Direct Challenge to Environmental Viability DecisionsImpugnación directa de viabilidades ambientales

CASE FILE: CED110744- PLAINTIFF: ASOCIACIÓN P. M.

DEFENDANTS: THE STATE, P. Y S. S.A.

No. 0035-2009 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fifteen hours and nine minutes on catorce de enero del dos mil nueve.

Preliminary defense of a non-challengeable act (acto inimpugnable), raised by counsel for the companies P. y S. S.A., within the expedited proceeding brought by Asociación Nombre53622. against the State, Pedernales del Norte S.A., legal entity identification number tres- ciento uno- doscientos setenta y cinco mil ochenta y ocho, and Nombre2882., with legal entity identification number CED110745- - .

BACKGROUND 1) Counsel for the companies P. y S. S.A., in the response to the complaint, raised the preliminary objection (excepción previa) that the act was not subject to challenge, pursuant to subsection g) of Article 66 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

• 2)During the three-day hearing on the response to the complaint, the plaintiff requested that this defense be rejected as unfounded.
• 3)At the preliminary hearing (audiencia preliminar) held on catorce de enero del dos mil nueve, the parties presented their oral arguments concerning the objection that the act was not subject to challenge.
• 4)In this matter, the procedure established in Articles 66 subsection g), 90 subsection d), and 92 subsection 5) of the Código Procesal Contencioso Administrativo has been observed; accordingly, this ruling is issued in writing within the five-day period following the preliminary hearing. Furthermore, no errors or omissions requiring the proceedings to be annulled are apparent.

Drafted by Judge Nombre82545, with the affirmative votes of Judges Nombre140717 and Nombre136402, and

WHEREAS:

I. ARGUMENTS OF THE PARTIES

The co-defendant companies raised the preliminary defense that the act was not subject to challenge, pursuant to Article 66 subsection g) of the Código Procesal Contencioso Administrativo. During the written stage, the arguments of the party raising the objection were directed essentially toward the non-challengeability of the environmental licenses (licencias ambientales), on the grounds that, under Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, they constitute procedural acts (actos de trámite) that have no independent legal effect (efecto propio) and therefore, also pursuant to Article 141 of the Ley General de la Administración Pública, cannot have independent legal effects because they are not effective and are consequently not subject to challenge. At this hearing, that party argues that the act was challenged in the administrative forum (sede administrativa) and that, to be challengeable, it must be effective and must produce legal effects.

It states that environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) do not produce effects by themselves but are prerequisites for construction permits, which have already been issued. It notes that these assessments do not authorize construction work; rather, they allow procedures to be initiated to obtain the permits. It adds that the Municipality issues the construction permit, which is the act that produces effects. From this standpoint, it adds, the challenged acts are preparatory acts (actos preparatorios). The only exception under the Costa Rican legal system is established in Article 2 subsection a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, regarding acts issued during an administrative procurement procedure (procedimiento de contratación administrativa). It states that, at pages 1562 to 1576, it submitted a certified copy of the appeal filed by the plaintiff in the administrative forum concerning the municipal decision.

It concludes that preparatory acts must be challenged together with the final act (acto final), and therefore the preliminary defense is proper under Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which treats it as a prerequisite. The State refrained from making submissions concerning this defense, asserting that it had not been raised by its counsel. The plaintiff, in turn, states at this hearing that the challenge to the construction permit in the municipal forum must not affect these proceedings. It contends that these are actions subject to different challenge mechanisms. It states that the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) governed by Decreto N° 31849-MINAE is much more than a preparatory act for the construction permit. These approvals are not mere requirements. It adds that they are analyses determining whether human activities are compatible with the environment and will not cause harmful effects to it.

It also states that the license remains effective beyond its issuance pursuant to Article 46 of the Reglamento de Procedimientos de Evaluaciones Ambientales, whose provisions establish the possibility of adjustments to verify that no damage occurs throughout the entire project cycle or that mitigation measures (medidas de mitigación) have been implemented. It further contends that the direct challenge of environmental licenses has been recognized by the Sala Constitucional, citing in support Voto 18529-2008, in which, it says, environmental licenses for the development project in Parque Nacional Marino las Baulas were annulled. It concludes that they are effective and valid and have their own challenge mechanisms.

II.Having reviewed the statements made by the parties throughout the case file and at this hearing, this Tribunal has proceeded to analyze the merits and considers the following observations pertinent.

III. SCOPE AND LIMITS OF ADMINISTRATIVE LITIGATION JURISDICTION (JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA)

Article 49 of the Constitución Política indeed establishes administrative litigation jurisdiction, whose purpose is to exercise comprehensive review of the administrative function; this review is divided into two dimensions: one objective and one subjective. From the objective standpoint, it exercises a review of the legality of the administrative function, that is, of any manifestation of the exercise of public authority, including actions, omissions, formal manifestations, and material manifestations. It therefore entails a comparison with the legality required by the legal system as a principle under Article 11 of the Carta Magna and developed legislatively in Articles 11 and 13 of the Ley General de la Administración Pública. It also protects the subjective dimension insofar as Article 49 provides protection, at a minimum, for the individual’s subjective rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos).

This is reflected in the Código Procesal Contencioso Administrativo, insofar as it protects the individual’s legal situation (situación jurídica). This combination of the objective and subjective dimensions permits legislative development, specifically through Law number 8508, namely, the Código Procesal Contencioso Administrativo, under a mixed system of review that permits not only review of formal legality but also of substantive legality, as well as the protection of legal situations, independently of one another. From this standpoint, this framework permeates the Código Procesal Contencioso Administrativo, which lays the foundations for the current administration of justice in the administrative litigation forum, with a mixed character. Nevertheless, despite this broad framework of review, as regards objective scrutiny, it is clear that whether specific administrative conduct (conducta administrativa) may be challenged directly before a court must be analyzed in the context of the particular type and characteristics of each manifestation of formal conduct.

This follows, for example, from Article 36 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, whose subsection c) states that the claim must relate to “final, definitive, or final and unappealable acts, or procedural acts having independent legal effect.” It is evident that, except in municipal and administrative procurement matters, in which, pursuant to Article 31 of the cited Code—and provided that exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) occurs before the Tribunal Contencioso Administrativo, acting as a two-stage nonhierarchical superior (jerarca impropio bifásico), or before the Contraloría General de la República—such a prerequisite, namely mandatory exhaustion of administrative remedies, is not required; therefore, obtaining a definitive or final and unappealable act would not be necessary before seeking judicial protection. This means that it is sufficient for an act to be final in order for it to be challengeable in the administrative litigation forum, unlike in municipal and procurement matters, where, for those purposes and subject to the particular circumstances indicated, it must be definitive and final and unappealable.

