Nullity of agreement declaring public road and approving subdivision plans without jurisdiction or reasoningNulidad de acuerdo que declara vía pública y visa planos de fraccionamiento sin competencia ni motivación

Case No. 09-001559-1027-CA No. 303-2011 THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL FINANCE TRIBUNAL. Second Judicial Circuit of San José, Anexo A, Goicoechea, at three o'clock in the afternoon on the twenty-ninth of August of two thousand eleven.

This Tribunal, in its capacity as improper municipal superior, hears the veto filed by Nombre102296, identification number CED78456, in her capacity as MUNICIPAL INTENDENT OF THE DISTRICT COUNCIL OF PEÑAS BLANCAS DE SAN RAMÓN, against agreement 02 of Minutes number 14-2009, from the ordinary session held on the twenty-eighth of April of two thousand nine, of the aforementioned local body. Melvin López Sancho, married, financial advisor, identification number CED78457, a resident of Ciudad Quesada, participates as an interested third party in his capacity as President with judicial and extrajudicial representation of the Asociación Solidarista de Empleados de Coocique, R.L. (ASEMCO).

Judge Fernández Brenes writes; and,

WHEREAS:

I.ON THE PROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, the following list is considered duly accredited:

• 1)That in a note dated the twenty-first of April of two thousand nine, Melvin López Sancho, acting in his capacity as President of the Asociación Solidarista de Empleados de Coocique, R.L. (ASEMCO), requests the Municipal District Council of Peñas Blancas, of San Ramón, the approval (visado) of the following cadastral plans 1-2426095, with an area of 1.4281 square meters, 1-2426096, with an area of 5,800 square meters, 1-2426097, with an area of 12,272 square meters, all of which are part of the real estate folio of Alajuela 2258634-000, located in San Rafael de Chachagua, of 50,942.42 square meters, of which one and a half hectares are forest, and the rest is planted with pineapple. He warns that it is a project so that the members of the association can acquire a small lot, so it is about forming a small community. They point out that "the roads were finished with the measures established by law, according to the surveyor, and improvements were made at the entrance, as a contribution to the community, we fixed one of the bridges that connects San Rafael with Chachagua and we are willing to help in the improvement of the other bridge, new sewer systems (alcantarillado) were installed and the road was ballasted (lastreó), we have the approval of Coopelesca for electrification, the only requirement was the ballasted roads which are already done, we are also waiting for the feasibility study of the aqueduct (acueducto) for the water intakes (tomas de agua), however we have already had communication with the Aqueduct and the idea is to bring the water directly from the supply tank 1400 meters from the project, this would benefit all the parcels that still do not have potable water in their houses, which makes us happy since it is part of the social projection that as an association we also have the commitment to contribute to this community of San Rafael"; (folios 52 to 53);
• 2)That in point 04 of the ordinary session 13-2009, of the twenty-first of April of two thousand nine, the previous request was read to the District Council, in which Nombre102578 states that what " worries him is the situation of the aqueduct because they are requesting it as San Rafael and Chachagua cannot get into another place that does not have a distribution network " ; Eliécer Chacón, says " but San Rafael does not have a fixed line because, for example, my farm has two rights, one from San Isidro and another from Chachagua, but it is the same if San Isidro had the distribution network, Chachagua cannot get involved " ; and Nombre102296 expresses " that they say they will put the main pipes (tubos madre) " (folios 77 to 8 1 );
• 3)That based on the request made by the Asociación Solidarista de Coocique, R.L., in agreement 02, of the ordinary session 14-2009, of the twenty-eighth of April of two thousand nine, the District Council of Peñas Blancas, of San Ramón, decides to "declare of public use and interest and as existing the road that provides access to the farms according to plans, volume 15790, folio 174, 176, 178 of the protocol of Engineer David Fernando González Acuña, which are part of the farm, real estate folio 2258634-000 located, as indicated in the plans to be cadastrally registered (a catastrar)." This agreement is adopted unanimously and firmly with five votes in favor; and is communicated to the Asociación Solidarista Coocique, R.L. on the eighth of May of two thousand nine (decision on folios 91 and 12; notification record on folio 27);
• 4)That against the previous decision, at fifteen hours and thirty minutes on the following sixth of May, in a writing of the same date –the sixth of May of two thousand nine-, the Intendent files a veto against the previous agreement (receipt record on folio 28, brief on folios 28 to 28 bis and 32 to 33);
• 5)That by agreement 02, of the ordinary session 16-2009, the District Council of Peñas Blancas, of San Ramón, rejects the filed veto, considering it to be out of time (minutes on folios 14 to 25);
• 6)That on the twenty-fourth of June of two thousand nine, Intendent Nombre102296 directly appeals to the Contentious-Administrative Tribunal, warning of the formulation of the veto against agreement 02 of the District Council of Peñas Blancas, in minutes 14-2009, of the ordinary session held on the twenty-eighth of April of two thousand nine, since the previous twelfth of May (folio 3); and,
• 7)That in a note dated the nineteenth of May of two thousand ten, the Secretary of the District Council of Peñas Blancas reports that the vetoed agreement was adopted in session 14-2009, of the twenty-eighth of April, and the Intendent's veto was not filed until the following twelfth of May, which is why the deliberative body rejected it as untimely (folio 36).

II. ON THE UNDEMONSTRATED FACTS

For the correct determination of this matter, the following undemonstrated facts are appreciated: 1.) That the vetoed agreement is supported by technical criteria; 2.) That the Municipal Council of Peñas Blancas de San Ramón has referred the request made by the Asociación Solidarista de Empleados de Coocique R.L. to the Engineering Department of the Municipality of San Ramón, for its analysis and review; and, 3.) That the Municipality of San Ramón has approved the urban development project of the Asociación Solidarista de Coocique, R.L. There is no evidence in this regard in the case file.

III.ON THE ADMISSIBILITY OF THE VETO FOR STUDY ON THE MERITS.- As evidenced, in this case, by agreement 02, of the ordinary session 16-2009, the District Council of Peñas Blancas, of San Ramón, rejects the filed veto, considering it to be out of time (minutes on folios 14 to 25). Thus, the Secretary of the District Council clarifies this to this Authority in a note dated the nineteenth of May of two thousand ten, the Secretary of the District Council of Peñas Blancas, in which she informs this Instance, that the vetoed agreement was adopted in session 14-2009, of the twenty-eighth of April, and that the Intendent's veto was not filed until the following twelfth of May, which is why the deliberative body rejected it as untimely (folio 36). Therefore, given that the formulated veto was not elevated to this Office, the Intendent appeals directly, on the twenty-fourth of June of two thousand nine (folio 3), warning of the situation.

