Municipal agreement prohibiting farmers market on public road upheld for environmental and traffic risksConfirmación de acuerdo municipal que prohíbe feria del agricultor en vía pública por riesgos ambientales y viales

IV. MUNICIPAL COMPETENCIES UNDER THE NATIONAL LEGAL SYSTEM

It must be clear that it is based on the scope of competence defined in Article 169 of the Political Constitution that the administrative activity and management of municipalities in our country resides in the "administration of local interests and services" of the locality to which they are circumscribed, that is, the canton, and for this purpose they are endowed with governmental autonomy, although subject to the fiscal, financial, accounting, and legality control of the Comptroller General of the Republic. Thus, their powers are generic regarding the subject matter known as "local affairs," and while there is no detailed enumeration of their own duties but rather a simple statement of their scope of competence, this does not mean it is indeterminable, through the law and the judge's interpretation, bearing in mind that it is an original constitutional competence that can only be displaced, totally or partially, by a nationalization or regionalization law (in this regard, see rulings number 6469-97, of sixteen hours twenty minutes on October eight, nineteen ninety-seven, and 5445-99, of fourteen hours thirty minutes on July fourteen, nineteen ninety-nine, both from the Constitutional Chamber).

And for the exercise of the municipalities' scope of competence, Article 170 of the Political Constitution endows them with governmental autonomy, meaning they enjoy the prerogatives of first-degree autonomy—administrative—that is, they have the power to determine how to administer the institution's resources to fulfill the assigned purposes and duties, in this case, the "administration of municipal interests and services," as delegated by Article 169 of the Constitution; and which constitutional jurisprudence has developed as the competence of the municipal sphere, within the concept of "local affairs" (in this regard, see rulings number 6469-97, 5445-99, and 2001-9677); and second-degree autonomy—of government—which in particular is the power of self-direction or political self-governance, translating into the definition of the institution's guidelines, objectives, goals, and purposes.

The foregoing means that they are not subject to directives and planning from the Central Government; rather, a relationship of coordination must exist with the latter, in the terms indicated by constitutional ruling 5445-99 (cited above). The Municipal Council is responsible for defining the entity's government policy, as provided for in subsection a) of Article 13 of the Municipal Code, in accordance with the government program registered by the Municipal Mayor for the term for which he was elected. Consequently, it is the Mayor who executes it, through his management as "general administrator" of the local corporation (Article 17, subsection a) of the cited legal body).

VI. PUBLIC ROADS AS PUBLIC DOMAIN ASSETS

It is precisely because of the purpose or vocation that public roads have, under the terms of numeral 261 of the Civil Code, namely the free access of pedestrians and motor vehicles, and the entity responsible for their administration (the Public Administration, whether the Ministry of Public Works and Transport—Executive Branch—or the Municipalities—territorially decentralized entity), that they are public domain assets, and therefore, the inherent characteristics of this type of asset apply to them, meaning they are imprescriptible, inalienable, unattachable, and subject to police power concerning their administration, as our Constitutional Court has previously considered in ruling number 2306-91:

"Consequently, the national regime of public domain assets, such as the roads of the Capital City, be they municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men, and therefore, any permits granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate." Thus, the teleological element is provided for in Articles 44 and 45 of the Urban Planning Law, which, as relevant, literally and respectively state:

"Public domain over areas of streets, squares, gardens, parks, or other open spaces for general public use is constituted by that same use, and its registration in the Property Registry may be dispensed with if it appears on the Official Map …" "The properties referred to in the preceding article may be transferred to another public use, pursuant to the determinations of the Regulatory Plan, but if they have a purpose designated by law, the change must be approved by the Legislative Assembly." Regarding the ownership of these assets, Article 2 of the General Roads Law states:

"All lands occupied by existing or future public highways and roads are property of the State. Municipalities own the streets within their jurisdiction. Public highways and roads may only be built and improved by the Ministry of Public Works and Transport. However, with prior authorization from said Ministry, municipalities and decentralized State institutions that have functions related to the construction of public roads may execute them directly or through third parties..." Furthermore, Article 28 of this same law (General Public Roads Law) contains the following statement regarding their disposition and their special regime of affectation:

"It is strictly prohibited for the Ministry of Public Works and Transport and for Municipalities to grant permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public roads, or to perform acts that imply, in any form, the same by private individuals. Those who perform such acts on public lands under the care of the Ministry of Public Works and Transport or the Municipalities shall be administratively evicted by them within the following fifteen days from the written warning issued to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and compensation for damages that may have been caused." (Highlighting is not from the original.)

The Constitutional Chamber has stated in this regard:

For its part, Decree-Law number 833, of November four, nineteen forty-nine, issued by the Founding Junta of the Second Republic, which enacted the Construction Law, provides in Article 5:

"Public roads are inalienable and imprescriptible, and therefore, no mortgage, attachment, use, usufruct, or easement (servidumbre) benefiting a specific person may be constituted upon them, in the terms of common law. The rights of transit, illumination and aeration, view, access, drainage, and other similar rights, inherent to the purpose of public roads, shall be governed exclusively by administrative laws and regulations." Thus, permits or concessions for the use of roads may only be granted; however, these do not create any right in favor of the permittee or concessionaire, as provided for in subsection 6 of the Construction Law. These permits or concessions must be temporary and may be revoked by the Municipality. In addition, it must be added that they cannot be granted to the detriment of free, safe, and expeditious transit or, in general, to the detriment of any of the purposes for which such roads, according to their class, were intended.

VI. LEGALITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT

Following a meticulous study of the case file, the arguments of the appellant association, and the multiple actions of both the Municipality of the central Canton of Heredia and other public entities, this Tribunal reaches the conclusion that the challenged agreement must be upheld, based on the following considerations: First: It was issued in exercise of the competencies constitutionally and legally assigned to the municipalities, and particularly to the Council, precisely in safeguarding the interest of the community as a whole, specifically the residents, as the environmental and road problems generated by holding the Farmer's Market in said canton on a public road—precisely 14th Avenue, located very close to the new Hospital of the Province of Heredia—are duly substantiated. This situation even endangers the health of patients due to the collapse it causes, even though it occurs only once a week, as evidenced by the multiple complaints filed by neighbors since the year two thousand seven.

As previously indicated, national and cantonal public roads are intended for the free transit of vehicles and persons, and logically, holding the market on the public road is contrary to that purpose. Second: Based on the Law for the Regulation of Farmer's Markets, number 8533, of June seven, two thousand six, Municipalities are not responsible for organizing Farmer's Markets; rather, that responsibility lies with legally constituted producer organizations for that purpose, under the control and oversight of the National Junta of Markets of the National Farmer's Market Program. Therefore, the management carried out by local governments in this matter is limited solely to assisting "in the promotion and development of farmer's markets, as well as in the search for solutions that guarantee an adequate physical space for the proper commercial development of the markets. Municipalities that provide municipal police services may collaborate, in coordination with national authorities, to guarantee security in farmer's markets." Consequently, their participation is limited to collaborating with the implementation of these markets, but this does not obligate them to provide the physical space, since that is the exclusive competence of the administrators and responsible parties for these activities; at most, they can expedite the corresponding procedures so that such spaces can be enabled for the intended function, without this implying or resulting in the waiver of environmental and technical requirements provided for in the legal system, before the Municipality itself and before other competent authorities on the matter, such as the National Environmental Technical Secretariat and the Ministry of Health.

It is recalled that environmental regulations are of public order, meaning they are not subject to private agreement or pact between individuals or with the Public Administration. In this sense, it is deemed necessary to remind the appellant that Municipalities—like the rest of the Public Administration—have the obligation to effectively comply with the constitutional mandate established in Article 50, which establishes environmental protection as a true public function or power for the entire state apparatus, of which Municipalities form a part (within the constitutional structure of the Costa Rican State). As such, it translates into concrete obligations for public administrations, thus conditioning political objectives and, consequently, the action of public powers in general, to fully comply with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. For this purpose, they can and must act in a coordinated manner with other public agencies—such as the Ministries of Health and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications; SETENA, etc. Third: There is no normative provision, nor any pact or agreement between the Municipality of Heredia and the Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor, that prevents the Council of the indicated local government from adopting an agreement such as the one challenged, that is, setting a non-extendable deadline for the use of a cantonal road for the operation of the canton's farmer's market. On the contrary, there exists an agreement signed on April second, two thousand eight, between the indicated parties, which stipulated:

"4. That the JUNTA NACIONAL undertakes and obligates itself that, after May fourth, two thousand eight, the Farmer's Market of Heredia will not be held on 14th Avenue of Heredia or on any other public road in the canton, and therefore, they obligate themselves that once said term has expired, no producer will attempt, with their consent, to set up in that location to sell their products. The JUNTA NACIONAL adds that if any producer attempts to set up in that location after the term has expired, they do so under their own responsibility, and the JUNTA NACIONAL accepts and urges the MUNICIPALITY to have that producer removed from the location, receiving the same treatment that the Municipality normally applies to a common street vendor who attempts to operate without a license from the City Council. 5. That the referenced deadline is non-extendable, and there shall be no reason whatsoever for which, after the indicated deadline has expired, the market continues to operate on the mentioned avenue. 6.

That the JUNTA NACIONAL obligates itself to fulfill its commitment to remove the Farmer's Market of Heredia from 14th Avenue after the term established herein has expired, even if it should happen that by that date, the JUNTA NACIONAL does not have a place to install the Market, or, even if having one, it has not been able to obtain the permits legally necessary to hold the activity" (folios 58 to 60).

It is not evident from the record that said pact has been annulled, repealed, or modified by a subsequent one or by agreement of the Council of the Municipality of the central canton of Heredia; what has occurred is great tolerance by the local government, which has extended the permit to use the public road on various occasions, which, it is insisted, have no normative basis whatsoever. Quite the contrary, it could be thought that this endangers the interest of the canton's community as a whole, due to the multiple problems generated by holding this activity on the public road. Thus, the relocation of the farmer's market's location to remove it from the public road has never been conditioned, nor can it be, on the granting of all the permits that would allow such relocation to a property intended to be conditioned for that purpose. The foregoing is consistent with ruling number 2008-7116, of twelve hours forty-six minutes on April twenty-fifth, two thousand eight, in which the Constitutional Chamber recognized the power of the Council of the Municipality of Heredia to not permit the use of 14th Avenue for the holding of the farmer's market (folios 78 to 86).

Fourth: Finally, and no less importantly, this Tribunal does not find that the challenged decision suffers from any nullity based on the grounds alleged by the appellant, since it is not true that either the Council President or the Special Emergency Commission for the operation of the Farmer's Market in Heredia recommended that the extension of the permit to use 14th Avenue should be until September twenty-third, two thousand eight. It is evident from the case file that said decision was submitted for consideration to the Council, the body that ultimately determined the final date of August twenty-second of the same year; this does not denote such a "surprising" modification, nor one that violates due process. It must be borne in mind that the decision is neither sudden nor surprising, given that from the beginning, the deliberative body has attempted to recover the purpose of 14th Avenue and has made its decisions known to the residents (neighbors).