In addition, the direct challenge of procedural acts depends on their having an independent legal effect, as follows from Articles 163.2 and 345.3 of the Ley General de la Administración Pública; conversely, when they lack such an effect, they cannot properly be the subject of an administrative litigation proceeding of this nature. This is stated in Article 163.2 of the Ley General, as indicated above; additionally, Article 141 of that same statute provides that, for a particular act to be challenged, it must be effective, meaning capable of producing external and material effects. Accordingly, communication of the act alone is insufficient for it to be directly appealable. It must also be, at a minimum, final. Excluded from this scope are acts relating to the public employment regime (régimen de empleo público), pursuant to Article 3 subsection a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, as well as relationships governed by criminal law.

Nevertheless, Article 43 of the Código Procesal Contencioso Administrativo permits the joinder of claims (acumulación de pretensiones) involving matters other than administrative law—with the exception of criminal matters—provided that they arise from the same administrative legal relationship (relación jurídico administrativa) being challenged. The scope of administrative litigation jurisdiction must be understood within the foregoing context for purposes of this ruling.

IV.THE LEGAL NATURE OF ENVIRONMENTAL LICENSES AS THE DETERMINING FACTOR IN ESTABLISHING WHETHER THEY MAY BE CHALLENGED IN THESE PROCEEDINGS.- The Environmental Impact Assessment constitutes a procedure involving a complex convergence of legal, technical, and administrative variables, whose purpose is none other than to measure, identify, predict, or project the impacts that a particular human activity will probably have on the environment if undertaken or materially implemented. This procedure is conducted as the basis for a prerequisite to a subsequent authorization procedure (procedimiento autorizatorio) and is carried out by the competent public administrations having expertise in environmental matters. Viewed in simpler terms, it is the procedure through which the environmental effects and consequences of a construction project or human activity are assessed. Given the importance of the legally protected interest (bien jurídico tutelado), its basis lies in the doctrine of Article 50 of the Constitución Política; therefore, because the State has a duty to provide proper, efficient, and timely protection of the environment, including both natural and landscape resources, it is an important mechanism for implementing environmental policy that applies directly and immediately to productive activities so as to achieve harmony and compatibility between such economic or social uses and environmental preservation, within a framework of sustainability or sustainable development. In the national context, the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos

Environmental Matters, the Executive Decree cited herein, number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, defines environmental impact (impacto ambiental) as follows: “The effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements. It may be positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It differs from environmental damage (daño ambiental) in terms of the extent and point in time at which environmental impact is assessed through an ex ante process, so that prevention, mitigation, and compensation measures may be considered in order to reduce its effects on the environment.” This environmental impact must, of course, be measured, which is accomplished through various instruments established by the same legal regulation, including environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and environmental viability licenses (licencias de viabilidad ambiental).

In this regard, subsection 37 of section 3 of the aforementioned regulation defines environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) as the scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them in order to inform decision-making. In general, environmental impact assessment encompasses three essential constituent phases: (a) first, an initial environmental assessment (Evaluación Ambiental Inicial); (b) second, preparation of the environmental impact study or any other applicable environmental assessment instrument; and (c) third, environmental monitoring and oversight (Control y Seguimiento ambiental) of the activity, work, or project through the established environmental commitments (compromisos ambientales). For its part, subsection 18 of Article 7 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) defines environmental impact studies as follows: “A scientific and technical procedure that makes it possible to identify and predict the effects that a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them in order to inform decision-making.

It includes the specific effects, their overall assessment, the alternatives providing the greatest environmental benefit, a program to control and minimize adverse effects, a monitoring program, a restoration program, and an environmental compliance bond (garantía de cumplimiento ambiental).” It follows from the foregoing that the environmental license or environmental viability (viabilidad ambiental), as stated in subsection 63 of section three of the previously cited Regulation, represents a reasonable and acceptable condition of harmony and balance between the development and execution of a human activity or work and its potential environmental impacts, on the one hand, and the environment of the geographical area where it is to be implemented, on the other. From an administrative and legal standpoint, it is the act approving the environmental impact assessment process, whether at the initial assessment stage, through the study itself, or through another environmental impact document.

The implications of human works for the environment justify and require an assessment of their impact on it. From this perspective, this collegiate body must cite the provisions of section 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which states the following regarding the aforementioned environmental assessment: “Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional del Ambiente created under this law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.”

V.This Court cannot deny the importance of this instrument for measuring the environmental impacts of human conduct. However, in order to rule on this preliminary defense (defensa previa), its true legal nature must be established because, as noted above, insofar as it constitutes a formal expression of administrative intent, whether it may be challenged before the courts depends on its classification as a final act (acto final) or, at a minimum, as a procedural act having independent effect (acto de trámite con efecto propio). This Court finds it clear that environmental assessment, considered in itself, constitutes an administrative procedure (procedimiento administrativo) with sui generis and special characteristics due to the subject matter regulated and the complexity of the issues involved, which require scientific and technical evaluations and measurements. Indeed, it is a procedure that makes it possible to measure the environmental impact of works, activities, or projects.

As noted above, section 7 of the Ley de Biodiversidad itself establishes that it is a scientific and technical procedure. The sequence of analyses, internal acts (actos internos), and technical and scientific evaluations that ordinarily converge in this viability review establishes its procedural nature. Moreover, an analysis of its structural elements supports that conclusion. The legal system designates an authority competent to issue it, prescribes formal requirements that applicants for environmental viability must meet, establishes the framework of prior studies that determine whether the project is feasible, and culminates in a decision reflecting the administrative intent as to whether the proposed activity is harmonious or compatible with the environment. Accordingly, this procedure may be conducted only before the environmental authorities, which entails an exclusive field of jurisdiction.

Notwithstanding its seemingly principal nature, this environmental assessment procedure must be framed within the regulations that other legal rules impose on the development of activities. This is indeed apparent from section 17 of the Ley Orgánica del Ambiente itself, insofar as it provides that laws and regulations shall define which activities and projects require such an assessment beforehand. Viewed in its proper context, the environmental procedure must be coordinated and interconnected with a subsequent procedure of an authorizing nature, because the development of the activity, per se, does not depend exclusively, autonomously, and independently on the environmental license or environmental viability; rather, it must be supplemented by an authorization issued by another public administration. Costa Rican law provides numerous examples of this. For instance, in concessions for the operation of public services, under artículo16 of the Public Services Regulatory Authority Law (Ley de Reguladora de los Servicios Públicos), number 7593, an environmental impact study is an indispensable requirement for granting the concession.