From a meticulous review of the case file, this Tribunal verifies that the Council erred in its decision to reject the veto, given that it is proven that it was filed on the sixth of May of two thousand nine, according to the receipt note on the right margin of the first folio of the objection brief (on folio 28), which means it was filed in a timely manner, that is, within five business days after the finality of the vetoed agreement, and obliges this Authority to rule and conduct an analysis on the merits.

IV.ON THE GROUNDS FOR THE VETO.- The Intendent of the Municipal District Council of Peñas Blancas, of San Ramón, files a veto against agreement 02 of Minutes number 14-2009, of the ordinary session held on the twenty-eighth of April of two thousand nine, of the aforementioned local body, on the basis of an absolute lack of competence of the issuer, based on the following grounds: a.) That the District Council of Peñas Blancas is subject to the principle of legality (article 11 of the Political Constitution, 11 of the General Law of Public Administration, and 2 of the Municipal Code), so it can only act in accordance with what is expressly regulated and authorized in the legal system. Thus, as stipulated in article 3 of the General Law of Municipal District Councils, number 7173, all regulations referring to Municipalities are applicable to Municipal District Councils and their council members; b.) That as indicated by the engineer of the Municipality of San Ramón -Mario Gambpa-, the agreement was adopted "outside the legal term", as it contravenes the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), in its articles 7 subsection 4), 10 and 77 and 1 and 2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamiento) and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones), as well as Opinion C-073-87 of the Attorney General's Office, according to which, neither the Engineering Department nor the Municipal Council can declare public roads nor those of public domain; c.) That the Municipal District Councils do not have the competence to plan or control urban development within their territorial jurisdiction, a competence reserved exclusively to the municipalities, according to the provisions of special laws; and, additionally, warns of the infringement of the procedure, for lack of basis and committee opinion and deliberation of the agreement, or of its dispensation from formalities according to article 44 of the Municipal Code. (Folios 28 to 28 bis, 32 to 35.)

V.ON THE CONTENT OF THE VETOED AGREEMENT.- Taking as a basis that the origin of the vetoed agreement is the request made by Melvin López Sancho, in his capacity as President of the Asociación Solidarista Coocique, R.L., in a note dated the twenty-first of April of two thousand nine (note 52 to 53), to the Municipal District Council of Peñas Blancas de San Ramón, it is necessary to be clear about what was requested on that occasion from the local body. And it is thus verified that the approval (visado) of the following cadastral plans is requested: 1-2426095, with an area of 1.4281 square meters, 1-2426096, with an area of 5,800 square meters, 1-2426097, with an area of 12,272 square meters, indicating that all are part of the real estate folio of Alajuela 2258634-000, located in San Rafael de Chachagua, of 50,942.42 square meters, of which one and a half hectares are forest, and the rest is planted with pineapple.

He adds that it is a project so that the members of the association can acquire a small lot, so it is about forming a small community; and to this effect, he points out that "the roads were finished with the measures established by law, according to the surveyor, and improvements were made at the entrance, as a contribution to the community, we fixed one of the bridges that connects San Rafael with Chachagua and we are willing to help in the improvement of the other bridge, new sewer systems were installed and the road was ballasted, we have the approval of Coopelesca for electrification, the only requirement was the ballasted roads which are already done, we are also waiting for the feasibility study of the aqueduct for the water intakes, however we have already had communication with the Aqueduct and the idea is to bring the water directly from the supply tank 1400 meters from the project, this would benefit all the parcels that still do not have potable water in their houses, which makes us happy since it is part of the social projection that as an association we also have the commitment to contribute to this community of San Rafael" (folios 52 to 53).

Immediately, in ordinary session number 14-2009, of the following twenty-eighth of April, the vetoed decision is adopted, which declares a public road "the road that provides access to the farms according to plans, volume 15790, folio 174, 176, 178 of the protocol of Engineer David Fernando González Acuña, which are part of the farm, real estate folio 2258634-000 located, as indicated in the plans to be cadastrally registered." It is noted that the only antecedent to this decision was the discussion that took place in the ordinary session number 13-2009, of the previous twenty-first of April, the same day the request was made, and without any technical criterion supporting it being evident, it is clear that it has a clear urban development content, inasmuch as it not only facilitates access to the subdivision (fraccionamiento) project proposed by the President of the Asociación Solidarista Coocique for its members, but also implicitly grants the approval (visado) of the plans for that subdivision project. Therefore, the review of the alleged lack of competence of the Municipal District Council of Peñas Blancas to adopt the vetoed agreement is necessary.

VI.ON THE LOCAL URBAN COMPETENCE OF MUNICIPALITIES.- The scope of municipal competence in local urban planning is not limited solely to the enactment of the respective regulations -regulatory plans and related regulations, which by legal mandate (subsection o) of article 13 of the Municipal Code and articles 15 and 19 of the Urban Planning Law), is the exclusive competence of the Councils of the respective Municipalities-, but also extends to the control it exercises over compliance with local urban planning regulations. In this sense, as this Tribunal has pointed out in various rulings (among them, numbers 175-2009, at fifteen hours and forty minutes, and 176-2009, at fifteen hours and fifty minutes, both of the thirtieth of January of two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power (poder de policía), using the powers that the legal system has granted them to achieve their goals" (the underlining is not from the original).

The "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it regulates and controls an activity, in order to ensure public order, health, tranquility; the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification is found precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Therefore, the measures that the State adopts with the purpose of protecting security, health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through the police power, understood as the regulatory faculty over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties.

(In this sense, one can consult judgments number 401-91, at fourteen hours on the twentieth of February, and 619-91, at fourteen hours and forty-five minutes on the twenty-second of March, both rulings of nineteen ninety-one, and 2003-2864, at fifteen hours and twenty minutes on the ninth of April of two thousand three, all from the Constitutional Chamber.) Thus, in the matter of urbanism, the exercise of police power is realized in several manifestations; such as the control for the approval of urbanization and subdivision processes, which is exhaustively specified in article 1 of the Construction Law, as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions that are erected on their lands, without prejudice to the faculties that the laws grant in these matters to other administrative bodies." It is also delegated exclusively to the Municipal Councils. In this sense, due to the importance derived from the legal implications that subdivision and urbanization processes entail, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, "Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it to commerce among men, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially, to the local land Regulatory Plan –if one exists- as well as to the development regulations and other special public-order laws.

