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Res. 00087-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 31/03/2011
OutcomeResultado
The Court upheld the agreement setting the final deadline for removing the farmers’ market from the public road and declared the administrative remedies exhausted.El Tribunal confirmó el acuerdo que fijó el plazo definitivo para retirar la Feria del Agricultor de la vía pública y declaró agotada la vía administrativa.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court upheld the Heredia Municipal Council’s decision setting a non-extendable deadline for removing the farmers’ market from a cantonal road. It found that the Council acted within its authority to protect free circulation, public health, and the community interest from the market’s traffic and environmental impacts, particularly given its proximity to the new hospital. Under the Farmers’ Markets Regulation Law, municipalities must assist in promoting and developing farmers’ markets, but they are not required to provide a physical site. Removal from the road could not be conditioned on completion of every permit needed for the replacement market site. Environmental, health, and technical requirements, including those administered by SETENA and the Ministry of Health, are matters of public order and cannot be waived by agreement. Previous extensions did not create a permanent right to occupy the public road, and the challenged municipal decision was adequately reasoned. The court therefore confirmed the agreement and exhausted the administrative remedies.El Tribunal Contencioso Administrativo confirmó el acuerdo del Concejo Municipal de Heredia que fijó un plazo improrrogable para retirar la Feria del Agricultor de una vía cantonal. Consideró que el Concejo actuó dentro de sus competencias para proteger el libre tránsito, la salud y el interés colectivo frente a los problemas viales y ambientales asociados con la actividad, especialmente por su cercanía al nuevo hospital. La Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor obliga a las municipalidades a colaborar con estas actividades, pero no a suministrarles un espacio físico. El traslado tampoco podía condicionarse a que estuvieran listos todos los permisos del nuevo campo ferial. Los requisitos ambientales, sanitarios y técnicos, incluidos los exigidos por SETENA y el Ministerio de Salud, son de orden público y no pueden eliminarse mediante acuerdos. Además, las prórrogas anteriores no crearon un derecho permanente a ocupar la vía pública y el acuerdo impugnado estaba debidamente motivado.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, its participation is limited to assisting with the implementation of these markets, but this does not require it to provide the physical space, since that is the exclusive responsibility of the administrators and persons responsible for these activities; at most, it may expedite the corresponding procedures so that such spaces may be authorized for the intended function, without this implying or resulting in the waiver of environmental and technical requirements established by the legal system before the municipality itself and other competent bodies, such as the National Environmental Technical Secretariat and the Ministry of Health. It must be recalled that environmental regulations are matters of public order, meaning that they are not subject to agreements or arrangements between private parties or with the Public Administration. In this regard, the appellant must be reminded that municipalities—like the rest of the Public Administration—are required to give effective compliance to the constitutional mandate established in Article 50, which makes environmental protection a genuine public function or power of the entire state apparatus, of which municipalities form part within Costa Rica’s constitutional structure. This translates into specific obligations for public administrations, thereby conditioning policy objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to give full effect to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. For that purpose, they may and must act in coordination with other public agencies, including the Ministries of Health and of Environment, Energy and Telecommunications, SETENA, and others. Accordingly, relocating the farmers’ market to remove it from the public road was never conditioned, and cannot be conditioned, on obtaining all permits needed to move it to a property intended to be adapted for that purpose.Con lo cual, su participación se limita a colaborar con la implementación de estas ferias, pero ello no le obliga a suplir el espacio físico, ya que ello es competencia exclusiva de los administradores y responsables de estas actividades; siendo que a lo sumo, puede agilizar los trámites correspondientes para que dichos espacios puedan habilitarse para la función pretendida; sin que ello implique ni se traduzca en el levantamiento de requisitos ambientales y técnicos, previstos en el ordenamiento jurídico, ante ella misma y ante otras instancias competentes en la materia, tales como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio de Salud; por cuanto se recuerda, que la normativa ambiental es de orden público, lo cual implica que no está sujeta a convenio o pacto entre particulares o de la Administración Pública. En este sentido, se estima necesario recordarle al apelante que las Municipalidades -al igual que el resto de la Administración Pública-, tienen la obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, que establece la tutela del ambiente en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; SETENA, etc.- Así las cosas, el traslado de la ubicación la feria del agricultor para quitarla de la vía pública, nunca ha estado condicionada, ni puede estarlo, al otorgamiento de todos los permisos que permitan dicho traslado a un inmueble que se pretende acondicionar a tal efecto.
Pull quotesCitas destacadas
"Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocados por la Municipalidad."