Another example arises in matters of building development, in which, pursuant to the Construction Law (Ley de Construcciones), the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), and the Municipal Code (Código Municipal), the public authority responsible for carrying out the works is the Local Government (Corporación Local) within the territorial jurisdiction where the project will be undertaken. To that extent, the environmental procedure intersects and connects, as a prerequisite, with the authorization procedure (procedimiento autorizatorio). This is inherent in the cross-cutting nature of environmental law, which is also multidisciplinary. This is decisive in determining whether the former—namely, the environmental procedure—is capable of producing independent legal effects, because, as established above, only acts having such effects may be challenged before the courts, whether because they are final or because they have independent effect despite being procedural or preparatory acts (actos preparatorios).

Understanding this dilemma may, as frequently occurs in law, give rise to different positions depending on the legal hermeneutics applied. This Court is aware of the different scholarly positions concerning whether an environmental license may be challenged directly. From this standpoint, the answer will differ depending on whether the issue is considered from the perspective of the environmental procedure itself, viewed in isolation, or from that of the authorization procedure by virtue of which the former is issued. In the first case, the various factors converging in the procedure would lead to the conclusion that a final decision is issued within it and is therefore subject to challenge before this Court. Specifically, under that position, environmental viability would constitute the formal expression of administrative intent and the culmination of that procedure, thereby producing a final act in the sequence that would express whether it is appropriate to undertake the conduct and specify the impact-mitigation measures (medidas de mitigación de impacto) that must be adopted.

This Court, however, subscribes to the traditional view, namely, that the environmental procedure must be understood in relation to the authorization procedure. Indeed, this collegiate body considers that the legislative treatment of environmental viability under the national legal system is clearly oriented toward the authorization-procedure framework. It is sufficient in this regard to examine Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that environmental viability is an indispensable requirement for commencing activities. It is evident that, if those activities may begin only when another administrative authority grants an authorization instrument (título autorizatorio), the conceptual nature and classification of the EIA must, in that context, be viewed through the lens of the procedure authorizing the activity, because it is regarded as a fundamental prerequisite that must be evaluated in a subsequent proceeding determining whether to authorize conduct that is potentially harmful to the environment.

VI.Within this framework, it is therefore clear that the principal procedure is the authorization procedure, since that is the procedure in which the act directly permitting the exercise of the activity or the execution of the work or project is issued. The issuance of that authorization is precisely what justifies evaluating the environmental implications of a particular project, because the need to weigh the effects that it might have on the environment arises upon a request for authorization to undertake an activity—that is, the potential performance of activities that may be hazardous or may have an impact or effects on the environment. This is the factual basis for the environmental procedure. Put more simply, whenever a proposed activity would alter the environment, the proposal must be assessed from an environmental perspective before authorization is issued. At this point, it must be clear that the cross-cutting nature of the environmental procedure does not diminish the importance of its substance: the authorization procedure and the environmental procedure are equally decisive, the latter because of the types of matters it addresses and its intended role within the framework for environmental protection.

Environmental viability is granted through a procedure that produces a necessary and binding act issued by an authority that does not serve merely in an advisory capacity in this specific field, namely SETENA. Nevertheless, despite its high degree of technical and scientific complexity and the

essential to its nature by virtue of the protection it intrinsically seeks or intends to provide, the fact remains that, considered individually, the environmental decision cannot produce an independent and final substantive effect.

Such an effect can materialize only if the authorization act upon which it depends for those purposes is issued. Environmental feasibility (viabilidad ambiental) alone does not permit the activity, work, or project to be carried out; rather, it constitutes, as emphasized, a prior basis, in the nature of an essential prerequisite, for analyzing whether the authorization may feasibly be granted. It should be noted that even though it is binding, the granting of environmental feasibility does not necessarily presuppose the granting of authorization for the work or conduct, since it may well be that, during the authorization procedure (procedimiento autorizatorio), the requirements establishing whether authorization should be granted are not met, or that authorization is deemed inappropriate for reasons of another kind. The binding nature of that procedure or determination is not, by itself, a criterion sufficient to support a direct challenge.

That effect arises from the specialized jurisdiction that permits analysis of the environmental variable. It is the law that imposes this mandatory and binding character, unlike other internal acts that, in principle, under Section 303 of the Ley General de la Administración Pública, are merely discretionary and nonbinding. But this in no way permits the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) to produce effects by itself and outside the authorization procedure. Viewed in this manner, it is an act that concludes the analysis at the environmental-review stage and must be taken into account in the final decision for purposes of understanding that variable, but it does not limit the authorization act with respect to the various aspects of its content. Indeed, this Court considers that the authority issuing the authorization could impose conditions in addition to those contemplated in the Environmental Impact Study, provided they are reasonable, justified, and proportionate.

This instrumental character in relation to the principal proceeding, the final effect of which is to permit the activity or work to be carried out, precludes it from being considered a final act or, ultimately, an interlocutory act having an independent effect (acto de trámite con efecto propio), unless the environmental act denied approval, in which case a judicial challenge would be entirely permissible. This, together with its inability to produce effects in material reality, makes it impossible to regard it as a final and definitive decision subject to judicial challenge. The fact that this act is the result of a proceeding involving analyses, consultations, reports, and so forth does not make it directly reviewable by the courts because, ultimately, it is a formal logical structure necessary to determine the environmental feasibility of the proposal, which has meaning only for purposes of issuing authorization in another proceeding. Furthermore, SETENA’s technical specialization does not transform its nonfinal or interlocutory nature, since that criterion does not independently permit the act to be regarded as challengeable.

VII. It follows from the foregoing that this is an act that does not independently

produce effects of its own and therefore cannot be challenged directly before this court. This is determined by the doctrine underlying Article 163.2 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes that acts lacking such an independent effect cannot be judicially challenged. Such an effect arises only when the act directly or indirectly resolves the merits of the matter, indefinitely suspends the proceeding, makes its continuation impossible, or substantially or directly alters subjective rights (derechos subjetivos) or legitimate interests (intereses legítimos) (163.2 and 345.3 of the Ley General de la Administración Pública), circumstances that, in the judgment of this collegiate body, are not present here. This is confirmed by subsection c) of Article 36 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which states, as emphasized, that the claim must be brought, among other manifestations of administrative action, against administrative acts that are final, definitive, or interlocutory acts having an independent effect.

