Municipal plan approval and presumption of public roadsVisado municipal de planos y presunción de vías públicas

No.222-2011 THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Goicoechea, at fourteen hours forty-five minutes on June sixteenth, two thousand eleven.

This Tribunal hears, as improper hierarchical superior, the municipal appeal filed by Nombre102232, attorney, in his capacity as special legal representative of the company INVERSIONES BROZ B.R.M., LIMITADA, against agreement 3144-09, Article 6, adopted by the Council of the Municipality of Santa Bárbara de Heredia in ordinary session number 183, held on October twenty-seventh, two thousand nine.

Drafted by Judge Fernández Brenes, and;

CONSIDERING

I.- ON THE PROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, the following facts are deemed proven: 1.) That on November ninth, two thousand nine, the Council of the Municipality of Santa Bárbara approved the cadastral map number Placa16831, corresponding to the property located at Dirección11518, in the district of Santo Domingo, canton of Santa Bárbara, of the Province of Heredia, with an area of two thousand four hundred ninety-nine square meters and nineteen square decimeters, segregated from the property registered in the Public Property Registry under the Real Folio system with title number Placa16832, owned by Nombre102233, in which the following boundaries are determined: to the North: with Nombre102233; to the South: with public street, with a width of eleven meters; to the East: with Nombre102233; and to the West: with public street, with a width of eleven meters (folio 6); 2.) That the aforementioned map gave rise to the property registered in the Public Property Registry under the Real Folio system with title number Placa16833, described in cadastral map number H-602539-99 (uncontested fact); 3.) That by official communication OAMSB-522-09, of October ninth, two thousand nine, the Mayor of the municipality of Santa Bárbara denied the construction permit submitted by the company Inversiones Broz BRM, Limitada for the property registered in the Public Property Registry under the Real Folio system with title number Placa16833, arguing that, "In accordance with the technical-legal analysis that has been previously presented to you, it is reiterated that said section of street is not inventoried as public, for this reason the map cannot be approved and consequently a construction permit license cannot be granted" (folio 46); 4.) that against the aforementioned decision, on the following October fifteenth, the legal representative of the company Inversiones Brozz BRM, Limitada, filed an appeal (folios 2 and 3); 5.) That by agreement 3144-09, Article 6, adopted in ordinary session number 183, held on October twenty-seventh, two thousand nine, the Council of the Municipality of Santa Bárbara de Heredia rejected the appeal filed, reiterating the considerations of the Mayor; and added the consideration that pursuant to the provisions of the Construction Law (Ley de Construcciones) and the GAM, surveyors are not competent to assign the condition of public road, but only the Council, upon prior fulfillment of a series of technical requirements (folios 4 and 5); 6.) That against the aforementioned decision, on the following November ninth, the legal representative of the company Inversiones Broz BRM, Limitada filed motions for reconsideration with subsidiary appeal (folios 14 to 16); 7.) That by agreement 3345-09, Article 6, of ordinary session number 187, held on November twenty-fourth, two thousand nine, the Council rejected the motions filed, considering that the challenge was directed solely against the communication's official letter, not its content, therefore qualifying it as a procedural act; but noted the possibility of filing a motion for review (folio 19); 8.) That on the following December third, against the preceding act, the legal representative of the company Inversiones Broz BRM, Limitada filed a motion for reconsideration, noting that he had challenged the substantive decision (folio 21); 9.) That by agreement 3443-10, of ordinary session number 193, of January fifth, two thousand ten, the Council redirected the motion filed by the interested company on November ninth last, to be directed against agreement 3144-09, Article 6, adopted in ordinary session number 183, held on October twenty-seventh, two thousand nine; such that, for the reasons given in the prior decision, it rejected the reconsideration and elevated the appeal to the Contentious-Administrative Tribunal (folios 24 and 25); and, 10.) that by agreement 3636-10, article 5, of ordinary session number 205, held on March twenty-fifth, two thousand ten, the Council approved the inventory of public roads of the canton, among which is the one called Dirección11519 (folios 28 to 32).

II.- ON THE UNPROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, the following is deemed unproven: That the municipal approval of map number H-602530-99 has been annulled by the Municipality of Santa Bárbara de Heredia through the corresponding administrative procedure or by final judicial judgment in a lesividad proceeding. There is no evidence in this regard.