The subdivision that the law calls 'simple', does not include a process of urban habilitation for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these, the properties have access and green areas resulting from previous urban development. It is for this reason that article 40 of the Urban Planning Law provides:

'(…)Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempt from the obligation to cede areas for parks and community facilities…' (the highlighting is not from the original).

When a determined area is previously urbanized, the acquirers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities, and one must not lose sight that this is part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution). For this reason –it is reiterated- the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of the 'simple' subdivision with urban development, further land endowments for reasons of social interest. The approval (visado) for simple subdivisions, due to its low importance, is usually granted to an official (e.g. Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' approvals (e.g. Municipal Council, urbanism commissions, etc.), the former lacking the competence to authorize a different approval; this in the event that the urban planning regulations make such a distinction.

Now, the subdivision that is part of the urbanization process and that entails a habilitation of the properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second assumption, we are facing a complex subdivision and urbanization process that introduces limitations on private property for urbanism reasons (article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Tribunal has indicated are completely consistent with the Law of the Constitution (vote N° 5097-93 at 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call 'complex' is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law which, as relevant, provides:

'Every subdivider (fraccionador) of land (…) and every urbanizer shall cede free of charge to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be established for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages, of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the intended use of the land, and the norms in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The obligation of the urbanizer to endow the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, and public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and the development regulations regarding those areas. The local government must timely exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning regulations and under the conditions they provide. It is enough that a parceling requires works to enable access and provide diverse services to some of those properties, to hold that a 'simple subdivision' does not exist, but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads and, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, in the absence -in this latter case- of specific provisions in local rules.

None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which the habilitation of the properties is done through 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)', 'agricultural easements' or 'simple easements', since these are figures characteristic of Private Law and not of the residential urban planning regime, which is governed by the norms and principles of Public Law." (Resolution number 175-2009 of the Third Section of this Tribunal. In the same sense, number 176-2009 of this same Tribunal.)

According to which, the control that the local government must verify is of special interest, in this case by the deliberative body (Council), when it comes to the approval of permits for the construction of urbanizations or subdivisions (fraccionamientos) for urban development purposes, since it must corroborate that it fully complies with the legal requirements, namely the provision of public roads, green and community areas, as well as the habilitation and implementation, at the urbanizer's expense, of public services, such as electricity, telephony, potable water, aqueducts, and sewer systems (alcantarillados), the latter, in case the infrastructure exists for it. Therefore, the failure of urban development projects to adapt to the requirements established in the urban planning ordinance obligates -per se- the rejection of the initiated requests, in application of the principle of legality, which binds the entire state apparatus, of which the municipalities form a part.

VII.ON THE MUNICIPAL DISTRICT COUNCILS.- For the analysis of the competencies of the Municipal District Councils, it is necessary to make a brief historical review regarding their creation in the organizational scheme of the Municipalities of our country. In this sense, a distinction must be made between the District Councils (Concejos de Distrito), which are part of the municipalities, as auxiliary organs of the Council, which do not have their own legal personality, composed of the syndics (síndicos), which function as "neighborhood boards", with non-decision-making functions, but rather as promoters of the district's development, insofar as it corresponds to them to propose to the Council the district's problems so that it adopts the decisions of the case, and in this sense, they conform to the organizational scheme established in the Political Constitution, as pointed out by our Constitutional Tribunal in judgment number 6000-94, at nine hours and thirty-nine minutes on the fourteenth of October of nineteen ninety-four; from the Municipal District Councils, first created by legal mandate, in light of Law number 118, of nineteen thirty-nine, a pre-constitutional regulation, which allowed the establishment of "district councils" as small municipalities to administer districts far from the canton seat, which is understood to be tacitly repealed with the enactment of the current Political Constitution, of the seventh of November of nineteen forty-nine, insofar as it provided an organizational design of the Costa Rican State in which the Municipalities are the only entities decentralized by territory according to the spirit of the original constituent (judgments 6000-94, supra cited, and 5445-99, at fourteen hours and thirty minutes on the fourteenth of July of nineteen ninety-nine), which is why our Constitutional Tribunal, in the cited resolution 6000-94, considered them expressly repealed with the enactment of the new Constitution.

In the previous Municipal Code, approved by Law number 4574, of the fourth of May of nineteen seventy, legal recognition was conferred on these institutions, according to Transitory I of article 63 of the Municipal Code, created by Executive Decrees (numbers 22, of the eighteenth of December of nineteen sixty-seven; number 22, of the tenth of July of nineteen sixty-eight; number 21, of the twenty-sixth of July of nineteen sixty-nine and number 16934-G, of the twentieth of March of nineteen eighty-six, which create the Municipal District Councils of San Isidro de Peñas Blancas, Cervantes, Tucurrique, and Cóbano, respectively). For this reason, in the cited ruling 6000-94 of the Constitutional Chamber, these institutions were declared unconstitutional, as they were established as "territorial circumscriptions to which legal personality is recognized, by the sole will of the Executive Power, and are also entrusted with the administration of local interests and services.

That is, by a simple decision of the President of the Republic, new municipalities can be created without observing the procedure required by article 168 of the Political Constitution. These councils have, among others of lesser importance for the case, the following characteristics, all reserved to the Executive Power: appoints the council composed of five principal members and three alternates, two principal members and one alternate, from shortlists submitted by the Municipality of the canton to which the district belongs; freely appoints and removes the 'intendent' with the same attributions and duties that the Municipal Code assigns to Municipal Executives; can create new municipal district councils, when certain formal requirements contained in subsection g) of that same article are met; and finally, regulates the organization and functioning of these councils." Subsequently, with the enactment of the current Municipal Code, number 7794, of the thirtieth of April of nineteen ninety-eight, effective as of the following eighteenth of July, these organizational figures are reintroduced, which again motivated their annulment by declaration of unconstitutionality -through the cited judgment 5445-99, with a dimensioning in accordance with the provisions of article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in order to avoid serious dislocations to social security, justice, and peace, in the following terms:

"a.- all the communities that integrate the district councils or municipal district councils, which are now declared unconstitutional, are immediately reintegrated, under the administration of the Municipalities of the cantons to which their territories belong; b.- everything concerning budgetary matters (revenue collection and expenditure control), shall be incorporated into the ordinary budgets corresponding to the Municipalities to which they are reintegrated. The General Comptroller's Office shall arrange what is necessary to adjust the budgets and integrate them into a single one; c.- The respective Municipality shall arrange what is necessary regarding administrative personnel. In the event that the elimination of positions is chosen, the pertinent norms of article 146 subsection b) of the current Municipal Code shall be applied, and the General Comptroller's Office shall approve the necessary budgetary amendments to cover the expenses; and d.- all revenues and rents shall be collected and incorporated by the municipalities into their own budgets, and the expenses, accounts payable, contracts, and pending obligations in general, shall be assumed by the municipalities respecting the rights acquired by third parties." Later, through resolution number 62218-99, at fifteen hours and twenty-one minutes on the tenth of August of nineteen ninety-nine, the Constitutional Chamber extends that deadline for the extinction of the Municipal District Councils created by executive decree, until the following thirty-first of December.