In this case, the challenged conduct, namely decisions number 1156-2007-SETENA and 1591-2007-SETENA, and official letter number CP-101-2007-SETENA, consists of environmental-feasibility determinations concerning real-estate projects in the area of Tamarindo, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz. From this perspective, pursuant to the Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana, and Código Municipal, the authorization act required to carry out such development falls to the Municipality of that locality through the issuance of a building permit (permiso de construcción). It is precisely that “permit” that allows the requested conduct to be carried out—that is, the act that effectively establishes a legally binding status and is therefore subject to judicial challenge, as explained.

The foregoing does not in any way undermine the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment arising from Article 50 of the Constitution, nor the protective purpose of environmental-feasibility determinations, nor does it conflict with the principles protecting those rights, specifically the pro natura, precautionary, and preventive principles. Quite the contrary. This collegiate body clearly understands and recognizes the importance of safeguarding the environment on both a preventive and a precautionary basis. However, such protection must be provided in accordance with the legal and procedural parameters governing the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), within which an interlocutory act may be challenged only when it produces independent effects and, generally, an act may be challenged, regardless of its nature, when such a direct independent effect is actually produced.

Given this situation, the environmental act’s inability to generate immediate and direct effects makes it an act that cannot be directly challenged in this jurisdiction. This does not prevent review of administrative action or the possibility of challenging acts potentially harmful to the environment. What is established is when such review is appropriate and timely. In challenging an act that is subject to review, all arguments relating to the various factors weighed during the environmental review may be raised, along with any deficiencies that may have existed during the authorization phase of the administrative proceeding. Thus, environmental harm caused by unlawful acts may be addressed through ordinary proceedings or expedited proceedings (trámite preferente), as occurred here, subject to the qualifications already stated, and also through a protective framework complemented by and integrated with a broad system of interim judicial relief (justicia cautelar) governed by Articles 19 through 30 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, so as to preserve the subject matter of the proceeding and ensure the effectiveness of any judgment granting relief.

In this proceeding, the building permit has not been challenged, although the record establishes that it was challenged through administrative channels. Indeed, as an additional fact, the record shows the challenge filed before the municipal authorities by counsel for the plaintiff, who also states that the permit has been suspended.

Furthermore, some of the issues now raised in the judicial action were included among the legal arguments presented in that challenge. The foregoing demonstrates that the right of action may be exercised with respect to the alleged deficiencies now asserted once the authorization act is challenged, which, for those reasons as well, renders the present direct claim against the environmental licenses inadmissible. Lastly, this Court considers it appropriate to address the following point. It is not unaware that the Sala Constitucional has held in numerous decisions that environmental licenses may be challenged. Specifically, as a final relevant example, decision number 18529-08 ordered the annulment of environmental-feasibility determinations within Parque Nacional Marino Las Baulas. However, it must be made clear that this circumstance in no way requires this jurisdiction to undertake the same evaluative exercise while using review of legality, rather than a possible violation of fundamental rights, as its parameter or standard of comparison.

Although the subject matter of both jurisdictions may be regarded as complementary components of a system for the administration of justice that seeks effective judicial protection and prompt and complete justice, they are very different and distinct. The scope of this administrative litigation jurisdiction is confined to reviewing the legality of administrative action and protecting legal positions in the broad sense, but subject to the limitations already explained in the preceding sections of this decision.

From that perspective, because it has been determined that the act at issue does not produce an independent effect per se and apart from an authorization procedure, and because in this case it has not produced any independent effect, its review is barred; accordingly, nothing in the decision rendered in this judgment is altered.

VIII. Therefore, given the stated nature of the environmental-feasibility act, the

only available course is to sustain the defense that the act is not subject to challenge (acto no susceptible de impugnación), as provided in subsection g) of Article 66 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, raised by the representatives of the co-defendant companies. Accordingly, pursuant to Section 92.5 of the aforementioned Code, the complaint must be declared inadmissible and the case file closed.

IX. COSTS

With respect to costs, pursuant to Section 193 of the Code repeatedly cited above, the principle that costs are imposed on the losing party applies.

POR TANTO.

The preliminary objection (excepción previa) that the act is not subject to challenge, raised by Nombre5194. and Nombre102802. ., and based on Article 66 subsection g) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, is sustained. Consequently, the proceeding brought by Asociación Nombre53622. . is declared inadmissible. The case file is ordered closed. Both categories of costs shall be borne by the plaintiff.

NOTICE SHALL BE GIVEN.

Nombre136022 Nombre140718 CASE FILE:08-000300-1027-CA PLAINTIFF: ASOCIACIÓN P. M.

DEFENDANTS: ESTADO, P. Y S. S.A.

PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTORA: ASOCIACIÓN P. M.

DEMANDADOS: ESTADO, P. Y S. S.A.

No. 0035-2009 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea a las quince horas nueve minutos del catorce de enero del dos mil nueve.

Defensa previa de acto inimpugnable, interpuesta por la representación de las empresas P. y S. S.A., dentro del Proceso preferente interpuesto por la Asociación Nombre53622. . contra el Estado, Pedernales del Norte S.A, cédula de personería jurídica número tres- ciento uno- doscientos setenta y cinco mil ochenta y ocho y Nombre2882., con cédula de personería jurídica número CED110745- - .

RESULTANDO

• 1)La representación de las empresas P. y S. S.A., dentro del escrito de contestación de la demanda formuló excepción previa de acto no susceptible de impugnación conforme al inciso g) del numeral 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
• 2)En la audiencia de tres días sobre la contestación de la demanda, la parte actora solicitó que se rechazara tal defensa por considerarla improcedente.
• 3)En la audiencia preliminar efectuada el catorce de enero del dos mil nueve, las partes expresaron sus argumentos orales sobre la excepción de acto no susceptible de impugnación interpuesta.
• 4)En este asunto se ha observado el procedimiento establecido en los artículos 66 inciso g), 90 inciso d) y 92 inciso 5), del Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que esta resolución se consigna de manera escrita dentro del plazo de los cinco días posteriores a la realización de la audiencia preliminar. Asimismo, no se notan errores u omisiones que obliguen a anular lo actuado.

Redacta el juez Nombre82545 , con el voto afirmativo de las juezas Nombre140717 y Nombre136402 y

CONSIDERANDO.