III.- ON THE GROUNDS FOR THE APPEAL.- As grounds for disagreement, the appellant company argues that it has the municipal approval granted to cadastral map number H-603530-99, granted by the Council of the Municipality of Santa Bárbara on November ninth, two thousand nine, in which a public road providing access to its property is recognized; duly accepted since July seventh of the year nineteen ninety-two, by the then Municipal Executive, Róger Morales Retana. It notes that the challenged action is contrary to the principle of legal certainty, and that the local authority cannot disregard the situation, that is, an act issued in accordance with control powers in the process of segregating a lot, in which it must be verified whether there is access from public roads, protected zones or areas, water supplies, existence of springs (nacientes), existence of public services. The foregoing reveals that it is a decision without any basis, and that an attempt is made to apply regulations retroactively that predate the delivery of the street in question. (Folios 2 and 3; 114 to 16.)

IV.- ON THE PRESUMPTION OF THE EXISTENCE OF PUBLIC ROADS.- The determination of the public nature of a road is carried out in accordance with articles 4, 7, and 8 of the Construction Law (Ley de Construcciones), which provide, in order, the following:

"Article 4.- Definition. A public road is any land under public domain (dominio público) and of common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and regulations and which in fact is already destined for that public use. According to their class, public roads shall be destined, in addition, to ensure the conditions of aeration and illumination of the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service" "Article 7.- Ownership. Any land that in the existing maps of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library, appears as a public road shall be presumed to have such quality, save full proof to the contrary, which must be provided by whosoever affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use.

While a final judgment declaring such is not issued, no one may impede or obstruct the public use of the land in question" "Article 8.- Subdivisions (Fraccionamientos) or Plotting. Once a subdivision (fraccionamiento) or plotting map is approved, in accordance with the Subdivision Regulations (Reglamentos sobre fraccionamiento), the lands that in said maps appear as destined for public roads, by that sole fact shall leave the domain of the subdivider (fraccionador) and pass into the public domain (dominio público). The approval of the subdivisions (fraccionamientos) shall be granted by public deed, which must be registered in the Property Registry for the purposes of canceling private ownership with respect to the lands destined for a public road." In accordance with the cited rules, any area that appears allocated as a public street in cadastral maps—which presupposes a prior act of control by municipal authorities, and subsequently an act of registration in the Public Property Registry—is presumed to have such quality and, therefore, also to be incorporated into the public domain (demanio público), save proof to the contrary that must be provided by the party opposing said presumption. In the same sense, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) reaffirms the character of full proof that official maps, plans, and the cadastre constitute, regarding the designation to public domain (dominio público) of lands or spaces given over to public use, as is clear from article 43, which expressly states:

"Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complement it, shall constitute a reliable special registry regarding ownership and designation to public domain (dominio público) of the lands or spaces already given over to public uses" V.- ANALYSIS OF THE CASE AT HAND: THE NONCONFORMITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT WITH THE LEGAL SYSTEM.- The appellant company is correct in its arguments, and therefore the challenged agreement must be annulled. Indeed, in the specific case, it is established that on November ninth, two thousand nine, the Council of the Municipality of Santa Bárbara approved cadastral map number H-602530-99, corresponding to the property located at Dirección11518, in the district of Santo Domingo, canton of Santa Bárbara, of the Province of Heredia, with an area of two thousand four hundred ninety-nine square meters and nineteen square decimeters, segregated from the property registered in the Public Property Registry under the Real Folio system with title number Placa16832, owned by Nombre102234, in which the following boundaries are determined: to the North: with Nombre102233; to the South: with public street, with a width of eleven meters; to the East: with Nombre102233; and to the West: with public street, with a width of eleven meters (folio 6). With that act, the deliberative body, not the surveyor who prepared the map, expressed its conformity with the content of said cadastral document, in which the west and south boundaries of the lot intended to be segregated from the property registered under real folio with title number Placa16832 are expressly recognized as public roads, with a width of eleven meters. Therefore, in application of the regulations transcribed in the preceding Considering, it is wrong to disregard such condition in order to deny the construction permit or license now requested by the company Inversiones Broz BRM, Limitada, especially since it appears that said access is recognized as a public road prior to that date. To that extent, the respondent Municipality cannot now assume that the road is private property, based on that erroneous assessment. Additionally, it must be considered that, subsequent to the challenged agreement, by agreement 3636-10, article 5, of ordinary session number 205, held on March twenty-fifth, two thousand ten, the Council approved the inventory of public roads of the canton, among which is the one called Dirección11519 (folios 28 to 32). This would remove the "supposed" impediment to granting the requested construction permit. Notwithstanding the foregoing, as the project, site zoning, official demarcation (amojonamiento oficial), and other requirements for granting construction licenses are unknown, the file must be returned to the Municipality of origin so that the application filed can be evaluated according to law.