"These permits or concessions must be temporary and may be revoked by the municipality."
Considerando V
"Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocados por la Municipalidad."
Considerando V
"Tal y como se indicó anteriormente, las vías públicas nacionales y cantonales, están dispuestas para el libre tránsito de los vehículos y las personas, y lógicamente la realización de la feria en la vía pública es contraria a dicho fin."
"As previously stated, national and cantonal public roads are intended for the free circulation of vehicles and people, and holding the market on a public road is logically contrary to that purpose."
Considerando VI
"Tal y como se indicó anteriormente, las vías públicas nacionales y cantonales, están dispuestas para el libre tránsito de los vehículos y las personas, y lógicamente la realización de la feria en la vía pública es contraria a dicho fin."
Considerando VI
"En todo caso, no obstante las anteriores consideraciones, se advierte que los dictámenes de las comisiones ante el Concejo, no son vinculantes, sino meras recomendaciones, pudiendo el órgano deliberativo resolver en forma contraria a lo dictaminado."
"In any event, notwithstanding the foregoing considerations, committee opinions submitted to the Council are not binding but are merely recommendations, and the deliberative body may decide contrary to the recommendation."
Considerando VI
"En todo caso, no obstante las anteriores consideraciones, se advierte que los dictámenes de las comisiones ante el Concejo, no son vinculantes, sino meras recomendaciones, pudiendo el órgano deliberativo resolver en forma contraria a lo dictaminado."
Considerando VI
"Se confirma el acuerdo impugnado y se da por agotada la vía administrativa."
"The challenged agreement is upheld, and the administrative remedies are deemed exhausted."
Por tanto
"Se confirma el acuerdo impugnado y se da por agotada la vía administrativa."
Por tanto
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Case File No. 09-001066-1027-CA No. 87-2011 THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Goicoechea, at fourteen hours and fifteen minutes on the thirty-first of March, two thousand eleven.
This Court, acting as the municipal quasi-hierarchical authority (jerarca impropio municipal), hears the appeal (recurso de apelación) filed by Wenceslao Bejarano Rodríguez, of legal age, married, farmer, holder of identity card number CED78559, resident of Sarapiquí, in his capacity as President and legal representative of the ASOCIACIÓN JUNTA NACIONAL DE FERIAS DEL AGRICULTOR, against the resolution adopted by the Concejo de la Municipalidad de Heredia in Article 4, Chapter III, of ordinary session number 48-2008, held on the nineteenth of August, two thousand eight.
Drafted by Judge Fernández Brenes; and
WHEREAS:
Of relevance to the resolution of the appeal (apelación) under consideration, the following facts are deemed proven:
That this Agreement shall be disseminated among the population of Heredia and nationwide so that they may learn the terms under which the matter has been definitively resolved” (folios 58 a 60);
Once all the requirements have been submitted, it will be ready within a maximum of one hour" (folios 281 to 283);
II.UNPROVEN FACTS.- The following facts of importance to the resolution of this matter are deemed not to have been established: 1.) That the agreement signed on dos de abril del dos mil ocho between the Municipalidad de Heredia and the Asociación Junta Nacional de Ferias was annulled, repealed, or amended by a subsequent agreement or by an agreement of the Council of the Municipalidad del cantón central de Heredia; 2.) That the members of the Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia requested that the Council extend the permit to use the Directorate11667 until el veintitrés de setiembre del dos mil ocho; 3.) That the challenged agreement dissolved the Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia; and 4.) That the Municipalidad del cantón Central de Heredia undertook to provide municipal police services during the farmers’ fair in that canton. There is no evidence thereof.
III.GROUNDS FOR APPEAL OF THE APPELLANT ASSOCIATION.- The representative of the Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor states that the challenged agreement is null and void because it disregarded the recommendation of the President of the Council and the Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia to extend the authorization until el veintitrés de setiembre siguiente, instead setting its expiration at el veintitrés de agosto siguiente; this rendered the decision “unexpected,” since the stated recommendation was amended unilaterally by means of a motion, which he considers a violation of due process (debido proceso). He further contends that this decision “completely dissolves the Comisión Especial, which is required to submit its third report by el veintidós de setiembre siguiente.” In light of the foregoing, he requests a favorable ruling on the motion for absolute nullity (incidente de nulidad absoluta) concerning the irregular amendment of the Comisión Especial’s report, and that the decision be reversed so that the permit is extended until el veintitrés de setiembre del dos mil ocho. (Pages 360 to 363.)