It is not until the year two thousand one, with the reform of article 172 of the Constitution, through the enactment of Law 8105, of the thirty-first of May of that year, effective as of the following tenth of June, that the Municipal District Councils find their constitutional support; as it provided:

"Each district shall be represented before the municipality by a principal syndic and an alternate with voice but without vote.

For the administration of interests and services in the districts of the canton, in qualified cases the municipalities may create municipal district councils as organs attached to the respective municipality with their own functional autonomy, which shall be integrated following the same popular election procedures used to form the municipalities. A special law, approved by two-thirds of the total number of deputies, shall set the special conditions under which they may be created and shall regulate their structure, operation, and financing." Based on this constitutional mandate, the Legislative Assembly enacts the General Law of Municipal Councils, number 8173, of the seventh of December of two thousand one, and as relevant, it provides in its first numeral, that "they are organs with their own functional autonomy, attached to the municipality of the respective canton", and in 3 the following:

Article 3.- All regulations referring to the municipalities shall be applicable to the district municipal councils and to their council members and district mayors, provided there is no incompatibility regarding powers that are specific and exclusive to those entities, to the municipal council members and the local mayor." Thus, it is clear that they form part of the organizational structure of the municipality to which they belong, which, in accordance with constitutional mandate -172- and legislative development, enjoys "functional autonomy," meaning "that capacity for self-administration that grants the body the freedom to organize its work and dispose of its resources independently of the 'parent' Municipality; in short, to 'function' independently," explains the Constitutional Chamber in ruling number 2006-10395, of nineteen hours eighteen minutes of the nineteenth of July, two thousand six; differentiating it from administrative or first-degree autonomy, insofar as the latter "implies a degree of independence such as that enjoyed by autonomous institutions," and that "a reading of the legislative records allows one to conclude that that was not what the legislator had in mind when creating the district municipal councils"; and it adds, "The legislator granted them functional autonomy so that they could use the basic administrative tools to function efficiently, with some degree of organizational independence from the parent municipality.

The legislator's idea was that such councils should serve as a 'support point in their municipal management,' in those places that, due to their remoteness, had communication difficulties with the cantonal seat. ... They have no initiative in budgetary matters and cannot intervene in the collection and investment of the income of the 'parent' Municipality. Their budget is that which is assigned to them by the Municipality to which they are attached and on which they organically depend, for although the District Mayor is the executive body, their superior remains the Municipal Council, which remains hierarchically superior." Furthermore, their creation is defined by the Municipality itself, constituting a voluntary act on their part, which must assess its relevance and timeliness to solve the organizational and administrative problems that arise due to the remoteness of the cantonal seat, which is done through a plebiscite for that purpose, as ordered by the cited Law 8173.

In such a way that, "the intention of the derived constituent power when enacting the reform was not to create mini cantons through an irregular procedure," different from that provided for in the Political Constitution in constitutional article 168, for which reason such bodies -district municipal councils- cannot serve "with full autonomy, such that they independently receive the taxes destined for the localities," given that "interpreting it in that way would imply dismembering the national territory and giving the enacted constitutional reform a broader scope than that which the legislator had in mind."

VIII.REGARDING THE REASON (MOTIVO) AND THE STATEMENT OF REASONS (MOTIVACIÓN) AS SUBSTANTIVE ELEMENTS OF ADMINISTRATIVE ACTS.- The existence and validity of every administrative act depend on the concurrence of several essential elements, imposed by the legal system, which, for a better understanding, can be classified into material elements, relating to subjective elements (competence, standing, and investiture), objective elements (purpose, content, and reason -articles 131, 132, and 133 of the General Law on Public Administration and 49 of the Political Constitution) and formal elements, comprising the form in which the act is adopted, that is, the means of expression or manifestation (instrumentation), the statement of reasons or grounding (article 136 of the cited General Law) and the procedure followed for its adoption (articles 214 and 308 of the General Law on Public Administration and 39 and 41 of the Constitution). The statement of reasons (motivación) consists

"... of a declaration of what are the circumstances of fact and law that have led the respective public administration to the issuance or emanation of the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the reason (motivo) and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'recitals' (considerandos) -the recital part-. The statement of reasons, consisting of an enunciation of the facts and the legal foundation that the public administration took into account to issue its decision or will, constitutes a means of proof of their intentionality and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

So that the statement of reasons (motivación) must determine the application of a concept to the singular factual circumstances in question (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a recital from the appealed decision, which cites the SSTS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by the author Nombre70617., in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190); that is to say, it is a concrete decision that links the facts with the normative support; such that when there is a brief allusion to general norms and unspecific facts, one can conclude that there is not a sufficient contribution of justification, to the extent that it is not possible to deduce from them the elements assessed by the governmental authority to make the decision, which acquires the greatest importance when dealing with acts that limit or restrict subjective rights or those in which a sanction is imposed on the administrated party.

By its content, it constitutes a determining factor of due process and the right of defense, which has full application in the administrative sphere, as the Constitutional Chamber stated beginning with ruling 15-90, of sixteen hours forty-five minutes of the fifth of January, nineteen ninety, when enunciating the minimum elements of this constitutional principle

"(...) a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present the arguments and produce the evidence they deem pertinent; c) opportunity for the administrated party to prepare their allegation, which necessarily includes access to the information and the administrative records linked to the matter in question; ch) right of the administrated party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and of the grounds on which it is based and e) right of the interested party to appeal the issued decision ..." (The highlighting is not from the original.)

It is for this reason that, according to the tenor of article 136 of the General Law on Public Administration, the Administration is required to state the reasons for acts that impose obligations; limit, suppress, or deny subjective rights; resolve appeals; those issued in departure from the criterion followed in previous proceedings or from the opinion of advisory bodies; those that maintain the execution of an act that is challenged; general acts of a normative nature (regulations) and discretionary acts of a general nature. Thus, if there is no statement of reasons (motivación), a formal defect is incurred that seriously affects the act, rendering it absolutely null. For its part, and closely linked to the former, the reason (motivo) is an essential material element of the administrative act (according to the provisions of article 133 of the General Law on Public Administration), constituted by "the legal and factual background, assumptions, or reasons that make the issuance of the administrative act possible or necessary, and on which the Public Administration intends to sustain its legitimacy, timeliness, or advisability." (JINESTA LOBO, Ernesto.

Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. First edition. Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Thus, they are the causes or assumptions, the legal and factual background that induce the Administration to adopt the concrete act; and that denotes the conformity that must exist between it and the purpose that the legal system assigns to it, that is, the satisfaction of a public interest to be met in each case. For this reason, the cited numeral 133 requires that it be legitimate, since it is subject to the legal system, as a corollary of the principle of legality governing Administrative action (articles 11 of the Political Constitution and of the General Law on Public Administration); and furthermore, it must exist just as the Administration invokes it, and precisely, support the decision adopted, which denotes its intimate relationship with the other commented element (the statement of reasons [motivación] of the act), from which the content must correspond to the reason (motivo).

IX.REGARDING THE NULLITY OF THE VETOED AGREEMENT.- In light of the foregoing considerations, it is possible to demonstrate that the vetoed agreement, number 02 of Minute number 14-2009, approved by the District Municipal Council of Peñas Blancas, of San Ramón, in the ordinary session held on the twenty-eighth of April, two thousand nine, is non-conforming to the legal system, due to defects of such gravity that they constitute absolute nullities, in the subjective and objective material elements regarding the reason (motivo), and the formal element of the statement of reasons (motivación). As indicated previously, the District Municipal Councils lack the competence to declare public roads resulting from urban subdivisions (fraccionamientos urbanos) and to approve cadastral plans as is done on this occasion, and even less so to approve subdivision (fraccionamiento) projects, as this corresponds exclusively to the Councils of the Municipalities.

Thus, this Tribunal warns that in urban planning matters, at most, District Municipal Councils may exercise police power in this area, with respect to supervising that the works being erected have the respective construction license, or respecting the alignments of the works, or the restrictions for the protection of protected areas, or the operation of lucrative activities with the respective licenses (patents), but nothing more. Notwithstanding the foregoing, the District Mayor is not correct in affirming that roads cannot be declared public by the Municipalities; nothing could be further from reality, given that this derives from the competences in the urban sphere, constitutionally and legally delegated to the municipalities, resulting, precisely, from urbanization processes in the cantons; and this occurs through processes such as the approval of cadastral plans, where what is registered as a public road becomes incorporated as such in the official maps of the canton, and in the material acceptance of the urbanizations, previously approved by agreement of the Council.

Additionally, it is evident that in the case under study, it lacks not only all substantiation of the act but also a reason (motivo), since it simply, without any backing whatsoever, nor any technical criterion or report from a professional or official of the Municipality to support it, declares as a public road what is recorded as such in the plans, which are also neither identified nor recorded for their correct identification, which also constitutes an omission in the control functions in urban planning matters, we repeat, specific and exclusive to the Municipal Council.

X.CONCLUSION.- In view of the foregoing, the vetoed agreement must be annulled, and the file returned to the District Municipal Council of Peñas Blancas, of San Ramón, so that it may correct the procedures regarding the matter raised by the Asociación Solidarista Coocique, R.L., which translates into its referral to the Municipality of San Ramón, and for the latter to determine whether the approval of the cadastral plans giving rise to the matter is appropriate, and with it, the approval of the subdivision (fraccionamiento) project proposed by that association.

THEREFORE:

The interposed veto is upheld. The file is to be referred to the Council of the District Municipality to correct the procedure in accordance with law.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura

No. 303-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las quince horas del veintinueve de agosto de dos mil once.

Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del veto interpuesto por Nombre102296 , con cédula de identidad número CED78456, en su condición de INTENDENTE MUNICIPAL DEL CONCEJO DE DISTRITO DE PEÑAS BLANCAS DE SAN RAMÓN, contra el acuerdo 02 del Acta número 14-2009, de la sesión ordinaria celebrada el veintiocho de abril del dos mil nueve, del indicado órgano local. Interviene como tercero interesado Melvin López Sancho, casado, asesor financiero, con cédula de identidad número CED78457, vecino de Ciudad Quesada, en su calidad de Presidente con representación judicial y extrajudicial de la Asociación Solidarista de Empleados de Coocique, R.L. (ASEMCO).

Redacta la Juez Fernández Brenes; y,

CONSIDERANDO:

Nombre6562.- DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como debidamente acreditado el siguiente elenco:

• 1)Que en nota fechada el veintiuno de abril del dos mil nueve, Melvin López Sancho, actuando en su calidad de Presidente de la Asociación Solidarista de Empleados de Coocique, R.L. (ASEMCO), solicita al Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón, el visado de los siguientes planos catastrados 1-2426095, con un área de 1.4281 metros cuadrados, 1-2426096, con un área de 5.800 metros cuadrados, 1-2426097, con un área de 12272 metros cuadrados, que son todos, parte del folio real de Alajuela 2258634-000, ubicados en San Rafael de Chachagua de 50.942.42 metros cuadrados, de los cuales, una hectárea y media está en bosque, y el resto está sembrada de piña. Advierte que se trata de un proyecto para que los miembros de la asociación puedan adquirir un pequeño lote, de manera que se trata de formar una pequeña comunidad. Señalan que “se terminaron los caminos con las medidas que la ley establece, según el topógrafo y se hicieron mejoras en la entrada, como aporte a la comunidad, arreglamos uno de los puentes que comunica a San Rafael con Chachagua y estamos anuentes a ayudar en la mejora del otro puente, se le puso alcantarillado nuevo y se lastreó el camino, tenemos visto bueno de Coopelesca para la electrificación, como único requisito era las calles lastreadas las cuales ya están, también estamos esperando el estudio de factibilidad del acueducto para las tomas de agua, sin embargo ya hemos tenido comunicación con el Acueducto y la idea es traer el agua directamente del tanque de abastecimiento a 1400 metros del proyecto, con esto se beneficiarían todas las parcelas que aún no tienen agua potable en sus casas, lo cual nos alegra ya que es parte de la proyección social que como asociación también tenemos el compromiso de aportar a esta comunidad de San Rafael”; (folios 52 a 53);
• 2)Que en el punto 04 de la sesión ordinaria 13-2009, del veintiuno de abril del dos mil nueve, se da lectura de la gestión anterior en el Concejo de Distrito, en la que Nombre102578 manifiesta que lo que " le preocupa es la situación del acueducto porque lo están solicitando como San Rafael y Chachagua no puede meterse en otro lugar que no tenga red de distribución " ; Eliécer Chacón, dice " pero San Rafael no tiene línea fija porque por ejemplo la finca mía tiene dos derechos uno de San Isidro y otro Chachagua, pero es lo mismo si San Isidro tuviera la red de distribución Chachagua no puede meterse " ; y Nombre102296 expresa " que ellos dicen que ponen los tubos madre " (folios 77 a 8 1 );
• 3)Que con base en la solicitud planteada por la Asociación Solidarista de Coocique, R.L., en acuerdo 02, de la sesión ordinaria 14-2009, del veintiocho de abril del dos mil nueve, el Concejo de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón, decide “declarar de uso e interés público y existente el camino que da acceso a las fincas según planos, tomo 15790, folio 174, 176, 178 del protocolo del Ingeniero David Fernando González Acuña que son parte de la finca, folio real 2258634-000 ubicada, tal como se indica en los planos a catastra r .” Este acuerdo es adoptado de manera unánime y en firme con cinco votos a favor ; y es comunicad o a la Asociación Solidarista Coocique, R.L. el ocho de mayo del dos mil nueve ( decisión a folios 91 12; constancia de notificación a folio 27); 4 .) Que contra la anterior decisión, a las quince horas treinta minutos del seis de mayo siguiente, en escrito de la misma fecha –seis de mayo del dos mil nueve-, la Intendente formula veto contra el acuerdo anterior (constancia de recibido a folio 28, memorial a folios 28 a 28 bis y 32 a 33); 5 .) Que por acuerdo 02, de la sesión ordinaria 16-2009, el Concejo de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón, rechaza el veto interpuesto, por estimar que está fuera de tiempo (acta a folios 14 a 25); 6 .) Que el veinticuatro de junio del dos mil nueve, la Intendente Nombre102296 acude directamente ante el Tribunal Contencioso Administrativo, advirtiendo de la formulación del veto contra el acuerdo 02 del Concejo de Distrito de Peñas Blancas, en acta 14-2009, de la sesión ordinaria celebrada el veintiocho de abril del dos mil nueve, desde el doce de mayo anterior (folio 3); y, 7 .) Que en nota del diecinueve de mayo del dos mil diez, la Secretaria del Concejo de Distrito de Peñas Blancas informa que el acuerdo vetado fue adoptado en la sesión 14-2009, del veintiocho de abril, y el veto de la Intendente fue presentado hasta el doce de mayo siguiente, motivo por el que el órgano deliberativo lo rechaza por extemporáneo (folio 36).

II. DE LOS HECHOS NO DEMOSTRADOS

Para la correcta determinación del presente asunto se aprecian los siguientes hechos indemostrados: 1.) Que el acuerdo vetado esté respaldado en criterio técnico; 2.) Que el Concejo Municipal de Peñas Blancas de San Ramón haya remitido al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de San Ramón, para su análisis y revisión la gestión formulada por la Asociación Solidarista de Empleados de Coocique R.L.; y, 3.) Que la Municipalidad de San Ramón haya aprobado el proyecto urbanístico de la Asociación Solidarista de Coocique, R.L. No hay prueba al respecto en los autos.

III.DE LA ADMISIBILIDAD DEL VETO PARA SU ESTUDIO DE FONDO.- Como se evidencia, en este caso, por acuerdo 02, de la sesión ordinaria 16-2009, el Concejo de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón, rechaza el veto interpuesto, por estimar que está fuera de tiempo (acta a folios 14 a 25). Así, lo aclara a esta Autoridad la Secretaria del Concejo de Distrito en nota del diecinueve de mayo del dos mil diez, la Secretaria del Concejo de Distrito de Peñas Blancas , en que informa a esta Instancia, que tanto el acuerdo vetado fue adoptado en la sesión 14-2009, del veintiocho de abril, como el veto de la Intendente fue presentado hasta el doce de mayo siguiente, motivo por el que el órgano deliberativo lo rechaza por extemporáneo (folio 36). Por ello, ante la no elevación ante este Despacho del veto formulado, la Intendente acude directamente, el veinticuatro de junio del dos mil nueve (folio 3), advirtiendo de la situación.

De una revisión minuciosa del expediente, constata este Tribunal que incurrió en error el Concejo en su decisión de rechazo del veto, por cuanto consta que el mismo fue interpuesto el seis de mayo del dos mil nueve, según nota de recibido al margen derecho del primer folio del memorial de la objeción (a folio 28), lo que hace que el mismo esté presentado en tiempo, sea cinco días hábiles posteriores a la firmeza del acuerdo vetado, y obliga al pronunciamiento y análisis de fondo por esta Autoridad.

IV.DE LOS MOTIVOS DEL VETO.- La Intendente del Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón formula veto contra el acuerdo 02 del Acta número 14-2009, de la sesión ordinaria celebrada el veintiocho de abril del dos mil nueve, del indicado órgano local , sobre la base de una absoluta falta de competencia del emisor, con base en los siguientes motivos: a.) Que el Concejo de Distrito de Peñas Blancas está sometido al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política, 11 de la Ley General de la Administración Pública y 2 del Código Municipal), de manera que únicamente puede actuar apegado a lo expresamente regulado y autorizado en el ordenamiento jurídico. Así, conforme lo estipula el artículo 3 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, número 7173, le es aplicable a los Concejos Municipales de Distrito y a sus concejales, toda la normativa referente a las Municipalidades; b.) Que como lo indicó el ingeniero de la Municipalidad de San Ramón -Mario Gambpa-, el acuerdo se adoptó "fuera del término legal", en tanto contraviene la Ley de Planificación Urbana, en sus artículos 7 inciso 4), 10 y 77 y 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, así como el Dictamen C-073-87 de la Procuraduría General de la República, al tenor de los cuales, ni el Departamento de Ingeniería ni el Concejo Municipal pueden declarar las vías públicas ni del dominio público; c.) Que los Concejos Municipales de Distrito no ostentan competencia para planificar ni controlar el desarrollo urbano dentro de su circunscripción territorial, competencia reservada en exclusiva a las municipalidades, según las previsiones de leyes especiales; y, adicionalmente, advierte de la infracción del procedimiento, por falta de fundamento y dictamen de comisión y deliberación del acuerdo, o de su dispensa de trámite conforme al artículo 44 del Código Municipal. (Folios 28 a 28 bis, 32 a 35.)