I. ALEGATOS DE LAS PARTES

Las empresas coaccionadas formularon defensa previa de acto no susceptible de impugnación conforme al artículo 66 inciso g) del Código procesal Contencioso Administrativo. En la fase escrita las alegaciones de la parte que formula la excepción básicamente se direccionaron en el sentido de la inimpugnabilidad de las licencias ambientales, considerando que al amparo del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente constituyen actos de trámite que no tienen un efecto propio y que por ende, de conformidad también con el numeral 141 de la Ley General de la Administración Pública, no pueden llegar a tener efectos propios, porque no son eficaces, por tanto, resultan inimpugnables. En esta audiencia fundamenta que el acto fue impugnado en sede administrativa y que para que sea impugnable debe de ser eficaz, debe llegar a producir efectos jurídicos. Las evaluaciones de impacto ambiental, indica, no surten efectos por sí mismas, son requisitos previos del permiso de construcción, permisos que ya se emitieron.

Estas evaluaciones no permiten hacer obras, señala, sino que lo que permiten es la puesta en marcha de gestiones para obtener los permisos. Añade que es la Municipalidad la que otorga el permiso de construcción, que es el acto que surte efectos. Desde este plano, agrega, los actos impugnados son preparatorios. La única excepción del régimen jurídico costarricense se configura en el artículo 2 inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, a propósito de los actos que se dicten en el curso de un procedimiento de contratación administrativa. Señala que a folios 1562 a 1576 presentó copia certificada del recurso que en sede administrativa formulara la parte actora con respecto a la decisión municipal.

Finaliza, los actos preparatorios deben impugnarse junto con el acto final, por lo que procede la defensa previa de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que lo concibe como un requisito previo. El Estado se abstuvo de realizar manifestaciones respecto esta defensa, alegando que no fue interpuesta por su representación. La actora por su parte señala en esta audiencia que la impugnación en sede Municipal del permiso de construcción no debe informarse este proceso. Aduce que son actuaciones con mecanismos de impugnación diversos. Señala que la viabilidad ambiental regulada en el decreto número 31849 es mucho más que un acto preparatorio del permiso de construcción. Estas viabilidades no son meros requisitos. Adiciona, son análisis que las actividades humanas cumplen con la armonía del ambiente y que no van a generar un efecto lesivo del ambiente. Señala además que la licencia tiene una ultra-actividad de conformidad también con el artículo 46 del Reglamento de Procedimientos de Evaluaciones Ambientales, normas que establecen un posible ajuste para verificar que en todo ciclo del proyecto no existen daños o se han configurado las medidas de mitigación.

Aduce también que la impugnación directa de las licencias ambientales ha sido establecida por la Sala Constitucional, dentro de los cuales, en su fundamento cita el voto número 18529-2008, en la cual, dice, se anularon licencias ambientales en el proyecto de urbanización del Parque Nacional Marino las Baulas. Concluye, tienen eficacia, validez y tienen mecanismos de impugnación propios.

II. Habiendo hecho el recuento de lo expresado por las partes a lo

largo del expediente y en esta audiencia, este Tribunal ha entrado al análisis de fondo y estima pertinente las siguientes consideraciones.

III. SOBRE LA EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA

ADMINISTRATIVA. Ciertamente el artículo 49 de la Constitución Política establece la jurisdicción contenciosa, cuyo objeto es ejercer un control plenario de la función administrativa, este control se bifurca en dos dimensiones. Una objetiva y una subjetiva. Desde el punto de vista objetivo ejerce un control de legalidad de la función administrativa, esto es, de cualquier forma de manifestación del ejercicio de la voluntad del poder público, lo que incluye acciones, omisiones, manifestaciones formales o manifestaciones materiales. Se trata entonces de un cotejo con la legalidad que impone el ordenamiento, a modo de principio, en el artículo 11 de la Carta Magna y que se desarrolla legislativamente en los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. Además, tutela la dimensión subjetiva en tanto incorpora, ese artículo 49, el resguardo, al menos, de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos de la persona.

Esto encuentra eco en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en cuanto tutela la situación jurídica de la persona. Este complemento de la dimensión objetiva y subjetiva permite establecer un desarrollo legislativo en el caso concreto de la ley número 8508, esto es el Código Procesal Contencioso Administrativo, bajo un sistema de control mixto que permite no solamente el control de la legalidad formal, sino el material y además, la tutela de situaciones jurídicas, independiente una de la otra. Desde este plano, esta dinámica impregna por demás el Código Procesal Contencioso Administrativo, que sustenta las bases para la vigencia actual de un sistema de administración de justicia en sede contencioso administrativa, con una connotación mixta. Ahora bien, pese a ese amplio marco de control, en lo que al cotejo objetivo se refiere, es claro que la impugnabilidad directa en sede jurisdiccional de una determinada conducta administrativa, debe analizarse en el contexto de la tipología especifica y características propias de cada manifestación de conducta formal.

Así en efecto se desprende del artículo 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo, a modo de ejemplo, en cuanto al inciso c) indica que la pretensión debe vincularse con “actos finales, definitivos o firmes o de trámite con efecto propio.” Es evidente que con la salvedad de la materia municipal y de la contratación administrativa, en las que según el artículo 31 del citado Código, - y siempre que el agotamiento de la vía se produzca por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, como jerarca impropio bifásico o de la Contraloría General de la República,- no se requiere de tal presupuesto, esto es, agotamiento preceptivo de la vía administrativa, por tal, no sería necesario obtener un acto definitivo o firme para poder acudir a la tutela jurisdiccional. Esto supone que basta que el acto sea final para que pueda ser impugnable en sede contenciosa, a diferencia de aquellas materias, municipal y contratación, en la que para tales efectos, con las particularidades indicadas, ha de ser definitivo y firme.

Aunado a ello, la impugnación directa de los actos de trámite pende de que tengan un efecto propio, lo que se deriva de los numerales 163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública, contrario sensu, cuando carezcan de ese efecto propio, no sería viable que sean objeto de un proceso de esta naturaleza contencioso administrativa. Esto viene indicado en el precepto 163.2 de la Ley General, como se ha indicado, adicionalmente el canon 141 de ese mismo cuerpo legal, estatuye que para la impugnación de un determinado acto, este debe ser eficaz, lo que implica, de posible generación de efectos externos y materiales. No basta entonces que el acto sea comunicado para que pueda ser recurrible de manera directa. Debe además, ser, al menos, final. De este espectro de cobertura se encuentran excluidos los actos que se refieran al régimen de empleo público de conformidad con el artículo 3 inciso a) Código Procesal Contencioso Administrativo, así como las relaciones que se encuentren sujetas a las regulaciones propias del derecho penal.

