, con afectación de sus intereses económicos.

VII.DEL VICIO ESENCIAL (AUSENCIA TOTAL) EN LA FUNDAMENTACIÓN DEL ACUERDO IMPUGNADO.- En concordancia y desarrollo de lo dicho y en el punto quinto G.) del Considerando anterior, este Tribunal estima que el acuerdo impugnado es disconforme con el ordenamiento jurídico, por vicio esencial (ausencia total) en la fundamentación del mismo; elemento formal de todo acto administrativo, declarable de oficio conforme a las previsiones de los numerales 181 y 182 de la Ley General de la Administración Pública. La motivación o fundamentación de un acto administrativo consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo, de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justificación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado.

Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta.

VIII.La anterior transgresión está dada por cuanto no se le explica al administrado interesado -Feruga Limitada-, con la claridad y precisión requerida para el caso, la decisión adoptada; esto es, explicándole el motivo por el cual se le está requiriendo -de nuevo- un estudio de impacto ambiental, cuando en los autos consta la existencia de uno, para el desarrollo de un fraccionamiento agrícola. Nótese además que tampoco se acompañó con la notificación de esta decisión, el oficio CTS-MN-CER-243-09, del diecisiete de noviembre del dos mil nueve (visible a folios 9 y 10), del ingeniero municipal -Daniel Santamaría González-, en el que remite al Concejo de la corporación el indicado proyecto, en el que estima que no se trata de un fraccionamiento agrícola, sino de uno de orden urbanístico, así como la posible afectación de las cinco nacientes que se localizaron en el inmueble donde se pretende realizar el proyecto. Nada de lo anterior constaba en el expediente a ese momento ni en los archivos municipales le fue comunicado ni explicado al desarrollador, lo que evidencia la falta de fundamentación de este acuerdo, en contravención abierta de los citados numerales 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública, de ahí, su nulidad absoluta.

IX.DE LA NULIDAD POR CONEXIDAD Y CONSECUENCIA.- El punto 4. del acuerdo SE-7-197-2010, del veintiuno de abril del dos mil diez, adoptado por el mismo cuerpo edil, reitera la orden de suspensión del proyecto de lotificación presentado por la empresa Feruga Limitada; lo que configura el mismo vicio de nulidad absoluta, y por los mismos motivos del acuerdo anterior, a saber, se dicta ayuno de toda fundamentación, y ordena una suspensión de los trámites solicitados por la empresa Feruga Limitada (visado de ciento cincuenta y dos planos catastrados y certificación de uso de suelo para la construcción en cada uno de los lotes resultantes del fraccionamiento pretendido), no así de la adopción de la decisión final. En este sentido, advierte esta Cámara que a la fecha de su adopción, las autoridades municipales tenían más elementos para sustentar las dudas que tenían para el otorgamiento de los trámites requeridos.

Así, adicional a las razones ya dadas, debe considerarse que de la inspección que se realizó en el sitio, el diez de diciembre del dos mil nueve, con la presencia de las siguientes personas: Alcalde de la Municipalidad de Naranjo, Eugenio Bonilla; diputado José Joaquín Salazar; Director del Área de Conservación - Cordillera Volcánica Central del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, ingeniero Rafael Gutiérrez; Jefe Regional del ACCV-SINAC-MINAET, ingeniero Carlos Zúñiga; asesor parlamentario, Licenciado Guillermo Corrales Montero; asesor municipal, Licenciado Alexander Cabezas Alvarado; ingeniero municipal del Departamento de Construcciones, Daniel Santamaría G.; ingeniero del Departamento de Acueductos, ingeniero Jonnathan (sic) Cubero Rojas; Secretario de la Federación de Acueductos Guillermo Vega Zamora; regidor Rafael Vargas González, Elio Vargas Rodríguez del Departamento Ambiental y Alfonso Fernández Brenes; se evidenció lo siguiente: a.) que no existe claridad en la determinación exacta del área comprendida de la Zona Protectora El Chayote, creado por ley número 6975, del treinta de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro; afectada por los decretos ejecutivos número 21.835-MIRENEM, del siete de diciembre del dos mil dos y número 35151, del año dos mil nueve, por lo que se recomienda un amojonamiento a cargo del MINAET; b.) que "de acuerdo a la determinación de la capacidad de uso de suelo, esa zona estaría bajo la clasificación de protección, ya que se ha determinado que el principal recurso a proteger en la zona es el hídrico, y que en la finca hay nacientes definidas, comportándose como una zona de infiltración para la descarga en forma de nacientes de agua potable en las partes más bajas"; siendo prohibido el cambio de uso en zonas protegidas, al igual que la eliminación de cobertura boscosa; c.) que resulta esencial la tutela del recurso hídrico de la zona para la salvaguarda de los acueductos de la zona, por lo que se requieren los respectivos estudios hidrogeológicos de la finca; así como la ubicación de las nacientes del cantón, tarea en la que ya colabora el SINAC; y d.) que para los trabajos enunciados, se trabajará de manera responsable y coordinada (folios 203 a 206).

Y adicionalmente, conviene traer también a colación que a la fecha de este acuerdo de abril del dos mil diez -que por conexidad y consecuencia ahora se anula-, también tenían conocimiento las autoridades de Naranjo del oficio D.052, del trece de enero del dos mil diez, Rafael Gutiérrez Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área Cordillera Volcánica Central, en el que le informa al diputado Joaquín Salazar Rojas, en el que indicó: "... luego de nuestra visita a la zona, se consideró oportuno realizar estudios técnicos sobre las áreas de recarga acuífera tal y como se establecen en el artículo 33 de la Ley Forestal, para lo cual estamos en la mejor disposición de colaborar con su despacho y el Municipio de Naranjo” (folios 239 y 240). Se insiste, nada de lo denotado en tales actuaciones se desprende en el indicado acuerdo, lo que evidencia, a simple vista su falta de motivación o fundamentación.

POR TANTO:

En cuanto a la impugnación del acuerdo SE-969-2009 del Concejo Municipal de Naranjo, tomado en la sesión extraordinaria número 25, del dieciocho de noviembre del dos mil nueve, estése a lo resuelto en resolución número 312-2011, de las quince horas del treinta y uno de agosto último de esa Sección del Tribunal Contencioso Administrativo. Por conexidad y consecuencia, se anula el punto 4 del acuerdo SE-7-197-2010, del veintiuno de abril del dos mil diez, adoptado por el mismo cuerpo edil. Tome nota la Municipalidad recurrida de las consideraciones dadas en esta decisión.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Apelación per saltum Feruga Limitada c/ Municipalidad de Naranjo