VI.- ADDITIONAL OBSERVATIONS.- Finally, and in attention to the reasons put forward by the municipal authorities in this case to deny the construction license to the company Inversiones Broz BRM, Limitada, this Tribunal deems it pertinent to make the following considerations. It is noted that they disregard the competence of municipal authorities with respect to the incorporation of assets into the public domain (demanio público). In national legal jargon, the concepts "public road" (vía pública), "road" (camino), and "street" (calle) are used interchangeably, understood as any land under public domain (dominio público) and common use, which, by provision of administrative and judicial authorities, is destined for free transit in accordance with the laws and regulations on the subject. It is precisely by the destination or vocation that these accesses have—in the terms of article 261 of the Civil Code—that is, to be made available for the free access of pedestrians and motor vehicles, and by the entity responsible for their administration (the Public Administration, whether the Ministry of Public Works and Transport—Executive Branch—or the Municipalities—entity decentralized by territory—) that they are assets under public domain (dominio público). Consequently, the characteristics inherent to this type of asset apply to them, meaning they are imprescriptible, inalienable, unseizable, and subject to the police power with respect to their administration, as our Constitutional Court has previously considered, in judgment number 2306-91. Now, "designation" (afectación) is understood as the incorporation of assets into the public domain (demanio público), by virtue of which it constitutes the most traditional and characteristic element of the public domain theory, fulfilling two essential functions: first, it refers to the special finalistic conditioning to which the designated (affected) asset is subject (both public and private)—insofar as in the regime of the State's natural heritage and historical-architectural heritage it is possible to recognize its dual legal nature, derived from its ownership—; which means that, in the case of assets incorporated into the public domain (demanio público), it is that finality that precisely defines their special legal regime (assets under public domain [dominio público]); and in the case of assets under the private property regime, it motivates and sustains the social interest limitation that has been imposed on them. In this sense, it must be taken into consideration that the act of incorporating an asset into the public domain (demanio público) is not left to chance, that is, it is never capricious or arbitrary. Even though it is an indeterminate concept for legal science, it is determinable insofar as it is nourished by the conjunction of other disciplines—biology, history, architecture, geology, environmental engineering, archaeology, technology, art, etc.—, making it an objective value judgment based on the contribution of non-legal disciplines of a technical nature, in order to determine the environmental value of the asset. For this reason, the incorporation of assets into this special legal protection regime requires prior technical studies specific to those other disciplines. These are assets that, by the express will of the legislator—article 261 of the Civil Code—have a special purpose of serving the community—the public interest—, that is, they are designated (affected) by their nature and vocation; such that they do not belong to any individual, not even the State, but to the Nation, which translates into a different legal regime that removes them from commerce among men (judgments number 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976-93, 1347-95; 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466; 2003-3480, 2005-7158, and 2002-3821). And, secondly, the designation (afectación) constitutes an instrument that makes evident the dynamics of the designated asset, which, in the case of a demanial asset, demarcates the beginning of that demanial status; and, in relation to private assets, denotes the moment at which the social interest limitation is imposed on private property. The designation (afectación) may arise from a norm, namely constitutional, for example in the cases provided for in subsection 14) of article 121 of the Political Constitution; legal, by way of example, the cases of the maritime-terrestrial zone, border areas, the historical-architectural, archaeological, and forestry heritage, which are determined in the respective law; as well as regulatory. But the designation (afectación) may also arise from an administrative act. This is the case of cantonal public roads, whose designation (afectación) is made through the approval and acceptance of urban development projects, under the responsibility of the respective municipality, but not exclusively, insofar as article 33 of the General Roads Law (Ley General de Caminos) establishes a true power of imperium for local governments to make such designation (afectación), as the final result of carrying out the administrative procedure conducted for this purpose. The municipalities exercise important urban control when maps are submitted to them for their corresponding approval, under the terms required in article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Indeed, the scope of municipal competence in local urban planning is not limited solely to the promulgation of the respective regulations—regulatory plans and related regulations—but also extends to the control exercised regarding compliance with local urban planning regulations. In this sense, as this Tribunal has indicated in various pronouncements (among them, numbers 175-2009, of fifteen hours forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their objectives" (the underlining is not from the original); which, in the matter of urbanism, is realized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is concretely stated in article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that the cities and other towns meet the necessary conditions of safety, healthiness, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in this matter to other administrative bodies" The "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate and govern an activity, in order to ensure public order, healthiness, tranquility; the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification is found precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with all and each of the other fundamental rights. Therefore, the measures that the State adopts with the purpose of protecting safety, healthiness, and tranquility are of public social interest, manifested through the police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, see judgments number 401-91, at fourteen hours on February twentieth, and 619-91, at fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both rulings from nineteen ninety-one, and 2003-2864, at fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, from the Constitutional Chamber.) Thus, due to the significance derived from the legal implications entailed by subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, "The subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce among men, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval, that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially the Local Land Regulatory Plan - if one exists - as well as the development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls 'simple' does not include a process of urban habilitation for the use and enjoyment of the plots resulting from that subdivision (fraccionamiento). This is so because the legislator assumes that in these cases, the plots already have access and green areas resulting from previous urban development. It is for this reason that article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