In any event, despite the foregoing considerations, it is noted that the reports of commissions before the Council are not binding but rather mere recommendations, and the deliberative body may resolve contrary to the recommendation issued, as has happened on multiple occasions, and which is not the case under study, with the sole obligation to substantiate or state the grounds for the final decision, in accordance with the provisions of Article 136 of the General Law of Public Administration. It should be noted that the challenged agreement is duly substantiated (or grounded), in the opinion of this Tribunal, according to the considerations given." This Agreement shall be disseminated to the population of Heredia and the nation so that they may know the terms under which the matter has been definitively resolved" (folios 58 to 60);

• 7)That by agreement ALT-Nº 4, Article IV, of extraordinary session number 177-2008, of April third, two thousand eight, the Council revokes the agreement taken by that deliberative body in session 166-2008, thereby extending the deadline given to the Junta Nacional de Ferias to May 4, two thousand eight, a deadline it describes as non-extendable (improrrogable) (folio 62);
• 8)That by judgment number 2008-7116, at twelve hours forty-six minutes of April twenty-fifth, two thousand eight, the Constitutional Chamber declares without merit the amparo appeal filed by Wenceslao Bejarano Rodríguez, in his capacity as legal representative of the Asociación Junta Nacional de Ferias, against the Mayor of the Municipality of the central canton of Heredia, regarding the decision not to allow the holding of the Farmer's Market at Dirección11662 (folios 78 to 86);
• 9)That by official letter JNFA / 036-2008, of April thirtieth, two thousand eight, engineer José Manuel Ortiz Messeguer, Executive Director of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor, requests from the Council of the Municipality of Heredia an urgent hearing for Monday, May fifth, for the purpose of explaining the need to extend the deadline for the relocation of the Farmer's Market of Heredia to May twenty-fifth, two thousand eight, the date on which the inauguration of the new fairground is scheduled for the thirty-first of the following May (folio 89);
• 10)That on May first, two thousand eight, Silvia Inés, Nombre102670 and Nombre102671, all with the surname Ulate Chaverri, in their capacity as owners of the property registered in the Public Property Registry, in the District of Heredia, under folio real number Placa16990, rights 001, 002 and 003, sign a lease agreement with an option to purchase with Wenceslao Bejarano Rodríguez, in his capacity as legal representative of the Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor del cantón Central de Heredia, for the operation of the Farmer's Market, belonging to the Programa Nacional de Ferias del Agricultor, for which purpose the lessors authorize the convenient remodeling to convert it into a fairground (folios 92 to 100);
• 11)That by official letter DPV-OF-3914-09, of May twelfth, two thousand eight, the Departamento de Previsión Vial of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes grants the construction alignment for property 4046123-001 (folios 204 and 205);
• 12)That by official letter DOPUS-013-2008, of May thirteenth, two thousand eight, the Person in Charge of the Regulating Plan -geologist Francisco Domínguez Barrios- and the Acting Operational Director - approved by engineer Carlos Guillén Ruíz- of the Municipality of Heredia, certify as compliant the land use (uso de suelo) of property 046123-003, for use as a farmer's market; a certificate valid for one year from its issuance (folio 227);
• 13)That by official letter JNFA /432-2008, of May twenty-sixth, two thousand eight, the Executive Director of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor requests the Council analyze the proposal to authorize the stormwater outlet (desfogue pluvial) on the property where it intends to relocate the Farmer's Market of Heredia, attaching the respective report prepared by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), in a document titled "Determinación de los caudales de escorrentía producto de la instalación de la feria del agricultor en terreno situado en el cantón central de Heredia" (report at folios 237-250; request at folio 254);
• 14)That by definitively approved and unanimous agreement number ALT-No.1, of Article VII, of ordinary session number 192-2008, of May twenty-sixth, two thousand eight, the Council decides: "*Not to grant further extensions for the withdrawal of the Farmer's Market, for which reason, on the coming Saturday, May 31, the Market may not be held on that avenue as it does not have a permit for it; the Municipal Mayor being responsible for ensuring compliance with this agreement. *Since the representatives of the Junta Nacional have submitted the respective documentation for the granting of the stormwater outlet permit, it is agreed to refer this application on an urgent basis to the environment and works committees so that they may render a joint opinion as soon as possible" (folios 251 and 252);
• 15)That by official letter JNFA /052-2008, of May twenty-eighth, two thousand eight, submitted to the Council Secretariat on the following May twenty-ninth, Wenceslao Bejarano Rodríguez, representing the Junta Nacional de las Ferias del Agricultor, requests permission from the Council to establish the food health market of fruits and vegetables of the city of San José, to operate on the days May 31, June 7 and 14, two thousand eight, on the property of the Ulate Chaverri siblings (folio 255);
• 16)That by official letter JNFA /053-2008, of May twenty-eighth, two thousand eight, submitted to the Council Secretariat on the following May twenty-ninth, Wenceslao Bejarano Rodríguez, representing the Junta Nacional de las Ferias del Agricultor, requests permission from the Council of the Municipality of Heredia to operate at Dirección11661 on Saturday, May 31, two thousand eight, to prepare the market site with the minimum conditions of potable water, sanitary cabins, and electrical energy, so that they would begin at the new site as of the following June seventh (folio 256);
• 17)That by official letter JNFA /055-2008, of May twenty-eighth, two thousand eight, submitted to the Council Secretariat on the following June second, Wenceslao Bejarano Rodríguez, representing the Junta Nacional de las Ferias del Agricultor, requests a hearing from the Council of the Municipality of Heredia for June second, to "analyze the situation of the Heredia market located at Dirección11661," because their works had been shut down for lack of the respective permits; and to request that they "let us continue with the activity at Dirección11661 until all permits are obtained and we have the property in desirable conditions" (folio 257);
• 17)That by definitively approved agreement number ALT No.2, Article II, of extraordinary session number 193-2008, of May twenty-ninth, two thousand eight, the Council decides to deny the permit request of Mr. Wenceslao Bejarano Rodríguez, President of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor, to hold the farmer's market on May thirty-first, two thousand eight, at Dirección11662; as well as the permit request to hold the food health market of fruits and vegetables on May thirty-first, June seventh and fourteenth of that year, on the property of the Nombre102672 siblings, because said activity does not have the approval (visto bueno) of the Ministry of Health, according to document ARSHRSD-1637-08, of May twenty-ninth, two thousand eight, signed by Doctor Mayela Víquez Guido, Director of the Área Rectora de Salud, Alex Álvarez Vega, Environmental Management Technician, and Danny García Mora, Environmental Management Technician of the Ministry of Health, given that the land does not yet meet the minimum conditions, as indicated by the applicant themselves -in official letter JNFA 053-2008-, which could pose a danger to the vendors themselves, users, and neighbors of the surrounding communities; and taking into consideration that the Minister of Agriculture and Livestock offered the PIMA-CENADA facilities as an emergency alternative solution, which the Junta Nacional de Ferias del Agricultor should consider (folios 260 and 261);
• 18)That on May twenty-ninth, two thousand eight, the Director of the Área Rectora de Salud -Doctor Mayela Víquez Guido-, and the Environmental Management Technicians -Alex Álvarez Vega and Danny García Mora-, of the Central North Region of the Ministry of Health, grant the location approval (visto bueno de ubicación) for the farmer's market of Heredia, with the indication that the municipal certification of authorization for the stormwater outlet (desfogue de aguas pluviales) remains to be provided (folio 259);
• 19)That by agreement 1º ALT, Article IV of ordinary session number 194-2008, of June second, two thousand eight, upon the Council's review of document JNFA /053-2008, it orders the following: "1. To form a Special Emergency Commission, which shall be composed of the four heads of the Municipal Council's factions, a representative of the Junta Nacional de Ferias, two representatives of the producers, Licenciado Manuel Zumbado -President of the Municipal Council-, Mr. José Manuel Ulate Avendaño -Municipal Mayor-, and it shall be advised by the Minister or Vice Minister of the Ministry of Agriculture and Livestock. 2. The special commission must submit a final report on June 23, 2008, assessing the status of the definitive permits regarding the land on which the market will be located. They must assess the conditions of said land to study and analyze the possibility of a temporary relocation permit for said market. Furthermore, they must request a pronouncement from the Caja Costarricense del Seguro Social clearly indicating whether at this time the holding of the market causes any inconvenience related to the construction of the new Heredia hospital, or indicating from what moment it would cause detriment to said construction. 3. With a view to this objective, the agreement taken by the Council, which indicates that the farmer's market cannot be held at Dirección11661, is suspended, therefore the days of June 7, 14, and 21, 2008 are enabled to hold the market at Dirección11661" (folios 264 to 266);
• 20)That the special commission is composed of Juan Morales Madriz, Sigrifredo Montero Arguedas, and Wenceslao Bejarano Rodríguez (folio 268);
• 21)That by Agreement Alt No. 2, Article III of ordinary session number 198-2008, of June nineteenth, two thousand eight, the Council, upon the recommendation of the Special Commission, maintains "the suspension of the effects of the agreement ordering the withdrawal of the farmer's market from Dirección11661 until Monday, July 21, two thousand eight, the day on which a second report will be presented with the actions taken and permits obtained," this because the progress of the requested permits is as follows: "1. The Nombre3456 permit is expected to be approved no later than Friday, June 27 of the current year. 2 Health Operating Permit, pending only the approval of the stormwater outlet (desfogue de aguas) by the Municipality. 3. On Friday, June 20, filtration studies and other pertinent studies for the approval of the stormwater outlet will be conducted by Nombre2449. 4. For the construction permit, only the approval of the stormwater outlet remains pending. 5. For the business license (patente comercial), only the Operating Permit from the Ministry of Health is pending. Once all requirements are submitted, it will be ready in a maximum of one hour" (folios 281 to 283);
• 22)That by official letter SGP-DGI-197-2008-SETENA, of June twenty-third, two thousand nine, the Head of the Department of Institutional Management of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, before ruling, notifies the Junta Nacional de Ferias del Agricultor to submit, within a term of ten following business days, a traffic impact study (estudio de impacto vial), duly endorsed (refrendado) by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which must include, in the site design, the location of bus bays or stops around said project (folios 287 and 288);
• 23)That by official letter SG-DG-0207-2008, of July second, two thousand eight, the General Secretary of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental informs congressman Gilberto Jerez Rojas, regarding the relocation project of the farmer's market of Heredia, that "(D)ue to the fact that this is an activity that causes environmental impacts concerning (water, soil, traffic impact, etc.), generating especially a large amount of solid and liquid waste. Given this situation, this office requests the corresponding studies (Local Hydrogeological Study, Solid and Liquid Waste Management Plan, traffic impact study duly endorsed by the MOPT), (sic) in order to know what the possible impacts of the activity would be and thus propose what the environmental measures will be" (folios 292 and 293);
• 24)That by official letter JNFA /064-2008, of July fourth, two thousand eight, Wenceslao Bejarano Rodríguez requests a hearing with the Minister of the Presidency, Rodrigo Arias Sánchez, to analyze the situation of the farmer's market in Heredia (folio 298);
• 25)That in a note of July fourth, two thousand eight, Wenceslao Bejarano Rodríguez requests Nombre3456 to extend the deadline to comply with the notification made by official letter SGP-DGI-197-2008-SETENA (folio 301);
• 26)That by official letter No. 2008-0031, of July seventh, two thousand eight, the company Diseño y Consultoría en Transportes y Vialidad, Sociedad Anónima (Transvial), submits to the Junta Nacional de Ferias a formal offer for professional engineering services to conduct the environmental impact study for traffic impact (estudio de impacto ambiental de impacto vial), for the project of the new location of the farmer's market of Heredia, for which it charges thirty-six thousand dollars ($36,000.00), and estimates a duration of five weeks (folios 302 to 311);
• 27)That by official letter JNFA-065-2008, of July eighth, two thousand eight, Wenceslao Bejarano Rodríguez requests Ingeniería de Transporte Público's collaboration to achieve the endorsement (refrendo) to operate the Farmer's Market of Heredia, in which he makes the following proposals: "First: The Junta Nacional de Ferias has made the greatest effort to relocate the Heredia market, to a property located in Barreal, in the District of Ulloa, Canton of Heredia, Province of Heredia. Second: This property has a bus stop in front, at Dirección11664, this stop requires some repairs, which we commit to making, with your due authorization. Dirección11665 has a stop that is barely marked; it needs to be remarked and authorization given to adapt it according to existing provisions. Third: The Taxi Stand will be located within the property, having duly identified those who will provide the service, they will be situated along the front of the property, for which a mesh fence will be provided, locating them within the property, with entrances and exits 10 meters wide, this property has 272 meters of frontage. Fourth: Considering that the greatest influx of consumers will come from Heredia, it is necessary to mark two islands that facilitate access to the property at Dirección11665, according to the location of the entrance gates. Regarding the behavior of street vendors, vehicular traffic, and security, we have the support of the Municipality of Heredia, Traffic Police, and Civil Guard, as established by Law 8533. Fifth: That due to the size of the property, 17,7391.93 square meters, 60,000.00 square meters were allocated to the farmers and 11,731.93 to parking areas for consumers, so that traffic flow will not be affected, committing ourselves to provide all necessary services within the property to give the greatest safety and good service to consumers, farmers, and neighbors, bearing in mind that this is an activity that takes place only on Saturdays" (folios 312 and 313);
• 28)That by official letter RC-085-2008, of July sixteenth, two thousand eight, Rodolfo Días Alvarado, of the Western and Southern Central Region of the Operations Area of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, communicates to the Executive Director of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor the results of the inspection and percolation test at the site, and the alternatives for resolving it, in this case, maintaining temporary management of runoff water (aguas de escorrentía) from an event, in the parking area; establishing an operation and maintenance plan for this infrastructure during the rainy season; improving the external sewer network of the property in a stretch of approximately three hundred meters; and, improving the stormwater sewer system (alcantarillado pluvial), with the construction of a manhole (pozo de registro) in front of the location of vertex five of the cadastral plan and from this point, installing a RIB-LOC type pipe five hundred meters in diameter up to the natural outlet (desfogue natural) located at a distance of three hundred meters; with manholes every one hundred meters (note at folio 318; study at folios 319 to 329);
• 29)That on July eighteenth, two thousand eight, the previous proposal was brought to the attention of the Engineering Department of the Municipality of Heredia; which, by agreement adopted in session 207-2008, of the following July twenty-ninth, was referred to the Works and Environment Commission for the rendering of an urgent report (official letter JNFA-068-2008, at folio 331; and referral at folio 345);
• 30)That in the report of July twenty-first, two thousand eight, of the Special Commission for the Farmer's Market, the actions carried out are reported, according to which it "recommends maintaining the suspension of the effects of the agreement ordering the withdrawal of the Farmer's Market from Dirección11661, for a term to be analyzed and approved by the Municipal Council. Likewise, once this term has expired, the commission must present a third report with the actions taken and permits obtained" (folios 336 and 337);
• 31)That by official letter 082-2008, of August fourth, Wenceslao Bejarano Rodríguez, in light of his knowledge of a motion by a council member proposing that the non-extendable extension be until August twenty-third, two thousand eight, submits a request to the Council to continue with the extensions for the use of Dirección11662, until all permits are obtained (folios 347 and 348);
• 32)That in Article 4, Chapter III, of ordinary session number 48-2008, held on August nineteenth, two thousand eight, the Council unanimously agrees: "1. To extend the deadline for the operation of the Farmer's Market of Heredia at Dirección11661 until Saturday, August 23, 2008, same which shall be non-extendable (improrrogable). 2. To respectfully request the congresspersons of the Province of Heredia to form a support, oversight, and follow-up commission for obtaining the missing permits at SETENA, namely: Mr. Fernando Sánchez H., Hilda González, José Ángel Ocampo, Lesvia Villalobos, and Mr. Francisco Molina, with the aim that the construction of the new Hospital not suffer delays. 3. To respectfully request the Executive Branch, through the President of the Republic, Dr. Óscar Arias Sánchez, and the Minister of the Presidency, Mr. Rodrigo Arias Sánchez, to use their good offices so that the Nombre3456 may expedite the processing of permits for the temporary Heredia fairground. 4. To notify this agreement to the Agricultural Affairs Commission of the Legislative Assembly, Junta Nacional de Ferias, Minister of Agriculture, UPA Nacional, Heads of all Factions of the Legislative Assembly, Asociación Pro Hospital de Heredia, Asociación de Desarrollo de la Provincia, Asociación Heredia Por Media Calle, 10 Municipalities of Heredia. 5. To instruct the Administration to prepare a bulletin with this information for market users and farmers and to distribute it within a term of no more than ten days" (folios 339 to 341 and 355);
• 33)That against the previous decision, on the following August thirteenth, Wenceslao Bejarano Rodríguez presents a motion to revoke and an appeal (motion at folio 376; agreement at folios 360 to 363);
• 34)That by decision Alt-No. 3, of article VI, of ordinary session number 233-2008, held on November third, two thousand eight, the Council unanimously approves report number 87 of the Works Commission, based on official letter DIM-1177-2008, which determines that the stormwater outlet (desfogue pluvial) proposal complies with the recommendations of the Technical Units, and recommends that all technical details be incorporated into the construction plans submitted to the municipality; and it does not approve the first alternative for stormwater mitigation, of using the parking lot as a retention reservoir (report at folios 379 and 380; agreement at folio 383);
• 35)That based on the report of the Farmer's Market Commission, the Council rejects the motion to revoke and admits the appeal before the Administrative Litigation Court; and adds that since the situation that motivated the creation of the special emergency commission for the relocation of the market still persists, it refers the matter to that commission so that it may resume work "for the purpose of seeking a definitive solution to the problem, presenting the respective report or reports before the Council" (report at folios 343 and 344; agreement at folios 389 and 390);
• 36)That in May of two thousand eight, Jafet Soto Molina, Nombre102673, Nombre102674, file a formal complaint before the Administrative Environmental Tribunal for the potential environmental damage that could be caused to the Bermúdez riverbed by the relocation of the farmer's market to a piece of land located at Dirección11666 (folios 118 to 147);
• 37)That on May twelfth, two thousand eight, congressman Gilberto Jerez Rojas and a group of neighbors point out the environmental problems generated by holding the farmer's market at Dirección11662, which they estimate "will inexorably be transferred" to the proposed new location (folios 209 to 219); and
• 38)That on December twenty-second, two thousand eight, Nombre102675 files a complaint before the Municipality of Heredia regarding the problem of garbage accumulation resulting from the activities of the Farmer's Market at Dirección11662, and requests measures be determined for what is alleged (folios 384 to 387).