IV.THE POWERS OF MUNICIPALITIES UNDER THE NATIONAL LEGAL SYSTEM.- It must be made clear that, based on the sphere of authority defined in Article 169 of the Constitución Política, the administrative activity and management of municipalities in our country lie in the “administration of local interests and services” within the locality to which each municipality is confined—that is, the canton—and that, for this purpose, they are granted governmental autonomy, although they remain subject to the fiscal, financial, accounting, and legality oversight of the Contraloría General de la República. Thus, their powers are general with respect to the subject matter known as “local affairs,” since there is no detailed enumeration of their particular responsibilities but merely a statement of the scope of their authority. This does not, however, make those powers indeterminable, as they may be determined through legislation and judicial interpretation, bearing in mind that this is an original constitutional power that may be displaced, in whole or in part, only through nationalization or regionalization legislation (in this regard, judgments number 6469-97, at dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, and 5445-99, at catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, both issued by the Sala Constitucional, may be consulted).
For the exercise of the municipalities’ sphere of authority, Article 170 of the Constitución Política grants them governmental autonomy. Accordingly, they enjoy the prerogatives of first-degree autonomy—administrative autonomy—meaning that they have the power to determine how the institution’s resources will be administered in order to fulfill its assigned purposes and responsibilities, in this case the “administration of municipal interests and services,” as delegated by Article 169 of the Constitution. Constitutional case law has developed this as the authority of the municipal sphere within the concept of “local affairs” (in this regard, judgments number 6469-97, 5445-99, and 2001-9677 may be consulted). They also enjoy second-degree autonomy—governmental autonomy—which, in particular, is the power to direct or govern themselves politically, as reflected in the establishment of the institution’s guidelines, objectives, targets, and purposes.
This means that they are not subject to directives and planning by the higher-level governmental entity (Ente Mayor), with which they must instead maintain a relationship of coordination under the terms set forth in constitutional judgment 5445-99 (cited above). The Municipal Council is responsible for defining the entity’s governmental policy, as provided in subsection a) of Article 13 of the Código Municipal, in accordance with the government program registered by the Municipal Mayor for the term for which the Mayor was elected. Consequently, the Mayor implements that policy through the Mayor’s administration as the local government’s “general administrator” (Article 17, subsection a), of the aforementioned legal code.)
VI.PUBLIC ROADS AS PUBLIC-DOMAIN PROPERTY.- It is precisely because of the purpose or intended use of public roads, under the terms of Article 261 of the Código Civil—namely, the free passage of pedestrians and motor vehicles—and because of the entity responsible for their administration (the Public Administration, whether the Ministerio de Obras Públicas y Transportes—Executive Branch—or the municipalities—territorially decentralized entities), that they constitute public-domain property (bienes de dominio público). Accordingly, the characteristics inherent to this type of property apply to them: they are not subject to prescription, are inalienable and exempt from attachment, and are subject to police powers (poder de policía) with respect to their administration, as our Constitutional Court previously held in judgment number 2306-91:
“Consequently, the national legal regime governing public-domain property, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places, places them outside private commerce. Therefore, any permits granted shall always be precarious and may be revoked unilaterally by the Administration whenever required by necessity or the public interest.-” Thus, the purpose-based element is established in Articles 44 and 45 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, respectively and literally provide:
“Public ownership of areas consisting of streets, squares, gardens, parks, or other open spaces for general public use is established by that very use, and registration in the Property Registry may be dispensed with if such areas appear on the Official Map …” “The real property referred to in the preceding article may be transferred to another public use in accordance with the provisions of the Regulatory Plan (Plan Regulador); however, if its designated use is established by law, the change must be approved by the Asamblea Legislativa.” Regarding title to this property, Article 2 of the Ley General de Caminos provides:
“All land occupied by existing public highways and roads, or by those constructed in the future, is the property of the State. Municipalities hold title to the streets within their jurisdictions. Public highways and roads may be constructed and improved only by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Nevertheless, with the prior authorization of that Ministry, municipalities and decentralized State institutions whose functions relate to the construction of public roads may carry out such work directly or through third parties. ..” In addition, Article 28 of this same Law (Ley General de Caminos Públicos) contains the following provision regarding the disposition of such property and its special regime of dedication to public use (afectación):
“The Ministerio de Obras Públicas y Transporte and the municipalities are strictly prohibited from granting permits or rights of occupancy, enjoyment, use, or mere possession of the right-of-way (derecho vía) of public roads, or from performing acts that in any manner entail the use thereof by private persons. Persons who engage in such acts on public land under the care of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the municipalities shall be administratively evicted by them within the following fifteen days, counted from the written notice given to the responsible party, without prejudice to the applicable fine and compensation for any damages and losses caused.” (Emphasis not in the original.)