Con todo, el numeral 43 del Código Procesal Contencioso Administrativo, permite la acumulación de pretensiones que se refieran a materias diferentes a la administrativa, excepción hecha de la materia penal, siempre que deriven de la misma relación jurídico administrativa que es objeto de cuestionamiento. Es en el anterior contexto que debe entenderse el objeto de cobertura de la jurisdicción contencioso administrativa, para los fines de la presente resolución.

IV. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS AMBIENTALES, COMO ASPECTO

DETERMINANTE PARA ESTABLECER SU IMPUGNABILIDAD O NO ES ESTA SEDE.- La Evaluación de Impacto Ambiental se constituye como un procedimiento que ostenta una compleja convergencia de variables jurídico-técnico-administrativas, cuya finalidad no es otra que la medición, identificación, predicción o proyección de los impactos que una determinada actividad humana producirá, con probabilidad, en el ambiente, caso de que sea llevado a cabo o se concretice su ejecución material. Dicho procedimiento se emite como base a un requerimiento previo de un procedimiento autorizatorio posterior y se formula por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales. Así visto, en términos más simplistas, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente.

Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 de la Constitución Política, por tanto, siendo un deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, tanto los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sostenibilidad o desarrollo sostenible. En el contexto patrio, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales, Decreto Ejecutivo que aquí ha sido citado, número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, define el impacto ambiental de la siguiente manera: “Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes.

Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.” Desde luego que este impacto ambiental debe ser objeto de medición, lo que se materializa en distintos instrumentos que la misma regulación jurídica establece entre estos los estudios de impacto ambiental y las licencias de viabilidad ambiental. En este sentido, el citado reglamento, en el numeral 3, en su inciso 37 conceptualiza la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como el procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.

De forma general, la Evaluación del Impacto Ambiental, abarca tres fases constitutivas esenciales: a) una primera es la Evaluación Ambiental Inicial, b) la segunda es la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) un tercero se refiere al Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Por su parte, el inciso 18 del artículo 7 de la Ley de Biodiversidad considera los estudios de impacto ambiental de la siguiente manera: “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental.” De lo anterior se desprende que la licencia o viabilidad ambiental, tal y como lo señala el inciso 63 del ordinal tercero del Reglamento previa cita, representa la condición de armonía y equilibrio medio y aceptable, entre el desarrollo y ejecución, obra humana y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.

Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de evaluación inicial, estudio propiamente o de otro documento del impacto.

Ahora bien, las implicaciones de las obras humanas en el ambiente justifica y exige la evaluación de ese impacto en el medio. Desde este plano, este órgano colegiado debe traer a colación lo estatuido por el canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que sobre la citada evaluación ambiental señala: “Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”

V. Es innegable para este Tribunal la trascendencia que ostenta este

instrumento de medición de los impactos ambientales en las conductas humanas. Empero, es preciso, de cara a la resolución de la presente defensa previa, establecer su real naturaleza jurídica, pues como se ha señalado, siendo una expresión formal de la voluntad administrativa, su recurribilidad en sede jurisdiccional pende de su categorización como acto final o al menos, uno de trámite con efecto propio. Para este Tribunal, es claro que la evaluación ambiental, en sí concebida, constituye un procedimiento administrativo con características sui generis y especiales en virtud de la materia regulada y la complejidad del tema tratado que exige valoraciones y mediciones científicas y técnicas. En efecto, en sí mismo, se trata de un procedimiento que permite medir el impacto en el ambiente de obras, actividades o proyectos. Según se ha señalado, la misma Ley de Biodiversidad establece en su numeral 7, que se trata de un procedimiento científico-técnico.

La concatenación de análisis, actos internos y valoraciones técnicas y científicas que usualmente convergen en este examen de viabilidad, determina esa naturaleza procedimental. Aunado a ello, el análisis de sus elementos estructurales permite soportar tal afirmación. El Ordenamiento Jurídico establece una autoridad competente para emitirlo, fija exigencias formales que deben llenar los peticionarios de la viabilidad, establece el marco de estudios previos que determinan la factibilidad o no del proyecto y culmina con una decisión que refleja la voluntad administrativa respecto de la armonía, compatibilidad o no de la propuesta de actividad con el ambiente. Así las cosas, se trata de un procedimiento que solo puede cursarse ante las autoridades ambientales, lo que supone un marco competencial exclusivo y excluyente. No obstante ese carácter aparentemente principal este procedimiento, de evaluación ambiental, debe enmarcarse dentro de las regulaciones que en materia de desarrollos de actividades, imponen las demás normas jurídicas.

Así en efecto se colige del mismo ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto señala que serán las leyes y reglamentos, los instrumentos que definan cuales son las actividades y proyectos que requieren, de manera previa, de esta valoración. Así visto, en su correcta dimensión, el procedimiento ambiental debe coordinarse y entrecruzarse con otro procedimiento posterior, que tienen una connotación autorizatoria, si se entiende que el desarrollo de la actividad, per se, no pende con exclusividad y de manera autónoma e independiente de la licencia o viabilidad ambiental, sino que debe complementarse con un acto de autorización que emite, otra administración pública. Ejemplos de lo dicho se dan con amplitud en el ordenamiento jurídico costarricense, verbigracia, en las concesiones para la explotación de servicio público, al amparo del artículo16 de la Ley de Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, el estudio de impacto ambiental es un requisito impostergable para el otorgamiento de la concesión.

Otro ejemplo de lo indicado se encuentra en la materia de edificabilidad, en la cual, al tenor de lo preceptuado en la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y el Código Municipal, la autoridad pública encargada de llevar a cabo las obras, es la Corporación Local en la circunscripción territorial en la que se llevará a cabo el proyecto. En ese tanto el procedimiento ambiental se entrecruza y enlaza, a modo de exigencia previa, con el procedimiento autorizatorio. Esto es propio de la transversalidad que caracteriza al derecho ambiental, por demás, multidisciplinario. Esto es determinante de cara a fijar la posibilidad de aquel primero de producir efectos jurídicos propios o no, esto es el procedimiento ambiental, pues como se ha sentado arriba, solo los actos que tengan tal dimensión efectual pueden llegar a ser de posible impugnación en la sede jurisdiccional, sea por su condición de finales, o bien por su efecto propio, pese a ser actos de trámite o preparatorios.

La comprensión de este dilema puede generar, como es frecuente en el derecho distintas posiciones dependiendo de la hermenéutica jurídica con la cual se aborde. Este Tribunal no desconoce las distintas posiciones doctrinarias que se emiten respecto a la impugnabilidad directa o no de la licencia ambiental. Desde este punto de vista, la solución será distinta si se considera el punto desde la orientación del procedimiento ambiental propiamente, considerado en su esfera individual, o del procedimiento autorizatorio en virtud del cual se emite el primero. En el primero de los casos, las diversas variables que convergen en el procedimiento, llevaría a determinar que es uno dentro del cual, se emite una decisión final, por tanto, preleable en esta sede. En concreto, en el marco de esa posición, la viabilidad ambiental constituiría la manifestación formal de la voluntad administrativa, culminación de ese procedimiento, lo que generaría un acto, final de esa cadena, que expresaría la conveniencia o no de llevar a cabo una conducta, así como de las medidas de mitigación de impacto que deben adoptarse.

Sin embargo, este Tribunal, es partícipe de la tesis tradicional, esta es, la que visualiza el procedimiento ambiental en función del procedimiento autorizatorio. En efecto, estima este órgano colegiado que la orientación legislativa de la figura de la viabilidad ambiental en el régimen jurídico nacional, se encuentra claramente orientada hacia la óptica del procedimiento autorizatorio.

Para esto, basta observar el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que al efecto indica que la viabilidad ambiental es un requisito indispensable para el inicio las actividades. Es evidente que si el inicio de esas actividades solo puede llegar a producirse cuando otra administración otorga un título autorizatorio, en ese contexto, el carácter conceptual y la tipología de la EIA, debe observarse desde la comprensión del procedimiento autorizatorio de la actividad, pues se le considera como un presupuesto elemental que debe ser valorado en otro procedimiento ulterior que determina la autorización para el desarrollo de una conducta que potencialmente es lesiva al ambiente.

VI. Dentro de esta dinámica, resulta entonces claro que el proceso

principal es el autorizatorio, toda vez que es en éste en el que se emite el acto que de manera directa llega a permitir el ejercicio de la actividad, obra o proyecto. Es precisamente la emisión de esta autorización el motivo que justifica la valoración de las incidencias ambientales en un determinado proyecto, toda vez que es ante la solicitud de autorizar el desarrollo de una actividad que surge la necesidad de ponderar los efectos que podría llegar a generar en el marco del medio ambiente, es decir, la potencial ejecución de actividades que puedan llegar a ser riesgosas o van a tener impacto o efectos en el ambiente. Es esta la causa fáctica que fundamenta el procedimiento ambiental. Más simple, siempre que se quiera realizar una actividad que produzca alteración del ambiente, de previo a emitir la autorización, es menester la evaluación de la propuesta desde el punto de vista ambiental.

En este punto, ha de tenerse claro que la transversalidad del procedimiento ambiental, no demerita lo relevante de su contenido, al punto que tan determinante es el procedimiento autorizatorio, como el ambiental, este último, por el tipo de aspectos que aborda y la incidencia que en el marco tutelar del ambiente tiene por objeto. La viabilidad ambiental se da dentro de un procedimiento que llega a producir un acto necesario y vinculante que dimana de una autoridad no consultiva en ese campo específico, a saber SETENA. No obstante, pese a su alta complejidad técnica y científica y a lo esencial de su naturaleza por virtud de la tutela que intrínsecamente busca o pretende, lo cierto del caso es que en su individualidad, la decisión ambiental no puede llegar a producir un efecto material propio y definitivo. Tal efecto solo puede llegar a concretarse si se emite el acto de autorización del cual para tales efectos depende.

La sola viabilidad ambiental no permite el ejercicio de la actividad, obra o proyecto, sino que se traduce, se insiste, en una base previa, a modo de presupuesto elemental, para el análisis de la factibilidad de adoptar la autorización. Nótese que aún su vinculatoriedad, el otorgamiento de la factibilidad ambiental no presupone, necesariamente, el otorgamiento de la autorización de obra o conducta, pues bien puede darse el caso de que dentro del procedimiento autorizatorio, no lleguen a cumplirse las exigencias que determinen la pertinencia de otorgar la autorización, o bien, por cuestiones de otra índole, se estime improcedente. La vinculatoriedad de dicho procedimiento o pronunciamiento, no es un criterio que por sí solo permita sustentar la impugnación directa. Ese efecto se produce por la especialidad de la competencia que permite el análisis de la variable ambiental. Es la ley la que impone ese carácter necesario y vinculante, a diferencia de otros actos internos que en tesis de principio, al amparo del numeral 303 de la Ley General de la Administración Pública, son solo facultativos y no vinculantes. Pero que en modo alguno permite que el Estudio de Impacto Ambiental despliegue sus efectos, por si solo y al margen del procedimiento autorizatorio.

Así visto, se trata de un acto que culmina el análisis en sede ambiental, que debe ser tomado en cuenta en la decisión final, para efectos de la comprensión de esa variable, pero que no lo limita el acto autorizatorio en las aristas de su contenido. Incluso, considera este Tribunal, la autoridad que emite la autorización podría imponer condiciones adicionales a las previstas en el Estudio de Impacto Ambiental, siempre que fueren razonables, justificadas y proporcionadas.

Este carácter instrumental respecto del proceso principal que permite, como efecto final, el ejercicio de la actividad u obra, suprime la posibilidad de que sea considerado un acto final o bien, en último caso, uno de trámite con efecto propio (salvo que el acto ambiental fuese denegatorio, caso en el cual, es plenamente factible su impugnación judicial). Ello aunado a la imposibilidad de que surta efectos en la realidad material, hacen que sea imposible considerarle como una resolución final definitiva impugnable en sede judicial. El hecho de que ese acto sea el resultado de un procedimiento en el cual se han dado análisis, consultas, informes, etc., no lleva a tenerle como de posible recurribilidad jurisdiccional directa, pues a fin de cuentas, se trata de una estructura lógica formal, necesaria para llegar a determinar la viabilidad de la propuesta en términos ambientales, que solo tiene sentido para efectos de la emitir la autorización en otro procedimiento.

Por otro lado, la especialidad técnica de la SETENA no transmuta esa naturaleza no definitiva o de trámite, pues no es un criterio que de manera autónoma permita tener un acto como preleable.