V.DEL CONTENIDO DEL ACUERDO VETADO.- Teniéndose como base que el origen del acuerdo vetado es la gestión que formula Melvin López Sancho , en su condición de Presidente de la Asociación Solidarista Coocique, R.L., en nota fechada el veintiuno de abril del dos mil nueve (nota 52 a 53) , al Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas de San Ramón, resulta necesario tener claro lo pedido en aquella ocasión al órgano local. Y es así como se constata que se pide el visado de los siguientes planos catastrados 1-2426095, con un área de 1.4281 metros cuadrados, 1-2426096, con un área de 5.800 metros cuadrados, 1-2426097, con un área de 12272 metros cuadrados, indicando que todos son parte del folio real de Alajuela 2258634-000, ubicados en San Rafael de Chachagua , de 50.942.42 metros cuadrados, de los cuales, una hectárea y media está en bosque, y el resto está sembrada de piña. A ñade que se trata de un proyecto para que los socios de la asociación puedan adquirir un pequeño lote, de manera que se trata de formar una pequeña comunidad ; y a tal efecto, s eñala que “se terminaron los caminos con las medidas que la ley establece, según el topógrafo y se hicieron mejoras en la entrada, como aporte a la comunidad, arreglamos uno de los puentes que comunica a San Rafael con Chachagua y estamos anuentes a ayudar en la mejora del otro puente, se le puso alcantarillado nuevo y se lastreó el camino, tenemos visto bueno de Coopelesca para la electrificación, como único requisito era las calles lastreadas las cuales ya están, también estamos esperando el estudio de factibilidad del acueducto para las tomas de agua, sin embargo ya hemos tenido comunicación con el Acueducto y la idea es traer el agua directamente del tanque de abastecimiento a 1400 metros del proyecto, con esto se beneficiarían todas las parcelas que aún no tienen agua potable en sus casas, lo cual nos alegra ya que es parte de la proyección social que como asociación también tenemos el compromiso de aportar a esta comunidad de San Rafael” (folios 52 a 53) .

Inmediatamente, en sesión ordinaria número 14-2009, del veintiocho de abril siguiente, se adopta la decisión vetada, que declara vía pública " el camino que da acceso a las fincas según planos, tomo 15790, folio 174, 176, 178 del protocolo del Ingeniero David Fernando González Acuña que son parte de la finca, folio real 2258634-000 ubicada, tal como se indica en los planos a catastral . ” Se advierte que el único antecedente de esa decisión, fue la discusión que se dio en la sesión ordinaria número 13-2009, del veinituno de abril anterior, el mismo día en que se formuló la gestión, y sin que conste ningún criterio técnico que lo respalde, siendo evidente que tiene un evidente contenido urbanístico, en tanto, no sólo facilita el acceso al proyecto de fraccionamiento propuesto por el Presidente de la Asociación Solidarista Coocique para sus socios, sino que de manera implícita, confiere el visado de los planos de ese proyecto de fraccionamiento. Por ello, se impone la revisión de la alegada falta de competencia del Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, para la adopción del acuerdo vetado.

VI.DE LA COMPETENCIA URBANA LOCAL DE LAS MUNICIPALIDADES.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas, que por mandato legal (inciso o) del artículo 13 del Código Municipal y artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana-, es competencia exclusiva de los Concejos de las respectivas Municipalidades-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original).

El "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales.

(En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, todas de la Sala Constitucional.) Así, en la materia de urbanismo, el ejercicio del poder de policía se concreta, en varias manifestaciones; como lo es el control para la la aprobación de los procesos de urbanización y fraccionamiento, se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." También se delega en exclusiva a los Concejos Municipales. En este sentido, por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así, "El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público.

El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de este Tribunal. En igual sentido, la número y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos para el levantamiento de urbanizaciones o fraccionamientos con fines urbanísticos, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, así como la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.

VII.DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO.- Para el análisis de las competencias de los Concejos Municipales de Distrito, resulta necesario hacer una breve reseña histórica respecto de su creación en el esquema organizacional de las Municipalidades de nuestro país. En este sentido, debe distinguirse entre los Concejos de Distrito, que forman parte de las municipalidades, como órganos auxiliares del Concejo, que no tienen personalidad jurídica propia, integrada por los síndicos, que funcionan a modo de "juntas de vecinos", con funciones no decisorias, sino más bien como promotores del desarrollo del distrito, en tanto le corresponde proponer al Concejo la problemática del distrito para que ésta adopte las decisiones del caso, y en tal sentido, resultan conformes con el esquema organizacional establecido en la Constitución Política, como lo señaló nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro; de los Concejos Municipales de Distrito, creados primero por mandato legal, a la luz de la Ley número 118, de mil novecientos treinta y nueve, normativa pre-constitucional, que permitió que se establecieran los "concejos de distrito" como pequeñas municipalidades para administrar distritos alejados de la cabecera del cantón, la cual, se entiende tácitamente derogada con la promulgación de la vigente Constitución Política, del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, en tanto dispuso un diseño organizacional del Estado costarricense en el que las Municipalidades son las únicas entidades descentralizadas por el territorio según el espíritu del constituyente originario (sentencias 6000-94, supra citada y 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve), motivo por el que nuestro Tribunal Constitucional en la citado resolución 6000-94 estimó su derogatoria expresa con la promulgación de la nueva Carta Fundamental.

En el Código Municipal anterior, aprobado por Ley número 4574, del cuatro de mayo de mil novecientos setenta, se les confirió reconocimiento jurídico a estas instituciones, al tenor del Transitorio I del artículo 63 del Código Municipal, creadas por Decretos Ejecutivos (números 22, del dieciocho de diciembre de mil novecientos sesenta siete; número 22, del diez de julio de mil novecientos sesenta y ocho; número 21, del veintiséis de julio de mil movimientos sesenta y nueve y número 16934-G, del veinte de marzo de mil novecientos ochenta y seis, que crean a los Concejos Municipales de Distrito de San Isidro de Peñas Blancas, de Cervantes, de Tucurrique y de Cóbano, respectivamente). En razón de lo anterior, en el citado fallo 6000-94 de la Sala Constitucional, declaró inconstitucionales estas instituciones, en tanto se dispusieron como "circunscripciones territoriales a las que se les reconoce, por la sola voluntad del Poder Ejecutivo, personalidad jurídica y se les encarga, también, la administración de los intereses y servicios locales.