In this regard, the Sala Constitucional has stated:
For its part, Decreto-Ley number 833, of cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, issued by the Junta Fundadora de la Segunda República, which enacted the Ley de Construcciones, provides in Article 5:
“Public roads are inalienable and not subject to prescription; therefore, no mortgage, attachment, right of use, usufruct, or easement (servidumbre) may be established over them for the benefit of a specific person under the rules of ordinary law. Rights of passage, lighting and ventilation, view, access, drainage, and other similar rights inherent in the intended use of public roads shall be governed exclusively by statutes and Administrative Regulations.” Accordingly, permits or concessions may be granted only for the use of public roads; nevertheless, they create no right in favor of the permit holder or concessionaire, as provided in Article 6 of the Ley de Construcciones. Such permits or concessions must be temporary and may be revoked by the municipality. It must also be added that they may not be granted to the detriment of free, safe, and unobstructed passage or, in general, to the detriment of any of the purposes for which such roads, according to their classification, were intended.
VI.LEGALITY OF THE CHALLENGED RESOLUTION (acuerdo impugnado).- Following a meticulous review of the case file (expediente), the arguments of the appellant association, and the numerous actions taken by both the Municipalidad del cantón Central de Heredia and other public bodies, this Tribunal concludes that the challenged resolution must be affirmed, based on the following considerations: First: It was issued in the exercise of the powers constitutionally and legally assigned to municipalities, and particularly to the Concejo, specifically to safeguard the interests of the community as a whole, namely, the residents of the municipality, since the environmental and traffic problems generated by holding the Feria del Agricultor in that canton, on a public roadway, specifically Dirección11661, located very near the new Hospital de la Provincia de Heredia, have been duly substantiated; indeed, the operation of that activity even places patients’ health at risk because of the congestion it causes, notwithstanding that it is held only once a week, as shown by the numerous complaints filed by residents since dos mil siete.
As previously indicated, national and cantonal public roads are intended for the free movement of vehicles and persons, and holding the Feria on a public roadway is logically contrary to that purpose. Second: Pursuant to the Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor, number 8533, del siete de junio del dos mil seis, the Municipalidades are not responsible for organizing the Ferias del Agricultor; rather, that responsibility belongs to the producer organizations legally established for that purpose, under the control and oversight of the Junta Nacional de Ferias del Programa de Ferias del Agricultor at the national level. Accordingly, the role of local governments in this area is limited solely to assisting “in the promotion and development of the ferias del agricultor, as well as in seeking solutions that guarantee a suitable physical space for the proper commercial operation of the ferias.
Municipalities that provide municipal police services may cooperate, in coordination with the national authorities, to guarantee security at the ferias del agricultor.” Thus, their participation is limited to assisting with the implementation of these ferias, but this does not require them to provide the physical space, since that is the exclusive responsibility of the administrators and those responsible for these activities; at most, a municipality may expedite the relevant procedures so that such spaces may be authorized for the intended purpose. This neither entails nor may be construed as a waiver of the environmental and technical requirements established by the legal system, before the municipality itself and before other bodies having jurisdiction over the matter, such as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Ministerio de Salud, because it must be recalled that environmental regulations are a matter of public policy (orden público), meaning that they are not subject to agreements or covenants among private parties or with the Administración Pública.