'(...) Likewise, the obligation to cede areas for parks and community facilities is excepted for simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas...' (the highlighting is not from the original).

When a specific area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the plots, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution). For this reason—it is reiterated—the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of 'simple' subdivision (fraccionamiento) with urban development, greater land endowments for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions (fraccionamientos), due to its lesser significance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' approvals (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking competence to authorize a different type of approval; this being the case if urban planning regulations make such a distinction. Now, the subdivision (fraccionamiento) that forms part of the urbanizing process involving the habilitation of the plots, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are faced with a complex subdivision (fraccionamiento) and urbanization process that introduces limitations on private property due to urbanism (article 22 of the Urban Planning Law [Ley de Planificación Urbana]), which the Constitutional Court has indicated are fully in accordance with Constitutional Law (Ruling No. 5097-93 of 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision (fraccionamiento) project that we will call 'complex' is provided for in article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) which, in pertinent part, provides:

'Every subdivider (fraccionador) of land (...) and every urbanizer shall cede free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; the amount to be set for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (...).

The urbanizer's obligation to provide the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, and public roads obliges them to comply with urban provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations concerning those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by urban planning regulations and with the conditions those regulations establish. It is sufficient that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those plots to assert that it is not a "simple subdivision (fraccionamiento)", but a residential project that must, consequently, meet all the requirements indicated. Urban residential projects can only enable access to the plots through public roads that must have the dimensions and meet the requirements of the General Public Roads Law (Ley General de Caminos Públicos) and the Regulations for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), failing—in this latter case— specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has competence to authorize a project in which access to the plots is provided by 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)', 'agricultural easements (servidumbres agrícolas)', or 'simple easements (servidumbres)', since these are figures proper to Private Law and not to the residential urban planning regime governed by the rules and principles of Public Law." (Rulings number 175-2009 and 176-2009, cited above.)

Now, once the respective approval is granted, whether on the occasion of a simple segregation or an urban development project, the Municipality cannot disregard said action; such that in application of the theory of one's own acts, it could only do so through the legal mechanisms provided for such purpose, in articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); which has not occurred in this case.

VII.- CONCLUSION.- As a corollary of all the foregoing, it is appropriate to grant the appeal, and annul the challenged agreement, and by connection and consequence, official communication OAMSB-522-09, of October ninth, two thousand nine from the Mayor of the same local corporation; ordering the return of the case file so that the respondent Municipality resolves the request for map approval according to law.