II.FACTS NOT PROVEN.- Of importance for the resolution of this matter, the following facts are deemed unsubstantiated: 1.) That the agreement signed on April second, two thousand eight, between the Municipality of Heredia and the Asociación Junta Nacional de Ferias has been annulled, repealed, or modified by a later one or by an agreement of the Council of the Municipality of the central canton of Heredia; 2.) That the members of the Special Emergency Commission for the operation of the farmer's market in Heredia required the Council to extend the use permit for Dirección11667 until September twenty-third, two thousand eight; 3.) That in the challenged agreement, the Special Emergency Commission for the operation of the farmer's market in Heredia was abolished; and, 4.) That the Municipality of the Central Canton of Heredia committed itself to providing municipal police services at the holding of the farmer's market of that canton. There is no proof thereof.

III.ON THE GRIEVANCES OF THE APPELLANT ASSOCIATION.- The legal representative of the Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor states that the challenged agreement is null and void, for disregarding the recommendation of the President of the Council and of the Special Emergency Commission for the operation of the farmer's market in Heredia, to extend the extension until the following September twenty-third, instead setting it until the following August twenty-third; which renders the decision "surprising"; by unilaterally modifying, through a motion, the indicated recommendation; which he deems violates due process. Likewise, he believes that with this decision, "the Special Commission, which must render its third report by the following September twenty-second, is totally abolished." In accordance with the foregoing, he requests that the motion for absolute nullity of the irregular modification of the Special Commission's report be favorably resolved, and the decision revoked, in order to extend the permit until September twenty-third, two thousand eight. (Folios 360 to 363.)

IV.ON THE COMPETENCES OF MUNICIPALITIES ACCORDING TO THE NATIONAL LEGAL ORDER.- It must be clear that it is based on the scope of competence, defined in Article 169 of the Political Constitution, that the activity and administrative management of municipalities in our country is vested in the "administration of local interests and services" of the locality to which it is circumscribed, that is, the canton, and for which it is granted governmental autonomy, though subject to fiscal, financial, accounting, and legality control by the Comptroller General of the Republic. Thus, their powers are generic, regarding the matter known as "the local", and insofar as there is no detailed list of their specific duties, but rather a simple enunciation of the scope of their competence; but this does not make it indeterminable, through law and judicial interpretation, taking into account that it is an original constitutional competence, which can only be displaced, totally or partially, by a nationalization or regionalization law (in this regard, see judgments number 6469-97, at sixteen hours twenty minutes of October eighth, nineteen ninety-seven and 5445-99, at fourteen hours thirty minutes of July fourteenth, nineteen ninety-nine, both from the Constitutional Chamber).

And for the exercise of the municipalities' scope of competence, Article 170 of the Political Constitution grants them governmental autonomy, thus they enjoy the prerogatives of first-degree -administrative- autonomy, that is, they have the power to determine how they will administer the institution's resources for the fulfillment of the assigned purposes and duties, in this case, the "administration of municipal interests and services", as delegated by constitutional Article 169; and which constitutional jurisprudence has developed as the competence of the municipal sphere, within the concept of "the local" (in this regard, see judgments number 6469-97, 5445-99 and 2001-9677); and second-degree -governmental- autonomy, which in particular is the power of self-direction or political self-governance, which translates into the definition of the institution's guidelines, objectives, goals, and purposes.

The foregoing means that they are not subject to directives and planning from the Central Government, and a relationship of coordination must exist with respect to the latter, in the terms indicated by constitutional judgment 5445-99 (cited above). The Municipal Council is responsible for defining the entity's governmental policy, as provided for in subsection a) of Article 13 of the Municipal Code, pursuant to the government program registered by the Municipal Mayor for the period for which they were elected. Consequently, it is the Mayor who executes it, through their management as the "general administrator" of the local corporation (Article 17 subsection a) of the cited legal body.)

VI.ON PUBLIC ROADS AS PUBLIC DOMAIN ASSETS.- It is precisely due to the purpose or vocation that public roads have, in the terms of numeral 261 of the Civil Code, namely the free access of passersby and motor vehicles, and the entity responsible for their administration (the Public Administration, whether the Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Executive Branch- or the Municipalities -entity decentralized by territory-), that they are public domain assets, and therefore, the characteristics inherent to this type of asset apply to them, such that they are imprescriptible, inalienable, unattachable, and subject to police powers regarding their administration, as our Constitutional Court has previously considered in judgment number 2306-91:

"Consequently, the national regime of public domain assets, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside of commerce, and therefore the permits granted will always be precarious and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate. –“ Thus, the teleological element is provided for in Articles 44 and 45 of the Urban Planning Law, which, as relevant, literally and respectively state:

"Public domain over areas of streets, squares, gardens, parks, or other open spaces for general public use, is constituted by that same use and its registration in the Property Registry may be dispensed with if it appears on the Official Map …" "The properties referred to in the previous article may be transferred to another public use, in accordance with the provisions of the Regulating Plan, but if their purpose is established by law, the change must be approved by the Legislative Assembly." Regarding the ownership of these assets, Article 2 of the General Law of Public Roads states:

"All lands occupied by existing public highways and roads or those to be built in the future are State property. Municipalities own the streets within their jurisdiction. Public highways and roads may only be built and improved by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. However, with prior authorization from said Ministry, municipalities and decentralized State institutions that have functions related to the construction of public roads may execute them directly or through third parties." Furthermore, Article 28 of this same Law (General Law of Public Roads) contains the following statement regarding their disposition and their special regime of encumbrance:

“The Ministry of Public Works and Transport and the Municipalities are strictly prohibited from granting permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public roads or from carrying out acts that imply any form of the same by persons. Those who perform such acts on public lands under the care of the Ministry of Public Works and Transport or the Municipalities shall be administratively evicted by them within the following fifteen days counted from the written warning given to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and the compensation for damages that may have been caused.” (The highlighting is not from the original.)

The Constitutional Chamber has stated in this regard:

For its part, Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen forty-nine, issued by the Founding Junta of the Second Republic, which promulgated the Construction Law, provides in Article 5:

“Public roads are inalienable and imprescriptible, and therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. The rights of passage, light and air, view, access, runoff, and other similar rights, inherent to the purpose of public roads, shall be governed exclusively by administrative laws and regulations.” Thus, permits or concessions for the use of roads may only be granted; however, these do not create any right in favor of the permittee or concessionaire, as provided by section 6 of the Construction Law. These permits or concessions must be temporary and may be revoked by the Municipality. Furthermore, it must be added that they cannot be granted to the detriment of free, safe, and unimpeded transit or, in general, to the detriment of any of the purposes for which such roads, according to their class, were intended.

VI.ON THE LEGALITY OF THE APPEALED AGREEMENT.- After a thorough study of the case file, the arguments of the appealing association, as well as the numerous actions of both the Municipality of the central canton of Heredia and other public bodies, this Tribunal concludes that the appealed agreement must be upheld, based on the following considerations: First: It is issued in exercise of the powers, constitutionally and legally assigned to the municipalities, and in particular to the Council, precisely in protection of the interest of the community as a whole, specifically the residents, as the environmental and road problems generated by holding the Farmers' Market in said canton, on a public road, namely Dirección11661 , located very close to the new Hospital of the Province of Heredia, are duly substantiated, such that it even endangers the health of patients, by the operation of said activity, due to the collapse it entails, even if it is only once a week; as recorded in the multiple complaints filed by neighbors since the year two thousand seven.