In this regard, it is considered necessary to remind the appellant that the Municipalidades—like the rest of the Administración Pública—are obligated to give effect to the constitutional mandate established in Article 50, which makes environmental protection a genuine public function or power applicable to the entire state apparatus, of which the Municipalidades form part within the constitutional structure of the Costa Rican State. As such, this translates into specific obligations for public administrative bodies, thereby conditioning political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to fully uphold the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. For that purpose, they may and must act in coordination with other public agencies—such as the Ministerios de Salud and Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; SETENA, etc. Third: There is no regulatory provision, nor any covenant or agreement between the Municipalidad de Heredia and the Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor, that prevents the Concejo of that local government from adopting a resolution such as the one challenged; that is, from setting a non-extendable deadline for the use of a cantonal roadway for the operation of the canton’s Feria del Agricultor. Quite the contrary, an agreement was signed on dos de abril del dos mil ocho between the aforementioned parties, providing as follows:
“4. The JUNTA NACIONAL undertakes and agrees that, after cuatro de mayo del año dos mil ocho, the Feria del Agricultor de Heredia shall not be held on Dirección11663 or on any other public roadway in the canton, and therefore agrees that, once that period has expired, no producer shall attempt, with its consent, to set up at that location to sell products. The JUNTA NACIONAL further states that if any producer attempts to set up at that location after the period has expired, that producer shall do so at the producer’s own risk, and the JUNTA NACIONAL accepts and urges the MUNICIPALIDAD to remove that producer from the location, applying the same treatment that the Municipality normally applies to an ordinary street vendor who attempts to operate without a municipal license. 5. The aforementioned period is non-extendable, and there shall be no reason for the Feria to continue operating on the aforementioned avenue once the stated period has expired. 6. The JUNTA NACIONAL agrees to honor its commitment to remove the Feria del Agricultor de Heredia from Dirección11662 once the period established herein has expired, even if it should happen that, as of that date, the JUNTA NACIONAL has no location at which to set up the Feria, or even if, despite having such a location, it has not succeeded in obtaining the permits legally required to hold the activity” (folios 58 a 60.)
There is nothing in the record showing that this agreement was annulled, repealed, or amended by a subsequent agreement or by a resolution of the Concejo de la Municipalidad del cantón central de Heredia. What has occurred instead is considerable forbearance on the part of the local government, which has extended the permit to use the public roadway on various occasions; those extensions, it bears emphasizing, have no regulatory basis whatsoever. Indeed, it could be considered that they place the interests of the canton’s community as a whole at risk because of the numerous problems caused by carrying out this activity on a public roadway. Accordingly, relocating the Feria del Agricultor in order to remove it from the public roadway has never been, and cannot be, conditioned upon obtaining all the permits that would allow it to be relocated to a property intended to be adapted for that purpose.
The foregoing is consistent with judgment number 2008-7116, issued at doce horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de abril del dos mil ocho, in which the Sala Constitucional recognized the authority of the Concejo de la Municipalidad de Heredia to prohibit the use of Dirección11662 for holding the Feria del Agricultor (folios 78 a 86). Fourth: Finally, and no less importantly, this Tribunal finds no nullity (nulidad) in the challenged decision on the ground alleged by the appellant, because it is not true that either the Presidente del Concejo or the Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la Feria del Agricultor en Heredia recommended that the extension of the permit to use Dirección11662 should continue until veintitrés de setiembre del dos mil ocho. The record shows that the matter was referred to the Concejo for consideration, and that body ultimately set the final deadline as veintidós de agosto siguiente; this does not demonstrate any such “surprise” modification, nor any violation of due process (debido proceso).
It should be borne in mind that the decision was neither sudden nor unexpected, since from the outset the deliberative body has sought to restore avenida catorce to its intended use and has informed the municipal residents of its decisions. In any event, notwithstanding the foregoing considerations, it is noted that the committee reports (dictámenes) submitted to the Concejo are not binding but are merely recommendations, and the deliberative body may decide contrary to a report, as has occurred on numerous occasions, although that is not the situation in the matter under review. Its sole obligation is to provide the grounds or reasoning for the final decision, in accordance with Article 136 of the Ley General de la Administración. It should be noted that, in this Tribunal’s judgment, the challenged resolution is duly supported, or reasoned, based on the considerations stated above.
POR TANTO
The challenged resolution is affirmed, and the administrative remedies are deemed exhausted.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Municipal Appeal. Nonhierarchical review (jerarquía impropia).
Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor against Municipalidad de Heredia
No. 87-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las catorce horas quince minutos del treinta y uno de marzo del dos mil once.
Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del recurso de apelación interpuesto por Wenceslao Bejarano Rodríguez, mayor, casado, agricultor, cédula de identidad número CED78559, vecino de Sarapiquí, en su condición de Presidente y representante legal de la ASOCIACIÓN JUNTA NACIONAL DE FERIAS DEL AGRICULTOR, contra el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Heredia en el Artículo 4, Capítulo III, de la sesión ordinaria número 48-2008, celebrada el diecinueve de agosto del dos mil ocho.
Redacta la Juez Fernández Brenes, y;
CONSIDERANDO:
De importancia para la resolución de la apelación en estudio, se tienen como probados los siguientes hechos:
II.HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen por no acreditados los siguientes hechos: 1.) Que el acuerdo suscrito el dos de abril del dos mil ocho entre la Municipalidad de Heredia y la Asociación Junta Nacional de Ferias haya sido anulado, derogado o modificado por otro posterior o por acuerdo del Concejo de la Municipalidad del cantón central de Heredia; 2.) Que los miembros de la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia, hayan requerido al Concejo prorrogar el permiso de uso de la Dirección11667 hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho; 3.) Que en el acuerdo impugnado, se haya derogado la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia; y, 4.) Que la Municipalidad del cantón Central de Heredia, preste se haya comprometido en prestar el servicio de policía municipal en la realización de la feria del agricultor de ese cantón. No hay prueba de ello.
III.DE LOS AGRAVIOS DE LA ASOCIACIÓN APELANTE.- Manifiesta el personero de la Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor que el acuerdo impugnado es nulo, por desatender la recomendación del Presidente del Concejo y de la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la feria del agricultor en Heredia, de extender la prórroga hasta el veintitrés de setiembre siguiente, para fijarla hasta el veintitrés de agosto siguiente; lo que convierte la decisión en "sorpresiva"; al modificarse, de manera unilateral, por una moción, la recomendación indicada; lo que estima lesivo del debido proceso. Asimismo, estima que con esta decisión, "se deroga totalmente la Comisión Especial, que tiene que rendir su tercer informe hasta el veintidós de setiembre siguiente. Al tenor de lo anterior, pide se resuelva favorablemente el incidente de nulidad absoluta a la modificación irregular del informe de la Comisión Especial, y se revoque la decisión, a fin de prorrogar el permiso hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho. (Folios 360 a 363.)
IV.DE LA DE LAS COMPETENCIAS DE LAS MUNICIPALIDADES CONFORME AL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL.- Debe quedar claro que es con fundamento en el ámbito competencial, definido en el artículo 169 de la Constitución Política, que la actividad y gestión administrativa de las municipalidades en nuestro país, está residenciada en la "administración de los intereses y servicios locales" de la localidad a la que está circunscrita, esto es, el cantón, y para lo cual se la dota de autonomía de gobierno, aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, respecto de la materia denominada como "lo local", y en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a través de la ley y de la interpretación del juez, teniéndose en cuenta, que se trata de una competencia constitucional originaria, que sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete y 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, ambas de la Sala Constitucional).
Y para el ejercicio del ámbito competencial de las municipalidades, el artículo 170 de la Constitución Política, las dota de autonomía de gobierno, por lo que gozan de las prerrogativas de la autonomía de primer grado -administrativa-, esto es, tienen la potestad para determinar la forma en que administrará los recursos de la institución, para el cumplimiento de los fines y cometidos asignados, en este caso, la "administración de los intereses y servicios municipales", según delega el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); y la de segundo grado -de gobierno-, que en particular es la potestad de autodirigirse o gobernarse políticamente, lo que se traduce en la definición de los lineamientos, objetivos, metas y fines de la institución.
Lo anterior se traduce, que no son sujetos de directrices y planificaciones de parte del Ente Mayor, debiendo de darse respecto de éste, una relación de coordinación, en los términos señalados por la sentencia constitucional 5445-99 (supra citada). Corresponde al Concejo Municipal la definición de política de gobierno de la entidad, según lo prevé inciso a) del artículo 13 del Código Municipal, conforme al programa de gobierno inscrito por el Alcalde municipal, para el período para el que fue elegido. En consecuencia, es el Alcalde quien la ejecuta, a través de su gestión como "administrador general" de la corporación local (artículo 17 inciso a) del citado cuerpo legal.)
VI.DE LAS VÍAS PÚBLICAS COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.-Es cabalmente por el destino o vocación que tienen las vías públicas, en los términos del numeral 261 del Código Civil, a saber el libre acceso de los transeúntes y vehículos automotores, y el sujeto a quien corresponde su administración (la Administración Pública, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Poder Ejecutivo- o las Municipalidades -entidad descentralizada por el territorio-), que se trata de bienes de dominio público, y por ello, le son aplicables las características propias de este tipo de bienes, por lo que son imprescriptibles, inalienables, inembargables y están sujetos al poder de policía en lo que respecta a su administración, como lo ha considerado con anterioridad nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 2306-91:
“En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señale.-“ Así, el elemento teleológico está previsto en los artículos 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana, que en lo que interesa disponen literal y respectivamente :
“El dominio público sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial …” “Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador, más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” En cuanto a la titularidad de estos bienes, el artículo 2 de la Ley General de Caminos, dispone:
“Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos; existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. ..” Además el artículo 28 de esta misma Ley (General de Caminos Públicos) contiene el siguiente enunciado en materia de su disposición y de su régimen especial de afectación:
“Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento o de los daños y perjuicios que se hubieren causado.” (El resaltado no es del original.)
La Sala Constitucional, al respecto ha manifestado:
Por su parte, en el Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, dictado por la Junta Fundadora de la Segunda República, que promulgó la Ley de Construcciones, dispone en el artículo 5:
“Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación vista, acceso, derrames y otros semejantes, inherentes al destino de las vías públicas, se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos.” Con lo cual, solamente se podrán otorgar permisos o concesiones para el aprovechamiento de las vías, no obstante, éstos no crean ningún derecho a favor del permisionario o el concesionario, tal y como lo dispone el ordinal 6 de la Ley de Construcciones. Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocados por la Municipalidad. Además hay que agregar que no pueden ser otorgados en perjuicio del libre seguro y expedito tránsito o en general en perjuicio de cualquiera de los fines a que tales vías, según su clase, hubieren sido destinadas.
VI.DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Posterior a un estudio minucioso del expediente, alegatos de la asociación apelante, así como de las múltiples actuaciones tanto de la Municipalidad del cantón Central de Heredia y de otras instancias públicas, este Tribunal llega a la conclusión de que el acuerdo impugnado debe ser confirmado, con base en las siguientes consideraciones: Primero: Es dictado en ejercicio de las competencias, constitucional y legalmente asignadas a las municipalidades, y en particular al Concejo, cabalmente en resguardo del interés de la colectividad en su conjunto, precisamente de los munícipes, al estar debidamente sustentada la problemática ambiental y vial que genera la realización de la Feria del Agricultor en dicho cantón, en una vía pública, cabalmente la Dirección11661 , ubicada muy cerca del nuevo Hospital de la Provincia de Heredia, de manera que pone, inclusive en riesgo de la salud de los pacientes, el funcionamiento de dicha actividad, por el colapso que implica, no obstante que sea solo una vez a la semana; según consta en las múltiples denuncias presentadas por los vecinos, desde el año dos mil siete.
Tal y como se indicó anteriormente, las vías públicas nacionales y cantonales, están dispuestas para el libre tránsito de los vehículos y las personas, y lógicamente la realización de la feria en la vía pública es contraria a dicho fin. Segundo: Con fundamento en la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor, número 8533, del siete de junio del dos mil seis, las Municipalidades no son las responsables en la organización de las Ferias del Agricultor, sino a las organizaciones de productores legalmente constituidas a tal efecto, bajo el control y fiscalización de la Junta Nacional de Ferias del Programa de Ferias del Agricultor en el ámbito nacional; de manera que la gestión que esta materia ejercen los gobiernos locales se circunscribe únicamente a coadyuvar "en la promoción y el desarrollo de las ferias del agricultor, así como en la búsqueda de soluciones que garanticen un espacio físico adecuado para el buen desarrollo comercial de las ferias.
Las municipalidades que presten el servicio de policía municipal podrán colaborar, en coordinación con las autoridades nacionales, a fin de garantizar la seguridad en las ferias del agricultor." Con lo cual, su participación se limita a colaborar con la implementación de estas ferias, pero ello no le obliga a suplir el espacio físico, ya que ello es competencia exclusiva de los administradores y responsables de estas actividades; siendo que a lo sumo, puede agilizar los trámites correspondientes para que dichos espacios puedan habilitarse para la función pretendida; sin que ello implique ni se traduzca en el levantamiento de requisitos ambientales y técnicos, previstos en el ordenamiento jurídico, ante ella misma y ante otras instancias competentes en la materia, tales como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio de Salud; por cuanto se recuerda, que la normativa ambiental es de orden público, lo cual implica que no está sujeta a convenio o pacto entre particulares o de la Administración Pública.