VII. De lo anterior se desprende que se trata de un acto que no produce

efectos propios de manera independiente, cuya impugnabilidad directa en esta sede resulta inviable. Esto viene determinado por la doctrina que subyace en el artículo 163.2 de la Ley General de la administración Pública, que propugna la imposibilidad de recurrir judicialmente los actos que no tengan ese efecto propio, efecto que solo se llega a producir cuando el acto resuelva directa o indirectamente el fondo del asunto, suspenda indefinidamente el procedimiento, o haga imposible su continuación, o bien, cuando altere de manera sustancial o de forma directa derechos subjetivos o intereses legítimos (163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública), circunstancias que a juicio de este órgano colegiado no convergen en la especie. Esto se confirma en el inciso c) del precepto 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo que indica, se insiste, que la pretensión deberá deducirse, entre otras manifestaciones de función administrativa contra los actos administrativos, ya sea finales, definitivos o de trámite con efecto propio.

En la especie, las conductas impugnadas, sea, resoluciones número 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, y el oficio número CP-101-2007-SETENA, son manifestaciones de viabilidades ambientales respecto de proyectos inmobiliarios en la zona de Tamarindo, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz. Desde este plano, conforme a la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y al Código Municipal, el acto autorizatorio para llevar a cabo tal desarrollo, corresponde a la Municipalidad de esa localidad, mediante el otorgamiento del permiso de construcción. Es precisamente dicho “permiso”, el acto que permite el ejercicio de la conducta solicitada, es decir, el acto que efectivamente crea estado y que por ende, es pasible de impugnación jurisdiccional, según se ha expuesto. Lo anterior no atenta en modo alguno contra la defensa del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que deriva del artículo 50 constitucional ni con la finalidad tutelar de las viabilidades ambientales, como tampoco se contrapone a los principios de protección de esos derechos, en concreto, pro natura, precautorio y preventivo.

Todo lo contrario. Este órgano colegiado tiene en claro y reconoce relevancia del resguardo del ambiente tanto a nivel preventivo como precautorio. Empero, tal resguardo debe realizarse conforme a los parámetros legales y procesales que impregnan la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de la cual, la posibilidad de impugnar un acto de trámite, solo es viable cuando produzca efectos propios, y en general, la impugnabilidad de un acto, al margen de su naturaleza, sería viable cuando ese efecto propio directo, llegue a producirse. Dada esta situación, ante la imposibilidad de que el acto ambiental genere efectos inmediatos y directos, le hace un acto que no puede llegar a impugnarse de manera directa en esta jurisdicción. Esto no impide control de la función administrativa ni la posibilidad de impugnar actos potencialmente lesivos al ambiente. Lo que se establece es cuando es pertinente y oportuna su recurribilidad.

Es dentro del combate del acto impugnable, que podrán deducirse todas las alegaciones que se relacionen con las diversas variables que fueron ponderadas en sede ambiental, junto con las posibles deficiencias que pudieran existir en la fase del procedimiento administrativo autorizatorio. Así, el daño al ambiente por actos ilegales puede tutelarse por vía común o por el trámite preferente, como aquí ha sucedido, con las advertencias ya con un amplio sistema de justicia cautelar regulado a partir del artículo 19 y hasta el 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de modo que se permita la pervivencia del objeto del proceso y la efectividad de una eventual sentencia estimatoria. En este proceso el permiso de construcción no ha sido objeto de impugnación, pese que se acreditado en autos que en vía administrativa si lo ha sido.

De hecho, como dato adicional, se desprende la impugnación que en vía municipal que ha hecho el apoderado de la parte actora quien además manifiesta se encuentra suspendido ese permiso. Aunado a ello, como parte de los alegatos jurídicos que en esa impugnación fueron planteados, se expusieron algunas cuestiones que ahora se plasman en la acción judicial. Lo anterior evidencia la probabilidad de ejercer el derecho de acción por las supuestas deficiencias que ahora se acusan, una vez que se impugne el acto autorizatorio, lo que determina, también por esas razones, la improcedencia del reclamo directo contra las licencias ambientales que ahora se pretende. Por último, este Tribunal estima pertinente hacer expresión respecto del siguiente punto. No se desconoce el hecho de que la Sala Constitucional haya establecido en múltiples resoluciones la posibilidad de impugnar las licencias ambientales. En concreto, como último dato relevante, como es el caso de la resolución número 18529-08, en la cual se dispuso la anulación de las viabilidades ambientales dentro del Parque Nacional Marino Las Baulas.

Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que esa circunstancia no impone en modo alguno el deber de esta jurisdicción de ingresar a ese mismo ejercicio valorativo, pero tomando como parámetro o cotejo de referencia, el control de legalidad y no la posible transgresión a los derechos fundamentales. El contenido de ambas jurisdicciones, si bien, pueden considerarse complemento de un sistema de administración de justicia que propugna por una tutela judicial efectiva y una justicia pronta y cumplida, es muy diferente y diverso. El marco de acción de esta jurisdicción contencioso administrativa se circunscribe al control de legalidad de la función administrativa y tutela de la situación jurídica, en sentido amplio, pero con las limitaciones ya explicitadas en los apartes previos de esta resolución. Desde esa perspectiva, habiéndose determinado que se está frente a un acto que no genera un efecto propio per se y al margen de un procedimiento autorizatorio, que en este caso no ha llegado a producir efecto propio alguno, su análisis se encuentra vedado, con lo cual, no se modifica en nada lo decidido en este fallo.

VIII. Por ende, ante la naturaleza indicada del acto de viabilidad

ambiental, no queda más que acoger la defensa de acto no susceptible de impugnación, prevista en el inciso g) del artículo 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo, formulada por la representación de las empresas co-demandadas. Por ende, al amparo del ordinal 92.5 del Código de rito, debe declararse la inadmisibilidad de la demanda y disponer el archivo del expediente.

IX. COSTAS

En cuanto a las costas al amparo del numeral 193 del Código tantas veces referido, se impone el principio de imposición al vencido.

POR TANTO.

Se acoge la excepción previa de acto no susceptible de impugnación formulada por Nombre5194. y Nombre102802. ., sustentada en el artículo 66 inciso g) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En consecuencia, se dispone la inadmisibilidad del proceso interpuesto por la Asociación Nombre53622. . Se ordena el archivo del expediente. Son ambas costas a cargo de la accionante. NOTIFÍQUESE.

Nombre136022 Nombre140718 PROCESO DE TRAMITE PREFERENTE ACTORA: ASOCIACIÓN P. M.

DEMANDADOS: ESTADO, P. Y S. S.A.