As previously indicated, national and cantonal public roads are intended for the free transit of vehicles and persons, and logically, holding the market on the public road is contrary to that purpose. Second: Based on the Law for the Regulation of Farmers' Markets, number 8533, of June seventh, two thousand six, Municipalities are not responsible for organizing Farmers' Markets, but rather the legally constituted producer organizations to that effect, under the control and oversight of the National Junta of Markets of the Farmers' Market Program at the national level; thus, the management that local governments exercise in this matter is limited solely to assisting "in the promotion and development of farmers’ markets, as well as in the search for solutions that guarantee an adequate physical space for the proper commercial development of the markets. Municipalities that provide municipal police services may collaborate, in coordination with national authorities, in order to guarantee security in the farmers’ markets." Consequently, their participation is limited to collaborating with the implementation of these markets, but this does not oblige them to provide the physical space, since that is the exclusive competence of the administrators and managers of these activities; at best, they can expedite the corresponding procedures so that such spaces can be enabled for the intended function; without this implying or translating into the lifting of environmental and technical requirements, provided for in the legal system, before the municipality itself and before other competent bodies in the matter, such as the National Environmental Technical Secretariat and the Ministry of Health; for it is recalled that environmental regulations are of public order, which implies that they are not subject to agreement or pact between private parties or the Public Administration.

In this sense, it is deemed necessary to remind the appellant that Municipalities —like the rest of the Public Administration— have the obligation to effectively comply with the constitutional mandate established in Article 50, which establishes environmental protection as a true public function or power for the entire state apparatus, of which Municipalities form part (within the constitutional structure of the Costa Rican State); which, as such, translates into specific obligations for public administrations, thus conditioning political objectives and, consequently, the action of public authorities in general, to fully comply with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, for which they can and must act in a coordinated manner with other public agencies —such as the Ministries of Health and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications; SETENA, etc.— Third: There is no normative provision, nor any pact or agreement between the Municipality of Heredia and the Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor, that prevents the Council of said local government from adopting an agreement like the one appealed, that is, setting a final, non-extendable deadline for the use of a cantonal road for the operation of the canton’s farmers’ market; in fact, the contrary is true, as there is an agreement signed on April second, two thousand eight, between the indicated parties, which provided:

"4. That the JUNTA NACIONAL undertakes and binds itself so that, after May fourth, two thousand eight, the Heredia Farmers’ Market will not be held on Dirección11663 nor on any other public road in the canton, for which they bind themselves so that, once said deadline has expired, no producer will attempt, with its consent, to set up in that place to sell their products. The JUNTA NACIONAL adds that should any producer attempt to set up in that place after the deadline has expired, they shall do so at their own risk, and the JUNTA NACIONAL accepts and urges the MUNICIPALITY to have them removed from the place, receiving the same treatment that the Municipality normally applies to a common street vendor attempting to operate without a license from the City Council. 5. That the referred deadline is non-extendable and there will be no reason for which, once the indicated deadline has expired, the market may continue operating on the mentioned avenue. 6. That the JUNTA NACIONAL binds itself to fulfill its commitment to remove the Heredia Farmers’ Market from Dirección11662 after the deadline established herein has expired, even if the eventuality should occur that on that date, the JUNTA NACIONAL does not have a place to install the Market, or, even having one, it has not managed to obtain the legally necessary permits to hold the activity" (folios 58 to 60.)

There is no record in the proceedings that said pact has been annulled, repealed, or modified by a later one or by an agreement of the Council of the Municipality of the central canton of Heredia; what has occurred is great tolerance on the part of the local government, which has extended the permit for the use of the public road on several occasions; extensions which, it is insisted, have no normative basis whatsoever; and rather, one might think it endangers the interest of the canton’s community as a whole, due to the multiple problems generated by holding this activity on the public road. Consequently, the relocation of the farmers’ market to remove it from the public road has never been conditional, nor can it be, upon the granting of all permits that would allow said relocation to a property intended to be adapted for that purpose. The foregoing is consistent with judgment number 2008-7116, of twelve forty-six hours on April twenty-fifth, two thousand eight, in which the Constitutional Chamber recognized the power of the Council of the Municipality of Heredia not to allow the use of Dirección11662 for the holding of the farmers’ market (folios 78 to 86).

Fourth: Finally, and no less important, this Tribunal does not find that the appealed decision has any nullity due to the reason alleged by the appellant, since it is not true that either the President of the Council or the Special Emergency Commission for the operation of the Farmers’ Market in Heredia recommended that the extension of the use permit for Dirección11662 should be until September twenty-third, two thousand eight. It is evident from the proceedings that said decision was submitted for consideration to the Council, the body that ultimately determined the fatal date as the following August twenty-second; which does not denote such a "surprising" modification, nor one that is detrimental to due process. It must be considered that the decision is neither untimely nor surprising, given that from the beginning, the deliberative body has attempted to recover the purpose of Avenida Catorce, and has made its decisions known to the residents (neighbors).

In any case, despite the foregoing considerations, it is noted that the opinions of the commissions before the Council are not binding, but mere recommendations, and the deliberative body may resolve contrary to what was recommended, as has happened on multiple occasions, which is not the case under study; with the sole obligation to substantiate or state the grounds for the final decision, pursuant to the provisions of Article 136 of the General Law of Public Administration. It should be noted that the appealed agreement is duly substantiated (or grounded), in the opinion of this Tribunal, according to the considerations given.

THEREFORE

The appealed agreement is upheld, and the administrative route is deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Municipal Appeal. Improper Hierarchy.

Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor against Municipalidad de Heredia Classification prepared by CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 10:13:32.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Municipalidad Subtemas:

Ámbito de competencia de los entes territoriales. Participación municipal limitada a colaborar en implementación de ferias, no en suplir espacio físico para organizarlas.

Tema: Vía pública Subtemas:

Análisis sobre la naturaleza demanial. Acuerdo municipal que no permite funcionamiento en las mismas de la feria del agricultor es conforme al interés público.

Tema: Feria del agricultor Subtemas:

Acuerdo municipal que no permite su funcionamiento en vía pública es conforme al interés público.

“IV.- DE LA DE LAS COMPETENCIAS DE LAS MUNICIPALIDADES CONFORME AL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL.- Debe quedar claro que es con fundamento en el ámbito competencial, definido en el artículo 169 de la Constitución Política, que la actividad y gestión administrativa de las municipalidades en nuestro país, está residenciada en la "administración de los intereses y servicios locales" de la localidad a la que está circunscrita, esto es, el cantón, y para lo cual se la dota de autonomía de gobierno, aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, respecto de la materia denominada como "lo local", y en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a través de la ley y de la interpretación del juez, teniéndose en cuenta, que se trata de una competencia constitucional originaria, que sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete y 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, ambas de la Sala Constitucional).

Y para el ejercicio del ámbito competencial de las municipalidades, el artículo 170 de la Constitución Política, las dota de autonomía de gobierno, por lo que gozan de las prerrogativas de la autonomía de primer grado -administrativa-, esto es, tienen la potestad para determinar la forma en que administrará los recursos de la institución, para el cumplimiento de los fines y cometidos asignados, en este caso, la "administración de los intereses y servicios municipales", según delega el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); y la de segundo grado -de gobierno-, que en particular es la potestad de autodirigirse o gobernarse políticamente, lo que se traduce en la definición de los lineamientos, objetivos, metas y fines de la institución.

Lo anterior se traduce, que no son sujetos de directrices y planificaciones de parte del Ente Mayor, debiendo de darse respecto de éste, una relación de coordinación, en los términos señalados por la sentencia constitucional 5445-99 (supra citada). Corresponde al Concejo Municipal la definición de política de gobierno de la entidad, según lo prevé inciso a) del artículo 13 del Código Municipal, conforme al programa de gobierno inscrito por el Alcalde municipal, para el período para el que fue elegido. En consecuencia, es el Alcalde quien la ejecuta, a través de su gestión como "administrador general" de la corporación local (artículo 17 inciso a) del citado cuerpo legal.)

VI.DE LAS VÍAS PÚBLICAS COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.-Es cabalmente por el destino o vocación que tienen las vías públicas, en los términos del numeral 261 del Código Civil, a saber el libre acceso de los transeúntes y vehículos automotores, y el sujeto a quien corresponde su administración (la Administración Pública, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Poder Ejecutivo- o las Municipalidades -entidad descentralizada por el territorio-), que se trata de bienes de dominio público, y por ello, le son aplicables las características propias de este tipo de bienes, por lo que son imprescriptibles, inalienables, inembargables y están sujetos al poder de policía en lo que respecta a su administración, como lo ha considerado con anterioridad nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 2306-91:

“En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señale.-“ Así, el elemento teleológico está previsto en los artículos 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana, que en lo que interesa disponen literal y respectivamente :

“El dominio público sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial …” “Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador, más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” En cuanto a la titularidad de estos bienes, el artículo 2 de la Ley General de Caminos, dispone:

“Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos; existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. ..” Además el artículo 28 de esta misma Ley (General de Caminos Públicos) contiene el siguiente enunciado en materia de su disposición y de su régimen especial de afectación:

“Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento o de los daños y perjuicios que se hubieren causado.” (El resaltado no es del original.)

La Sala Constitucional, al respecto ha manifestado:

Por su parte, en el Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, dictado por la Junta Fundadora de la Segunda República, que promulgó la Ley de Construcciones, dispone en el artículo 5:

“Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación vista, acceso, derrames y otros semejantes, inherentes al destino de las vías públicas, se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos.” Con lo cual, solamente se podrán otorgar permisos o concesiones para el aprovechamiento de las vías, no obstante, éstos no crean ningún derecho a favor del permisionario o el concesionario, tal y como lo dispone el ordinal 6 de la Ley de Construcciones. Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocados por la Municipalidad. Además hay que agregar que no pueden ser otorgados en perjuicio del libre seguro y expedito tránsito o en general en perjuicio de cualquiera de los fines a que tales vías, según su clase, hubieren sido destinadas.

VI.DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Posterior a un estudio minucioso del expediente, alegatos de la asociación apelante, así como de las múltiples actuaciones tanto de la Municipalidad del cantón Central de Heredia y de otras instancias públicas, este Tribunal llega a la conclusión de que el acuerdo impugnado debe ser confirmado, con base en las siguientes consideraciones: Primero: Es dictado en ejercicio de las competencias, constitucional y legalmente asignadas a las municipalidades, y en particular al Concejo, cabalmente en resguardo del interés de la colectividad en su conjunto, precisamente de los munícipes, al estar debidamente sustentada la problemática ambiental y vial que genera la realización de la Feria del Agricultor en dicho cantón, en una vía pública, cabalmente la avenida 14, ubicada muy cerca del nuevo Hospital de la Provincia de Heredia, de manera que pone, inclusive en riesgo de la salud de los pacientes, el funcionamiento de dicha actividad, por el colapso que implica, no obstante que sea solo una vez a la semana; según consta en las múltiples denuncias presentadas por los vecinos, desde el año dos mil siete.

Tal y como se indicó anteriormente, las vías públicas nacionales y cantonales, están dispuestas para el libre tránsito de los vehículos y las personas, y lógicamente la realización de la feria en la vía pública es contraria a dicho fin. Segundo: Con fundamento en la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor, número 8533, del siete de junio del dos mil seis, las Municipalidades no son las responsables en la organización de las Ferias del Agricultor, sino a las organizaciones de productores legalmente constituidas a tal efecto, bajo el control y fiscalización de la Junta Nacional de Ferias del Programa de Ferias del Agricultor en el ámbito nacional; de manera que la gestión que esta materia ejercen los gobiernos locales se circunscribe únicamente a coadyuvar "en la promoción y el desarrollo de las ferias del agricultor, así como en la búsqueda de soluciones que garanticen un espacio físico adecuado para el buen desarrollo comercial de las ferias.

Las municipalidades que presten el servicio de policía municipal podrán colaborar, en coordinación con las autoridades nacionales, a fin de garantizar la seguridad en las ferias del agricultor." Con lo cual, su participación se limita a colaborar con la implementación de estas ferias, pero ello no le obliga a suplir el espacio físico, ya que ello es competencia exclusiva de los administradores y responsables de estas actividades; siendo que a lo sumo, puede agilizar los trámites correspondientes para que dichos espacios puedan habilitarse para la función pretendida; sin que ello implique ni se traduzca en el levantamiento de requisitos ambientales y técnicos, previstos en el ordenamiento jurídico, ante ella misma y ante otras instancias competentes en la materia, tales como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio de Salud; por cuanto se recuerda, que la normativa ambiental es de orden público, lo cual implica que no está sujeta a convenio o pacto entre particulares o de la Administración Pública.

En este sentido, se estima necesario recordarle al apelante que las Municipalidades -al igual que el resto de la Administración Pública-, tienen la obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, que establece la tutela del ambiente en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; SETENA, etc.- Tercero: No existe ninguna disposición normativa, así como tampoco ningún pacto o convenio entre la Municipalidad de Heredia y la Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor, que impida al Concejo del indicado gobierno local adoptar un acuerdo como el impugnado, esto es, en ponerle fecha límite, con carácter de improrrogable, al uso de una vía cantonal, para el funcionamiento de la feria del agricultor del cantón; siendo más bien al contrario, en tanto existe un acuerdo suscrito el dos de abril del dos mil ocho, entre las partes indicadas, en el que se dispuso:

"4. Que la JUNTA NACIONAL se compromete y obliga a que, pasado el cuatro de mayo del año dos mil ocho, la Feria del Agricultor de Heredia no se realizará en la avenida catorce de Heredia ni en ninguna otra vía pública del cantón, por lo que se obligan a que cumplido dicho plazo, ningún productor intentará, con su consentimiento, colocarse en ese lugar para vender sus productos. Agrega la JUNTA NACIONAL que en caso de que algún productor intentara colocarse en ese lugar luego de vencido el plazo, lo hará bajo su propia responsabilidad y la JUNTA NACIONAL acepta e insta a la MUNICIPALIDAD para que el mismo sea retirado del lugar, recibiendo el mismo tratamiento que el Municipio aplica normalmente a un vendedor ambulante común que intente funcionar sin licencia del Ayuntamiento. 5. Que el referido plazo es improrrogable y no existirá ningún motivo por el cual, vencido el plazo indicado, la feria continúe funcionando en la avenida mencionada. 6.

Que la JUNTA NACIONAL se obliga a cumplir su compromiso de retirar la Feria del Agricultor de Heredia de la avenida catorce luego de vencido el plazo aquí establecido, aún y cuando pudiere suceder la eventualidad de que a esa fecha, la JUNTA NACIONAL no cuente con un lugar dónde instalar la Feria, o, aún y cuando teniéndolo, no haya logrado obtener los permisos que legalmente son necesarios para poder celebrar la actividad" (folios 58 a 60.)

No consta en los autos, que dicho pacto haya sido anulado, derogado o modificado por otro posterior o por acuerdo del Concejo de la Municipalidad del cantón central de Heredia; siendo que lo que ha ocurrido es una gran tolerancia del gobierno local, que ha prorrogado el permiso de uso de la vía pública, en diversas ocasiones; las cuales, se insiste, no tienen ningún sustento normativo; y más bien, podría pensarse que pone en riesgo el interés de la colectividad en su conjunto del cantón, por los múltiples problemas que genera la realización de esta actividad en la vía pública. Así las cosas, el traslado de la ubicación la feria del agricultor para quitarla de la vía pública, nunca ha estado condicionada, ni puede estarlo, al otorgamiento de todos los permisos que permitan dicho traslado a un inmueble que se pretende acondicionar a tal efecto. Lo anterior resulta conforme con la sentencia número 2008-7116, de las doce horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de abril del dos mil ocho, en que la Sala Constitucional reconoció la potestad del Concejo de la Municipalidad de Heredia de no permitir la utilización de la avenida catorce para la celebración de la feria del agricultor (folios 78 a 86).

Cuarto: Finalmente, y no por ello menos importante, no encuentra este Tribunal que en la decisión impugnada haya nulidad alguna por el motivo alegado por el apelante, toda vez que no es cierto que, ni el Presidente del Concejo ni la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la Feria del Agricultor en Heredia haya recomendado que la prórroga del permiso de uso de la avenida catorce debía ser hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho. De los autos se desprende que dicha decisión se remitió a consideración del Concejo, órgano que finalmente determinó la fecha fatal, para el veintidós de agosto siguiente; lo que no denota tal modificación "sorpresiva", ni tampoco lesiva del debido proceso. Téngase en cuenta que la decisión no es intempestiva ni sorpresiva, dado que desde un principio, el órgano deliberativo ha intentado recuperar el destino de la avenida catorce, y ha puesto en conocimiento de los munícipes (vecinos) sus decisiones.

En todo caso, no obstante las anteriores consideraciones, se advierte que los dictámenes de las comisiones ante el Concejo, no son vinculantes, sino meras recomendaciones, pudiendo el órgano deliberativo resolver en forma contraria a lo dictaminado, como ha sucedido en múltiples ocasiones, y lo que no es el caso en estudio; con la única obligación, de fundamentar o motivar la decisión final, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley General de la Administración. Cabe señalar que el acuerdo impugnado está debidamente sustentado (o motivado), a criterio de este Tribunal, según las consideraciones dadas.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas No. 87-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las catorce horas quince minutos del treinta y uno de marzo del dos mil once.

Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del recurso de apelación interpuesto por Wenceslao Bejarano Rodríguez, mayor, casado, agricultor, cédula de identidad número CED78559, vecino de Sarapiquí, en su condición de Presidente y representante legal de la ASOCIACIÓN JUNTA NACIONAL DE FERIAS DEL AGRICULTOR, contra el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Heredia en el Artículo 4, Capítulo III, de la sesión ordinaria número 48-2008, celebrada el diecinueve de agosto del dos mil ocho.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y;

CONSIDERANDO:

I. HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución de la apelación en estudio, se tienen como probados los siguientes hechos:

• 1)Que el nueve de marzo del dos mil siete, un grupo de vecinos del Residencial La Esmeralda y comunidades colindantes, presentaron queja formal ante la Dirección de Operaciones de la Municipalidad de Heredia, "por la cantidad de basura que se acumula todos los sábados y domingos posteriores al retiro de la Feria del Agricultor que se hace semanalmente en la Dirección11660 " (folios 1 y 2);
• 2)Que puesto en conocimiento de la anterior situación, la Municipalidad de Heredia comenzó un proceso de búsqueda y análisis para determinar la mejor solución, coordinando con personeros de la Federación de Comités Regionales de Heredia; la Junta Nacional de Ferias, el Centro Agrícola Cantonal, el Consejo Nacional de Producción y otras entidades públicas (por referencia oficio PE 063-09, del cinco de febrero del dos mil ocho, a folio 19; informe de la Comisión de Feria del Agricultor, en febrero del dos mil ocho, a folios 20 a 30);
• 3)Que en sesión celebrada el diecisiete de octubre del dos mil siete, la Comisión Feria del Agricultor de la Municipalidad de Heredia, rinde informe con el siguiente contenido: "Asunto: La feria del agricultor durante mucho tiempo se ha ubicado frente a la escuela José Ramón Hernández, y cuadras aledañas. A raíz de la construcción del nuevo hospital de Heredia, es urgente cambiar dicha feria por razones obvias, como por ejemplo la fluidez del tránsito de ambulancia y pacientes. /Ante tal situación se ha planteado a los arrendatarios la posibilidad del traslado de la feria a otro lugar. Dentro de las propuestas se han planteado los siguientes lugares: Un terreno que se ubica en el distrito de San Francisco, otra opción es trasladar la feria dentro de las instalaciones del plantel municipal, sin embargo se plantea que dicho lugar no reúne las condiciones básicas. Estas dos propuestas no han sido aceptadas por los arrendatarios. / Recomendaciones: La Comisión de Feria del Agricultor en conjunto con los arrendatarios han sugerido la posibilidad de ubicar la Feria del Agricultor en un terreno situado en la Localidad de Mercedes Norte, para tal efecto se ha hecho contacto con los propietarios de dicho terreno, esto con el fin de negociar con ellos para tratar de acondicionar el lugar y finiquitar los términos en que se podrán (sic) disponer del lugar, en este aspecto se desee arrendar el lugar. / La idea de trasladar la feria del agricultor a otro lugar, obedece a una situación necesaria por la construcción del Hospital, por lo tanto su traslado debe responder a las necesidades e intereses de los vendedores y de los propios clientes" (folio 4);
• 4)Que por acuerdo ALT-Nº 1, Artículo V, de la sesión ordinaria 166-2008, del dieciocho de febrero del dos mil ocho, el Concejo, de manera definitiva, aprueba en todos sus extremos el informe preparado por la Comisión de la Feria del Agricultor, del dieciocho febrero del dos mil ocho, en torno a la situación de la ubicación de la Feria del Agricultor de ese cantón, en el que hace las siguientes recomendaciones: "* Fijar como fecha límite para que la Feria del Agricultor sea traslada el 1º de abril del año 2008. * Instruir a la Administración para que, pasado el 1º de abril, verifique que el paso por la Dirección11661 , calles y avenidas aledañas, se mantendrá fluido y sin ningún de (sic) obstáculo para el libre tránsito de peatones y vehículos automotores. * Solicitarle a la Federación que actualmente administra la Feria del Agricultor de Heredia que proceda a informar detalladamente de la situación a todos los productores que integran la Feria, con el fin de que el cumplimiento de la fecha límite en la cual integran la Feria, con el fin de que el cumplimiento de la fecha límite en la cual debe darse el traslado no los tome por sorpresa y puedan tomar las previsiones del caso. * Instruir a la Administración para que realice una convocatoria masiva a los productores de la Feria del Agricultor de Heredia y a la Federación que actualmente la administra, a fin que el día 18 de marzo del 2008 a las 6:30 p.m. en Gimnasio de Liceo de Heredia puedan escuchar de manera directa y transparente la posición de la Municipalidad de Heredia con respecto al tema de la Feria del Agricultor. Se fija esa fecha por cuanto se considera que ya para ese día la Federación que administra la Feria habrá puesto en conocimiento de los productores la situación actual del asunto. * Instruir a la Administración para que, inmediatamente después de la celebración de la reunión indicada en el punto anterior, proceda a ubicar al menos media página en 3 diarios de circulación nacional y 3 en periódicos de circulación local en el cual se le informe a la ciudadanía que a partir del 1º de abril del año en curso la Feria del Agricultor de Heredia no se realizará más en la Dirección11661 . Igualmente deberá comunicarse a a la población por un medio de televisión, 2 emisoras de radio a nivel nacional y 2 emisoras de radio locales; todo lo cual debe quedar debidamente documentado y ser enviado a este Concejo como respaldo. Finalmente la administración deberá contratar perifoneo para avisar en todo el cantó la situación. En todas las comunicaciones se indicará el nuevo lugar donde se realizará la Feria o, de no ser posible, se dirá a la población que las autoridades del CNP y del MAG estarán avisando oportunamente del nuevo lugar" (informe a folios 20 a 30; acuerdo a folios 31 a 37);
• 5)Que por oficio PE 125-08, del treinta y uno de marzo del dos mil ocho, Guido Vega Molina, Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción, comunica al Alcalde de la Municipalidad de Heredia, el acuerdo firme número 37286, de la sesión ordinaria número 2707, Artículo 13, del veintiséis de marzo del dos mil ocho de la Junta Directiva de esa institución, que dice lo siguiente: "Formular una atenta instancia a la Municipalidad de Heredia, para que mantenga el permiso de operación de la Feria del Agricultor en esa localidad, en las mismas instalaciones donde se ubica actualmente la Feria del Agricultor, hasta el 31 de abril del presente año. Lo anterior con la finalidad de que la Junta Nacional de Ferias quien la administra actualmente, pueda concluir la remodelación de las nuevas instalaciones en las que se reubicará esta feria. Esta gestión se realiza con fundamento en las facultades que le son propias al Concejo Nacional de Producción y de conformidad con la Ley 8583; en protección de los intereses de los pequeños y medianos productores que comercializan sus productos en este centro ferial"; en atención a lo cual, pide poner en conocimiento al Concejo, para "las gestiones y trámites que correspondan a ese órgano, en procura de obtener la aprobación de la prórroga de tiempo, requerida por la Junta Nacional de Ferias" (folio 54);
• 6)Que a las diecisiete horas del dos de abril del dos mil ocho, Wenceslao Bejarano Rodríguez, en su condición de Presidente y representante legal de la Asociación Junta Nacional de Ferias, José Manuel Ulate Avendaño, Alcalde de la Municipalidad del cantón Central de Heredia, y Manuel de Jesús Zumbado Araya, Presidente del Concejo Municipal de Heredia, suscriben el siguiente acuerdo: "1. Tanto la JUNTA NACIONAL, quien actualmente administra la Feria del Agricultor de Heredia, como la MUNICIPALIDAD, como Gobierno Local, manifiestan de forma expresa que ambos están absolutamente de acuerdo en los siguientes dos aspectos: PRIMERO: Que la Feria del Agricultor de Heredia no sólo debe continuar, sino que debe ser mejorada y fortalecida para beneficio de los productores que en ella participan y, principalmente para beneficio de las y los heredianos que la frecuentan. SEGUNDO: Que la construcción del nuevo Hospital de Heredia, el proceso de reorganización vial del cantón central de Heredia y otras razones ya conocidas por las partes, hace absolutamente necesario el traslado de la mencionada feria hacia un lugar distinto de la Dirección11662 , sitio en donde ha funcionado hasta la fecha. 2. Que el Concejo Municipal de Heredia acordó que a partir del primero de abril del año en curso, el ayuntamiento no permitiría que se interrumpiera el libre tránsito por la Dirección11662 ningún día de la semana, motivo por el cual no se permitiría a partir de esa fecha, la realización de la Feria del Agricultor en ese sector. 3. Que a fin de conciliar ambos intereses, las dos entidades han acordado que la Municipalidad prorrogará el plazo anteriormmente indicado hasta el día cuatro de mayo del año dos mil ocho, razón por la cual la Feria del Agricultor de Heredia podrá continuar operando en la Dirección11662 hasta el referido día cuatro de mayo del año dos mil ocho. 4. Que la JUNTA NACIONAL se compromete y obliga a que, pasado el cuatro de mayo del año dos mil ocho, la Feria del Agricultor de Heredia no se realizará en la Dirección11663 ni en ninguna otra vía pública del cantón, por lo que se obligan a que cumplido dicho plazo, ningún productor intentará, con su consentimiento, colocarse en ese lugar para vender sus productos. Agrega la JUNTA NACIONAL que en caso de que algún productor intentara colocarse en ese lugar luego de vencido el plazo, lo hará bajo su propia responsabilidad y la JUNTA NACIONAL acepta e insta a la MUNICIPALIDAD para que el mismo sea retirado del lugar, recibiendo el mismo tratamiento que el Municipio aplica normalmente a un vendedor ambulante común que intente funcionar sin licencia del Ayuntamiento. 5. Que el referido plazo es improrrogable y no existirá ningún motivo por el cual, vencido el plazo indicado, la feria continúe funcionando en la avenida mencionada. 6. Que la JUNTA NACIONAL se obliga a cumplir su compromiso de retirar la Feria del Agricultor de Heredia de la Dirección11662 luego de vencido el plazo aquí establecido, aún y cuando pudiere suceder la eventualidad de que a esa fecha, la JUNTA NACIONAL no cuente con un lugar dónde instalar la Feria, o, aún y cuando teniéndolo, no haya logrado obtener los permisos que legalmente son necesarios para poder celebrar la actividad. 7. Este acuerdo se firma con la presencia, como testigos y facilitadores del señor Ministro de Agricultura don Javier Flores Galarza y del señor diputado don Fernando Sánchez Campos. 8. Que este Acuerdo será difundido a la población herediana y nacional a fin de que conozcan los términos en los que ha sido resuelto de manera definitiva la cuestión" (folios 58 a 60);
• 7)Que por acuerdo ALT-Nº 4, Artículo IV, de la sesión extraordinaria número 177-2008, del tres de abril del dos mil ocho, el Concejo revoca el acuerdo tomado por ese órgano deliberativo en sesión 166-2008, de manera que amplía el plazo dado a la Junta Nacional de Ferias al 4 de mayo del dos mil ocho, plazo que califica de improrrogable (folio 62);
• 8)Que por sentencia número 2008-7116, de las doce horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de abril del dos mil ocho, la Sala Constitucional declara sin lugar el recurso de amparo interpuesto por Wenceslao Bejarano Rodríguez, en su condición de personero de la Asociación Junta Nacional de Ferias, contra el Alcalde de la Municipalidad del cantón central de Heredia, por la decisión de no permitir la celebración de la Feria del Agricultor en la Dirección11662 (folios 78 a 86);
• 9)Que por oficio JNFA / 036-2008, del treinta de abril del dos mil ocho, el ingeniero José Manuel Ortiz Messeguer, Director Ejecutivo de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor, requiere al Concejo de la Municipalidad de Heredia, una audiencia urgente para el lunes cinco de mayo, con el propósito de exponerles la necesidad de que se les amplíe el plazo para el traslado de la Feria del Agricultor de Heredia, para el veinticinco de mayo del dos mil ocho, fecha en la que tiene previsto la inaguración del nuevo campo ferial para el día treinta y uno de mayo siguiente (folio 89);
• 10)Que el primero de mayo del dos mil ocho, Silvia Inés, Nombre102670 y Nombre102671 , todos de apellido Ulate Chaverri, en su condición de titulares del inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad, en el Partido de Heredia, con matrícula de folio real número Placa16990, derechos 001, 002 y 003, suscriben un contrato de arrendamiento con opción de venta con Wenceslao Bejarano Rodríguez, en su condición de personero de la Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor del cantón Central de Heredia, para el funcionamiento de la Feria del Agricultor, perteneciente al Programa Nacional de Ferias del Agricultor, para lo cual, los arrendantes autorizan hacer las remodelaciones convenientes para convertirlo en un campo ferial (folios 92 a 100);
• 11)Que por oficio DPV-OF-3914-09, del doce de mayo del dos mil ocho, el Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, confiere el alineamiento de construcción de la propiedad 4046123-001 (folios 204 y 205);
• 12)Que por oficio DOPUS-013-2008, del trece de mayo del dos mil ocho, el Encargado del Plan Regulador -geólogo Francisco Domínguez Barrios- y el Director Operativo a.i. - VBº ingeniero Carlos Guillén Ruíz- de la Municipalidad de Heredia, certifican como conforme el uso de suelo de la propiedad 046123-003, para uso de feria del agricultor; certificado que tiene un plazo de un año a partir de su emisión (folio 227);
• 13)Que por oficio JNFA /432-2008, del veintiséis de mayo del dos mil ocho, el Director Ejecutivo de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor solicita al Concejo analizar la propuesta para autorizar el desfogue pluvial en la propiedad en la que pretende pasar la Feria del Agricultor de Heredia, para lo cual adjunta informe respectivo, preparado por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), en documento "Determinación de los caudales de escorrentía producto de la instalación de la feria del agricultor en terreno situado en el cantón central de Heredia" (informe a folios 237 250; gestión a folio 254);
• 14)Que por acuerdo definitivamente aprobado y por unanimidad número ALT-No.1, del Artículo VII, de la sesión ordinaria número 192-2008, del veintiséis de mayo del dos mil ocho, el Concejo decide: "*No otorgar más prórrogas para el retiro de la Feria del Agricultor, motivo por el cual el próximo sábado 31 de mayo no podrá realizarse la Feria en esa avenida por cuanto no cuenta con permiso para ello; debiendo el Alcalde Municipal velar por el cumplimiento de este acuerdo. * Siendo que los señores de la Junta Nacional han presentado la documentación respectiva para el otorgamiento del permiso de desfogue, se acuerda trasladar dicha solicitud con carácter de urgencia a las comisiones de ambiente y de obras a fin de que rindan un dictamen conjunto a la mayor brevedad posible" (folios 251 y 252);
• 15)Que por oficio JNFA /052-2008, del veintiocho de mayo del dos mil ocho, presentado a la Secretaría del Concejo el veintinueve de mayo siguiente, Wenceslao Bejarano Rodríguez, en representación de la Junta Nacional de las Ferias del Agricultor, solicita al Concejo permiso para establecer la feria de la salud alimentaria de las frutas y verduras de la ciudad de San José, a funcionar los días 31 de mayo, 7 y 14 de junio del dos mil ocho en la propiedad de los hermanos Ulate Chaverri (folio 255);
• 16)Que por oficio JNFA /053-2008, del veintiocho de mayo del dos mil ocho, presentado a la Secretaría del Concejo el veintinueve de mayo siguiente, Wenceslao Bejarano Rodríguez, en representación de la Junta Nacional de las Ferias del Agricultor, solicita al Concejo de la Municipalidad de Heredia, permiso para funcionar en la Dirección11661 el sábado 31 de mayo del dos mil ocho, para acondicionar el sitio de la feria con las condiciones mínimas de agua potable, cabañas sanitarias y energía eléctrica, de manera que iniciarían en el nuevo sitio, hasta el siete de junio siguiente (folio 256);
• 17)Que por oficio JNFA /055-2008, del veintiocho de mayo del dos mil ocho, presentado a la Secretaría del Concejo el dos de junio siguiente, Wenceslao Bejarano Rodríguez, en representación de la Junta Nacional de las Ferias del Agricultor, solicita al Concejo de la Municipalidad de Heredia, audiencia para el dos de junio, para "analizar la situación de la feria de Heredia ubicada en la Dirección11661 ", por haberles clausurado las obras por falta de los permisos respectivos; y para solicitarles, que les "dejen seguir con la actividad en la Dirección11661 hasta tanto se logren todos los permiso y tengamos la propiedad en condiciones deseables" (folio 257);
• 17)Que por acuerdo definitivamente aprobado número ALT No.2, Artículo II, de la sesión extraordinaria número 193-2008, del veintinueve de mayo del dos mil ocho, el Concejo decide denegar la solicitud de permiso del señor Wenceslao Bejarano Rodríguez, Presidente de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor, para realizar la feria del agricultor el día treinta y uno de mayo del dos mil ocho, en la Dirección11662 ; así como la solicitud de permiso para realizar la feria de la salud alimentaria de las frutas y verduras los días treinta y uno de mayo, siete y catorce de junio de ese año, en la propiedad de los hermanos Nombre102672 , por cuanto, dicha actividad no cuenta con el visto bueno del Ministerio de Salud, según documento ARSHRSD-1637-08, del veintinueve de mayo del dos mil ocho, suscrito por la Doctora Mayela Víquez Guido, Directora del Área Rectora de Salud, Alex Álvarez Vega, Técnico de Gestión Ambiental y Danny García Mora, Técnico de Gestión Ambiental del Ministerio de Salud, toda vez que el terreno aún no reúne las condiciones mínimas, según lo indica el propio gestionante -en oficio JNFA 053-2008-, lo que podría constituir un peligro para los mismos vendedores, usuarios y vecinos de las comunidades aledañas; y teniéndose en consideración de que el Ministro de Agricultura y Ganadería ofreció las instalaciones del PIMA-CENADA como solución alternativa de emergencia, lo que debe considerar la Junta Nacional de Ferias del Agricultor (folios 260 y 261);
• 18)Que el veintinueve de mayo del dos mil ocho, la Directora del Área Rectora de Salud -Doctora Mayela Víquez Guido-, y los Técnicos de Gestión Ambiental -Alex Álvarez Vega y Danny García Mora-, de la Región Central Norte del Ministerio de Salud, otorgan el visto bueno de ubicación para feria del agricultor de Heredia, con la indicación de que falta aportar la certificación municipal de autorización del desfogue de aguas pluviales (folio 259);
• 19)Que por acuerdo 1º ALT, Artículo IV de la sesión ordinaria número 194-2008, del dos de junio del dos mil ocho, al conocer el Concejo el documento JNFA /053-2008, dispone lo siguiente: "1. Conformar una Comisión Especial de Emergencia, la cual estará integrada por los cuatro jefes de fracción del Concejo Municipal, un representante de la Junta Nacional de Ferias, dos representantes de los productores, el Licenciado Manuel Zumbado -Presidente del Concejo Municipal-, el señor José Manuel Ulate Avendaño -Alcalde Municipal- y estará asesorada por el Ministro o Viceministro del Ministerio de Agricultura y Ganadería. 2. La Comisión especial debe presentar un informe definitivo el 23 de junio del dos 2008, en el cual se valore el estado de los permisos definitivos con respecto al terreno en el cual se ubicará la feria. Deben valorar las condiciones en las que se encuentra dicho terreno para estudiar y analizar la posibilidad de un permiso de traslado temporal de dicha feria. Además deben solicitar un pronunciamiento a la Caja Costarricense del Seguro Social en el cual se indique claramente si en este momento la realización de la feria causa algún inconveniente relacionado con la construcción del nuevo hospital de Heredia, o se indique a partir de qué momento ocasiona perjuicios a dicha construcción. 3. Con miras a ese objetivo, se suspende el acuerdo tomado por el Concejo, en el cual se indica que la feria del agricultor no se puede realizar en la Dirección11661 , por lo que quedan habilitados los días 7, 14 y 21 de junio del 2008 para realizar la feria en la Dirección11661 " (folios 264 a 266);
• 20)Que integran la comisión especial, Juan Morales Madriz, Sigrifredo Montero Arguedas y Wenceslao Bejarano Rodríguez (folio 268);
• 21)Que por Acuerdo Alt No. 2, Artículo III de la sesión ordinaria número 198-2008, del diecinueve de junio del dos mil ocho, el Concejo, a recomendación de la Comisión Especial, mantiene "la suspensión de los efectos del acuerdo en el que se dispuso el retiro de la feria del agricultor de la Dirección11661 hasta el lunes 21 de julio del dos mil dos mil ocho, día en que se presentará un segundo informe con las gestiones realizadas y permisos obtenidos", lo anterior por cuanto el avance de los permisos solicitados es el siguiente: "1. El permiso de Nombre3456 se espera esté aprobado a más tardar el viernes 27 de junio de los corrientes. 2 Permiso de Funcionamiento de Salud, pendiente únicamente la aprobación del desfogue de aguas por parte de la Municipalidad. 3. El viernes 20 de junio se realizará por parte de Nombre2449, los estudios de filtraciones y otros pertinentes para la aprobación del desfogue de aguas. 4. Para el permiso de construcción sólo queda pendiente la aprobación del desfogue de aguas. 5. Para la patente comercial, sólo está pendiente el Permiso de Funcionamiento del Ministerio de Salud. Esta una vez presentados todos los requisitos estará lista en máximo una hora" (folios 281 a 283);
• 22)Que por oficio SGP-DGI-197-2008-SETENA, del veintitrés de junio del dos mil nueve, el Jefe del Departamento de Gestión Institucional de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, previo a resolver, previene a la Junta Nacional de Ferias del Agricultor, para que en el plazo de diez días hábiles siguientes, presente un estudio de impacto vial, debidamente refrendado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual debe incluir en el diseño del sitio, con ubicación de islas o paradas de autobuses alrededor de dicho proyecto (folios 287 y 288);
• 23)Que por oficio SG-DG-0207-2008, del dos de julio del dos mil ocho, la Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, comunica al diputado Gilberto Jerez Rojas, en relación con el proyecto de reubicación de la feria del agricultor de Heredia, que "(D)ebido a que esta es una actividad que ocasiona impactos al ambiente en lo concerniente a (agua, suelo, impacto vial, etc.), generando especialmente una gran cantidad de desechos sólidos y líquidos. Ante tal situación esta dependencia solicita los estudios correspondientes (Estudio Hidrogeológico local, Plan de Manejo de desechos tanto sólidos como líquidos, estudio de impacto vial debidamente refrendado por el MOPT), (sic) de esta manera conocer cuáles serían los posibles impactos que la actividad ocasionaría y de esta manera proponer cuales serán las medidas ambientales" (folios 292 y 293);
• 24)Que por oficio JNFA /064-2008, del cuatro de julio del dos mil ocho, Wenceslao Bejarano Rodríguez pide una audiencia al Ministro de la Presidencia, Rodrigo Arias Sánchez, para analizar la situación de la feria del agricultor en Heredia (folio 298);
• 25)Que en nota del cuatro de julio del dos mil ocho, Wenceslao Bejarano Rodríguez pide a la Nombre3456 ampliar el plazo para cumplir la prevención hecha por oficio SGP-DGI-197-2008-SETENA (folio 301);
• 26)Que por oficio No. 2008-0031, del siete de julio del dos mil ocho, la empresa Diseño y Consultoría en Transportes y Vialidad, Sociedad Anónima (Transvial), presenta a la Junta Nacional de Ferias, oferta formal por servicios profesional en ingeniería para realizar el estudio de impacto ambiental de impacto vial, por el proyecto de la nueva ubicación de la feria del agricultor de Heredia, por el que cobra treinta y seis mil dólares ($36.000.00), y proyecta una duración de cinco semanas (folios 302 a 311);
• 27)Que por oficio JNFA-065-2008, del ocho de julio del dos mil ocho, Wenceslao Bejarano Rodríguez pide a Ingeniería de Transporte Público colaboración para lograr el refrendo para operar la Feria del Agricultor de Heredia, en la que le hace las siguientes propuestas: "Primero: La Junta Nacional de Ferias ha realizado el mayor esfuerzo para reubicar la feria de Heredia, en una propiedad situada en Barreal, en el Distrito de Ulloa, Cantón de Heredia, Provincia de Heredia. Segundo: Esta propiedad cuenta con parada de buses al frente en la Dirección11664 , esta parada requiere algunas reparaciones, las cuales nos comprometemos realizar, con la debida autorización de ustedes. La Dirección11665 cuenta con una parada que apenas está marcada, se requiere remarcarla y la autorización para adecuarla según las disposiciones existentes. Tercero: La parada de Taxis se ubicará dentro de la propiedad, teniendo debidamente identificados quienes darán el servicio, se ubicarán a lo largo del frente de la propiedad, para lo que se dispondrá de una malla, que los ubique dentro de la propiedad, con entradas y salidas de 10 metros de ancho, esta propiedad cuenta con 272 metros de frente. Cuarto: Considerando que la mayor afluencia de consumidores vendrá de Heredia es necesario marcar dos islas que faciliten el acceso a la propiedad en la Dirección11665 , de acuerdo a la ubicación de los portones de la entrada. En cuanto al comportamiento de vendedores ambulantes, tránsito vehicular, y seguridad contamos con el respaldo de la Municipalidad de Heredia, Policía de Tránsito y Guardia Civil, como lo establece la Ley 8533. Quinto: Que por el tamaño de la propiedad, 17.7391.93 metros cuadrados se destinaron 60.00.00 metros cuadrados a los agricultores y 11.731.93 a áreas de parqueo, para los consumidores, por lo que no se afectará la fluidez del tránsito, comprometiéndosenos a brindar todos los servicios necesarios dentro de la propiedad para dar la mayor seguridad y buen servicio a los consumidores, agricultores, y vecinos teniendo presente que se trata de una actividad que se realiza sólo los días sábado" (folios 312 y 313);
• 28)Que por oficio RC-085-2008, del dieciséis de julio del dos mil ocho, Rodolfo Días Alvarado, de la Región Central Occidental y Sur del Área de Operaciones del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, comunica al Director Ejecutivo de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor los resultados de la inspección y prueba de filtración en el sitio, y las alternativas para la solución del mismo, en este caso, mantener un manejo temporal de las aguas de escorrentía producto de un evento, en la zona de parqueo; establecer un plan de operación y mantenimiento de esta infraestructura en la época lluviosa; mejorar la red de alcantarillado externo de la finca en un tramo de aproximadamente trescientos metros; y, mejorar el alcantarillado pluvial, con la construcción de un pozo de registro frente a la localización del vértice cinco del plano catastrado y de este punto, instalar una tubería tipo RIB-LOC de quinientos metros de diámetros hasta el desfogue natural que se localiza a una distancia de trescientos metros; con pozos de registro a cada cien metros (nota a folio 318; estudio a folios 319 a 329);
• 29)Que el dieciocho de julio del dos mil ocho, la anterior propuesta fue puesta en conocimiento del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Heredia; la cual, por acuerdo adoptado en la sesión 207-2008, del veintinueve de julio siguiente, fue pasada a la Comisión de Obras y Ambiente, para la rendición de un informe urgente (oficio JNFA-068-2008, a folio 331; y traslado a folio 345);
• 30)Que en el informe del veintiuno de julio del dos mil ocho, de la Comisión Especial de la Feria del Agricultor, se reportan las gestiones realizadas, al tenor de las cuales "recomienda mantener la suspensión de los efectos del acuerdo en el que se dispuso el retiro de la Feria del Agricultor de la Dirección11661 , por un plazo que sea analizado y aprobado por el Concejo Municipal. Asimismo, vencido este plazo la comisión deberá presentar un tercer informe con las gestiones realizadas y permisos obtenidos" (folios 336 y 337);
• 31)Que por oficio 082-2008, del cuatro de agosto, Wenceslao Bejarano Rodríguez, en atención a que tiene conocimiento de una moción de un regidor, que propone que la prórroga improrrogable hasta el veintitrés de agosto del dos mil ocho, presenta gestión ante el Concejo, para que se continue con las prórrogas del uso de la Dirección11662 , hasta que se obtengan todos los permisos (folios 347 y 348);
• 32)Que en el Artículo 4, Capítulo III, de la sesión ordinaria número 48-2008, celebrada el diecinueve de agosto del dos mil ocho, el Concejo, de manera unánime, acuerda: "1. Ampliar el plazo en la Dirección11661 del funcionamiento de la Feria del Agricultor de Heredia, hasta el sábado 23 de agosto del 2008, misma que será improrrogable. 2. Solicitar respetuosamente a los diputados de la Provincia de Heredia conformar una comisión de apoyo, fiscalización, seguimiento para la obtención de los permisos faltantes en el SETENA, a saber: Sr. Fernando Sánchez H., Hilda González, José Ángel Ocampo, Lesvia Villalobos, y el señor Francisco Molina, con el fondo de que la construcción del nuevo Hospital no sufra atrasos. 3. Solicitar respetuosamente al Poder Ejecutivo por medio del Presidente de la República, Dr. Óscar Arias Sánchez y al Ministro de la Presidencia, Sr. Rodrigo Arias Sánchez, interponer sus buenos oficios para que el Nombre3456 agilice los trámites de los permisos para el campo ferial temporal de Heredia. 4. Notificar este acuerdo a la Comisión de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa, Junta Nacional de Ferias, Ministro de Agricultura, UPA Nacional, Jefes de todas las Fracciones de la Asamblea Legislativa, Asociación Pro Hospital de Heredia, Asociación de Desarrollo de la Provincia, Asociación Heredia Por Media Calle, 10 Municipalidades de Heredia. 5. Instruir a la Administración para que se elabore un boletín con esta información a los usuarios de la feria y agricultores y se distribuya en un plazo no mayor de diez días" (folios 339 a 341 y 355);
• 33)Que contra la decisión anterior, el trece de agosto siguiente, Wenceslao Bejarano Rodríguez presenta revocatoria y apelación (moción a folio 376; acuerdo a folios 360 a 363);
• 34)Que por decisión Alt-No. 3, del artículo VI, de la sesión ordinaria número 233-2008, celebrada el tres de noviembre del dos mil ocho, el Concejo aprueba por unanimidad el informe número 87 de la Comisión de obras, sustentado en el oficio DIM-1177-2008, en el que determina que la propuesta de desfogue pluvial cumple con las recomendaciones de las Unidades Técnica, y recomienda que todos los detalles técnicos sean incorporados en los planos constructivos que se presenten a la municipalidad; y no aprueba la primera alternativa para la mitigación de aguas pluviales, de utilizar el parqueo como embalse de retención (informe a folios 379 y 380; acuerdo a folio 383);
• 35)Que Que sobre la base del informe de la Comisión de la Feria del Agricultor, el Concejo rechaza la revocatoria y admite la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo; y añade que siendo que la situación que motivó la creación de la Comisión especial de emergencia para la reubicación de la feria aún subsiste, traslada el asunto a esa comisión para que retome los trabajos "con el objeto de buscar la solución definitiva al problema, presentando el o los informes respectivos ante el Concejo" (informe a folios 343 y 344; acuerdo a folios 389 y 390);
• 36)Que en mayo del dos mil ocho, Jafet Soto Molina, Nombre102673 , Nombre102674 , presentan formal denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, por los posibles daños ambientales que se pueden provocar en el cauce del río Bermúdez, con el traslado de la feria del agricultor a un terreno ubicado en la Dirección11666 (folios 118 a 147);
• 37)Que el doce de mayo del dos mil ocho, el diputado Gilberto Jerez Rojas y un grupo de vecinos, apuntan la problemática ambiental generado por la realización de la feria del agricultor en la Dirección11662 , los cuales estiman que "inexorablemente serán trasladados" a la nueva ubicación que se propone (folios 209 a 219); y
• 38)Que el veintidós de diciembre del dos mil ocho, Nombre102675 hace denuncia ante la Municipalidad de Heredia, por el problema de la acumulación de basura producto de las actividades de la Feria del Agricultor en la Dirección11662 , y piden determinar medidas lo acusado (folios 384 a 387).

II.HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen por no acreditados los siguientes hechos: 1.) Que el acuerdo suscrito el dos de abril del dos mil ocho entre la Municipalidad de Heredia y la Asociación Junta Nacional de Ferias haya sido anulado, derogado o modificado por otro posterior o por acuerdo del Concejo de la Municipalidad del cantón central de Heredia; 2.) Que los miembros de la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia, hayan requerido al Concejo prorrogar el permiso de uso de la Dirección11667 hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho; 3.) Que en el acuerdo impugnado, se haya derogado la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia; y, 4.) Que la Municipalidad del cantón Central de Heredia, preste se haya comprometido en prestar el servicio de policía municipal en la realización de la feria del agricultor de ese cantón. No hay prueba de ello.

III.DE LOS AGRAVIOS DE LA ASOCIACIÓN APELANTE.- Manifiesta el personero de la Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor que el acuerdo impugnado es nulo, por desatender la recomendación del Presidente del Concejo y de la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia, de extender la prórroga hasta el veintitrés de setiembre siguiente, para fijarla hasta el veintitrés de agosto siguiente; lo que convierte la decisión en "sorpresiva"; al modificarse, de manera unilateral, por una moción, la recomendación indicada; lo que estima lesivo del debido proceso. Asimismo, estima que con esta decisión, "se deroga totalmente la Comisión Especial, que tiene que rendir su tercer informe hasta el veintidós de setiembre siguiente. Al tenor de lo anterior, pide se resuelva favorablemente el incidente de nulidad absoluta a la modificación irregular del informe de la Comisión Especial, y se revoque la decisión, a fin de prorrogar el permiso hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho. (Folios 360 a 363.)

IV.DE LA DE LAS COMPETENCIAS DE LAS MUNICIPALIDADES CONFORME AL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL.- Debe quedar claro que es con fundamento en el ámbito competencial, definido en el artículo 169 de la Constitución Política, que la actividad y gestión administrativa de las municipalidades en nuestro país, está residenciada en la "administración de los intereses y servicios locales" de la localidad a la que está circunscrita, esto es, el cantón, y para lo cual se la dota de autonomía de gobierno, aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, respecto de la materia denominada como "lo local", y en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a través de la ley y de la interpretación del juez, teniéndose en cuenta, que se trata de una competencia constitucional originaria, que sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete y 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, ambas de la Sala Constitucional).

Y para el ejercicio del ámbito competencial de las municipalidades, el artículo 170 de la Constitución Política, las dota de autonomía de gobierno, por lo que gozan de las prerrogativas de la autonomía de primer grado -administrativa-, esto es, tienen la potestad para determinar la forma en que administrará los recursos de la institución, para el cumplimiento de los fines y cometidos asignados, en este caso, la "administración de los intereses y servicios municipales", según delega el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); y la de segundo grado -de gobierno-, que en particular es la potestad de autodirigirse o gobernarse políticamente, lo que se traduce en la definición de los lineamientos, objetivos, metas y fines de la institución.

Lo anterior se traduce, que no son sujetos de directrices y planificaciones de parte del Ente Mayor, debiendo de darse respecto de éste, una relación de coordinación, en los términos señalados por la sentencia constitucional 5445-99 (supra citada). Corresponde al Concejo Municipal la definición de política de gobierno de la entidad, según lo prevé inciso a) del artículo 13 del Código Municipal, conforme al programa de gobierno inscrito por el Alcalde municipal, para el período para el que fue elegido. En consecuencia, es el Alcalde quien la ejecuta, a través de su gestión como "administrador general" de la corporación local (artículo 17 inciso a) del citado cuerpo legal.)

VI.DE LAS VÍAS PÚBLICAS COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.-Es cabalmente por el destino o vocación que tienen las vías públicas, en los términos del numeral 261 del Código Civil, a saber el libre acceso de los transeúntes y vehículos automotores, y el sujeto a quien corresponde su administración (la Administración Pública, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Poder Ejecutivo- o las Municipalidades -entidad descentralizada por el territorio-), que se trata de bienes de dominio público, y por ello, le son aplicables las características propias de este tipo de bienes, por lo que son imprescriptibles, inalienables, inembargables y están sujetos al poder de policía en lo que respecta a su administración, como lo ha considerado con anterioridad nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 2306-91:

“En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señale.-“ Así, el elemento teleológico está previsto en los artículos 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana, que en lo que interesa disponen literal y respectivamente :

“El dominio público sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial …” “Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador, más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” En cuanto a la titularidad de estos bienes, el artículo 2 de la Ley General de Caminos, dispone:

“Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos; existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. ..” Además el artículo 28 de esta misma Ley (General de Caminos Públicos) contiene el siguiente enunciado en materia de su disposición y de su régimen especial de afectación:

“Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento o de los daños y perjuicios que se hubieren causado.” (El resaltado no es del original.)

La Sala Constitucional, al respecto ha manifestado:

Por su parte, en el Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, dictado por la Junta Fundadora de la Segunda República, que promulgó la Ley de Construcciones, dispone en el artículo 5:

“Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación vista, acceso, derrames y otros semejantes, inherentes al destino de las vías públicas, se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos.” Con lo cual, solamente se podrán otorgar permisos o concesiones para el aprovechamiento de las vías, no obstante, éstos no crean ningún derecho a favor del permisionario o el concesionario, tal y como lo dispone el ordinal 6 de la Ley de Construcciones. Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocados por la Municipalidad. Además hay que agregar que no pueden ser otorgados en perjuicio del libre seguro y expedito tránsito o en general en perjuicio de cualquiera de los fines a que tales vías, según su clase, hubieren sido destinadas.

VI.DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Posterior a un estudio minucioso del expediente, alegatos de la asociación apelante, así como de las múltiples actuaciones tanto de la Municipalidad del cantón Central de Heredia y de otras instancias públicas, este Tribunal llega a la conclusión de que el acuerdo impugnado debe ser confirmado, con base en las siguientes consideraciones: Primero: Es dictado en ejercicio de las competencias, constitucional y legalmente asignadas a las municipalidades, y en particular al Concejo, cabalmente en resguardo del interés de la colectividad en su conjunto, precisamente de los munícipes, al estar debidamente sustentada la problemática ambiental y vial que genera la realización de la Feria del Agricultor en dicho cantón, en una vía pública, cabalmente la Dirección11661 , ubicada muy cerca del nuevo Hospital de la Provincia de Heredia, de manera que pone, inclusive en riesgo de la salud de los pacientes, el funcionamiento de dicha actividad, por el colapso que implica, no obstante que sea solo una vez a la semana; según consta en las múltiples denuncias presentadas por los vecinos, desde el año dos mil siete.

Tal y como se indicó anteriormente, las vías públicas nacionales y cantonales, están dispuestas para el libre tránsito de los vehículos y las personas, y lógicamente la realización de la feria en la vía pública es contraria a dicho fin. Segundo: Con fundamento en la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor, número 8533, del siete de junio del dos mil seis, las Municipalidades no son las responsables en la organización de las Ferias del Agricultor, sino a las organizaciones de productores legalmente constituidas a tal efecto, bajo el control y fiscalización de la Junta Nacional de Ferias del Programa de Ferias del Agricultor en el ámbito nacional; de manera que la gestión que esta materia ejercen los gobiernos locales se circunscribe únicamente a coadyuvar "en la promoción y el desarrollo de las ferias del agricultor, así como en la búsqueda de soluciones que garanticen un espacio físico adecuado para el buen desarrollo comercial de las ferias.

Las municipalidades que presten el servicio de policía municipal podrán colaborar, en coordinación con las autoridades nacionales, a fin de garantizar la seguridad en las ferias del agricultor." Con lo cual, su participación se limita a colaborar con la implementación de estas ferias, pero ello no le obliga a suplir el espacio físico, ya que ello es competencia exclusiva de los administradores y responsables de estas actividades; siendo que a lo sumo, puede agilizar los trámites correspondientes para que dichos espacios puedan habilitarse para la función pretendida; sin que ello implique ni se traduzca en el levantamiento de requisitos ambientales y técnicos, previstos en el ordenamiento jurídico, ante ella misma y ante otras instancias competentes en la materia, tales como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio de Salud; por cuanto se recuerda, que la normativa ambiental es de orden público, lo cual implica que no está sujeta a convenio o pacto entre particulares o de la Administración Pública.

En este sentido, se estima necesario recordarle al apelante que las Municipalidades -al igual que el resto de la Administración Pública-, tienen la obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, que establece la tutela del ambiente en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; SETENA, etc.- Tercero: No existe ninguna disposición normativa, así como tampoco ningún pacto o convenio entre la Municipalidad de Heredia y la Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor, que impida al Concejo del indicado gobierno local adoptar un acuerdo como el impugnado, esto es, en ponerle fecha límite, con carácter de improrrogable, al uso de una vía cantonal, para el funcionamiento de la feria del agricultor del cantón; siendo más bien al contrario, en tanto existe un acuerdo suscrito el dos de abril del dos mil ocho, entre las partes indicadas, en el que se dispuso:

"4. Que la JUNTA NACIONAL se compromete y obliga a que, pasado el cuatro de mayo del año dos mil ocho, la Feria del Agricultor de Heredia no se realizará en la Dirección11663 ni en ninguna otra vía pública del cantón, por lo que se obligan a que cumplido dicho plazo, ningún productor intentará, con su consentimiento, colocarse en ese lugar para vender sus productos. Agrega la JUNTA NACIONAL que en caso de que algún productor intentara colocarse en ese lugar luego de vencido el plazo, lo hará bajo su propia responsabilidad y la JUNTA NACIONAL acepta e insta a la MUNICIPALIDAD para que el mismo sea retirado del lugar, recibiendo el mismo tratamiento que el Municipio aplica normalmente a un vendedor ambulante común que intente funcionar sin licencia del Ayuntamiento. 5. Que el referido plazo es improrrogable y no existirá ningún motivo por el cual, vencido el plazo indicado, la feria continúe funcionando en la avenida mencionada. 6. Que la JUNTA NACIONAL se obliga a cumplir su compromiso de retirar la Feria del Agricultor de Heredia de la Dirección11662 luego de vencido el plazo aquí establecido, aún y cuando pudiere suceder la eventualidad de que a esa fecha, la JUNTA NACIONAL no cuente con un lugar dónde instalar la Feria, o, aún y cuando teniéndolo, no haya logrado obtener los permisos que legalmente son necesarios para poder celebrar la actividad" (folios 58 a 60.)

No consta en los autos, que dicho pacto haya sido anulado, derogado o modificado por otro posterior o por acuerdo del Concejo de la Municipalidad del cantón central de Heredia; siendo que lo que ha ocurrido es una gran tolerancia del gobierno local, que ha prorrogado el permiso de uso de la vía pública, en diversas ocasiones; las cuales, se insiste, no tienen ningún sustento normativo; y más bien, podría pensarse que pone en riesgo el interés de la colectividad en su conjunto del cantón, por los múltiples problemas que genera la realización de esta actividad en la vía pública. Así las cosas, el traslado de la ubicación la feria del agricultor para quitarla de la vía pública, nunca ha estado condicionada, ni puede estarlo, al otorgamiento de todos los permisos que permitan dicho traslado a un inmueble que se pretende acondicionar a tal efecto. Lo anterior resulta conforme con la sentencia número 2008-7116, de las doce horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de abril del dos mil ocho, en que la Sala Constitucional reconoció la potestad del Concejo de la Municipalidad de Heredia de no permitir la utilización de la Dirección11662 para la celebración de la feria del agricultor (folios 78 a 86).

Cuarto: Finalmente, y no por ello menos importante, no encuentra este Tribunal que en la decisión impugnada haya nulidad alguna por el motivo alegado por el apelante, toda vez que no es cierto que, ni el Presidente del Concejo ni la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la Feria del Agricultor en Heredia haya recomendado que la prórroga del permiso de uso de la Dirección11662 debía ser hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho. De los autos se desprende que dicha decisión se remitió a consideración del Concejo, órgano que finalmente determinó la fecha fatal, para el veintidós de agosto siguiente; lo que no denota tal modificación "sorpresiva", ni tampoco lesiva del debido proceso. Téngase en cuenta que la decisión no es intempestiva ni sorpresiva, dado que desde un principio, el órgano deliberativo ha intentado recuperar el destino de la avenida catorce, y ha puesto en conocimiento de los munícipes (vecinos) sus decisiones.

En todo caso, no obstante las anteriores consideraciones, se advierte que los dictámenes de las comisiones ante el Concejo, no son vinculantes, sino meras recomendaciones, pudiendo el órgano deliberativo resolver en forma contraria a lo dictaminado, como ha sucedido en múltiples ocasiones, y lo que no es el caso en estudio; con la única obligación, de fundamentar o motivar la decisión final, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley General de la Administración. Cabe señalar que el acuerdo impugnado está debidamente sustentado (o motivado), a criterio de este Tribunal, según las consideraciones dadas.

POR TANTO

Se confirma el acuerdo impugnado y se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Apelación Municipal. Jerarquía impropia.

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