En este sentido, se estima necesario recordarle al apelante que las Municipalidades -al igual que el resto de la Administración Pública-, tienen la obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, que establece la tutela del ambiente en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; SETENA, etc.- Tercero: No existe ninguna disposición normativa, así como tampoco ningún pacto o convenio entre la Municipalidad de Heredia y la Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor, que impida al Concejo del indicado gobierno local adoptar un acuerdo como el impugnado, esto es, en ponerle fecha límite, con carácter de improrrogable, al uso de una vía cantonal, para el funcionamiento de la feria del agricultor del cantón; siendo más bien al contrario, en tanto existe un acuerdo suscrito el dos de abril del dos mil ocho, entre las partes indicadas, en el que se dispuso:
"4. Que la JUNTA NACIONAL se compromete y obliga a que, pasado el cuatro de mayo del año dos mil ocho, la Feria del Agricultor de Heredia no se realizará en la Dirección11663 ni en ninguna otra vía pública del cantón, por lo que se obligan a que cumplido dicho plazo, ningún productor intentará, con su consentimiento, colocarse en ese lugar para vender sus productos. Agrega la JUNTA NACIONAL que en caso de que algún productor intentara colocarse en ese lugar luego de vencido el plazo, lo hará bajo su propia responsabilidad y la JUNTA NACIONAL acepta e insta a la MUNICIPALIDAD para que el mismo sea retirado del lugar, recibiendo el mismo tratamiento que el Municipio aplica normalmente a un vendedor ambulante común que intente funcionar sin licencia del Ayuntamiento. 5. Que el referido plazo es improrrogable y no existirá ningún motivo por el cual, vencido el plazo indicado, la feria continúe funcionando en la avenida mencionada. 6. Que la JUNTA NACIONAL se obliga a cumplir su compromiso de retirar la Feria del Agricultor de Heredia de la Dirección11662 luego de vencido el plazo aquí establecido, aún y cuando pudiere suceder la eventualidad de que a esa fecha, la JUNTA NACIONAL no cuente con un lugar dónde instalar la Feria, o, aún y cuando teniéndolo, no haya logrado obtener los permisos que legalmente son necesarios para poder celebrar la actividad" (folios 58 a 60.)
No consta en los autos, que dicho pacto haya sido anulado, derogado o modificado por otro posterior o por acuerdo del Concejo de la Municipalidad del cantón central de Heredia; siendo que lo que ha ocurrido es una gran tolerancia del gobierno local, que ha prorrogado el permiso de uso de la vía pública, en diversas ocasiones; las cuales, se insiste, no tienen ningún sustento normativo; y más bien, podría pensarse que pone en riesgo el interés de la colectividad en su conjunto del cantón, por los múltiples problemas que genera la realización de esta actividad en la vía pública. Así las cosas, el traslado de la ubicación la feria del agricultor para quitarla de la vía pública, nunca ha estado condicionada, ni puede estarlo, al otorgamiento de todos los permisos que permitan dicho traslado a un inmueble que se pretende acondicionar a tal efecto. Lo anterior resulta conforme con la sentencia número 2008-7116, de las doce horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de abril del dos mil ocho, en que la Sala Constitucional reconoció la potestad del Concejo de la Municipalidad de Heredia de no permitir la utilización de la Dirección11662 para la celebración de la feria del agricultor (folios 78 a 86).
Cuarto: Finalmente, y no por ello menos importante, no encuentra este Tribunal que en la decisión impugnada haya nulidad alguna por el motivo alegado por el apelante, toda vez que no es cierto que, ni el Presidente del Concejo ni la Comisión Especial de Emergencia para el funcionamiento de la Feria del Agricultor en Heredia haya recomendado que la prórroga del permiso de uso de la Dirección11662 debía ser hasta el veintitrés de setiembre del dos mil ocho. De los autos se desprende que dicha decisión se remitió a consideración del Concejo, órgano que finalmente determinó la fecha fatal, para el veintidós de agosto siguiente; lo que no denota tal modificación "sorpresiva", ni tampoco lesiva del debido proceso. Téngase en cuenta que la decisión no es intempestiva ni sorpresiva, dado que desde un principio, el órgano deliberativo ha intentado recuperar el destino de la avenida catorce, y ha puesto en conocimiento de los munícipes (vecinos) sus decisiones.
En todo caso, no obstante las anteriores consideraciones, se advierte que los dictámenes de las comisiones ante el Concejo, no son vinculantes, sino meras recomendaciones, pudiendo el órgano deliberativo resolver en forma contraria a lo dictaminado, como ha sucedido en múltiples ocasiones, y lo que no es el caso en estudio; con la única obligación, de fundamentar o motivar la decisión final, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley General de la Administración. Cabe señalar que el acuerdo impugnado está debidamente sustentado (o motivado), a criterio de este Tribunal, según las consideraciones dadas.
POR TANTO
Se confirma el acuerdo impugnado y se da por agotada la vía administrativa.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura Apelación Municipal. Jerarquía impropia.
Asociación Junta Nacional de Ferias del Agricultor contra Municipalidad de Heredia
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