THEREFORE

Agreement 314409, article 6, adopted by the Council of the Municipality of Santa Bárbara, Heredia, in ordinary session number 183, of October twenty-seventh, two thousand nine, is annulled; and by connection and consequence, official communication OAMSB-522-09, of October ninth, two thousand nine from the Mayor of said local corporation. The file is remitted to the municipality of origin so that it resolves, according to law, the request submitted by the legal representative of Inversiones Broz BRM, Limitada.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez

No.222-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las catorce horas cuarenta y cinco minutos del dieciséis de junio del dos mil once.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación municipal interpuesto por Nombre102232 , abogado, en su condición de apoderado especial de la sociedad INVERSIONES BROZ B.R.M., LIMITADA, contra el acuerdo 3144-09, Artículo 6, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia en la sesión ordinaria número 183, celebrada del veintisiete de octubre del dos mil nueve.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y;

CONSIDERANDO

I.- DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos: 1.) Que el nueve de noviembre del dos mil nueve, el Concejo de la Municipalidad de Santa Bárbara visa el plano catastrado número Placa16831, correspondiente a la propiedad ubicada en Dirección11518 , en el distrito Santo Domingo, cantón Santa Bárbara, de la Provincia de Heredia, con una extensión de dos mil cuatrocientos noventa y nueve metros diecinueve decímetros cuadrados, segregado de la propiedad inscrita en el Registro Público de la Propiedad con el sistema de Folio Real con la matrícula Placa16832, con el titular Nombre102233 , en el que se determinan los siguientes linderos: al Norte: con Nombre102233 ; al Sur: con calle pública, con un ancho de once metros: al Este: con Nombre102233 y al Oeste con calle pública con un ancho de once metros (folio 6); 2.) Que el plano anterior, dio origen a la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad con el sistema de Folio Real con la matrícula Placa16833, descrita en el plano catastrado número H-602539-99 (hecho no controvertido); 3.) Que por oficio OAMSB-522-09, del nueve de octubre del dos mil nueve, el Alcalde de la municipalidad de Santa Bárbara niega el permiso de construcción que presentó la empresa Inversiones Broz BRM, Limitada sobre la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad con el sistema de Folio Real con la matrícula Placa16833, aduciendo que, "De conformidad con el análisis técnico legal que se la ha venido exponiendo anteriormente, se reitera que dicho tramo de calle no está inventariada cómo pública, por tal razón no se puede visar el plano y consecuentemente no se puede otorgar licencia de permiso de construcción" (folio 46); 4.) que contra la anterior decisión, el quince de octubre siguiente, el personero de la empresa Inversiones Brozz BRM, Limitada, formula recurso de apelación (folios 2y 3); 5.) Que por acuerdo 3144-09, Arículo 6, adoptado en la sesión ordinaria número 183, celebrada del veintisiete de octubre del dos mil nueve, el Concejo de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia rechaza la apelación formulada, reiterando las consideraciones del Alcalde; y agrega la consideración de que al tenor de lo dispuesto en la Ley de Construcciones y el GAM, los topógrafos no son competentes para asignar la condición de vía pública, sino únicamente el Concejo, previo cumplimiento de una serie de requisitos técnicos (folios 4 y 5); 6.) Que contra la anterior decisión, el nueve de noviembre siguiente, personero de la empresa Inversiones Broz BRM, Limitada interpone los recursos de revocatoria con apelación en subsidio (folios 14 a16); 7.) Que por acuerdo 3345-09, Artículo 6, de la sesión ordinaria número 187, celebrada el veinticuatro de noviembre del dos mil nueve, el Concejo rechaza los recursos interpuestos, por estimar que la impugnación se dirige únicamente contra el oficio de la comunicación, no de su contenido, por lo que lo califica de acto de trámite; pero advierte de la posibilidad de interponer recurso de revisión (folio 19); 8.) Que el tres de diciembre siguiente, contra el acto anterior, el personero de la sociedad Inversiones Broz BRM, Limitada interpone recurso de revocatoria, advirtiendo que impugnó la decisión de fondo (folio 21); 9.) Que por acuerdo 3443-10, de la sesión ordinaria número 193, del cinco de enero del dos mil diez, el Concejo encausa el recurso formulado por la sociedad interesada el nueve de noviembre último, para dirigirlo contra el acuerdo 3144-09, Artículo 6, adoptado en la sesión ordinaria número 183, celebrada del veintisiete de octubre del dos mil nueve; de manera que, por las razones dadas en la decisión anterior, rechaza la revocatoria y eleva la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo (folios 24 y 25); y, 10.) que por acuerdo 3636-10, artículo 5, de la sesión ordinaria número 205, celebrada el veinticinco de marzo del dos mil diez, el Concejo aprueba el inventario de las vías públicas del cantón, entre las que se encuentra la denominada Dirección11519 (folios 28 a 32).

II.- DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como no probado el siguiente: Que el visado municipal del plano número H-602530-99 haya sido anulado por la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia por el procedimiento administrativo correspondiente o por sentencia judicial firme en proceso de lesividad. No hay prueba al respecto.

III.- DE LOS MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- Como motivos de inconformidad, la sociedad apelante argumenta que cuenta con visado municipal otorgado al plano catastrado número H-603530-99, otorgado por el Concejo de la Municipalidad de Santa Bárbara el nueve de noviembre del dos mil nueve, en el cual se reconoce como vía pública de acceso a su propiedad; debidamente recibida desde el siete de julio del año de mil novecientos noventa y dos, por el entonces Ejecutivo Municipal, Róger Morales Retana. Advierte que la actuación impugnada es contraria al principio de seguridad jurídica, y que no puede la autoridad local desconocer la situación, sea, un acto dictado conforme a las facultades de control en el proceso de segregación de un lote, en que debe verificarse si hay acceso de vías públicas, zonas o áreas protegidas, abastecimientos de aguas, existencia de nacientes, existencia de servicios públicos. Lo anterior revela que se trata de una decisión sin fundamento alguno, y que se intenta das aplicación retroactiva a normativa que es anterior a la entrega de la calle en cuestión. (Folios 2 y 3; 114 a 16.)

IV.- DE LA PRESUNCIÓN DE LA EXISTENCIA DE LAS VÍAS PÚBLICAS.- La determinación de la naturaleza pública de una vía se efectúa conforme lo disponen los artículos 4, 7 y 8 de la Ley de Construcciones, que disponen, por su orden, lo siguiente:

"Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparto o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público" "Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso.

Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate" "Artículo 8º.- Fraccionamientos o Loteos. Aprobado un plano, de fraccionamientos o loteos, de acuerdo con los Reglamentos sobre fraccionamiento, los terrenos que en dichos planos aparezcan como destinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al dominio público. La aprobación del fraccionamientos se otorgará por escritura pública, que deberá inscribirse en el Registro de la Propiedad para los efectos de cancelación de propiedad particular en lo que se refiere a los terrenos destinados a vía pública." De conformidad con las normas citadas, toda área que aparezca adscrita como calle pública en planos catastrados, lo que supone, un acto previo de contro de parte de las autoridades municipales, para su posterior un acto de inscripción en un Registro Público de la Propiedad, se presume que tiene la calidad de tal y, por ende, también como incorporada al demanio público, salvo prueba en contrario que deberá acreditar la parte que se oponga a dicha presunción. En igual sentido, la Ley de Planificación Urbana reafirma el carácter de plena prueba que constituyen los mapas oficiales, los planos y el catastro, de la afectación a dominio público de los terrenos o espacios entregados al uso público, según se desprende del numeral 43 que a texto expreso dice:

"Artículo 43.- El mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos" V.- ANÁLISIS DEL CASO EN ESTUDIO: LA INCONFORMIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.- La sociedad apelante lleva razón en sus argumentos, por lo que el acuerdo impugnado debe ser anulado. En efecto, en el caso concreto, se tiene que el nueve de noviembre del dos mil nueve, el Concejo de la Municipalidad de Santa Bárbara visa el plano catastrado número H-602530-99, correspondiente a la propiedad ubicada en Dirección11518 , en el distrito Santo Domingo, cantón Santa Bárbara, de la Provincia de Heredia, con una extensión de dos mil cuatrocientos noventa y nueve metros diecinueve decímetros cuadrados, segregado de la propiedad inscrita en el Registro Público de la Propiedad con el sistema de Folio Real con la matrícula Placa16832, con el titular Nombre102234 , en el que se determinan los siguientes linderos: al Norte: con Nombre102233 ; al Sur: con calle pública, con un ancho de once metros: al Este: con Nombre102233 y al Oeste con calle pública con un ancho de once metros (folio 6). Con ese acto, el órgano deliberativo, no el topógrafo que elaboró el plano, expresó su conformidad con el contenido de dicho documento catastral, en la que expresamente se reconocen como vía pública los linderos oeste y sur del lote que se pretendía segregar de la propiedad inscrita a folio real con la matrícula Placa16832, con un ancho de once metros. Por ello, en aplicación de la normativa transcrita en el Considerando anterior, mal hace en desconocer tal condición, para negar el permiso o licencia de construcción que solicita ahora la sociedad Inversiones Broz BRM, Limitada, por cuanto inclusive, pareciera que dicho acceso es reconocido con anterioridad a esa fecha, como vía pública. En ese tanto, no puede ahora la Municipalidad recurrida asumir que la vía es propiedad privada, a partir de esa errónea apreciación. Adicionalmente debe considerarse que, posterior al acuerdo impugnado, por acuerdo 3636-10, artículo 5, de la sesión ordinaria número 205, celebrada el veinticinco de marzo del dos mil diez, el Concejo aprueba el inventario de las vías públicas del cantón, entre las que se encuentra la denominada Dirección11519 (folios 28 a 32). Ello levantaría el "supuesto" impedimento para otorgar el permiso constructivo solicitado. No obstante lo anterior, al desconocerse el proyecto, zonificación del sitio, amojonamiento oficial y demás requisitos para el otorgamiento de las licencias constructivas, debe devolverse el legajo a la Municipalidad de origen para que se evalúe, conforme a derecho, la solicitud planteada.

VI.- OBSERVACIONES ADICIONALES.- Finalmente, y en atención a las razones que esgrimen las autoridades municipales en este caso para denegar la licencia constructiva a la sociedad Inversiones Broz BRM, Limitada, estima pertinente este Tribunal hacer las siguientes consideraciones. Se advierte que desconocen la competencia de las autoridades municipales en lo que respecta a la incorporación de bienes al demanio público. En la jerga jurídica nacional, se usan indistintamente los conceptos "vía pública", "camino" y "calle", entendiendo por tales, todo terreno de dominio público y uso común, que por disposición de las autoridades administrativas y judiciales se destinare al libre tránsito de conformidad con lo establecido en las leyes y sus reglamentos del tema en referencia. Es cabalmente por el destino o vocación que tienen estos accesos -en los términos del numeral 261 del Código Civil-, sea, la de estar dispuesto al libre acceso de los transeúntes y vehículos automotores, y por el sujeto a quien corresponde su administración (la Administración Pública, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Poder Ejecutivo- o las Municipalidades -entidad descentralizada por el territorio-), que se trata de bienes de dominio público, y por ello, le son aplicables las características propias de este tipo de bienes, por lo que son imprescriptibles, inalienables, inembargables y están sujetos al poder de policía en lo que respecta a su administración, como lo ha considerado con anterioridad nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 2306-91. Ahora bien, se entiende por afectación la incorporación de bienes al demanio público, en virtud de lo cual se constituye en el elemento más tradicional y característico de la teoría del dominio público, que cumple con dos funciones esenciales: en primer término, hace referencia al especial condicionamiento finalista al que está sujeto el bien (tanto público como privado) que se afecta -en tanto en el régimen del patrimonio natural del Estado y del patrimonio histórico-arquitectónico es posible reconocer su naturaleza jurídica dual, que se deriva de su titularidad-; que hace que, tratándose de bienes incorporados al demanio público, es esa finalidad la que precisamente define su especial régimen jurídico (bienes de dominio público); y tratándose de bienes adscritos al régimen de la propiedad privada, motiva y sustenta la limitación de interés social que le ha sido impuesta. En este sentido debe, tenerse en consideración que el acto de la incorporación de un bien al demanio público no está librado al azar, esto es, nunca es caprichoso ni arbitrario, y aún cuando se trata de un concepto indeterminado para la ciencia jurídica, es determinable por cuanto se nutre de la conjugación de otras disciplinas -biológica, historia, arquitectura, geología, ingeniería ambiental, arqueología, tecnología, arte, etc.-, con lo cual, se trata de un juicio valorativo objetivo basado en la aportación de disciplinas no jurídicas y que son de índole técnico, a fin de determinar el valor ambiental del bien. Por tal motivo es que para la incorporación de bienes a este régimen especial de tutela jurídica se requiere de estudio técnicos previos y propios de esas otras disciplinas. Se trata de bienes que, por voluntad expresa del legislador -artículo 261 del Código Civil- tienen un destino especial de servir a la comunidad -al interés público-, esto es, están afectados por su naturaleza y vocación; de suerte que no pertenecen a ningún particular, ni siquiera al Estado, sino a la Nación, lo cual se traduce en un régimen jurídico distinto, que los saca del comercio de los hombres (sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 5399-93, 5976-93, 1347-95; 320-96, 1345-96, 3145-96, 5026-97, 0304-98, 2000-10466; 2003-3480, 2005-7158, y 2002-3821). Y, en segundo lugar, la afectación se constituye en un instrumento que hace evidente la dinámica del bien afectado, que tratándose de un bien demanial, demarcado el inicio de esa demanialidad; y, en relación con los bienes particulares, denota el momento en que se impone la limitación de interés social a la propiedad privada. La afectación puede devenir de una norma, a saber, constitucional, por ejemplo en los supuestos previstos en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política; legal, a modo de ejemplo, los supuestos de la zona marítimo terrestre, las áreas limítrofes, los patrimonios histórico-arquitectónico, arqueológico y el forestal, que están determinados en la respectiva ley; así como reglamentaria. Pero también la afectación puede devenir de un acto administrativo. Este es el supuesto de las vías públicas cantonales, cuya afectación se hace a través de la aprobación y recepción de proyectos urbanísticos, a cargo de la respectiva municipalidad, pero no exclusivamente, en tanto del numeral 33 de la Ley General de Caminos, se estatuye una verdadera potestad de imperio a los gobiernos locales para hacer tal afectación, como resultado final de la realización del procedimiento administrativo que hizo al efecto. Ejercen las municipalidades un importante control urbano cuando se les someten planos para su correspondiente otorgamiento de visado, en los términos exigidos en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. En efecto, el ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad , salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en esta materia a otros órganos administrativos" El "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.) Así, por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así, "El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local -si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como "simple", no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

"(...)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas..." (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirientes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo -se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso de fraccionamiento "simple" con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados "complejos" (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto Nº 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos "complejo" se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

"Todo fraccionador de terrenos (...) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes , del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (...).

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por la ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas área. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un "simple fraccionamiento", sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este último caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante "servidumbres agrícolas adoquinadas", "servidumbres agrícolas" o "simples servidumbres", puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resoluciones número 175-2009 y 176-2009, supra citadas.)

Ahora bien, otorgado el visado respectivo, ya sea con ocasión de una simple segregación o de un proyecto urbanístico, no puede la Municipalidad desconocer dicha actuación; de manera que en aplicación de la teoría de los actos propios, sólo podría hacerlo mediante los mecanismos legales previstos a tal efecto, en los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública; lo que no se ha dado en este caso.

VII.- CONCLUSIÓN.- Corolario de todo lo expuesto, procede acoger el recurso de apelación, y anular el acuerdo impugnado, y por conexidad y consecuencia, el oficio OAMSB-522-09, del nueve de octubre del dos mil nueve del Alcalde de la misma corporación local; ordenando la devolución de los autos para que la Municipalidad recurrida resuelva la solicitud de visado de planos conforme a derecho.

POR TANTO

Se anula el acuerdo 314409, artículo 6, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Santa Bárbara, Heredia, en la sesión ordinaria número 183, del veintisiete de octubre del dos mil nueve; y por conexidad y consecuencia, el oficio OAMSB-522-09, del nueve de octubre del dos mil nueve del Alcalde de dicha corporación local. Se remite el legajo a la municipalidad de origen para que resuelva conforme a derecho, la solicitud presentada por el personero de Inversiones Broz BRM, Limitada.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez Apelación Municipal Inversiones Brozz BRM, Limitada contra la Municipalidad de Santa Bárbara