Es decir, por simple decisión del Presidente de la República, se pueden crear nuevas municipalidades sin observar el procedimiento que exige el artículo 168 de la Constitución Política. Estos concejos tienen, entre otras de menor importancia para el caso, las siguientes características, reservadas todas al Poder Ejecutivo: nombra al concejo integrado por cinco propietarios y tres suplentes, dos propietarios y un suplente, de ternas que le remita la Municipalidad del cantón al que pertenece el distrito; nombra y remueve, libremente, al "intendente" con las mismas atribuciones y deberes que el Código Municipal le asigna a los Ejecutivos Municipales; puede crear nuevos concejos municipales de distrito, cuando se cumplan ciertos requisitos formales contenidos en el inciso g) de ese mismo artículo; y por último, reglamenta la organización y funcionamiento de estos concejos." Posteriormente, con la promulgación del vigente Código Municipal, número 7794, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, vigente a partir del dieciocho de julio siguiente, se vuelven a introducir estas figuras organizacionales, lo que motiva, nuevamente su nulidad por declaratoria de inconstitucional -mediante la citada sentencia 5445-99, con un dimensionamiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos:

"a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros." Posteriormente, mediante resolución número 62218-99, de las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve, la Sala Constitucional extiende ese plazo, para la extinción de los Concejos Municipales de Distrito creados mediante decreto ejecutivo, hasta el treinta y uno de diciembre siguiente.

Es hasta el año dos mil uno, con la reforma del artículo 172 de la Constitución, mediante promulgación de la Ley 8105, del treinta y uno de mayo de ese año, vigente a partir del diez de junio siguiente, que los Concejos Municipales de Distrito encuentran su sustento constitucional; en tanto dispuso:

"Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación." Con base en este mandato constitucional, la Asamblea Legislativa promulga la Ley General de los Concejos Municipales, número 8173, del siete de diciembre del dos mil uno, y en lo que interesa, dispone en su numeral primero, que "son órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo", y en el 3 lo siguiente:

"Artículo 3.- Toda la normativa referente a las municipalidades será aplicable a los concejos municipales de distrito y a sus concejales e intendentes, siempre y cuando no haya incompatibilidad en caso de atribuciones propias y exclusivas de esos entes, a los regidores y al alcalde local." Así, es claro que forman parte de la estructura organizativa de la municipalidad a la que pertenecen, que, conforme al mandato constitucional -172- y desarrollo legislativo, gozan de "autonomía funcional", es decir "aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad "madre", en pocas palabras, para "funcionar" de forma independiente", explica la Sala Constitucional en sentencia número 2006-10395, de las diecinueve horas dieciocho minutos del diecinueve de julio del dos mil seis; diferenciándolo de la autonomía administrativa o de primer grado, en tanto ésta "supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas", siendo que de "la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales" de distrito; y añade, "El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre.

La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como "punto de apoyo en su gestión municipal", en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón. .. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad "madre". Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su jerarca sigue siendo el Concejo Municipal, que se mantiene como superior." Se parte además que su creación es definida por la propia Municipalidad, constituyéndose en un acto voluntario de éstas, debiendo valorar la pertinencia y oportunidad de la misma, para solventar problemas organizacionales y administrativos que se presentan ante la lejanía de la cabecera del cantón, lo que se hace mediante un plebiscito al efecto, según ordena la citada Ley 8173.

De tal suerte que, "la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular", distinto del previsto en la Constitución Política en el artículo 168 constitucional, por lo que no pueden tales órganos -concejos municipales de distrito- fungir "con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades", dado que "interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador."

VIII.DEL MOTIVO Y L A MOTIVACIÓN COMO ELEMENTO S SUSTANCIAL ES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- La existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Nombre70617 . , en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado.

Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta. Por su parte, y muy ligado al anterior, el motivo es un elemento material esencial del acto administrativo (al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública), constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto.

Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

I X.- DE LA NULIDAD DEL ACUERDO VETADO.- Al tenor de las anteriores consideraciones, se logra evidenciar que el acuerdo vetado, número 02 del Acta número 14-2009, aprobado por el Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón, en la sesión ordinaria celebrada el veintiocho de abril del dos mil nueve , es disconforme con el ordenamiento jurídico, por vicios de tal gravedad, que se constituyen en nulidades absolutas, en los elementos material subjetivo y objetivo en el motivo, y el elemento formal de la motivación. Como se indicó anteriormente, los Concejos Municipales de Distrito carecen de competencia para declarar vías públicas producto de fraccionamientos urbanos y visar planos catastrados como se hace en esta ocasión, y menos para aprobar proyectos de fraccionamiento, por corresponderle, en exclusiva a los Concejos de las Municipalidades. Así, advierte este Tribunal que en la materia de urbanismo, a lo sumo, los Concejos Municipales de Distrito, pueden ejercer el poder de policía en esta materia, en lo que corresponde a la fiscalización de que las obras que se levanten, cuenten con la respectiva licencia constructiva, o el respeto de los alineamientos de las obras, o de las restricciones por protección de las áreas protegidas, o el funcionamiento de actividades lucrativas con las respectivas licencias (patentes), pero nada más.

No obstante lo anterior, no lleva razón la Intendente cuando afirma que las vías no pueden ser declaradas públicas por las Municipalidades, nada más alejado de la realidad, toda vez que ello deriva las competencias en al ámbito urbano, constitucional y legalmente delegadas a las municipalidades, producto, cabalmente, de los procesos de urbanización en los cantones; y ello se da a través de procesos tales como el visado de planos catastrados, donde lo que se registra como vía pública queda incorporado como tal en los mapas oficiales del cantón, y en la recepción material de las urbanizaciones, previamente aprobadas mediante acuerdo del Concejo. Adicionalmente, resulta evidente que en el caso en estudio, carece, no sólo de toda fundamentación del acto, sino de motivo, en tanto, simplemente, sin respaldo, ni en criterio técnico alguno o informe de parte de profesional o funcionario de la Municipalidad que le de respaldo, declara como vía pública lo consignado como tal en los planos, que tampoco se identifican ni se consignan para su correcta identificación, lo que constituye además, una omisión en las funciones de control en la materia de urbanismo, se repite, propias y exclusivas del Concejo Municipal.

X.CONCLUSIÓN.- En vista de lo anterior, debe anularse el acuerdo vetado, y devolverse el legajo al Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, de San Ramón, para que enderece los procedimientos en lo relativo a la gestión planteada por la Asociación Solidarista Coocique, R.L., lo que se traduce en su remisión a la Municipalidad de San Ramón, y ésta determine, si procede el visado de los planos catastrados que dan origen a la gestión, y con ello, la aprobación del proyecto de fraccionamiento planteado por esa asociación.

POR TANTO:

Se acoge el veto interpuesto. Remítase el legajo al Concejo de la Municipalidad de Distrito para que enderece el procedimiento conforme a derecho.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura